Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada Du 1^er avril 2023 au 31 mars 2024

But du rapport

Le présent rapport donne un compte rendu détaillé des opérations de gestion des réserves officielles internationales du Canada pour la période du 1^er avril 2023 au 31 mars 2024, soit l'exercice 2023-2024.

Comme l'exige la Loi sur la monnaie, le rapport présente un tableau détaillé du cadre de gestion du Compte du fonds des changes (CFC), de sa composition et des variations survenues au cours de l'exercice. Il renferme également une déclaration à savoir si les objectifs stratégiques du CFC ont été atteints et de l'information au sujet des agents nommés en vue de fournir des services relativement au CFC. Ce rapport donne un aperçu de la gestion et des états financiers liés aux réserves officielles de liquidités internationales pour l'exercice 2023‑2024 du gouvernement du Canada.

Les états financiers non vérifiés qui figurent à la fin du rapport sont exprimés en dollars canadiens et sont considérés comme exacts au moment de la publication du présent rapport.

Sommaire

Les objectifs stratégiques des réserves de change du Canada – maintenir un niveau de liquidité suffisant, préserver la valeur du capital et, sous réserve de ces deux objectifs principaux, optimiser le rendement – ont été atteints de nouveau en 2023-2024.

Préservation du capital et liquidités

• La valeur marchande des réserves officielles internationales du Canada a augmenté pour atteindre 118,0 milliards de dollars américains le 31 mars 2024 comparativement à 110,0 milliards de dollars américains l'exercice précédent. La hausse de 8,0 milliards de dollars américains du CFC s'explique presque entièrement par une augmentation du financement du portefeuille.
• Au 31 mars 2024, les réserves de liquidités totales (titres et dépôts) s'élevaient à 89,9 milliards de dollars américains. Les investissements en actifs libellés en dollars américains représentaient la plus grande partie (70 %) des réserves de liquidités, suivis des investissements en euros (15 %), en livres sterling britanniques (10 %) et en yens japonais (5 %).
• Le portefeuille de réserves est axé sur des investissements dans des actifs stables et hautement cotés (principalement des États souverains hautement cotés et leurs organismes). Environ 80 % des actifs avaient obtenu une cote de crédit AAA au 31 mars 2024, aucun n'ayant obtenu une cote inférieure à A+.

Rendement

• Le CFC a affiché un rendement total^{Note de bas de page 2} de 23 points de base en 2023-2024, ce qui équivaut à un rendement à la valeur du marché de 188 millions de dollars américains. Ce rendement net est attribué à un effet coupon net positif dans tous les portefeuilles du CFC et à un effet de courbe de rendement net positif lié au positionnement favorable du portefeuille. Ce rendement net est semblable au rendement total de 173 millions de dollars américains (23 points de base) enregistré en 2022-2023. Le rendement net légèrement supérieur cette année s'explique par un portefeuille plus volumineux que l'an dernier.
• Le CFC a obtenu un écart positif moyen (ou « rendement net des coupons »^{Note de bas de page 3}) de 26 points de base (209 millions de dollars américains), soit une hausse par rapport aux 15 points de base (113 millions de dollars américains) enregistrés lors de l'exercice précédent.

Financement

• Les actifs du CFC sont alignés sur un portefeuille de passifs correspondant qui compte des avoirs en devises et des durées similaires. Ce cadre d'appariement actif-passif aide à limiter l'exposition du portefeuille du CFC aux risques liés aux fluctuations des taux d'intérêt et des devises. Il garantit que le portefeuille du CFC demeure stable et disponible au moment où il est le plus nécessaire, tout en maintenant les risques au minimum pour le bilan public.
• En 2023-2024, le CFC a été financé principalement par des swaps de devises et l'émission d'une obligation multimarchés.
  • Les nouveaux volumes de financement par swaps de devises ont atteint 12,0 milliards de dollars américains en 2023-2024, et le coût moyen s'est élevé au taux de financement à un jour garanti (SOFR) en dollars américains augmenté de 0,5 point de base. En raison des conditions de marché moins favorables, ce coût de financement a été supérieur au coût moyen de l'exercice précédent, qui était le SOFR en dollars américains moins 11,4 points de base.
• En avril 2023, une obligation multimarchés de 4,0 milliards de dollars américains sur 5 ans a été émise pour financer le CFC. Cette obligation a été émise avec un écart de onze points de base par rapport au bon du Trésor américain sur 5 ans correspondant.

Revue des opérations de 2023-2024

Évolution de l'économie mondiale

L'économie mondiale est restée résiliente face à une inflation et à des taux d'intérêt élevés, aux tensions géopolitiques et aux perturbations des chaînes d'approvisionnement. Même si la croissance mondiale a ralenti l'an dernier, elle a dépassé les attentes, de nombreuses économies ayant évité les récessions prévues. Concurremment, l'inflation a diminué tout au long de l'année dans la plupart des économies avancées, à mesure que les perturbations des chaînes d'approvisionnement s'atténuaient et que les marchés du travail se rééquilibraient. En conséquence, les banques centrales ont pu mettre un terme à leurs cycles de resserrement soutenu qui ont débuté en 2022, et ont laissé entrevoir un assouplissement prochain de la politique monétaire. Dans certains cas, elles ont procédé à des réductions initiales des taux directeurs. Néanmoins, les taux directeurs demeurent élevés et devraient rester plus élevés que ceux d'avant la pandémie. Ces taux élevés ont fait baisser les prix des obligations d'État, ce qui a pesé sur la valeur des actifs du CFC (voir plus de détails dans la section Facteurs du rendement).

Les tensions géopolitiques se sont intensifiées à l'échelle mondiale tout au long de l'exercice financier, notamment à l'automne 2023 lorsque le conflit au Moyen-Orient a éclaté. Ces tensions accrues ont provoqué des perturbations des chaînes d'approvisionnement et contribué à la volatilité des prix des produits de base.

Les taux de change du dollar canadien, de l'euro et de la livre sterling ont fluctué par rapport au dollar américain tout au long de l'année, mais étaient restés pratiquement inchangés à la fin de 2023-2024. Le yen, en revanche, a vu sa valeur baisser par rapport au dollar américain tout au long de l'année, à mesure que l'écart entre les taux d'intérêt du Japon et des autres économies se creusait.

À l'avenir, avec l'inflation qui devrait revenir à son niveau cible au cours de l'année prochaine, les banques centrales seront mieux placées pour équilibrer les risques pesant sur les marchés du travail et la croissance économique. Malgré cela, les replis des taux directeurs seront probablement progressifs afin de garantir le maintien d'une croissance stable des prix. Même si la croissance devrait rester constante au cours des deux prochaines années, elle restera probablement inférieure aux moyennes historiques, car les économies font face à des défis structurels liés au vieillissement de la population, aux changements climatiques et à la fragmentation géopolitique.

Objectifs stratégiques

La Loi sur la monnaie prévoit que le présent rapport doit indiquer si les objectifs stratégiques du CFC pour la période visée ont été atteints. Ces objectifs – maintenir un niveau de liquidité suffisant, préserver la valeur du capital et, sous réserve de ces deux objectifs principaux, optimiser le rendement – ont été atteints pendant l'exercice 2023-2024. Le niveau prévu de liquidité du portefeuille des réserves a été maintenu tout au long de la période visée, et l'exposition du portefeuille aux risques de marché et de crédit a été gérée dans les limites approuvées. De plus, le rendement sous-jacent (rendement des coupons) net a été positif malgré un climat économique et financier volatil à l'échelle mondiale. Le CFC a également continué de dépasser un portefeuille de référence composé d'actifs similaires, ayant enregistré un écart positif de 5 points de base en 2023-2024.

Liquidités et préservation du capital

La valeur marchande des réserves internationales officielles du Canada est passée de 110,0 milliards de dollars américains au 31 mars 2023 à 118,0 milliards de dollars américains au 31 mars 2024 (tableau 1).

Les actifs du CFC (total des réserves internationales officielles hors de la position de réserve du FMI et autres actifs de réserve) totalisaient 113,3 milliards de dollars américains au 31 mars 2024. Le niveau des réserves liquides (actifs du CFC, à l'exclusion des avoirs en DTS) s'élevait à 89,9 milliards de dollars américains, ou environ 4 % du produit intérieur brut nominal, conformément à l'engagement du gouvernement de maintenir les avoirs en réserves de change liquides à 3 % ou plus du produit intérieur brut nominal. Les avoirs de réserves liquides se composent principalement de titres de créance d'États souverains, d'entités infranationales, d'agences et d'organismes supranationaux hautement cotés qui empruntent sur les marchés publics.

La plus grande partie des réserves de liquidités du CFC est libellée en dollars américains, compte tenu du rôle central de cette devise en tant que monnaie de réserve mondiale et du fait qu'en matière de devises étrangères, le Canada aurait davantage besoin de dollars américains. Le CFC comprend également des actifs en euros, en livres sterling britanniques et en yens japonais (tableau 2). Dans l'ensemble du portefeuille, la part d'actifs en dollars américains est demeurée stable, tandis que l'on a pu observer un léger déplacement des actifs en yen vers les actifs en euros en raison de rendements plus favorables.

En 2023-2024, les actifs du CFC étaient en majeure partie investis dans la dette d'États souverains, d'entités infranationales et d'organismes gouvernementaux; d'autre part, les avoirs en titres d'organismes supranationaux, ainsi qu'en espèces, étaient également appréciables (tableau 3). Ces titres et avoirs en espèces augmentent la liquidité tout en préservant la valeur en capital du CFC.

Comme il est précisé dans l'Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada, pour faciliter la préservation de la valeur du capital, une entité émettrice doit être réputée, par le Canada, avoir obtenu une cote de crédit de A- ou plus pour être admissible à un placement dans le CFC. Le respect des limites de crédit d'émetteur est surveillé en temps réel.

Fondés sur la deuxième cote de crédit la plus élevée parmi les cotes de crédit fournies par Moody's Investors Service, Standard et Poor's, Fitch Ratings et Dominion Bond Rating Service, la majorité des actifs du CFC affichaient une cote de crédit AAA (tableau 4). Le gouvernement du Canada s'est également engagé à limiter la dépendance mécaniste aux cotes de crédits externes, conformément aux principes énoncés par le Conseil de stabilité financière et aux engagements du Canada dans le cadre du G20. À ce titre, la Banque du Canada effectue également des évaluations internes de crédit.

Mesures du rendement du CFC

Aux fins de la gestion des risques et par souci de transparence quant au rendement économique net ou au coût de maintien du CFC pour le gouvernement, plusieurs indicateurs de rendement sont calculés périodiquement, puis communiqués à la haute direction du ministère des Finances Canada et de la Banque du Canada. En outre, le revenu net du CFC et le coût correspondant des avances au CFC sont calculés selon leur valeur comptable. Un survol du rendement du portefeuille est présenté ci-après (une description plus détaillée est présentée à l'annexe 4).

En 2023-2024, le CFC a obtenu un écart positif moyen (ou « rendement net des coupons ») de 26 points de base, en hausse par rapport à l'année précédente. Cet écart représente le rendement accumulé de la différence entre le rendement gagné sur les actifs du CFC et le coût des passifs du CFC.

Comptabilisation des flux de trésorerie et des variations non réalisées de la valeur marchande des actifs et des passifs attribuables aux variations des taux d'intérêt et des écarts de crédit, le CFC a affiché un rendement total de 23 points de base en 2023-2024 (rendement de 188 millions de dollars américains), un résultat semblable au rendement total de 23 points de base (rendement de 173 millions de dollars américains) de l'exercice précédent.

Compte tenu des fluctuations des taux d'intérêt et des taux de change à l'échelle mondiale, les actifs détenus dans le CFC ont généré des revenus nets plus élevés en 2023-2024 que la moyenne de cinq ans (2 951 millions de dollars canadiens contre 1 800 millions de dollars canadiens) (tableau 5). Le coût des avances au CFC, qui représente le coût économique estimé du financement du CFC pour le gouvernement, a aussi augmenté, passant à 3 635 millions de dollars canadiens, une hausse par rapport à la moyenne de cinq ans de 1 975 millions de dollars canadiens.

Facteurs du rendement

Taux d'intérêt

Au cours de l'exercice 2023-2024, la Réserve fédérale américaine a mis en œuvre deux hausses de taux d'intérêt totalisant 50 points de base, le taux directeur s'étant stabilisé dans une fourchette de 5,25 % à 5,50 %, avant de suspendre les hausses. De plus, vers la fin de l'exercice, la Réserve fédérale américaine a laissé entendre qu'elle envisageait de réduire la vitesse de réduction de son bilan, ce qui a ensuite été annoncé et mis en œuvre en juin 2024. La Réserve fédérale américaine détenait environ 7,4 billions de dollars américains en obligations à la fin de l'exercice, une baisse par rapport à son sommet de près de 9 billions de dollars américains. Le rendement des bons américains à 3 mois s'est établi à 536 points de base à la fin de 2023‑2024 (une hausse de 67 points de base par rapport à l'exercice précédent), tandis que le rendement des bons du Trésor américain à 10 ans a atteint 420 points de base (une hausse de 73 points de base).

La Banque centrale européenne a mis en œuvre quatre hausses de taux d'intérêt représentant un total cumulatif de 100 points de base, ce qui a porté son taux directeur à 4,00 %. À l'aide d'un ensemble de mesures de resserrement quantitatif, la Banque centrale européenne a réduit la taille de son bilan pour le ramener à environ 6,6 billions d'euros à la fin de 2023-2024. La Banque d'Angleterre a procédé à trois hausses de taux d'intérêt totalisant 100 points de base cumulés. Ces hausses ont porté son taux directeur à 5,25 % à la fin de 2023‑2024. Cela a constitué le point culminant des taux directeurs de la Banque d'Angleterre et de la Banque centrale européenne.

La Banque du Japon a suspendu sa politique de taux d'intérêt négatifs le 19 mars 2024 en augmentant ses taux d'intérêt pour la première fois en 17 ans. Elle a augmenté son taux à court terme de -0,1 % à une fourchette de 0 % à 0,1 %. Cette politique d'intérêts négatifs avait été adoptée au départ pour lutter contre la déflation et stimuler la croissance économique. La Banque du Japon a maintenu son programme d'achat massif d'actifs en 2023-2024.

Étant donné que les actifs des réserves de change liquides comprennent des titres à revenu fixe et que les taux d'intérêt sont inversement liés aux prix des titres à revenu fixe, ces hausses de taux ont contribué à une baisse d'environ 1,4 milliard de dollars américains de la valeur marchande des réserves de change liquides entre le 1^er avril 2023 et le 31 mars 2024.

Écarts de crédit

Les écarts de crédits sur les titres à revenu fixe émis en dollars américains par des organisations supranationales, des États souverains et des agences ont évolué parallèlement aux mesures prises par la Réserve fédérale et aux facteurs économiques tout au long de l'année. Les écarts de crédit se sont généralement élargis dans les portefeuilles du CFC, ce qui témoigne des risques accrus sur le marché du crédit attribuables à la hausse des taux d'intérêt et au ralentissement de la croissance économique. Dans l'ensemble, on a constaté une diminution d'environ 151 millions de dollars américains de la valeur marchande des réserves en raison des variations des écarts de crédit entre le 1^er avril 2023 et le 31 mars 2024.

Taux de change

Le CFC est mesuré en dollars américains; une baisse de la valeur des autres devises entraînera une diminution de la valeur déclarée des avoirs de réserve libellés dans ces autres devises. Tout au long de 2023-2024, le yen a baissé de 12 % par rapport au dollar américain et l'euro de 1 %, tandis que la livre sterling a augmenté de 2 %. Ces devises correspondent à 30 % des actifs du CFC (à l'exception des avoirs en DTS). Même si le yen représente la plus petite allocation de devise étrangère dans le CFC, sa dépréciation par rapport au dollar américain a été le principal facteur de la réévaluation négative des devises enregistrée dans le CFC.

En 2023-2024, les variations des taux de change ont entraîné une baisse de 1 148 millions de dollars américains de la valeur marchande des réserves de change liquides. Toutefois, les réserves de change sont gérées conformément à un cadre d'appariement des actifs et des passifs. Ainsi, les variations des taux de change ont eu un effet relativement faible sur la situation financière du gouvernement, puisque la baisse de la valeur marchande des actifs a été compensée par une baisse semblable de la valeur des passifs connexes.

L'état de la situation financière et l'état des résultats du gouvernement du Canada pour le CFC sont exprimés en dollars canadiens. Le CFC a augmenté de 7 % en dollars canadiens, comparativement à 8 % en dollars américains.

Mesures associées aux risques

Le total de la valeur à risque (VaR) de marché – qui permet de mesurer les pertes nettes potentielles attribuables aux variations des taux d'intérêt, des taux de change, des écarts de crédit et des écarts de financement, lesquelles pertes ne seront pas dépassées dans 99 % des cas lorsque le CFC demeure inchangé pendant une période de 10 jours de bourse – s'établissait à 413 millions de dollars américains au 31 mars 2024, soit une baisse par rapport à 457 millions de dollars américains au 31 mars 2023. Cette baisse du total de la VaR de marché s'explique par une plus faible volatilité du marché en 2023-2024 par rapport à l'exercice précédent.

Financement du Compte du fonds des changes

Les actifs des réserves en devises détenus dans le CFC sont financés de façon prudente au moyen d'un cadre de financement qui atténue les incidences des variations des taux d'intérêt et des taux de change sur la situation financière du gouvernement en faisant correspondre le financement avec la devise, l'échéance et/ou la durée des actifs des réserves.

Les actifs du CFC sont financés par des emprunts auprès de diverses sources (tableau 6). Au cours de l'exercice 2023-2024, les opérations du CFC ont été principalement financées par des swaps de devises ^{Note de bas de page 4} fondés sur des titres intérieurs ainsi que des émissions directes en devises.

Au cours de la période à l'étude, les nouveaux swaps de devises et les swaps arrivés à échéance ont totalisé 12,0 milliards de dollars américains et 6,8 milliards de dollars américains respectivement. Les swaps ont été effectués en dollars américains, en euros, en livres sterling et en yens, selon différentes modalités et à un coût pondéré moyen équivalant au SOFR américain plus 0,5 point de base. Les coûts de financement étaient un peu plus élevés que ceux de l'exercice précédent (SOFR américain moins 11,4 points de base) en raison de conditions du marché moins favorables.

Le programme d'obligations multimarchés ^{Note de bas de page 5} est un autre mécanisme de financement important pour le CFC; parmi les autres options de financement, qui sont utilisées dans une moindre mesure, figurent un programme de papier à court terme libellé en dollars américains (bons du Canada ^{Note de bas de page 6}) et un programme de billets à moyen terme actuellement inutilisé (billets du Canada ^{Note de bas de page 7} et eurobillets à moyen terme ^{Note de bas de page 8}). Ces mécanismes de financement sont utiles pour diversifier les sources de financement du CFC. Une obligation multimarchés de cinq ans d'une valeur de 4,0 milliards de dollars américains a été émise en avril 2023, à 11 points de base de plus que le taux des titres du Trésor américain à 5 ans correspondants. L'émission a fait l'objet d'une forte demande de la part d'investisseurs en Amérique du Nord, en Europe et en Asie, comme l'indique un carnet de commandes de plus de 13,6 milliards de dollars américains. Grâce à une forte demande, cette émission d'obligation multimarchés s'est soldée par un prix plus faible que toute autre émission d'obligations en dollars américains à cinq ans par les pairs du Canada sur une période semblable.

L'encours du papier commercial à court terme libellé en dollars américains émis en vertu du programme des bons du Canada s'élevait à 1,6 milliard de dollars américains à la fin de l'exercice, ce qui est légèrement plus faible que l'encours de 1,8 milliard de dollars américains enregistré à la fin de l'exercice précédent. Le coût moyen du papier commercial s'est établi au taux SOFR américain diminué de 10 points de base, comparativement à ce même taux diminué de 20 points de base lors de l'exercice précédent^{Note de bas de page 9}. La hausse des coûts de financement implicites pour l'année s'explique en grande partie par un plus grand volume d'instruments du marché monétaire émis par des États souverains (principalement des bons du Trésor américain), ce qui a entraîné une demande réduite pour les bons du Canada.

Programmes du Fonds monétaire international

En date du 31 mars 2024, le quota versé du Canada au FMI était de 11 023 millions de DTS et les avoirs en DTS s'élevaient à 17 733 millions de DTS (environ 14 588 millions de dollars américains et 23 468 millions de dollars américains respectivement). Le gouvernement du Canada participe à des mécanismes de prêt du Fonds monétaire international en marge du système des quotes-parts qui ont une incidence sur les réserves officielles internationales du Canada, ce qui contribue à la stabilité économique et à la coopération mondiales. Ces mécanismes comprennent les Nouveaux Accords d'emprunt (NAE) multilatéraux, les accords d'emprunt bilatéraux temporaires, le fonds fiduciaire pour la résilience et la durabilité (FRD) du FMI et le Fonds fiduciaire pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FFRPC) du FMI.

Les NAE font l'objet d'un examen périodique et sont renouvelés par le Conseil des gouverneurs du FMI. Le 1^er janvier 2021, une réforme des NAE est entrée en vigueur, laquelle permet de doubler les accords de crédit des NAE et d'établir une nouvelle période pour les NAE jusqu'à la fin de 2025. Par conséquent, l'engagement maximal du Canada à l'égard des NAE était de 7 747 millions de DTS (environ 10 252 millions de dollars américains). Au 31 mars 2024, le montant avait été entièrement remboursé au titre des NAE (comparativement à 37 millions de DTS ou 67 millions de dollars dus au FIM au 31 mars 2023).

La participation du Canada aux accords d'emprunt bilatéraux est régie par la convention d'achat de billets à ordre de 2020, qui est entrée en vigueur en janvier 2021. Grâce au montant doublé des NAE, les accords d'emprunt bilatéraux ont été réduits de moitié, environ, ce qui a fait en sorte que les ressources d'emprunt globales sont demeurées généralement inchangées. La marge de crédit bilatérale du Canada au FMI est de 3 532 millions de DTS (environ 4 883 millions de dollars américains). Les accords bilatéraux n'ont jamais été activés par le conseil d'administration du FMI, et aucun retrait n'a été fait au titre de l'engagement du Canada. Les sommes avancées en vertu de ces arrangements sont considérées comme faisant partie des réserves officielles de liquidités internationales du Canada.

Le Canada, tout comme certains autres pays membres du FMI, participe à la FRD et au FFRPC. Les prêts découlant de ces mécanismes sont considérés comme faisant partie des réserves officielles internationales du Canada. Au 31 mars 2024, l'engagement du Canada à l'égard des prêts de la FRD s'élevait à 2 000 millions de dollars canadiens, alors qu'à l'égard des prêts au FFRPC, il s'élevait à 2 000 millions de DTS.

Annexe 1 : Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada (août 2018)

1. Objectif de la politique

L'Énoncé de politique de placement du gouvernement du Canada (EPP) présente la politique régissant l'acquisition, la gestion et la cession d'actifs détenus dans le Compte du fonds des changes (CFC). Le ministre des Finances approuve l'EPP en vertu de la Loi sur la monnaie.

2. Objectifs du Compte du fonds des changes

Le Compte du fonds des changes (CFC) est le dépôt principal des réserves officielles de change du Canada. Conformément à ce qui est énoncé dans la Loi sur la monnaie, les objets du CFC sont d'aider à contrôler et à préserver la valeur du dollar canadien sur les marchés internationaux et de fournir une source de liquidités au gouvernement. Les actifs détenus dans le CFC sont gérés de façon à procurer des liquidités au gouvernement et, s'il y a lieu, à fournir des fonds afin de maintenir des conditions favorables au dollar canadien sur les marchés des changes. Les actifs liquides en devises détenus dans le CFC forment aussi un élément clé de la liquidité prudentielle du gouvernement du Canada, laquelle est disponible pour répondre aux exigences financières dans l'éventualité où l'accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé.

De plus, le CFC facilite les opérations entre le gouvernement et le Fonds monétaire international (FMI) conformément aux statuts du FMI. Ces opérations comprennent la fourniture de monnaies librement utilisables au FMI, au moyen de l'achat et de la vente de droits de tirage spéciaux, ainsi que diverses opérations liées à la position de réserve du Canada au FMI (qui ne fait pas partie du CFC).

3. Gouvernance

La partie II de la Loi sur la monnaie régit la gestion du CFC et permet au ministre des Finances d'établir une politique de placement pour les actifs du CFC. Le ministre des Finances peut déléguer la responsabilité de la mise en œuvre de la politique approuvée à des fonctionnaires du ministère des Finances Canada.

La Loi sur la Banque du Canada autorise la Banque du Canada à remplir les fonctions d'agent financier du gouvernement en ce qui concerne la gestion du CFC du gouvernement du Canada.

Dans le cadre des pouvoirs délégués par le ministre des Finances, le Comité de gestion de fonds (CGF), formé de hauts fonctionnaires du ministère des Finances Canada et de la Banque du Canada (collectivement, « les responsables du CFC »), élabore des recommandations pour le ministre des Finances et supervise la gestion du CFC.

Le CGF est appuyé par un Comité des réserves de change (CRC) et par un Comité de gestion du risque (CGR). Le CRC supervise les activités de financement et placement des réserves de change et fournit des conseils au CGF sur des politiques stratégiques liés à la gestion des réserves de change. Le CGR est un organisme consultatif du CGF chargé d'examiner ou de préparer les rapports sur l'exposition au risque, de soulever les questions de risque stratégique que le CGF doit connaître et de proposer des mesures pour atténuer ces risques, et d'offrir des conseils sur les considérations de risque générales visant les activités de gestion des fonds.

De plus amples informations au sujet de la surveillance et de la gouvernance sont présentées dans le Cadre de gouvernance de la gestion des fonds.

4. Harmonisation des activités du CFC avec les priorités stratégiques du gouvernement du Canada

4.1 Principes directeurs

L'EPP est fondé sur les principes de gestion qu'une personne d'une prudence normale appliquerait dans la gestion de biens d'autrui. Le CFC est géré selon les principes fondamentaux de la prudence financière, de la transparence et de la responsabilisation, de la gestion du risque, de l'efficacité et de l'efficience ainsi que de la stabilité financière, afin de protéger les intérêts des Canadiennes et des Canadiens.

4.2 Prudence financière

Le CFC est un compte qui fait partie du bilan du gouvernement du Canada. Reconnaissant l'importance de la prudence financière et de la viabilité des finances publiques, le CFC doit être géré avec efficience en vertu d'un cadre d'appariement des actifs et des passifs dans lequel il y a correspondance entre la valeur marchande des actifs et des passifs, dans la mesure du possible, par devise, par échéance et/ou par durée, afin d'atténuer les répercussions potentiellement négatives des fluctuations des taux d'intérêt et des taux de change sur la position financière du gouvernement. Les risques de crédit associés aux actifs et aux passifs ne sont pas compensés dans ce cadre et doivent être traités par d'autres moyens (voir l'appendice).

4.3 Promotion de la stabilité financière

Les engagements internationaux du Canada et les initiatives réglementaires mondiales pour soutenir la stabilité financière seront considérés dans l'exécution des activités du CFC.

5. Objectifs de placement

Conformément à l'objet du CFC défini à la section 2, maintenir la liquidité et préserver la valeur du capital sont les objectifs fondamentaux de la gestion du CFC. Par conséquent, le CFC doit détenir des actifs qui peuvent être vendus ou déployés à très court préavis avec un minimum de répercussions sur le marché et donc, de perte de valeur, afin de maintenir un niveau élevé de liquidité. Le CFC doit détenir un portefeuille diversifié d'actifs à revenu fixe de haute qualité de crédit, en plus de suivre des pratiques directrices de gestion du risque afin de respecter l'objectif de préservation de la valeur du capital. Il doit être géré de manière à maximiser le rendement du capital investi dans la mesure où les objectifs de liquidité et de préservation du capital sont manifestement atteints.

6. Processus de placement

Pour faciliter l'atteinte des objectifs, le CFC doit être régi par un cadre de gestion de placement descendant et officialisé qui établit clairement les rôles, le pouvoir décisionnel et la responsabilisation. Le ministre des Finances doit établir les tolérances au risque par l'approbation des paramètres stratégiques du portefeuille. Le CGF doit établir les préférences des risques du portefeuille au moyen de l'approbation de la répartition stratégique des actifs. Le CRC doit établir un portefeuille de référence qui décrit la répartition des actifs aux contreparties individuelles réputées admissibles au placement.

6.1 Paramètres stratégiques du portefeuille

Les paramètres stratégiques de portefeuille pour le CFC doivent inclure, entre autres, le niveau des réserves, les critères d'admissibilité des devises et des catégories d'actifs en fonction des questions de liquidité et de préservation de la valeur du capital, ainsi que les limites de risque du portefeuille. Les paramètres stratégiques du portefeuille figurent dans l'appendice. Le ministre des Finances peut exclure des actifs liquides du CFC de l'application d'une partie ou de la totalité des paramètres stratégiques du portefeuille lorsque ces actifs sont : (i) vendus afin de fournir des liquidités en devises au gouvernement; (ii) vendus en vue de maintenir des conditions favorables au dollar canadien sur les marchés des changes; ou (iii) vendus dans d'autres circonstances semblables.

6.2 Répartition stratégique des actifs

La répartition stratégique des actifs doit orienter la répartition des actifs du portefeuille d'une manière qui est conforme à l'atteinte des objectifs du CFC. Elle doit fournir un cadre pour éclairer le processus décisionnel sur les placements et mesurer les progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs du CFC, dans le but de maintenir la liquidité et de préserver la valeur du capital.

6.3 Portefeuille de référence

L'indice de référence des placements doit être établi par le CRC. Il précise les expositions des placements aux contreparties admissibles, tout en respectant les paramètres stratégiques du portefeuille (6.1) d'une manière conforme à la réalisation de la répartition stratégique des actifs (6.2).

7. Prêt de titres et instruments dérivés

Pour atteindre les objectifs du CFC, les responsables peuvent acquérir ou emprunter des actifs, les vendre ou les prêter, et entreprendre des activités connexes pour exécuter ces opérations. Les ventes à découvert sont interdites.

Les responsables du CFC ne doivent avoir recours qu'à des instruments dérivés et ne mener des activités connexes que d'une manière conforme aux objectifs du CFC, qui consistent à préserver la valeur du capital, à maintenir un niveau élevé de liquidité et, sous réserve de ces objectifs, à optimiser le rendement.

8. Évaluation du rendement et rapports sur la gestion des risques

Les responsables du CFC sont chargés d'évaluer et de surveiller le rendement du CFC et les risques auxquels il est exposé, d'évaluer les placements par rapport à la répartition stratégique des actifs ou à d'autres indices appropriés, et de présenter régulièrement des rapports aux hauts fonctionnaires et au ministre des Finances.

Les mesures du rendement et des risques doivent cadrer avec les pratiques exemplaires et fournir des renseignements exacts et en temps opportun sur le rendement des actifs du CFC, le coût des passifs connexes et les risques financiers pertinents. Une explication de ces mesures se trouve dans le Cadre de gestion des risques du Trésor du gouvernement du Canada.

8.1 Rapports publics

La Loi sur la monnaie exige le dépôt d'un rapport annuel au Parlement indiquant si les objectifs du CFC ont été atteints. Pour remplir cette exigence, il faut faire état du rendement du CFC tous les ans dans le Rapport sur la gestion des réserves officielles internationales du Canada. De plus, le ministre des Finances fournit des mises à jour mensuelles sur le rendement du CFC, conformément aux lignes directrices des normes relatives au système général de diffusion des données du FMI.

En vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, il est obligatoire de déposer un rapport annuel au Parlement sur le financement associé aux placements.

8.2 Confidentialité commerciale

Indépendamment de l'obligation de fournir aux Canadiennes et aux Canadiens des renseignements complets en temps opportun sur le CFC, le nom des contreparties individuelles ou les titres détenus dans le CFC ne doivent pas être divulgués pour des raisons de stabilité financière et de confidentialité commerciale.

9. Examen

L'EPP sera examiné régulièrement. L'EPP et les cadres de gouvernance et de gestion des risques demeureront en vigueur jusqu'à ce que le ministre des Finances en approuve les modifications.

Appendice : Paramètres stratégiques du portefeuille (août 2018)

Les paramètres stratégiques du portefeuille suivants ont été établis afin d'assurer que les actifs liquides du CFC respectent les objectifs principaux de maintien de la liquidité et de préservation de la valeur du capital. Ces paramètres définissent les placements admissibles au CFC et précisent les limites visant à protéger la liquidité et la valeur du capital des placements du CFC.

Niveaux de tolérance au risque de liquidité

Des niveaux de tolérance au risque de liquidité ont été établis pour s'assurer qu'un montant approprié des placements du CFC pouvant être vendu facilement dans des conditions de marché volatil soit à la disposition du gouvernement en tout temps dans l'éventualité que les modes de financement réguliers soient temporairement inaccessibles.

1. Niveau des réserves de liquidités de change

Des réserves de liquidités de change sont détenues afin de protéger la capacité du Canada à respecter ses obligations de paiement dans les situations où l'accès régulier aux marchés des capitaux peut être interrompu ou retardé et pour assurer la confiance des investisseurs à l'égard des titres émis par le gouvernement du Canada.

• Le niveau de la valeur totale du marché pour tous les placements en devises doit être maintenu à 3 % ou plus du produit intérieur brut nominal annuel du Canada.
• La composition des actifs liquides doit respecter les exigences décrites dans le Plan de liquidité prudentielle du gouvernement et dans le cadre d'intervention sur le marché des changes.

2. Avoirs en dollars américains

Les interventions sur les marchés des changes pour assurer des conditions favorables au dollar canadien sont susceptibles d'entraîner la vente de dollars américains pour acheter des dollars canadiens, ce qui souligne l'importance de posséder les éléments d'actifs les plus liquides en dollars américains. ^{Note de bas de page 10} Ainsi, au moins 50 % des réserves de liquidités de change, mesurées selon la valeur marchande, doivent être en dollars américains.

Comme mesure de protection d'urgence contre les interruptions à court terme des marchés financiers intérieurs, au moins 6 % des réserves de liquidités de change, selon la valeur marchande, doivent être composées de bons du Trésor américain ou d'éléments de trésorerie en dollars américains.

3. Actifs admissibles

Les réserves de liquidités de change doivent pouvoir être facilement vendues ou déployées autrement avec une incidence limitée sur les prix afin de respecter les besoins du gouvernement en devises.

• Les actifs admissibles comprennent les titres à revenu fixe d'émetteurs souverains (y compris les banques centrales et les entités liées au gouvernement), les émetteurs à financement public, les entités infranationales^{Note de bas de page 11}, et les entités institutions supranationales.
• Les actifs admissibles comprennent aussi les dépôts auprès des banques commerciales, des banques centrales et de la Banque des règlements internationaux, les conventions de rachat, les effets commerciaux et certificats de dépôt émis par des entités du secteur privé, l'or et les droits de tirage spéciaux du Fonds monétaire international (FMI). Les obligations à option intégrée ne sont pas admissibles, de même que les titres émis par des entités qui sont établies au Canada (ou qui tirent la majeure partie de leurs revenus d'activités menées au Canada) et les dépôts auprès de ces entités.
• Les catégories d'actifs qui ne figurent pas dans le présent appendice sont inadmissibles.

4. Exposition aux émetteurs

Trois catégories d'émetteurs d'actifs ont été définies aux fins du CFC :

• Émetteurs de référence : émetteurs de titres de gouvernements qui, selon le Canada, ont un statut de monnaie de réserve et sont activement négociés, y compris en espèces.
• L'exposition minimale à cette catégorie est de 35 % des réserves de liquidités de change selon la valeur marchande.
• Émetteurs à qualité de crédit élevée : émetteurs qui, selon le Canada, ont une qualité de crédit très élevée.
• Autres émetteurs : émetteurs souverains ayant une qualité de crédit élevée et autres entités qui satisfont aux exigences du Canada en matière de liquidité et de préservation du capital.

Tolérances au risque de la préservation du capital

Des niveaux de tolérance au risque de la préservation du capital ont été établis pour s'assurer que la valeur marchande des actifs du CFC sera relativement bien préservée en période de tensions sur le marché.

1. Échéance maximale

L'échéance des actifs individuels est une considération importante puisque la valeur des titres à revenu fixe à longue échéance est généralement plus sensible aux fluctuations des taux d'intérêt que la valeur des titres à revenu fixe à courte échéance. En outre, dans bien des cas, les titres à longue échéance sont moins liquides que les titres à courte échéance du même émetteur et dans la même devise. Le fait de limiter l'échéance maximale des actifs permet de préserver la liquidité et la valeur du capital des actifs qui peuvent être vendus ou déployés autrement.

• L'échéance maximale des actifs individuels détenus dans le CFC est de 10,5 ans.

2. Autres devises admissibles

Pour répondre aux besoins de liquidité et atténuer le risque de concentration des devises, les actifs détenus dans les réserves de change liquides peuvent être libellés en devises autres que le dollar américain, dont les émetteurs de référence satisfont aux contraintes établies de liquidité et de préservation du capital.

• Les autres devises admissibles comprennent l'euro, la livre sterling britannique et le yen japonais. Afin de respecter les engagements internationaux du gouvernement, les actifs peuvent également être en droits de tirage spéciaux du FMI.

3. Cote de crédit minimale des émetteurs d'actifs admissibles et des contreparties

Pour atténuer l'impact négatif d'éventuels incidents liés au crédit sur l'exposition du gouvernement aux risques financiers liés au CFC, les émetteurs d'actifs admissibles et les contreparties doivent présenter une qualité de crédit acceptable, déterminée par les cotes de crédit externes et les analyses de crédit internes.

• Les émetteurs doivent, selon le Canada, être réputés comme ayant une cote de crédit de A- ou plus.
• Les contreparties de dépôts, de certificats de dépôt, d'effets commerciaux et de conventions de rachat doivent, selon le Canada, être réputées comme ayant une cote de crédit de A- ou plus.
• Les contreparties de swaps et d'opérations de livraison contre paiement doivent, selon le Canada, être réputées comme ayant une cote de crédit de BBB ou plus.
• Les émetteurs de titres de référence, qui sont réputés comme ayant un statut de monnaie de réserve et qui sont activement négociés, sont exonérés de l'exigence de la cote de crédit minimale, puisqu'ils sont réputés comme étant l'émetteur principal des titres admissibles libellés dans la devise locale.
• Les seuls placements non évalués admissibles sont les suivants :
  1. les titres émis par les banques centrales où la qualité du crédit du souverain est acceptable, et les dépôts auprès de ces banques;
  2. les droits de tirage spéciaux créés par le Fonds monétaire international.

4. Risques de marché et de crédit

La valeur marchande des actifs des réserves de liquidités de change peut être protégée en gérant les risques de crédit et de marché. Un cadre d'appariement des actifs et des passifs, selon lequel la valeur marchande des actifs et des passifs correspond selon la devise, la date d'échéance et/ou la durée, sert à gérer les répercussions négatives des changements des taux de change sur le solde budgétaire du gouvernement. Les indicateurs paramétriques tels que la valeur à risque, qui mesure la perte potentielle maximale que pourrait subir le portefeuille sur une période donnée, à un niveau de confiance donné, doivent être surveillés par les hauts fonctionnaires afin de s'assurer que les répercussions négatives des risques de marché et de crédit sont gérées à des niveaux acceptables.

Annexe 2 : Vue d'ensemble du cadre de gestion du Compte du fonds des changes

Objectifs

La gestion des réserves de change a pour objectifs de fournir des liquidités en devises au gouvernement, d'appuyer les interventions visant à contrôler et à protéger la valeur du dollar canadien sur les marchés internationaux et, s'il y a lieu, de maintenir des conditions favorables au dollar canadien sur les marchés des changes. Les actifs liquides en devises qui sont détenus dans le Compte du fonds des changes (CFC) forment aussi un élément clé de la liquidité prudentielle du gouvernement du Canada, laquelle est disponible pour répondre aux exigences financières dans l'éventualité où l'accès normal aux marchés financiers serait perturbé ou retardé.

Le CFC, qui représente la plus grande composante des réserves de change, est un portefeuille de titres et de dépôts liquides en devises géré activement. Les principaux objectifs stratégiques du CFC sont de maintenir un niveau de liquidité élevé, de préserver la valeur du capital et d'optimiser le rendement du capital investi en fonction des objectifs de préservation de la liquidité et du capital.

Principes

Pour atteindre ces objectifs, le gouvernement du Canada gère ses réserves de change en fonction des principes suivants :

• Efficience et efficacité : les politiques et les normes opérationnelles devraient, dans la mesure du possible, tenir compte des pratiques exemplaires d'emprunteurs souverains comparables. Des évaluations devraient être réalisées régulièrement pour assurer l'efficacité et l'efficience du cadre de gouvernance ainsi que des programmes de placement et d'emprunt.
• Transparence et responsabilisation : l'information sur les plans, les activités et les résultats concernant la gestion des actifs et passifs financiers doit être rendue publique en temps opportun. Les coûts d'emprunt, le rendement des placements et l'exposition aux importants risques financiers devraient être mesurés, surveillés, contrôlés et déclarés régulièrement, selon le cas.
• Gestion des risques : la fonction de supervision et de surveillance des risques doit être indépendante des activités de gestion des actifs et passifs financiers.
• Prudence budgétaire : le CFC est un compte qui fait partie du bilan du gouvernement du Canada. Reconnaissant l'importance de la prudence budgétaire et de la viabilité des finances publiques, le CFC doit être financé de façon prudente au moyen d'un cadre de financement qui atténue les incidences potentiellement négatives des variations des taux d'intérêt et des taux de change sur la position budgétaire du gouvernement, en faisant correspondre le financement avec la monnaie, l'échéance et/ou la durée des actifs des réserves. Les risques de crédit associés aux actifs et aux passifs ne sont pas contrebalancés dans ce cadre et doivent être analysés différemment.
• Stabilité financière : le CFC est un compte qui soutient l'état de préparation du Canada à l'égard des situations imprévues. Par conséquent, la gestion du CFC doit prendre en considération les engagements internationaux pris par le Canada et les initiatives réglementaires mondiales visant à soutenir la stabilité financière.

Pour une description complète du cadre de gouvernance régissant la gestion des éléments d'actif et de passif financiers du gouvernement du Canada, consultez la page Gestion financière : Cadre de gouvernance.