Évaluation du Programme de contributions pour les politiques en matière de soins de santé

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Rédigé par
la Direction de l'évaluation
Santé Canada et l'Agence de la santé publique du Canada

Septembre 2013

Liste des acronymes

AF
Année Fiscale
CCPSSRH
Comité consultatif sur la prestation des soins de santé et les ressources humaines
CBdC
Conference Board du Canada
CGP
Comité de gestion du Programme
DPPSS
Direction des programmes et des politiques de soins de santé
FEPRB
Formulaire d'évaluation et de présentation de rapports des bénéficiaires
FISSS
Fonds pour l'innovation dans le système de soins de santé
FMMT
Forum des ministres du marché du travail
FPPGDAP
Fonds pour les projets pilotes liés aux garanties sur les délais d'attente pour les patients
FPT
Fédéral-provincial-territorial
ICIS
Institut canadien d'information sur la santé
ICSP
Institut canadien pour la sécurité des patients
INRTA
Initiative nationale de réduction des temps d'attente
IPRMF
Initiative de postes de résidence en médecine familiale
IPSFE
Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger
ISMP Canada
Institut pour l'utilisation sécuritaire des médicaments du Canada
ONG
Organisations non gouvernementales
PCPSS
Programme de contributions pour les politiques en matière de soins de santé
PMOGP
Plan de mise en œuvre de la gestion du programme
RQPE
Reconnaissance des qualifications acquises à l'étranger
S et C
Subvention et contribution
SCDPIM
Système canadien de déclaration et de prévention des incidents médicamenteux
SGISC
Système de gestion de l'information sur les subventions et contributions
SMA
Sous-ministre adjoint
SRHS
Stratégie relative aux ressources humaines en santé
UGPR
Unité de la gestion des programmes et de la responsabilisation

Table des matières

Sommaire

L'évaluation porte sur le Programme de contributions pour les politiques en matière de soins de santé (PCPSS ou le Programme) pour la période de 2008-2009 à 2012-2013. Elle a été réalisée pour satisfaire aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques et de la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor (2009).

Objectif, portée et conception de l'évaluation

L'évaluation porte sur la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du Programme. L'évaluation a été réalisée d'avril 2012 à août 2013 et repose sur plusieurs sources de données, dont une revue de la littérature, un examen des documents liés au Programme, un examen des documents liés aux projets, un sondage auprès des bénéficiaires d'un accord de contribution (principales personnes-ressources) et des entrevues auprès d'informateurs clés de Santé Canada. Il s'agit de la deuxième évaluation du PCPSS, qui avait fait l'objet d'une évaluation en 2007.

Description du programme

Le PCPSS est un programme national qui appuie l'élaboration de politiques et de stratégies afin de donner suite aux priorités définies pour le système de santé. Le PCPSS a recours à un financement par contributions pour accroître les connaissances et l'application des données probantes et des pratiques exemplaires, ce qui vise en définitive à améliorer la planification et le rendement du système de santéNote de bas de page 1. Il favorise également la collaboration et la coordination des réponses aux priorités liées au système de santé entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les autres décideurs en matière de santé, les fournisseurs de services, les usagers, les chercheurs et d'autres intervenants. Cent soixante-trois projets ont été financés dans le cadre du Programme, par l'intermédiaire de cinq composantes : la Stratégie en matière de ressources humaines en santé (SRHS), l'Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger (IPSFE), le Fonds pour l'innovation dans le système de soins de santé (FISSS), l'Initiative nationale de réduction des temps d'attente (INRTA) et le Fonds pour les projets pilotes liés aux garanties sur les délais d'attente pour les patients (FPPGDAP). Le budget total du Programme de 2008-2009 à 2012-2013 était de 250 M$ et les dépenses réelles totalisaient 201 M$Note de bas de page 2. Le financement du PCPSS est divisé en deux volets : les fonds du crédit 10 destinés aux bénéficiaires de projet et les fonds du crédit 1 destinés aux dépenses de F et E de programmes de Santé Canada.

Conclusions de l'évaluation et recommandations

Conclusions - Pertinence

Le PCPSS cadre avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral en matière de soins de santé, ainsi qu'avec les priorités fédérales et ministérielles. Le Programme contribue au rôle fédéral en matière de soins de santé en assumant un leadership, en favorisant l'innovation dans le système de santé et en appuyant la coordination et la collaboration fédérales-provinciales-territoriales afin d'améliorer le système de santé. De plus, le PCPSS cadre avec le premier résultat stratégique de Santé Canada, soit « un système de soins de santé qui répond aux besoins des Canadiens » (Santé Canada, 2011a). L'harmonisation du Programme avec les priorités du gouvernement fédéral provient initialement des engagements fédéraux pris dans le cadre des accords sur le renouvellement des soins de santé. Même si le gouvernement fédéral n'a pas manifesté l'intention de négocier un nouvel accord sur la santé, il continue de mettre l'accent sur son engagement général d'améliorer le système de santé dans les plus récents discours du Trône (2013) et exposés budgétaires, ainsi que dans d'autres déclarations publiques.

L'Accord sur la santé venant à échéance en 2014, le PCPSS se trouve à un moment charnière, où il devra définir le rôle fédéral et les priorités de financement sans disposer du même énoncé des priorités du gouvernement fédéral.

Conclusions - Mise en œuvre du Programme

Le PCPSS a fait des progrès au cours de la période visée par l'évaluation dans la mise en œuvre de ses activités prévues. Le Programme a notamment mis en place une nouvelle structure de gouvernance, s'est livré à une planification et à une coordination stratégiques et a pris des mesures pour améliorer les données sur la mesure du rendement et la surveillance. Il a été constaté que les trois comités de gouvernance ont assumé bon nombre de leurs responsabilités. Cependant, certains aspects doivent être améliorés, par exemple, le chevauchement de certaines responsabilités et le manque de participation dans certains secteurs de responsabilité. Bien que les responsables du Programme se soient efforcés d'effectuer une planification stratégique depuis 2007, des préoccupations ont tout de même été soulevées quant au fait que les efforts avaient été axés sur la réaffectation des ressources pour réduire la non-utilisation des fonds, plutôt que sur la définition d'une orientation stratégique pour le Programme. Des progrès ont été réalisés au chapitre de la production de rapports sur le rendement grâce à l'élaboration du formulaire d'évaluation et de présentation de rapports des bénéficiaires (FEPRB). Cependant, au moment de l'évaluation, le Programme ne disposait pas encore de données cohérentes sur le rendement provenant des projets financés.

Les résultats démontrent que le Programme a bien réussi à mettre en œuvre les appels de propositions prévus. La méthode utilisée pour les appels de propositions (ciblée et spontanée) constituait un secteur d'amélioration possible. Afin d'assurer la transparence du processus d'appel de propositions, le PCPSS devrait conserver les données recueillies de manière systématique sur les appels de propositions et les propositions spontanées.

Grâce aux fonds du crédit 1 (51 M$ sur 5 ans), le Programme était censé contribuer à l'élaboration et à la mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche, ainsi qu'à la facilitation de la collaboration, par le financement de projets participant activement à ces activités. Le Programme n'a pas été en mesure de démontrer ses efforts dans ces secteurs, car il ne dispose pas d'un mécanisme pour rendre compte du rendement à ce niveau. Le Programme a principalement mis l'accent sur son rôle (sélection et gestion de projets) en tant que bailleur de fonds et s'est penché dans une moindre mesure sur la façon dont il a contribué (facilitation, application des connaissances) au PCPSS dans son ensemble.

Conclusions - Rendement

Peu de données indiquaient que le PCPSS atteint ses objectifs. Même si les projets financés ont produit des extrants, il y a peu de données probantes qui démontrent l'incidence des efforts qu'ils ont déployés. Bon nombre de projets financés se sont soldés par la mise au point d'un produit de connaissance ou sa diffusion (qui était souvent passive, p. ex. affichage en ligne). Par conséquent, les projets ne pouvaient pas toujours rendre compte des résultats, et Santé Canada ne fait pas le suivi des résultats des projets une fois que le financement a pris fin. Il y avait aussi peu de données démontrant que le rôle de Santé Canada, outre celui de bailleur de fonds, a eu une incidence sur le système de santé. Les informateurs clés de Santé Canada ont reconnu que la collecte de données sur le rendement visant à démontrer l'atteinte des résultats représentait une faiblesse du PCPSS.

Il est dans l'intérêt de Santé Canada, en tant que bailleur de fonds, de financer des projets qui produisent des résultats mesurables et significatifs pour le système de santé. Il pourrait être avantageux pour le Ministère de conceptualiser son apport au-delà du financement et de la gestion des projets, de la production de rapports et de l'organisation de réunions. Cela consisterait à déterminer quel est son rôle au sein du PCPSS et de quelle façon ses activités contribuent à améliorer le système de santé. L'évaluation met en évidence la nécessité pour Santé Canada de déterminer la portée des retombées prévues (c.-à-d. à l'échelon des provinces et territoires ou pancanadiennes). La sélection des projets n'a pas toujours été faite selon une optique pancanadienne. Santé Canada pourrait choisir de tracer une nouvelle orientation en ce qui a trait aux programmes, de déterminer la portée et l'ampleur de l'intendance qu'il veut assurer et la valeur que le Ministère peut apporter aux efforts déployés par les projets qu'il finance et rendre compte de ces efforts. Il serait avantageux pour Santé Canada de réexaminer le modèle logique du PCPSS, qui présente les activités, les extrants et les résultats de ce dernier.

Selon les données provenant des informateurs clés de Santé Canada, il serait avantageux pour le PCPSS de bien comprendre l'ampleur des retombées escomptées, p. ex. les retombées à l'échelon des provinces et territoires par rapport aux retombées pancanadiennes et l'application des connaissances. Les entrevues ont permis de constater un certain désaccord quant au souhait d'avoir une incidence pancanadienne et une divergence de points de vue quant au niveau d'utilisation requis pour qu'il s'agisse d'application des connaissances. Si le Programme entend faire de l'application des connaissances une priorité de la mesure du rendement, il sera important d'établir une compréhension commune des attentes pour l'application des connaissances et d'obtenir la participation du personnel du Programme et des autres intervenants.

Recommandation 1

Santé Canada devrait étudier différentes façons d'optimiser les investissements dans le PCPSS afin d'atteindre les objectifs du Programme. Dans cette optique, les responsables du PCPSS devraient préciser les priorités du Programme et adapter ses objectifs ainsi que sa conception en conséquence, en s'appuyant sur les leçons apprises au cours des dix dernières années.

Recommandation 2

Le suivi systématique des projets et du Programme pour atteindre les résultats escomptés devrait être renforcé pour guider la prise de décisions et la production de rapports sur les réalisations.

Rendement - Efficience et économie

Pour examiner la question de l'économie, il faut pouvoir évaluer les coûts du Programme par rapport aux résultats produits, et, sans données systématiques sur le rendement, il n'a pas été possible de mener cette analyse dans le cadre de l'évaluation. La capacité de répondre à la question de l'efficience a été influencée par l'incapacité de retracer comment les fonds du crédit 1 consacrés au PCPSS ont été utilisés, car ils étaient combinés aux autres fonds du crédit 1 destinés à la Direction. Cela étant dit, l'évaluation a permis d'examiner la question de l'efficience pour déterminer si les ressources du Programme ont été utilisées comme prévu et si le processus décisionnel était efficace et économique.

Lors de chaque exercice visé par l'évaluation (de 2008-2009 à 2012-2013), des fonds destinés au Programme n'ont pas été utilisés. Ces péremptions ont été attribuées à plusieurs difficultés, notamment : la nécessité de mettre des fonds de côté pour l'Initiative de postes de résidence en médecine familiale (IPRMF); des difficultés à obtenir, à temps pour réaffecter les fonds, des renseignements sur les retards de la part des provinces et des territoires; la présentation tardive des propositions; les longs processus d'examen qui minent la capacité à utiliser les fonds au cours de la première année d'un accord de contribution. Étant donné le besoin de démontrer l'efficience et l'économie du Programme, le PCPSS devrait prendre des mesures pour réduire les montants non utilisés à l'avenir.

L'évaluation a permis de cerner d'autres aspects de la gestion de programme où le PCPSS pourrait améliorer l'efficience, et ce dernier avait déjà pris des mesures pour améliorer tous ces aspects. Le processus d'approbation des propositions à Santé Canada était parfois long, ce qui explique en partie pourquoi un pourcentage important des accords de contribution devaient être modifiés. Le Programme avait adopté des méthodes visant à améliorer l'efficacité du processus d'approbation des propositions, en améliorant la communication avec les cadres supérieurs de Santé Canada au sujet des propositions à venir. Les efforts antérieurs visant à accroître l'objectivité et la transparence des processus d'examen et d'approbation des propositions pourraient servir de fondement pour améliorer le fonctionnement du Programme et s'assurer que les priorités de financement sont clairement formulées, que les projets financés ciblent davantage les besoins et les lacunes cernés et que les fonds investis sont plus susceptibles de produire les résultats escomptés.

Réponse et plan d'action de la direction

Programme de contributions pour les politiques en matière de soins de santé 2008-2012
26 septembre 2013
Recommandation Réponse et activités Résultats et livrables Centre de responsabilité Échéancier
Recommandation 1 : Santé Canada devrait étudier différentes façons d'optimiser les investissements dans le PCPSS afin d'atteindre les objectifs du Programme. Dans cette optique, les responsables du PCPSS devraient préciser les priorités du Programme et adapter ses objectifs ainsi que sa conception en conséquence, en s'appuyant sur les leçons apprises au cours des dix dernières années. En accord.

Les responsables du Programme entameront un processus de planification stratégique concertée pour orienter la refonte du Programme, qui comprendra :

  • un examen des objectifs et des autorisations du Programme;
  • l'élaboration des paramètres du Programme, p. ex. portée, admissibilité, affectation des fonds.
Discussions avec les principaux intervenants pour guider l'établissement des objectifs et des priorités de programme.

Modalités et objectifs de programme révisés; critères de financement et critères connexes d'évaluation des propositions.

Directeur général (DG), Direction des programmes et des politiques de soins de santé (DPPSS) Juin 2014
Documents d'invitation à soumissionner modifiés (p. ex. appel de propositions, guide à l'intention des demandeurs) qui imposent aux demandeurs de faire état de la mesure des résultats du projet et de l'harmonisation avec les politiques et les priorités de financement du Programme DG, DPPSS Octobre 2014
Recommandation 2 : Le suivi systématique des projets et du Programme pour atteindre les résultats escomptés devrait être renforcé pour guider la prise de décisions et la production de rapports sur les réalisations. En accord.

Les responsables du Programme élaboreront et mettront en œuvre une stratégie de mesure du rendement (SMR) du PCPSS pour recueillir de l'information sur les activités financières ou autres du Programme. Les outils et les processus de collecte et d'analyse des données et servant à la production de rapports seront modifiés au besoin afin de favoriser les améliorations à la mesure du rendement et à la surveillance financière du Programme. Les données guideront la planification de programme, les rapports du Ministère (p. ex. RPP, RMR) et la prise de décisions pour les priorités de financement futures.

Les responsables du Programme étudieront les options concernant la mise au point de meilleurs outils pour évaluer les retombées du Programme à long terme.
Une stratégie de mesure du rendement et des documents à l'appui, y compris des lignes directrices opérationnelles et du matériel de formation révisés à l'intention du personnel et des gestionnaires. DG, DPPSS Décembre 2014
Plans de travail, contribution aux rapports ministériels et comptes rendus de décisions des discussions sur l'établissement des priorités du Programme. DG, DPPSS Mars 2015
Options concernant la mesure des retombées du Programme après à l'expiration des accords de financement. DG, DPPSS Mars 2015

1.0 Introduction

Le Programme de contributions pour les politiques en matière de soins de santé (PCPSS) est un programme national conçu pour promouvoir l'élaboration de politiques et de stratégies visant à donner suite aux priorités du système de santé énoncées dans l'Accord de 2003 des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé et le Plan décennal des premiers ministres pour consolider les soins de santé de 2004. De 2008-2009 à 2012-2013, le PCPSS a financé 163 projets pour accroître les connaissances et l'application des données probantes et des pratiques exemplaires, ce qui vise ultimement à améliorer la planification et le rendement du système de santéNote de bas de page 3. L'objectif du Programme est de favoriser la collaboration et la coordination des réponses aux priorités liées au système de santé entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les autres décideurs en matière de santé, les fournisseurs de services, les usagers, les chercheurs et d'autres intervenants. Le budget total du Programme de 2008-2009 à 2012-2013 était de 250 M$, et les dépenses réelles, de 201 M$.

L'évaluation du PCPSS était une évaluation prévue dans le Plan d'évaluation quinquennal de l'Agence de la santé publique du Canada et de Santé Canada. L'évaluation portait sur la pertinence et le rendement (efficacité, efficience et économie) du Programme, conformément à la Politique sur l'évaluation du Conseil du Trésor de 2009 et pour satisfaire aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques. L'évaluation visait les Années Fiscale (AF) 2008-2009 à 2012-2013. Les résultats orienteront la mise en œuvre des activités actuelles et futures du PCPSS.

L'évaluation s'est déroulée d'avril 2012 à août 2013 et repose sur plusieurs sources de données, dont une revue de la littérature, un examen des documents liés aux programmes, un examen des documents liés aux projets, un sondage auprès des principales personnes-ressources de l'accord de contribution et des entrevues réalisées auprès d'informateurs clés. Le présent rapport contient les constatations de l'évaluation, des conclusions et deux recommandations.

1.1 Historique et contexte

Il y a un peu plus de dix ans, deux examens importants du système de santé du Canada ont été publiés. Des préoccupations quant à la viabilité et à l'accessibilité du système de santé ont motivé la réalisation de ces examens. Le Comité permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, présidé par Michael Kirby, s'est livré à une étude de deux ans du système de santé et a publié son rapport définitif en octobre 2002 (Comité permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, 2002). Le gouvernement fédéral a également mis sur pied la Commission sur l'avenir des soins de santé au Canada, dirigée par l'ex-premier ministre de la Saskatchewan Roy Romanow, afin qu'elle enquête sur les enjeux auxquels était confronté le système de santé. La Commission a publié ses rapports en novembre 2002 (Commission sur l'avenir des soins de santé au Canada, 2002). Les deux rapports comprenaient des recommandations pour le renouvellement des soins de santé. Même si les rapports étaient différents à plusieurs égards, les deux contenaient des recommandations concernant l'accessibilité, la viabilité et la responsabilisation.

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux se sont affairés simultanément à établir les secteurs prioritaires pour le renouvellement des soins de santé. En 2000, le Communiqué sur la santé, qui était le fruit d'une réunion des premiers ministres, soulignait l'engagement d'accroître le Transfert canadien en matière de santé ainsi qu'un financement ciblé accordé par le gouvernement fédéral aux provinces et aux territoires. (Secrétariat des conférences intergouvernementales canadiennes, 2000). Par la suite, dans deux autres accords ont précisé des secteurs prioritaires. L'Accord de 2003 des premiers ministres sur le renouvellement des soins de santé et le Plan décennal pour consolider les soins de santé (Accord de 2004) comprenaient l'engagement d'un financement additionnel par l'entremise du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux, ainsi que d'un financement ciblé pour atteindre certains objectifs pancanadiens. Ces objectifs comprenaient notamment les suivants : améliorer l'accès aux soins primaires, dont l'accès aux soins dans le Nord; réduire les temps d'attente des les secteurs prioritaires; améliorer la planification et la gestion des ressources humaines en santé, dont l'intégration des professionnels de la santé formés à l'étranger; améliorer l'accès aux soins à domicile et aux soins en fin de vie; promouvoir l'innovation dans le système de santé pour accroître l'accès et la qualité (Premiers ministres, 2003, 2004). Une meilleure collecte des données et la reddition de comptes aux Canadiens comptaient aussi parmi les éléments clés de ces engagements, souvent appelés collectivement les accords sur la santé.

Le gouvernement fédéral a eu recours à divers mécanismes, dont le PCPSS, pour s'attaquer aux secteurs prioritaires énoncés dans les accords sur la santé. Grâce à l'utilisation de son financement sous forme de contribution, le PCPSS a ciblé de nombreux secteurs énumérés dans les accords, comme le montre la description des composantes du Programme figurant dans les sections suivantes.

1.2 Composantes du Programme

Le PCPSS finance des projets par l'intermédiaire de cinq composantes (description détaillée fournie à l'annexe 1) : la Stratégie en matière de ressources humaines en santé (SRHS), l'Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger (IPSFE), le Fonds pour l'innovation dans le système de soins de santé (FISSS), l'Initiative nationale de réduction des temps d'attente (INRTA) et le Fonds pour les projets pilotes liés aux garanties sur les délais d'attente pour les patients (FPPGDAP) (Santé Canada, 2012a)Note de bas de page 4. Deux des cinq composantes, l'INRTA et le FPPGDAP, ont pris fin, mais ont fait partie de l'évaluation, car elles ont reçu des fonds pendant la période visée par l'évaluation de 2008-2009 à 2012-2013. Selon la composante, les bénéficiaires des fonds comprenaient les gouvernements provinciaux et territoriaux et des organisations non gouvernementales, tel qu'il est présenté au tableau 1.

Tableau 1 Accords de contribution selon la composante du PCPSS et le type de bénéficiaire du financement, de 2008-2009 à 2011-2012
Composante du Programme Type de bénéficiaire Financement total réel pour les accords de contribution
Province ou territoire Établissement d'enseignement Organisme sans but lucratif
Nbre $ Nbre $ Nbre $ Nbre $
SRHS 9 3 711 856 22 9 689 512 39 23 340 149 70 36 741 517
IPSFE 25 43 721 910 2 856 706 8 2 520 587 35 47 099 203
FISSS 0 0 4 149 538 35 15 597 526 39 15 747 064
INRTA 0 0 0 0 8 2 849 489 8 2 849 489
FPPGDAP 11 19 274 891 0 0 0 0 11 19 274 891
Total 45 66 708 657 28 10 695 756 90 44 307 751 163 121 712 164
Source : (Santé Canada, 2012b)
Deux projets de la SRHS et trois projets de l'IPSFE ont été approuvés, mais n'ont reçu des fonds qu'en 2012-2013.

1.3 Objectifs, activités et résultats du programme

La présente section décrit le modèle logique du PCPSS et ses principaux éléments, lesquels constituent la théorie qui sous-tend le PCPSS. Ces descriptions expliquent les résultats escomptés des activités du Programme. Un diagramme illustrant les liens entre les activités, les extrants et les résultats escomptés du PCPSS est présenté à l'annexe 2. À la section 4, les conclusions de l'évaluation indiquent si les activités du Programme ont été mises en œuvre comme prévu et si les résultats escomptés ont bel et bien été atteints.

1.3.1 Activités et extrants du Programme

Le PCPSS comportait quatre activités principales.

  • La planification stratégique, qui implique de cerner les besoins et les lacunes du système de santé et d'établir l'orientation et les priorités de financement du Programme.
  • La gestion et la responsabilisation, qui impliquent d'instaurer une structure de gouvernance solide pour le Programme et d'assurer une supervision au moyen de la surveillance, de la vérification et de l'évaluation du rendement.
  • La facilitation de la collaboration, qui impliquent de favoriser la création et le maintien d'approches de collaboration pour réunir divers chercheurs, gestionnaires de programme de soins de santé, professionnels de la santé et décideurs afin de cerner les besoins et d'en établir l'ordre de priorité, de mener de la recherche et de recueillir des données sur le rendement qui contribuent à l'élaboration des politiques et aux activités de mise en œuvre.
  • L'élaboration et la mise en œuvre de politiques et de la recherche comprennent le financement des projets, la synthèse des conclusions et l'établissement de pratiques et de stratégies prometteuses (Santé Canada, 2008c, p. 18).

Ces activités ont produit les extrants suivants :

  • produits de connaissance, notamment rapports de recherche, bases de données, documents de référence et outils de planification; stratégies, approches ou modèles; synthèse de recherche; options et conseils stratégiques; mécanismes de diffusion;
  • liens de collaboration avec et entre les intervenants, dont les organismes bénéficiaires, associations professionnelles, gouvernements et décideurs;
  • détermination des obstacles et des facteurs favorables à la création des produits de connaissance, à la diffusion et à l'utilisation des connaissances et au renouvellement et à l'innovation du système de santé (Santé Canada, 2009b, p. 22).

1.3.2 Résultats

La mise en œuvre des activités susmentionnées correspond à des résultats immédiats, intermédiaires et à long terme précis. Les résultats immédiats escomptés étaient les suivants :

  • Connaissance et compréhension accrues des outils, des produits, des approches, des modèles et des innovations en matière de connaissance, de rendement du système de soins de santé et des questions liées à la réforme du système de soins de santé. Le recours à des mécanismes de diffusion de l'information appropriés et à des réseaux de collaboration composés de décideurs, de chercheurs et d'autres intervenants se traduira, chez un groupe d'utilisateurs ciblé, par une plus grande conscience des données probantes relatives au rendement du système de santé et des possibles occasions d'amélioration.
  • Meilleures collaboration et coordination entre les différents intervenants du système de soins de santé pour réduire les obstacles recensés et utiliser les facteurs favorables cernés. Les activités du PCPSS comprennent la détermination des obstacles et des facteurs favorables et l'élaboration de stratégies visant à atténuer les effets de ces obstacles et à se servir des facteurs favorables. Cela favorisera les améliorations aux politiques et pratiques du système de santé.
  • Utilisation efficace ou accrue des connaissances, des approches, des modèles, des stratégies et des pratiques prometteuses. Les activités du PCPSS comprennent la production de nouvelles données probantes et de connaissances, y compris des outils, des approches, des pratiques et des modèles nouveaux ou améliorés. Ce résultat permet de déterminer si les projets ont entraîné une hausse de l'utilisation ou, pour les produits de connaissance pour lesquels aucune utilisation de référence n'existe, une utilisation fructueuse par les partenaires du projet.

De plus, les activités du Programme et l'atteinte des résultats immédiats devaient permettre de tirer parti de plusieurs facteurs favorables appuyant la réforme future du système de santé. Les relations de collaboration avec et entre les intervenants devaient entraîner une amélioration globale de la collaboration et de la coordination. Par la réduction des obstacles à la réforme du système de santé, le PCPSS devait favoriser le développement, l'application et l'utilisation des connaissances. Ces derniers, ainsi qu'une meilleure connaissance des outils, des produits, des approches, des modèles et des innovations en matière de connaissance et des questions liées à la réforme du système de santé, devaient favoriser une culture organisationnelle propice au changement et faisant preuve d'un leadership solide.

L'atteinte de ces résultats immédiats et l'établissement de ces facteurs favorables devaient mener à l'atteinte des résultats intermédiaires et, au bout du compte, aux résultats à long terme :

  • Résultat intermédiaire : Adoption à grande échelle, par les intervenants du système de santé concernés, des connaissances et des innovations, ce qui entraîne des changements dans les politiques et les pratiques. Les activités du PCPSS comprennent des mécanismes de diffusion qui permettront d'élargir la portée éventuelle des données probantes et des outils de connaissance mis au point dans le cadre des projets financés. Ce résultat intermédiaire porte sur le succès du Programme quant à l'adoption de données probantes et d'outils de connaissance nouveaux ou améliorés par le public cible élargi.
  • Résultat à long terme : Amélioration des politiques, des pratiques et du rendement du système de soins de santé dans les secteurs ciblés par le PCPSS. L'adoption de politiques et de stratégies nouvelles ou modifiées devrait permettre de donner suite aux priorités du système de santé ciblées par le PCPSS. Les données probantes générées, diffusées et mises en application avec l'appui du PCPSS devraient permettre d'améliorer la planification et le rendement du système de santé, qui constitue l'objectif à long terme du PCPSS.

1.4 Gouvernance

La Direction générale de la politique stratégique de Santé Canada, par l'intermédiaire de la Direction des programmes et des politiques de soins de santé (DPPSS ou la Direction), gère le PCPSS (Santé Canada, 2010a). L'Unité de responsabilisation et de gestion des programmes (URGP)Note de bas de page 5 assure un soutien central pour la gestion et la coordination du Programme, tandis que la gestion des projets est décentralisée, c'est-à-dire qu'elle s'effectue au sein des unités responsables des composantes du Programme (p. ex. la Stratégie pancanadienne relative aux ressources humaines en santé et l'Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger) ou est assurée par le secteur stratégique responsable du projet (p. ex. Unité des soins chroniques et continus, Bureau des stratégies de gestion des produits pharmaceutiques).

Avant 2008, les composantes étaient administrées de façon relativement indépendante les unes des autres, tout en étant assujetties aux modalités du PCPSS. Cependant, plusieurs circonstances ont obligé la modification de la structure de gouvernance du PCPSS, qui est passée d'une structure plutôt décentralisée à une structure conçue pour faciliter la planification stratégique et la coordination globale, et pour améliorer la mesure du rendement et la production de rapports. L'évaluation de 2007 du Programme recommandait une planification stratégique et une coordination plus centralisées (Santé Canada, 2008b). Depuis le renouvellement du Programme de 2008, les transferts entre les composantes sont permis afin d'éviter la péremption des fonds, ce qui a nécessité un important travail de coordination entre les composantes. Le plan d'action du gouvernement du Canada pour transformer l'administration des programmes de subventions et de contributions (S et C) soulignait le besoin de mettre en place des mécanismes pour veiller à ce que les paiements de transfert par S et C soient gérés de façon transparente et responsable et en tenant compte des risques (Santé Canada, 2010a; Secrétariat du Conseil du Trésor, s.d.).

La structure issue de ces changements comprenait trois comités :

  • un comité de gestion du Programme qui assurait la supervision du PCPSS et était présidé par le directeur général du PCPSS;
  • un comité de responsabilisation chargé de la mesure du rendement, de la détermination des risques et des activités de gestion;
  • un comité des opérations chargé de coordonner les fonctions générales de gestion du Programme (p. ex. communications, finances, procédures opératoires normalisées et outils).

La structure de gouvernance du PCPSS sera traitée plus en détail à la section 4.1.

1.5 Ressources

Pendant la période visée par l'évaluation (de 2008-2009 à 2012-2013), le PCPSS disposait d'un crédit budgétaire rajusté de 197 M$ du crédit 10 (fonds de contribution) et de 52 M$ en vertu du crédit 1 (fonds de fonctionnement et d'entretien). Les dépenses réelles du crédit 10 ont été beaucoup moins importantes que prévu (149 M$). Les fonds du crédit 1 n'ont pas fait l'objet d'un suivi. Par conséquent, l'évaluation n'a pas permis de comparer les crédits budgétaires rajustés et les dépenses réelles. La question de suivi des dépenses réelles du crédit 1 et des fonds non utilisés est abordée plus en détail à la section 4.3.

2.0 Méthode d'évaluation

2.1 Objet et portée de l'évaluation

Le but de l'évaluation était de fournir à la haute direction une analyse objective et fondée sur des données probantes de la pertinence et du rendement du Programme. Les questions qui suivent ont servi à guider la collecte de données et tenaient compte des cinq questions fondamentales requises selon la Politique sur l'évaluation de 2009 du Conseil du Trésor. Une synthèse des principales constatations découlant de chaque question a ensuite été réalisée de manière à produire des conclusions plus générales.

Pertinence

  • 1. Le Programme est-il toujours nécessaire?
  • 2. Le Programme cadre-t-il avec les priorités du gouvernement du Canada et celles du Ministère?
  • 3. Le Programme cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

Rendement - Efficacité

  • 4. Dans quelle mesure le Programme a-t-il été mis en œuvre comme prévu?
  • 5. Dans quelle mesure le Programme a-t-il contribué à l'atteinte des résultats visés?
  • 6. Le Programme a-t-il eu des conséquences imprévues, positives ou négatives?

Rendement - Efficience et économie

  • 7. Le processus décisionnel et la mise en œuvre du Programme sont-ils efficaces et économiques?
  • 8. Le Programme est-il géré de la façon la moins coûteuse? Existe-t-il d'autres méthodes plus économiques?

2.2 Conception de l'évaluation et méthodes de collecte de données

Un examen préliminaire des documents du Programme et quatre entrevues initiales avec des informateurs clés de Santé Canada ont servi de point de départ à la conception de l'évaluation. De plus, un groupe de travail sur l'évaluation composé de représentants du PCPSS a contribué en examinant les outils de collecte de données. Une matrice d'évaluation précisant les questions d'évaluation, les indicateurs et les sources de données a été utilisée pour orienter l'étude.

Les méthodes de collecte de données présentées ci-dessous ont été utilisées aux fins de l'évaluation.

  • Revue de la littérature et examen des documents liés au Programme. La revue de la littérature et l'examen des documents liés au Programme ont contribué à répondre aux questions visant à évaluer la pertinence et l'efficacité du Programme. Les publications évaluées par des pairs (p. ex. universitaires) et la littérature grise qui ont été examinées ont été trouvées au moyen de recherches sur Internet. Les documents du Programme comprennent des documents gouvernementaux produits principalement par Santé Canada qui se rapportent au Programme dans son ensemble plutôt qu'à des projets précis.
  • Examen des documents liés aux projets. Selon les plans d'évaluation initiaux, les données recueillies à l'aide du Modèle de présentation de rapports et d'évaluation à l'intention des bénéficiaires (MPREB) permettraient d'analyser les activités, les extrants et les résultats des projets. Même si, dans l'ensemble, le MPREB a été élaboré conformément à ce qui était prévu, peu de projets ont été évalués. De plus, le PCPSS a décidé d'appliquer le MPREB à de nouveaux projets financés après décembre 2009. Les responsables des projets en cours n'étaient pas tenus de modifier le format de leurs rapports et rien n'obligeait les provinces et les territoires à utiliser le MPREB (d'après le Programme, toutefois, la plupart des provinces et des territoires ayant conclu de nouveaux accords de contribution utilisent le MPREB). Le CGP avait été prévenu que cette approche permettrait de recueillir une quantité limitée de données, et l'UGPR avait suggéré de réexaminer l'approche (Santé Canada, 2010b). La mise en œuvre du MPREB en avril 2010 s'est toutefois déroulée comme prévu. Compte tenu de la méthode choisie pour présenter le MPREB, celui-ci a été utilisé pour seulement 33 des 163 projets financés pendant la période visée par l'évaluation. Comme ces projets avaient été initialement financés en 2010-2011 ou en 2011-2012, le MPREB était utilisé depuis seulement une année environ lorsque l'évaluation a débuté. En raison de ces décisions, les responsables du PCPSS ne disposaient que pour un petit nombre des projets seulement d'information systématique et comparable sur le rendement recueillie à l'aide du MPREB. Un examen des documents liés aux projets a donc été réalisé.

    L'examen consistait en une analyse systématique de 45 dossiers de projet parmi les 163 projets financés de 2008-2009 à 2012-2013. Les évaluateurs ont utilisé un échantillon aléatoire stratifié de 30 dossiers de projet en fonction de la composante visée, de l'état d'avancement du projet ainsi que du budget. L'échantillon a été complété par 15 dossiers de projets terminés afin de maximiser la capacité de générer des données relatives aux résultats et d'examiner une plus grande proportion du financement accordé dans le cadre du PCPSS de 2008-2009 à 2012-2013. Aucun des dossiers examinés ne contenait de MPREB dûment rempli.

    L'examen portait sur les principaux documents ayant trait à la mise en œuvre et au rendement des projets. Les évaluateurs ont utilisé un gabarit afin que l'information sur chaque élément du modèle logique du PCPSS soit pris en compte systématiquement. L'examen a permis de répondre aux questions d'évaluation se rapportant à la pertinence, à l'efficacité (mise en œuvre et résultats), ainsi qu'à l'efficience et à l'économie.
  • Sondage auprès des bénéficiaires d'un accord de contribution. Le sondage en ligne s'adressait aux représentants des bénéficiaires d'un accord de contribution ayant reçu du financement de 2008-2009 à 2012-2013. Comme certaines organisations ont bénéficié de plus d'un accord de contribution et indiqué la même personne-ressource pour tous les accords, l'échantillon final comprenait 120 personnes représentant 162 accords de contributionNote de bas de page 6. Les participants au sondage étaient invités à fournir des renseignements sur le rendement de chacune des activités menées dans le cadre des accords de contribution et sur les résultats connexes, et par conséquent, plusieurs demandes concernant le sondage ont dû être envoyées à certaines personnes. Malgré les efforts déployés pour réduire le fardeau des répondants et pour trouver d'autres personnes-ressources, cela n'a pas toujours été possible, ce qui a peut-être eu une incidence sur le taux de réponse. Après une période d'un mois, 95 réponses avaient été reçues, soit un taux de réponse de 58,6 %. Le sondage portait sur l'efficacité, de même que sur l'efficience et l'économie.
  • Entrevues avec des intervenants de Santé Canada. Dans le cadre de l'évaluation, deux séries d'entrevues avec des représentants de Santé Canada ont été réalisées. La première série d'entrevues préliminaires (n=4) a eu lieu en juillet 2012. Elle a permis à l'équipe d'évaluation d'obtenir des renseignements généraux et contextuels pour l'aider à définir la méthode et les outils de collecte de données et à répondre à certaines questions d'évaluation. Dans le cadre de la deuxième série, qui s'est déroulée en décembre 2012 et en janvier 2013, 13 entrevues ont été réalisées auprès de 22 représentants de Santé Canada. Il s'agissait de l'étape finale du processus de collecte de données, qui avait pour but de donner l'occasion à Santé Canada de réagir aux constatations préliminaires tirées d'autres sources de données et de combler le manque d'information ou de clarifier des éléments. Les entrevues portaient sur la pertinence, l'efficacité et l'efficience.

2.3 Limites et stratégies d'atténuation

Plusieurs limites d'ordre méthodologique ont été constatées dans le cadre de l'évaluation, lesquelles sont décrites au tableau 4. Afin de remédier à ces problèmes, de multiples sources ont été utilisées pour recueillir l'opinion d'intervenants de Santé Canada ayant des points de vue différents (p. ex. gestionnaires et employés, agents chargés des politiques et agents de programme) et de bénéficiaires du financement. Les évaluateurs ont examiné les documents probants liés aux projets et au Programme. Au moyen de la triangulation des résultats obtenus de ces différentes sources, les évaluateurs ont pu formuler de solides conclusions. Ils ont en outre pris des mesures particulières pour atténuer chaque limite, comme il est expliqué au tableau 2 ci-dessous.

Tableau 2 : Limites et stratégies d'atténuation
Limite Difficulté Stratégie d'atténuation
Manque de données systématiques sur le rendement Les évaluateurs ont connu des difficultés en raison du manque de données systématiques sur le rendement pour l'ensemble des projets financés de 2008-2009 à 2012-2013. Le PCPSS a commencé à recueillir des données normalisées sur le rendement au moyen du MPREB, mais il ne dispose pas de renseignements complets sur le rendement. Le MPREB est disponible pour un petit sous-groupe de projets financés de 2008-2009 à 2012-2013. Un projet pilote a été lancé en avril 2010, et l'utilisation du modèle est obligatoire pour les accords de contribution conclus après cette date, à l'exception de ceux conclus avec les provinces et les territoires. Par conséquent, pendant la période visée par l'évaluation, le MPREB a été utilisé pour peu de projets. Pour remédier au problème et recueillir davantage d'information sur le rendement des projets, les responsables de l'évaluation ont pris deux mesures. Tout d'abord, ils ont élargi l'examen des documents liés aux projets afin d'inclure davantage de dossiers, en particulier les dossiers clos de projets dotés de budgets importants. Les autres dossiers choisis concernaient des projets terminés pour lesquels un budget important avait été établi pour chacun des éléments, ces projets étant susceptibles d'avoir un plus grand impact, et que puisqu'ils étaient terminés, il devrait être plus facile d'en connaître les résultats. Ensuite, les responsables de l'évaluation ont réalisé un sondage auprès des principales personnes-ressources des bénéficiaires d'un accord de contribution ayant reçu du financement de 2008-2009 à 2012-2013 dans le but de recueillir de l'information sur le rendement des projets.
Biais d'autosélection Le sondage réalisé auprès des bénéficiaires de financement comporte un biais d'autosélection, lequel est inhérent à tout sondage où les personnes visées choisissent d'y répondre ou non. Les responsables de l'évaluation ont pris plusieurs mesures pour encourager tous les bénéficiaires à répondre aux questions. Un essai préliminaire a été réalisé pour assurer la pertinence et la clarté des questions ainsi que la facilité de réponse. Des rappels ont été envoyés et la date limite pour répondre au sondage a été reportée afin d'augmenter le taux de participation.
Le sondage a permis de recueillir de l'information sur quelques caractéristiques clés (composante, type de bénéficiaire, niveau d'organisation et état de l'accord de contribution) en vue de déterminer si le biais d'autosélection a eu une incidence sur les résultats du sondage. Selon une comparaison entre les répondants et l'échantillon global pour ce qui est de ces caractéristiques, les répondants étaient représentatifs de l'échantillon d'accords de contribution financés de 2008-2009 à 2012-2013.
Biais dans les réponses Il y avait également un risque de biais dans les réponses indiquées par les répondants au sondage et dans les entrevues avec les intervenants de Santé Canada. Un tel risque se produit lorsque des personnes qui rendent compte de leurs propres activités pourraient vouloir se montrer sous un jour favorable. Le biais stratégique dans les réponses survient lorsque les participants répondent aux questions dans le but de modifier les résultats. Afin d'atténuer le risque, il a été décidé d'utiliser des documents probants, dans la mesure du possible, pour confirmer ou compléter l'information obtenue des intervenants.
Présentation sélective des données et dossiers de projet incomplets Un modèle de saisie de l'information a été mis au point pour évaluer l'intégralité des dossiers de projet afin que les résultats puissent être examinés en fonction de la disponibilité des documents. L'examen des dossiers de projet a permis de constater que plusieurs dossiers étaient incomplets, ce qui nuisait à la capacité d'évaluer la mise en œuvre ou le rendement des projets. L'équipe d'évaluation a constaté que même en présence de documents, le contenu n'était pas toujours clair. Un examen fondé sur un nombre relativement restreint de dossiers de projet complets limite la capacité des évaluateurs de mesurer la réussite du Programme. Par conséquent, le nombre de dossiers de projet complets de l'échantillon a été augmenté, passant de 30 à 45. Les données du sondage réalisé auprès des bénéficiaires d'accords de contribution ont servi à comparer des données similaires découlant de l'examen des documents liés aux projets.

3.0 Constatations - Pertinence

3.1 Le PCPSS cadre-t-il avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral?

En tant qu'initiative de financement ciblée, le PCPSS cadre avec le rôle du gouvernement fédéral en matière de soins de santé en assumant un leadership, en favorisant l'innovation dans le système de santé et en appuyant la coordination et la collaboration fédérales-provinciales-territoriales dans le but d'améliorer le système de santé.

La compétence en matière de soins de santé au Canada est largement déterminée par la Loi constitutionnelle de 1867. Les provinces et les territoires sont principalement responsables de la prestation des soins de santé, mais le gouvernement fédéral appuie le rôle des provinces et des territoires en versant des paiements de transfert, en établissant des normes nationales au moyen de la Loi canadienne sur la santé et en exerçant d'autres fonctions liées à la santé énoncées dans la Loi sur le ministère de la Santé, comme la réalisation de travaux de recherche en santé publique et la collaboration avec les provinces et territoires pour améliorer la santé de la population (Gouvernement du Canada, 1985; Santé Canada, 2006, 2011c). Le rôle du gouvernement fédéral dans le soutien d'autres fonctions liées à la santé comprend plusieurs types de moyens d'action stratégiques, comme des programmes de subventions et de contributions, grâce auxquels il verse des fonds aux provinces, aux territoires et à d'autres organisations pour donner suite à des engagements stratégiques précis, promouvoir les pratiques novatrices et assumer, de façon générale, un leadership fédéral à l'égard des questions liées à la santé. Santé Canada est le ministère chargé de gérer ces activités fédérales (Jackman, 2000, p. 98 et 99).

3.2 Le PCPSS cadre-t-il avec les priorités du gouvernement du Canada et celles du Ministère?

Le PCPSS cadrait au départ avec les priorités du gouvernement du Canada et celles du Ministère qui ont été définies dans le cadre des réunions des premiers ministres ayant donné lieu aux accords sur la santé. Depuis, le gouvernement fédéral a continué d'insister sur son engagement à protéger la santé des Canadiens et à améliorer le système de santé.

Les engagements du gouvernement fédéral à l'égard de l'amélioration du système de santé ont été mis en évidence dans les deux derniers discours du Trône et dans les budgets fédéraux de 2008-2009 et de 2011-2012 (Gouvernement du Canada, 2008, 2009, 2010a, 2010b, 2011a, 2011b, 2012a, 2013). Le PCPSS n'est pas mentionné directement dans ces documents, mais les priorités du gouvernement fédéral qui y sont indiquées vont dans le même sens et soutiennent la modernisation du système de santé, une meilleure accessibilité, un nombre accru de fournisseurs de soins de santé et la prise de mesures plus rapidement à l'égard des problèmes cernés. Par exemple, dans le discours du Trône de 2011, le gouvernement a réitéré son engagement à investir dans les soins de santé « [en respectant] les compétences provinciales et [en collaborant] avec les provinces et les territoires pour veiller à la viabilité du système de soins de santé et à la reddition de comptes » (Gouvernement du Canada, 2011a).

Dans le budget de 2012, il était question de plusieurs secteurs prioritaires également pris en compte dans le cadre du PCPSS, dont les suivants :

  • meilleure utilisation des ressources humaines en santé afin de rendre le système de santé plus rentable;
  • amélioration du processus de reconnaissance des titres de compétences étrangers grâce au Cadre pancanadien d'évaluation et de reconnaissance des qualifications professionnelles acquises à l'étranger, qui cible notamment les professionnels de la santé;
  • mesures visant à améliorer les soins de santé dans les communautés rurales et éloignées (Gouvernement du Canada, 2012b, chapitres 3.1 et 3.3).

De plus, dans deux réponses récentes du gouvernement à des rapports de comité permanent, le rôle de leadership du gouvernement fédéral dans l'appui d'initiatives ciblées a été réaffirmé, ce qui montre implicitement la pertinence de moyens d'action stratégiques comme le PCPSS, qui sont le reflet de ce leadership. Dans la réponse du gouvernement fédéral à un rapport du Comité permanent de la santé, on insiste sur l'importance des ressources humaines en santé pour assurer l'accessibilité et l'adaptabilité du système de santé. Le gouvernement indique dans sa réponse qu'il « exerce un leadership en appuyant une diversité d'initiatives et de projets nationaux » (Gouvernement du Canada, 2010c). De même, dans sa réponse au rapport du Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie portant sur l'Accord sur la santé de 2004, le gouvernement souligne que les contributions consenties dans le cadre du PCPSS font partie des mesures prises pour régler les questions prioritaires se rapportant au système de santé (Santé Canada, 2012d).

Les déclarations susmentionnées montrent la volonté constante du gouvernement fédéral d'améliorer le système de santé, mais les événements récents laissent planer un doute concernant les priorités futures du gouvernement quant au renouvellement des soins de santé. Dans le discours du Trône de 2011, il était précisément question du renouvellement de l'Accord sur la santé, mais les priorités du gouvernement ont changé depuis. Le gouvernement fédéral a adopté une approche différente de celle ayant donné lieu aux précédents accords sur la santé, issus des pourparlers avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, en annonçant, à la fin de 2011, l'application d'une nouvelle formule pour les transferts fédéraux en matière de soins de santé à partir de 2017-2018, sans qu'il ne soit question de négocier un nouvel accord (Bailey et Curry, s.d.; Gouvernement du Canada, 2011c). Selon la ministre de la Santé, le gouvernement fédéral souhaite toujours discuter de la mesure du rendement et de la responsabilisation, sans nuire à la capacité des provinces et des territoires de définir leurs propres approches (Santé Canada, 2011d). À la dernière réunion du Conseil de la fédération, les provinces et les territoires ont annoncé leurs propres plans pour poursuivre la réforme des soins de santé en établissant des priorités pour l'avenir sans l'apport du gouvernement fédéral (Groupe de travail sur l'innovation en matière de santé, 2012). Le gouvernement fédéral a indiqué qu'il « continuera de collaborer avec les provinces et les territoires et les autres partenaires pour implanter le changement et jouer un rôle de leadership dans les secteurs qui relèvent clairement de sa compétence » (Santé Canada, 2012d, p. 22). En 2013, le gouvernement fédéral n'a pas mentionné s'il prévoyait négocier un nouvel accord sur la santé, mais il a fait valoir dans le dernier discours du Trône (2013) son engagement général à l'égard de l'amélioration du système de santé.

Les accords sur la santé établissent des priorités claires. Comme ces accords arriveront bientôt à échéance, le PCPSS est à un tournant décisif en l'absence d'énoncé similaire des priorités fédérales pour guider les prochains financements sous forme de contribution dans le domaine des soins de santé. La question du maintien de la participation du gouvernement fédéral dans les secteurs de financement actuels du PCPSS est traitée à la section 3.3.

L'évaluation a permis de constater que le PCPSS cadre avec les priorités de Santé Canada. Il appuie le résultat stratégique suivant du Ministère : « un système de santé qui répond aux besoins des Canadiens » (Santé Canada, 2008d, 2009c, 2010c, 2011a). Le PCPSS est également conforme au résultat escompté du premier résultat stratégique, à savoir jouer un « rôle de catalyseur permettant de se pencher sur les enjeux actuels et nouveaux en matière de santé ainsi que sur les priorités », comme le démontrent :

  • l'adoption accrue de nouvelles approches, de nouveaux modèles et de nouvelles pratiques exemplaires au sein du système de santé;
  • le nombre accru de politiques, de pratiques et de propositions visant à répondre aux besoins du système de santé;
  • une plus grande collaboration entre Santé Canada et d'autres intervenants du système de santé (Santé Canada, 2011a, p. 9 et 20).

3.3 Le PCPSS est-il toujours nécessaire?

Selon la littérature et les données existantes sur le système de santé, il reste des besoins à combler relativement au système de santé pour chaque secteur de financement prioritaire du PCPSS.

Un bref examen des questions liées au système de santé est présenté ci-après, par élément de programme, suivi d'une conclusion sur la nécessité de poursuivre l'innovation et l'application des connaissances.

Stratégie relative aux ressources humaines en santé : Même si le fait de disposer d'effectifs adéquats dans le domaine de la santé demeure un thème clé dans la littérature, les données disponibles montrent que des mesures sont prises pour remédier à la pénurie dans certains domaines. Plus particulièrement, le nombre de médecins a augmenté au cours des dernières années (ICIS, 2011a). Selon un rapport publié par l'ICIS en 2010, la croissance du nombre de médecins au Canada, qui a augmenté de 6,8 % (ICIS, 2011a), est beaucoup plus rapide que celle de la population canadienne de 2005 à 2010. Le nombre de diplômes en médecine décernés au Canada a augmenté de 30 % de 2005 à 2010, et le nombre de diplômés étrangers en médecine a augmenté de 18 %. De plus, la proportion de médecins quittant le Canada a diminué de 16 % de 2006 à 2010 (ICIS, 2011d, p. 43 et 44).

Par contre, le nombre d'infirmières autorisées, de pharmaciens et de physiothérapeutes n'a pas connu une croissance comparable à celle du nombre de médecins de 2005 à 2010. D'après les résultats d'une récente étude, il manquera quelque 113 000 infirmières au pays d'ici 2016 (Ferguson-Paré, Mallette, Zarins, McLeod et Reuben, 2010). Les données de l'ICIS tendent également à confirmer une pénurie d'infirmières, puisque le nombre d'infirmières autorisées a tout juste suivi la cadence de la croissance de la population depuis 2000. De 2005 à 2010, le nombre d'infirmières auxiliaires autorisées par 100 000 habitants a augmenté, mais seulement après avoir connu une baisse pendant cinq ans. Chez les pharmaciens, la tendance est inversée. On constate une augmentation du nombre de pharmaciens par 1000 000 habitants de 2000 à 2005, nombre qui s'est ensuite maintenu de 2005 à 2010. Le nombre de physiothérapeutes est quant à lui resté stable de 2005 à 2010.

La répartition demeure un problème pour tous les professionnels de la santé, même si d'importantes améliorations ont été observées. Les données les plus récentes de l'ICIS révèlent que le nombre de médecins en milieu rural a augmenté de 9,8 % de 2007 à 2011. En comparaison, la population en milieu rural a augmenté de 1,7 % de 2006 à 2011 (ICIS, 2011b, p. 7). Ainsi, 15 % des médecins de famille travaillent en milieu rural, où vit 18 % de la population (ICIS, 2011b, p. 3). Il y a cependant des progrès à faire en ce qui concerne la répartition des infirmières en milieu rural, puisqu'en 2010, plus du dixième (10,8 %) des infirmières travaillaient dans les territoires ou dans des régions rurales ou éloignées (ICIS, 2012b, p. 34). L'augmentation du nombre de médecins ne s'est pas répartie également entre les provinces et territoires. De 2007 à 2011, le nombre de médecins par 100 000 habitants a diminué dans les Territoires du Nord-Ouest (-21,4 %) et au Yukon (-8,6 %), alors qu'il a connu une hausse dans les autres provinces et territoires (ICIS, 2011b, p. 8).

Parmi les autres secteurs bénéficiant de financement dans le cadre de la SRHS, notons l'utilisation efficace des compétences, plus précisément la collaboration interprofessionnelle, dans les domaines de l'éducation et de la formation notamment. Dans la littérature, la collaboration interprofessionnelle fait l'objet d'un intérêt soutenu, étant donné que les soins en équipe sont considérés comme étant un moyen important d'améliorer l'accès aux soins primaires, de même qu'aux soins à domicile et en milieu communautaire (Grimes et Tholl, 2010, p. 2). L'objectif du Plan décennal que 50 % des Canadiens aient accès en tout temps aux services d'une équipe multidisciplinaire d'ici 2011 n'a pas encore été atteint (CBdC, 2012, p. 20).

Par ailleurs, une revue de la littérature a permis de cerner plusieurs lacunes sur le plan des connaissances auxquelles le PCPSS pourrait remédier avec du financement supplémentaire, notamment l'établissement d'une base de données sur les modèles de collaboration interprofessionnelle les plus efficaces, la rentabilité des équipes interdisciplinaires et les effets de cette méthode sur les résultats pour les patients (Barrett, Curran, Glynn et Godwin, 2007; Chan et Wood, 2012; Grimes et Tholl, 2010). Il a été déterminé qu'il est essentiel de permettre aux professionnels de la santé d'exercer pleinement leur profession pour améliorer l'accès aux soins et limiter les conséquences des pénuries de ressources humaines en santé (CCS, 2012, p. 10) (CBdC, 2012, p. 20). Certains projets portant sur le champ d'activité ont été financés de 2003-2004 à 2007-2008, mais aucun ne l'a été depuis le renouvellement du Programme en 2008-2009, ce qui pourrait être considéré comme étant une lacune.

Les questions relatives aux ressources humaines en santé demeurent d'actualité selon de nombreux rapports et d'autres énoncés de priorités. Après avoir analysé 18 grands rapports provinciaux et nationaux sur la réforme des soins de santé publiés au cours des quinze dernières années, le Conference Board du Canada (CBdC) a indiqué que les ressources humaines en santé figurent parmi les sept thèmes récurrents, des recommandations sur le sujet ayant été formulées dans 14 des 18 rapports (CBdC, 2012). Depuis l'analyse réalisée par le CBdC, d'autres rapports importants jugent les ressources humaines en santé comme étant un secteur prioritaire du renouvellement des soins de santé. Selon les résultats d'un examen de l'Accord sur la santé de 2004 effectué par le Comité sénatorial permanent en 2012, des progrès ont été accomplis dans ce secteur, mais la participation du gouvernement fédéral est de mise dans les secteurs suivants : planification stratégique des ressources humaines en santé (p. ex. création d'un observatoire national des ressources humaines en santé), répartition des ressources humaines en santé, particulièrement dans les régions rurales et éloignées, et formation interprofessionnelle pour favoriser la pratique en équipe (Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, 2012). Le Groupe de travail sur l'innovation en matière de santé du Conseil de la fédération a formulé des recommandations sur les guides de pratique clinique, les modèles de soins en équipe et la gestion des ressources humaines en santé (Groupe de travail sur l'innovation en matière de santé, 2012).

Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger : La revue de la littérature a révélé que les professionnels de la santé formés à l'étranger se heurtent toujours à des obstacles. Comme l'a souligné le Forum des ministres du marché du travail (FMMT), les systèmes de réglementation professionnelle canadiens ont été conçus pour les personnes qui ont fait des études au Canada. Plusieurs obstacles recensés dans la littérature semblent constants d'une catégorie de professionnels de la santé à l'autre, notamment les suivants : attribution et validation des titres de compétences, connaissances linguistiques, manque de réseaux de soutien, équivalence scolaire, coût et difficulté d'obtention de la note de passage aux examens d'agrément (Baumann et Blythe, 2009; Johnson, Baumal et SCSLM, 2011; Keith Johnson, 2007). Les programmes de transition et d'adaptation, qui offrent des services de soutien comme des évaluations des compétences et des études, de la formation axée sur les compétences, des outils de préparation aux examens pour l'obtention du permis d'exercice et de la formation linguistique, sont considérés comme étant essentiels pour faciliter l'intégration des professionnels de la santé formés à l'étranger, mais ils ne sont pas offerts dans l'ensemble des provinces et territoires (Baumann et Blythe, 2009). Outre la difficulté d'obtenir un permis d'exercice, les professionnels de la santé formés à l'étranger se butent à des difficultés pour se trouver un emploi dans leur domaine et bien s'intégrer à la population active (Johnson et coll., 2011).

Fonds pour l'innovation dans le système de soins de santé (FISSS) : Le FISSS englobe une vaste gamme de questions relatives aux soins de santé qui recoupent parfois les autres éléments du PCPSS. Les objectifs de financement du FISSS comprennent les temps d'attente, l'accès aux soins, les soins continus, les soins aux malades chroniques et les soins de fin de vie. Le FISSS finance en outre le projet de Système canadien de déclaration et de prévention des incidents médicamenteux (SCDPIM). En raison de la diversité des questions pouvant faire l'objet d'un financement dans le cadre du FISSS, il est difficile d'évaluer la nécessité de conserver les secteurs prioritaires.

Le vieillissement de la population a eu pour effet d'accroître l'attention accordée aux soins de longue durée, aux soins de fin de vie et aux soins à domicile. Plusieurs auteurs ont suggéré que les gouvernements augmentent l'accès aux soins de longue durée, aux soins palliatifs et aux soins de fin de vie (ACCAP, 2009, p. 10; AMC, 2010, p. v-vi; Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, 2012). En l'absence de soins continus et de soins à domicile adéquats, il faut se tourner vers le secteur des soins actifs (Brasset-Latulippe, Verma, Mulvale et Barclay, 2011). Depuis 2002, l'appui du gouvernement en vue d'ajouter des services de soins à domicile et de les intégrer aux soins de santé primaires, de même qu'aux soins actifs et de longue durée, est considéré comme une priorité dans le cadre de la réforme des soins de santé (ICIS et Statistique Canada, 2002; Fooks et Lewis, 2002; CCS, 2008, 2011; Soroka, 2007). La réalisation de nouvelles initiatives fédérales dans le domaine des soins à domicile plus particulièrement a été recommandée dans le cadre de l'examen de l'Accord sur la santé de 2004 (Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, 2012). Les soins chroniques et continus, les soins de fin de vie et les soins à domicile constituent des secteurs prioritaires qui ont reçu moins d'attention de la part du PCPSS et qui devraient être pris en compte dans un examen des priorités de financement du Programme.

Le projet de SCDPIM mettait l'accent sur les erreurs de médication, qui, selon les données disponibles, ne sont pas des cas isolés. Selon les résultats d'une récente étude, 6 % de l'ensemble des Canadiens et 11 % de ceux atteints d'une maladie chronique ou nécessitant des soins actifs et intensifs ont été victime d'une erreur de médicament au cours des deux dernières années (Blendon, Schoen, DesRoches, Osborn et Zapert, 2003). Une autre étude menée auprès de 14 hôpitaux ontariens a permis de relever 4 243 erreurs (0,86 erreur par lit ou 0,25 erreur par millier de doses de médicaments administrées) sur une période de 12 mois. Ces erreurs se sont soldées par 120 incidents ayant contribué ou possiblement contribué à causer des torts aux patients (effets indésirables des médicaments). Six cent quatre-vingt-cinq (685) erreurs ont touché des patients, sans toutefois leur causer de tort (effets indésirables possibles des médicaments) (Marshman, Lam et Hyland, 2006).La cause de ces incidents est un problème systémique qui peut être réglé par l'adoption de processus et de procédures ainsi que d'un étiquetage des médicaments plus efficaces et par d'autres interventions (ICIS, 2009; Etchells, Juurlink et Levinson, 2008). La littérature appuie l'approche du SCDPIM visant à déterminer des mesures pour réduire les erreurs de médication au sein du système.

Initiative nationale de réduction des temps d'attente (INRTA) et Fonds pour les projets pilotes liés aux garanties sur les délais d'attente pour les patients (FPPGDAP) : Fournir aux Canadiens un accès plus rapide aux soins de santé constitue une priorité officielle des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux depuis l'entrée en vigueur des accords sur la santé. Dans diverses publications universitaires et parallèles, les temps d'attente sont toujours considérés comme un problème qui nuit à l'accessibilité des soins de santé (AMC, 2005, p. 2, 2011, p. 5; Duckett et Kempton, 2012, p. 98 et 99; CCS, 2008; Kreindler, 2008, p. 129-131; Saryeddine et Brimacombe, 2009, p. 1-3). Même si l'INRTA et le FPPGDAP ont pris fin, ces initiatives, conjuguées à d'autres engagements de financement du gouvernement fédéral (comme le Fonds pour la réduction des temps d'attente et le Fonds de fiducie pour les garanties de délais d'attente), ont permis d'améliorer les temps d'attente au Canada par divers moyens, notamment en ciblant cinq secteurs cliniques : soins contre le cancer, arthroplasties de la hanche et du genou, soins cardiaques, imagerie diagnostique et chirurgies de la cataracte. Des délais de référence ont été établis par les provinces et les territoires pour l'arthroplastie de la hanche et du genou, le traitement chirurgical d'une fracture de la hanche, la chirurgie de la cataracte, le pontage aortocoronarien et la radiothérapie pour les patients atteints du cancer (ICIS, 2011c).

Comme il a été indiqué précédemment, en raison de la répartition des professionnels de la santé, les Canadiens vivant dans les régions rurales ou éloignées continuent d'éprouver des difficultés d'accès aux soins. De récentes études comparant la perception des Canadiens du rendement en matière de soins de santé à celle des résidants d'autres pays membres de l'OCDE révèlent des problèmes constants en ce qui concerne l'accès. En 2010, près de 35 % des adultes canadiens ont indiqué avoir dû attendre au moins six jours pour voir un médecin alors qu'ils étaient malades ou qu'ils avaient besoin de soins médicaux, comparativement à 25 % en 2004, ce qui représente un pourcentage beaucoup plus élevé que celui observé en Australie, au Royaume-Uni et aux États-Unis (Duckett et Kempton, 2012).

La littérature montre qu'il est toujours nécessaire de réduire les temps d'attente. Même si les données probantes font état d'améliorations dans certains secteurs cliniques ciblés (voir la section 4.2.2), peu de provinces ont réalisé 90 % ou plus des trois interventions ciblées (arthroplasties de la hanche, arthroplasties du genou et chirurgies de la cataracte) dans un délai cliniquement approprié (ICIS, 2012c). Parmi les autres secteurs caractérisés par de longs délais d'attente, notons l'imagerie diagnostique (surtout les examens par IRM), la revascularisation coronaire, la gastroentérologie et les services d'urgence (Armstrong et coll., 2008, p. 160; Gutkin, 2011, p. 256; CCS, 2011; Leatherman et coll., 2010, p. 12 et 13; Leddin et coll., 2008, p. 166; Southern et coll., 2011, p. 262.e25-26).

En ce qui concerne l'ensemble du système, la littérature montre qu'il demeure nécessaire de s'attaquer aux temps d'attente, même si les données probantes font état d'améliorations dans certains secteurs cliniques ciblés. En 2013, l'ICIS a indiqué qu'environ huit patients canadiens sur dix ont subi une intervention dans les secteurs cliniques ciblés dans les délais recommandés cliniquement ou selon le délai de référence. Les résultats varient toutefois d'une province à l'autre et en fonction du type d'intervention (ICIS, 2013). L'ICIS juge qu'un objectif de 90 % pour l'obtention des soins dans les délais de référence est raisonnable compte tenu d'autres circonstances, comme la maladie du patient. Neuf provinces sur dix ont atteint l'objectif pour la radiothérapie, mais aucune n'y est parvenue pour ce qui est des autres secteurs cliniques prioritaires. De plus, selon le rapport de l'ICIS, la situation semble stagner puisqu'aucun progrès n'a été accompli depuis 2010.

Innovation et application des connaissances : L'appui de stratégies novatrices pour régler les problèmes persistants touchant les politiques en matière de soins de santé et le transfert de ces nouvelles connaissances à un public pancanadien constitue un aspect essentiel du fondement théorique du PCPSS. La littérature met en évidence la nécessité de continuer de mettre l'accent sur l'innovation et la recherche dans le système de santé (AMC et AIIC, 2011, p. 3; AMC, 2010, p. v; CCS, 2011). Il faut faire connaître les innovations concluantes pour qu'elles aient une plus grande incidence, ce qui signifie que le système de santé doit insister davantage sur la démonstration de l'application des données probantes existantes et des pratiques exemplaires (Saryeddine et Brimacombe, 2009, p. 26; Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, 2012). En plus d'être importante pour la mise en commun des pratiques exemplaires, l'application des connaissances est importante pour la création d'une base de données probantes sur les obstacles et les facteurs favorables à cette application. Une synthèse des publications sur l'application des connaissances a permis de constater une mauvaise compréhension des pratiques exemplaires liées à la mise en œuvre de stratégies d'application des connaissances en matière de politiques de santé : [traduction] « nous disposons actuellement de très peu de données permettant de déterminer quelles stratégies [d'application et d'échange des connaissances] sont fructueuses et dans quels contextes » (Mitton, Adair, McKenzie, Patten et Perry, 2007, p. 756). Bien qu'il soit nécessaire, dans le cadre du PCPSS, de mettre l'accent sur la création d'outils utiles au moyen d'accords de contribution destinés à financer des projets, il ne s'agit que d'une partie du processus qui contribue à améliorer le système de santé. La transmission des connaissances sur les outils et la surveillance de la mesure dans laquelle ils sont utilisés sont des éléments essentiels du PCPSS.

4.0 Constatations - Rendement

4.1 Mise en œuvre du Programme

De façon générale, l'évaluation a révélé que le PCPSS a fait des progrès pendant la période visée par l'évaluation à l'égard de la mise en œuvre de ses activités prévues; par exemple, une nouvelle structure de gouvernance et un comité centralisé de planification stratégique ont été mis en place et un outil de mesure du rendement a été mis au point.

L'évaluation a permis de constater que les projets étaient assortis d'objectifs clairs et qu'en général, leur mise en œuvre s'est déroulée comme prévu. Cependant, Santé Canada n'a pas établi d'attentes claires pour l'ensemble de ses activités au niveau des programmes. Le Programme a plutôt été axé sur le rôle de bailleur de fonds plutôt que sur celui de courtier en information ou de facilitateur. Même s'il existait des plans de travail pour le PCPSS (Plan de mise en œuvre de la gestion de programmes), les mesures cernées ne correspondaient pas aux secteurs d'activité du modèle logique. Plus particulièrement, aucune attente n'a été précisée concernant les activités liées au crédit 1 dans le secteur de l'élaboration de politiques et de travaux de recherche et celui de la facilitation de la collaboration, ce qui a rendu difficile l'évaluation de la mise en œuvre de ces activités.

L'exposé qui suit porte sur les principaux secteurs d'activité du Programme indiqués dans le modèle logique : gestion et responsabilisation; planification stratégique; élaboration de politiques et de travaux de recherche; facilitation de la collaboration; financement de projets.

4.1.1 Gestion et responsabilisation

Une des grandes activités du Programme réalisée pendant la période visée par l'évaluation a consisté à mettre en place une nouvelle structure de gouvernance et à l'améliorer. Avant 2008, le PCPSS possédait une structure décentralisée dont chaque volet fonctionnait de manière plus ou moins indépendante. Toutefois, le PCPSS a décidé de revoir sa structure de gouvernance à la suite de l'évaluation de 2007, du renouvellement du Programme en 2008 et du Plan d'action du gouvernement du Canada pour réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Ensemble, ces éléments ont mis en évidence la nécessité de mieux coordonner la planification stratégique et d'accroître la transparence et la responsabilité des processus.

Trois comités ont vu le jour : le Comité sur la gestion du Programme, le Comité des opérations et le Comité sur la responsabilisation. Les mandats des nouveaux comités ont été approuvés en février 2008(Santé Canada, 2008c), et la structure est entrée en vigueur en avril 2008, même si certains comités ne se sont réunis que plus tard pendant l'année.

Comité de gestion du Programme (CGP)

Font actuellement partie du CGP le directeur général et les gestionnaires de la Direction des programmes et des politiques de soins de santé (DPPSS), le gestionnaire du Système canadien de déclaration et de prévention des incidents médicamenteux (SCDPIM) et le directeur de la Division du système de soins de santé. Selon son mandat, le CGP s'acquitte de multiples fonctions, notamment les suivantes :

  • superviser les activités de responsabilisation (y compris la mesure et l'évaluation du rendement);
  • définir l'orientation générale des politiques et du Programme (y compris déterminer les priorités en matière de politique de soins de santé et assurer le suivi des activités en vue d'établir les orientations futures des politiques et du Programme);
  • assurer une gestion globale des risques;
  • produire de l'information sur les contributions et les réalisations et la diffuser;
  • coordonner la gestion des contributions (à titre de lieu d'échange d'information);
  • assurer une « saine gestion financière des contributions », y compris prendre des décisions sur la réaffectation des fonds de contribution (Santé Canada, 2009d, p. 2).

Un examen des comptes rendus des réunions du CGP et des documents à l'appui ainsi que d'un rapport d'étape de 2010 ont fait état d'activités dans tous les secteurs susmentionnés, même si le degré d'activité variait (Santé Canada, 2010d).

Pour ce qui est de la fonction de centralisation, l'évaluation a révélé que de 2008-2009 à 2012-2013, le CGP a souvent servi de cadre à la coordination de la gestion des contributions et à l'échange d'information. Au cours de cette période, le CGP a été le principal responsable de la gestion financière du PCPSS, en particulier de la réaffectation des fonds entre les composantes du Programme. Pour les raisons exposées en détail ci-après, les activités de planification stratégique étaient plus rares, mais plusieurs séances ont eu lieu en 2008-2009, et une séance de planification à long terme, en 2011, pour aider à définir l'orientation générale des politiques et du Programme.

Le CGP a été moins actif pour ce qui est d'appuyer la diffusion de l'information et des réalisations relatives aux projets financés au moyen de contributions. Au début, l'accent a été mis sur les rapports ministériels (p. ex. Rapport sur les plans et les priorités, Rapport ministériel sur le rendement) et sur le rapport annuel, qui donne un résumé des projets et des résultats de la Stratégie relative aux ressources humaines en santé (SRHS) et de l'Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger (IPSFE) et qui a été affiché sur le site Web de Santé Canada. À partir de 2010-2011, la portée du rapport annuel du Programme a été élargie pour comprendre les projets du Fonds pour l'innovation dans le système de soins de santé (FISSS).

Les informateurs clés de Santé Canada ont indiqué qu'ils se demandent si le CGP s'acquitte pleinement de son rôle, soulignant que son mandat est peut-être trop ambitieux pour un seul comité. Plusieurs d'entre eux croient que le CGP joue un rôle plus opérationnel, en particulier pour ce qui est du processus d'examen et d'approbation des propositions et ont indiqué qu'ils aimeraient que le CGP joue davantage un rôle stratégique. D'autres ont soulevé des questions au sujet de la représentation au sein du CGP de certains secteurs qui n'existent plus.

Comité des opérations

Selon son mandat, le Comité des opérations exerce trois grandes fonctions : gestion financière; exécution de programmes; communications (Santé Canada, 2008e). Au début, le Comité a concentré ses efforts sur l'exécution de programmes et la gestion financière, mais il a mené des activités dans les trois secteurs.

L'évaluation réalisée en 2007 recommandait que le Programme élabore des lignes directrices pour évaluer les propositions de projet et une trousse de demande de propositions. Pour donner suite à cette recommandation, le Comité des opérations a mis au point plusieurs outils courants, notamment le Guide du demandeur, un gabarit pour l'examen et l'évaluation des propositions et un modèle d'entente de contribution. En outre, le Comité a offert de la formation sur l'utilisation du nouveau Guide du demandeur. Selon le mandat du Comité et les informateurs clés de Santé Canada, on n'aurait pas donné suite à deux activités clés du Comité, à savoir mener des examens périodiques des propositions afin d'en surveiller la qualité et la pertinence et déterminer s'il faut offrir une formation en gestion des contributions et la recommander. Comme le libellé en ce qui a trait aux examens périodiques de propositions de projet est le même dans le mandat du CGP, il s'agit d'un chevauchement évident dont il faudrait tenir compte dans une prochaine révision de la structure de gouvernance. Selon l'information disponible, le Comité des opérations a moins participé aux activités de communication. Il s'est assuré d'inclure les activités de diffusion et de transfert des connaissances dans le Guide du demandeur, et il a créé le site Web du PCPSS. Ce dernier est relativement peu fréquenté étant donné qu'il semble davantage perçu comme un site où trouver des possibilités de financement plutôt qu'un site voué à l'échange de connaissances issues des projets financés.

D'après des documents et les entrevues réalisées auprès des informateurs clés, le Comité des opérations a réduit ses activités au fil du temps. Même s'il a réalisé quelques grandes activités, notamment le Guide du demandeur, certains aspects relevant de son mandat, les communications par exemple, étaient mal définis ou n'avaient pas connu une grande activité. En 2010-2011 et en 2011-2012, le Comité s'est seulement réuni officiellement deux ou trois fois; on a indiqué qu'il tenait plutôt des réunions ponctuelles au besoin. Par conséquent, peu de renseignements détaillés sont disponibles sur les activités récentes du Comité.

Comité de responsabilisation

Le mandat du Comité de responsabilisation comportait des activités de coordination et de communication, de mesure et d'évaluation du rendement, de détermination et de gestion du risque et de promotion d'un modèle d'intégration des politiques et des programmes. Ce dernier visait à utiliser les résultats des évaluations des programmes pour guider l'élaboration de politiques et déterminer les priorités stratégiques (Santé Canada, 2008f).

Selon les documents relatifs au Programme, le Comité s'est principalement concentré sur les activités de mesure du rendement et de gestion du risque. Pour ce dernier aspect, les plans de travail et les comptes rendus des réunions du Comité de responsabilisation faisaient état du travail entrepris pour appuyer les activités de reddition de compte dans le cadre du Plan d'action du portefeuille de la Santé, qui comprenait la mise en œuvre de l'outil Gestion du risque de l'entreprise - Outils d'évaluation du risque relatif aux bénéficiaires/ententes. L'efficacité de ce travail a été confirmée par la vérification de Santé Canada en 2011 du cadre de contrôle de gestion des programmes de contribution, qui venait à la conclusion que « de bonnes pratiques et outils sont en place pour aider à assurer que les décisions de surveillance sont fondées sur les niveaux de risque des bénéficiaires » (Santé Canada, 2011e, p. 15). Le Comité de responsabilisation a aussi supervisé huit vérifications de bénéficiaires de 2008-2009 à 2011-2012, ce qui dépasse l'objectif d'une vérification par année figurant dans le plan de travailNote de bas de page 7.

L'évaluation a permis de constater que le Comité de responsabilisation a fait des progrès relativement à l'élaboration du MPREB, qui permet de recueillir de façon uniforme les données sur la mesure du rendement des projets. Cet aspect est traité plus en détail dans la section qui suit.

4.1.2 Rapports sur le rendement

L'évaluation du PCPSS de 2007 recommandait que le Programme améliore les données sur la mesure du rendement et la surveillance. Les recommandations comprenaient notamment l'élaboration d'une approche systématique de collecte des données sur le rendement. Le Programme a mis au point le MPREB pour recueillir ces données (p. ex. activités, extrants et résultats) auprès des bénéficiaires de financement. Deux grands facteurs ont nui à l'utilisation des données sur le rendement recueillies au moyen du MPREB. Premièrement, l'approche adoptée par le PCPSS pour déployer le MPREB (décrite ci-dessous) a fait en sorte que la plupart des projets en cours pendant l'évaluation n'utilisaient pas le modèle. Deuxièmement, même si les plans initiaux prévoyaient un système automatisé de rapports sur la mesure du rendement propre au PCPSS, la mise au point et la mise en œuvre d'un système de rapports au niveau de la Direction générale a eu préséance, système qui n'était pas disponible pendant la période visée par l'évaluation. En conséquence, plus de cinq ans plus tard, le Programme ne disposait toujours pas de données complètes et uniformes sur le rendement de tous les projets financés, ni de mécanisme pour les activités de collecte et d'établissement de rapports au niveau du Programme (crédit 1), entre autres la planification stratégique, la facilitation de la collaboration ainsi que l'élaboration et la mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche.

Établissement de rapports au niveau des projets

Les efforts visant à améliorer les rapports sur le rendement ont porté principalement sur la mise au point du MPREB afin de déterminer si les projets financés obtenaient des résultats mesurables et entraînaient des résultats significatifs pour le système de santé. Toutefois, l'utilisation du MPREB n'était obligatoire que pour les nouvelles ententes de contribution conclues après 2009, à l'exception des provinces et territoires, pour lesquels elle était facultative. Par conséquent, les données de 33 des 163 projets financés au cours de la période visée par la présente évaluation ont été fournies au moyen du le MPREB. L'utilité du MPREB aux fins de l'évaluation et de la gestion des programmes a été limitée parce que le Programme a choisi de ne pas obliger tous les projets financés à l'utiliser. En raison de l'accent mis sur le MPREB et son déploiement progressif, il y avait peu de données sur le rendement concernant les extrants et les résultats du PCPSS dans le cas des projets financés de 2008-2009 à 2012-2013. Le manque de données exhaustives et rigoureuses sur le rendement semble avoir eu une incidence sur la capacité du Programme de mettre en application le modèle d'intégration des politiques et des programmes, qui devait permettre d'utiliser les résultats de l'évaluation des programmes pour guider l'élaboration de politiques et la détermination des priorités stratégiques (Santé Canada, 2008f). Les documents relatifs au Programme n'ont pas permis d'établir que les résultats des projets guidaient l'élaboration de politiques et la détermination des priorités stratégiques (dont il est question plus bas à la rubrique Planification stratégique).

Au moyen du sondage, les responsables de l'évaluation ont tenté d'obtenir des informateurs clés de Santé Canada ainsi que des bénéficiaires de financement des commentaires sur le MPREB. Les deux sources de données ont indiqué que de façon générale, les intervenants estiment que le MPREB constitue une étape positive vers une meilleure mesure du rendement, même s'il restait des améliorations à apporter (p. ex. mettre davantage l'accent sur les résultats et sur l'harmonisation avec les objectifs du PCPSS).

La double raison d'être du MPREB, à savoir aider les bénéficiaires à rendre compte du rendement de leurs projets et appuyer la mesure du rendement à l'échelle du Programme, signifiait qu'un objectif clé du MPREB était de relier les résultats des projets aux objectifs du Programme. Cependant, certains croient que le MPREB n'atteint pas encore cet objectif. Les informateurs clés de Santé Canada ont indiqué que les bénéficiaires de financement ne font pas le lien entre les résultats définis dans les plans de rendement de leurs projets et les résultats plus généraux du Programme précisés dans le MPREB. Dans certains cas, des bénéficiaires ont de la difficulté à comprendre le lien entre le MPREB et les exigences en matière de mesure du rendement pour leur projet.

Les informateurs clés de Santé Canada ont laissé entendre que le MPREB doit être appuyé par une formation sur la mesure du rendement tant pour les bénéficiaires de financement que pour le personnel du Programme. La formation renforcerait la capacité du personnel d'aider les bénéficiaires de financement à produire leurs rapports sur le rendement et améliorerait sa capacité d'évaluer la pertinence de l'information fournie. Pour certains des informateurs clés, si aucune formation plus poussée n'est offerte aux bénéficiaires de financement et si le personnel du Programme ne peut assurer une meilleure surveillance, le MPREB pourrait devenir une simple liste d'activités et d'extrants qui ne rendrait pas compte de la valeur de ces activités ni des réalisations accomplies.

Établissement de rapports au niveau du Programme

Très peu d'information a été recueillie concernant les activités de programme liées au crédit 1 de Santé Canada. Même si le modèle logique du PCPSS précise des activités, des extrants et des résultats au niveau du Programme, ce dernier n'assure aucun suivi de ces activités, extrants et résultats. Les documents relatifs au Programme ne définissent pas les indicateurs de rendement qui sont directement liés aux activités de programme figurant dans le modèle logique. Les informateurs clés de Santé Canada s'entendent pour dire que les attentes concernant la contribution des programmes aux rapports sur le rendement ne sont pas claires. De plus, la capacité d'assurer le suivi et la surveillance des activités, extrants et résultats des programmes est compromise par l'intégration des fonds du Programme dans le financement et les activités de la Direction dans son ensemble.

4.1.3 Planification stratégique, y compris établissement des priorités et des orientations ainsi que détermination des besoins et des lacunes

D'après son mandat, le PCPSS est censé être un programme national qui utilise un processus décisionnel stratégique et fondé sur des données probantes. Parallèlement, il devrait permettre de réagir rapidement aux nouveaux enjeux liés au système de soins de santé (Santé Canada, 2008b). Au fil des ans, le Programme a eu de la difficulté à trouver un équilibre entre la planification stratégique et la souplesse.

L'évaluation de 2007 a relevé un manque de coordination à l'échelle nationale et a recommandé que le PCPSS améliore sa planification stratégique. Parmi les types d'activités proposées, mentionnons : la prise en considération du niveau de financement à attribuer à certaines priorités; la réalisation d'examens périodiques des projets financés afin de s'assurer qu'ils cadrent avec les objectifs du Programme et des composantes; l'examen de la situation concernant l'application des connaissances dans les secteurs prioritaires (Santé Canada, 2008b). Le Programme a accepté ces recommandations et les a intégrées dans son Plan d'action de la direction et son Plan de mise en œuvre de la gestion du Programme de 2009 (Santé Canada, 2008g, 2009e). La nouvelle structure de gouvernance dotée d'un organe central (le CGP) pour effectuer la planification stratégique était un élément clé de l'amélioration de la coordination et de la gestion du Programme.

Selon le Plan de mise en œuvre de la gestion du Programme, le PCPSS a commencé à jouer un rôle plus structuré et délibéré dans la planification stratégique, sept séances de planification et d'établissement des priorités du CGP ayant eu lieu de décembre 2008 à avril 2009. Ces séances comportaient des présentations par les responsables des différentes composantes du Programme sur d'éventuelles orientations et priorités de financement, des occasions de collaboration au sein du Programme et des suggestions concernant les processus de demande de propositions (Santé Canada, 2010b). Certaines des activités envisagées par les recommandations de l'évaluation ont été écartées, comme un examen systématique des projets financés pour les harmoniser avec les priorités du Programme et cerner les lacunes, ou déterminer s'il fallait s'appuyer sur les données probantes obtenues ou comment le faire. Les données tirées du MPREB devaient contribuer à ce processus. Aucun examen de l'application des connaissances dans les secteurs prioritaires n'a eu lieu lors des séances. Cependant, elles ont porté de façon générale sur les réalisations et d'éventuelles orientations, et des travaux y ont été effectués en vue d'élaborer des critères pour déterminer les priorités de financement, critères que le CGP a encouragé les composantes du Programme à utiliser dans le cadre de l'élaboration de leurs demandes de propositions.

Malgré ces efforts déployés tôt dans le cadre de la planification stratégique, l'évaluation a permis de constater que le Programme continuait à avoir de la difficulté à trouver un juste équilibre entre un processus de planification structuré et la nécessité de réagir aux nouvelles priorités stratégiques. Plus particulièrement, l'annonce en 2011 de l'Initiative de postes de résidence en médecine familiale (IPRMF) comprenait un engagement de 39,5 millions de dollars sur environ quatre ans. Selon certains des informateurs clés, dès 2008-2009, le PCPSS a commencé à mettre des fonds de côté pour cet engagement éventuel même si ce n'est qu'en 2009 que le CGP a mentionné pour la première fois la nécessité de réserver des fonds à l'IPRMF et faisait référence aux AF 2010-2011 et 2011-2012. Plusieurs des informateurs clés ont fait remarquer que des projets comme l'IPRMF, qui utilisent une proportion importante des ressources, restreignent la souplesse dans d'autres secteurs du Programme en limitant les fonds disponibles pour des projets nouveaux et nuisant du même coup à une planification stratégique plus générale.

Dès qu'il a connu les répercussions financières de l'IPRMF, le CGP a donné un nouveau souffle à sa planification stratégique en adoptant un processus de « planification à long terme » au début de 2011. En outre, le Programme a commencé à déployer des efforts plus concertés et systématiques en vue d'établir des priorités de financement et de les relier au modèle logique du Programme. Le CGP s'est mis à utiliser un gabarit pour évaluer les propositions qui permettait d'associer directement les propositions avec les priorités stratégiques des composantes et qui fournissait des renseignements sur la pertinence des politiques et les résultats, la durabilité et la réaction des intervenants, des provinces et des territoires (c.-à-d. les possibilités de collaboration ou les synergies avec d'autres initiatives). Lors des discussions sur les priorités de financement de l'IPRMF tenues en 2012, le CGP a utilisé une liste de vérification qui liait l'exercice au modèle logique du Programme afin de déterminer les priorités stratégiques (p. ex. : Les priorités stratégiques sont-elles fondées sur des données probantes? Permettent-elles de s'attaquer aux lacunes recensées? Les résultats peuvent-ils être bien définis? Existe-t-il une forte probabilité que les connaissances soient appliquées à grande échelle et que le travail ait une incidence démontrable sur le système de soins de santé?). D'après les informateurs clés, ces activités, quoique parfois litigieuses, ont donné lieu à un processus décisionnel plus objectif.

En général, la plupart des informateurs clés ont estimé que la souplesse du PCPSS constituait un atout. La souplesse du Programme a permis au PCPSS de réagir aux priorités changeantes du gouvernement et de répondre aux besoins de projets comme l'IPRMF. Cependant, cette souplesse pouvait faire en sorte que le Programme réagisse à des défis opérationnels et devienne moins stratégique. Selon les informateurs clés, le point d'intérêt du PCPSS est passé de l'établissement des priorités de financement après évaluation des lacunes dans les connaissances et la détermination des secteurs offrant le plus grand potentiel pour apporter un changement à la gestion des fonds non utilisés et à la détermination rapide de projets en vue de réduire la péremption de fonds. Par conséquent, les informateurs clés ont fait remarquer que la cohérence du Programme peut avoir été touchée lorsqu'il n'a pas procédé à une planification d'urgence plus proactive.

4.1.4 Élaboration et mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche (notamment synthèse des constatations et détermination des pratiques prometteuses) et facilitation de la collaboration

Outre la planification, la gestion et la reddition de comptes, Santé Canada devait mener des activités de facilitation de la collaboration, ainsi que d'élaboration et de mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche. Certains travaux ont été faits directement dans ces secteurs de programme. Toutefois, les données disponibles portent à croire que cela s'est limité aux rapports annuels ou de synthèse ainsi qu'à des réunions ou à des conférences portant sur le financement. De plus, le financement du crédit 1 a été réattribué dans l'ensemble de la Direction et n'a fait l'objet d'aucun suivi ni de rapports. Il est donc difficile de déterminer si ce financement a servi à des activités du PCPSS.

Comme l'indique le modèle logique, le Programme devait contribuer aux activités susmentionnées indépendamment des projets de financement. Cependant, peu de données du Programme font état d'activités financées par le crédit 1. Le Programme n'a fait aucun suivi de ses propres activités et extrants et, dans certains cas, le personnel ne comprenait pas en quoi ses efforts appuyaient ces activités au niveau des programmes ou tiraient profit des projets financés. Cela s'explique en partie du fait que le Programme n'avait pas toute la capacité voulue pour s'engager dans ce travail, si ce n'est que par le financement sous forme de contribution. D'après les informateurs clés de Santé Canada, le recours aux fonds du crédit 1 (fonctionnement et entretien) a changé au cours de la période visée par l'évaluation, une proportion plus importante de ces fonds étant consacrée aux salaires. En conséquence, moins de fonds étaient disponibles pour la recherche, l'élaboration de politiques, la synthèse des connaissances et pour faciliter la collaboration au niveau des programmes.

En outre, parce que les fonds du crédit 1 affectés au PCPSS constituaient une importante source de financement pour la Direction dans son ensemble, il est devenu difficile d'établir en quoi ce financement a contribué directement aux activités, extrants et résultats du PCPSS indépendamment des activités globales de la Direction. Cependant, les informateurs clés de Santé Canada ont fait remarquer que même si les activités de la Direction n'étaient pas toujours directement liées au PCPSS à proprement parler, elles pouvaient indirectement y contribuer.

Au niveau du Programme, plusieurs activités au chapitre de l'élaboration et de la mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche ont été entreprises. Voici quelques exemples des extrants de ces activités.

  • Le rapport intitulé Rapport de synthèse stratégique sur les projets financés dans le cadre de la Stratégie relative aux ressources humaines en santé (2011) comportait un examen de 20 projets et décrivait les principaux extrants et résultats pour chaque orientation stratégique de la composante (Santé Canada, 2011f).
  • Le rapport intitulé Fonds pour les projets pilotes liés aux garanties sur les délais d'attente pour les patients - Évaluation sommative (2011) portait sur des documents et regroupait des données fournies par les responsables de projet sur les activités et les résultats de chacun des 11 projets financés dans le cadre du FPPGDAP (Santé Canada, 2011b). L'évaluation du FPPGDA a été remise aux responsables de projet pour qu'ils communiquent les résultats d'autres projets du FPPGDAP. Le rapport a aussi été mis à la disposition du public sur demande (à partir du site Web de Santé Canada).
  • La Synthèse des résultats de l'Initiative nationale de réduction des temps d'attente (2009)portait sur les 33 projets financés dans le cadre de l'INRTA et présentait les résultats de projets en fonction de 10 thèmes principaux (TPSGC, 2009). Selon les informateurs clés de Santé Canada, le rapport de synthèse de l'INRTA a été diffusé à Santé Canada et à des groupes d'intervenants, comme l'Institut canadien d'information sur la santé (ICIS). Un aperçu du rapport a également été affiché sur le site Web de Santé Canada.
  • Des rapports annuels décrivant des projets financés par la SRHS et l'IPSFE et énumérant les résultats prévus sont affichés en ligne et donnent l'occasion aux parties intéressées d'examiner les projets financés et de déterminer s'il y a des possibilités de synergie ou d'apprendre des pratiques exemplaires. Les coordonnées des personnes-ressources des projets y sont fournies (Santé Canada, 2010e, 2011g).
  • Les travaux réalisés dans le cadre de l'IPSFE à l'égard de la reconnaissance des qualifications professionnelles acquises à l'étranger ont été financés à l'aide de fonds du crédit 1. Ces travaux comprennent la participation à des équipes de travail, à des sous-comités et à des groupes de travail reliés au Cadre pancanadien pour la reconnaissance des qualifications professionnelles acquises à l'étranger dont les objectifs concordent avec ceux de l'IPSFE. En outre, puisque le travail de l'Unité de l'IPSFE était intimement lié au PCPSS, les informateurs clés estiment que les fonds du crédit 1 ont été utilisés pour le perfectionnement professionnel et les consultations auprès des bénéficiaires provinciaux et territoriaux afin d'appuyer l'élaboration de politiques et de travaux de recherche.

Les informateurs clés de Santé Canada ont relevé plusieurs exemples de contribution du PCPSS à la facilitation de la collaboration. Parmi ces exemples, mentionnons la collaboration continue au programme d'études et à la formation avec l'Association des facultés de médecine du Canada et l'Association médicale canadienne dans le cadre de la série de conférences Maîtriser les files d'attente.

  • En 2008, l'IPSFE a organisé une réunion des infirmières et infirmiers formés à l'étranger pour discuter de l'harmonisation des approches en matière d'inscription du personnel infirmier et recueillir des idées sur la façon dont l'IPSFE pourrait répondre aux besoins des provinces et des territoires. Des infirmières et infirmiers en chef de chaque province et des représentants des principaux intervenants en soins infirmiers de partout au pays, notamment d'organismes de réglementation de la profession infirmière, comptaient au nombre des participants.
  • Deux consultations fédérales-provinciales-territoriales, sous la forme de tables rondes, ont eu lieu en 2010 pour discuter des priorités en matière de financement et d'idées de projets. Les consultations ont permis aux administrations de cerner des possibilités de collaboration et d'échanger sur les problèmes communs et la façon de les résoudre (Santé Canada, 2010f).
  • Les fonds du crédit 1 ont été utilisés en appui aux réunions annuelles de l'IPSFE avec les partenaires provinciaux et territoriaux et en appui aux réunions du Comité consultatif fédéral-provincial-territorial sur la prestation des soins de santé et les ressources humaines (CCPSSRH).
  • Les fonds du crédit 1 ont également servi à la tenue d'une réunion en personne de deux jours sur les projets du FPPGDAP.
  • Les informateurs clés ont mentionné que beaucoup de réunions avec les intervenants ont été financées par le crédit 1 pour l'élaboration de politiques, l'application des connaissances et d'autres activités. La table ronde sur les environnements d'apprentissage collaboratif de 2011 a été mentionnée à titre d'exemple. Cette séance d'une journée a permis aux responsables de projets axés sur la collaboration interprofessionnelle d'échanger sur leurs expériences et les résultats obtenus.

L'évaluation a permis de constater que la contribution du Programme à ces activités pourrait être améliorée dans l'avenir. Même si les informateurs clés de Santé Canada ont donné des exemples d'activités ou d'extrants, les données sur le rendement, notamment la façon dont les extrants ont été utilisés et ont contribué aux résultats du PCPSS, n'ont pas fait l'objet d'un suivi. Certains intervenants ont fait remarquer que les fonds affectés au fonctionnement et à l'entretien n'ont pas été utilisés de façon à produire de nouvelles connaissances ou à comprendre quelles devraient être les priorités du PCPSS. Ils ont indiqué que même si certains fonds du crédit 1 ont servi à la production de rapports de synthèse, dans bien des cas, ces rapports, de même que les constatations tirées des rapports de projet, n'ont pas été bien diffusés ou utilisés à des fins d'élaboration de politiques et de travaux de recherche. Certains informateurs clés estimaient que l'établissement d'un lien entre les résultats des projets et l'élaboration de politiques et de travaux de recherche plus généraux constituait un point faible. Ces problèmes sont révélateurs de la nécessité pour Santé Canada de conceptualiser sa contribution au système de santé au-delà du financement et de la gestion de projets, de la mise au point de produits et de l'organisation de réunions.

4.1.5 Financement de projets

La présente section vise à déterminer si les activités de programme pour financer des projets ont été mises en œuvre comme prévu et si les projets financés ont été eux-mêmes mis en œuvre comme prévu. Les principales activités de programme relatives au financement de projets comprennent des appels de propositions et le choix des projets à financer, ce dont il est question ci-après.

Appels de propositions

Tous les appels de propositions étaient ciblés, même si certains informateurs clés ont considéré que l'appel de propositions relatif à des conférences et événements était généralisé puisqu'il avait été envoyé à toutes les organisations figurant sur les listes des intervenants des composantes du ProgrammeNote de bas de page 8. L'appel de propositions n'a pas été affiché sur le site Web du PCPSS étant donné que le site n'existait pas encore. D'après les entrevues, il semble qu'il y avait un désaccord au sein du PCPSS entre ceux qui préconisent un processus d'appel de propositions ouvert ou généralisé pour des motifs de transparence et ceux qui favorisent une approche ciblée en raison des problèmes de capacité au sein de Santé Canada (pour gérer les appels ouverts) et des auteurs des propositions (pour réaliser le travail).

Cela étant dit, il était grandement souhaité que la méthode d'appel d'offres soit stratégique et pas seulement rapide. Cette préoccupation a surtout été relevée dans le cas des propositions spontanées. Bien qu'il faille examiner ces dernières et qu'elles doivent satisfaire aux critères de financement de la composante et du PCPSS, les informateurs clés de Santé Canada ont fait remarquer que les organisations qui connaissaient le plus le PCPSS étaient les plus susceptibles de présenter une proposition spontanée. Par conséquent, cette approche peut faire en sorte que ce ne sont pas les idées les plus novatrices ou prometteuses qui reçoivent des fonds. Le Programme n'a pas fait le suivi du nombre de propositions selon la méthode de financement (généralisée, ciblée, spontanée), mais plus du quart (28 %, ou n = 27) des répondants au sondage ont indiqué qu'ils avaient présenté une proposition spontanée.

De façon générale, pendant la période visée par l'évaluation, le PCPSS a réalisé trois appels de propositions et financé 35 nouveaux projets (voir le tableau 3).

Tableau 3 : Appels de propositions par composantes du PCPSS, de 2008-2009 à 2011-2012
Volet du Programme Généralisé Ciblé Projets approuvés
SRHS   Aucun appel en 2009, mais un en 2010-2011 8 projets financés en 2011-2012 sont issus de l'appel de propositions lancé en 2010-2011
IPSFE   2010 : Appel de propositions pour les nouvelles ententes provinciales et territoriales qui vont de 2011-2012 à 2015-2016 13 projets financés
FISSS   2009-2010 : Appel pour des conférences et événements 23 propositions et 14 projets financés
  2009-2010 : Approche thématique du PCPSS (financement pourrait être pour 2009-2010 ou 2010-2011) L'appel de propositions a été reporté pour examen ultérieur.
INRTA S.O. - aucun nouveau financement attribué
FPPGDAP
Source : Documents internes de Santé Canada et entrevues
Harmonisation des projets avec les objectifs du Programme et des composantes

Une analyse du contenu de documents liés aux projets a été réalisée afin de déterminer si les activités, extrants et résultats des projets financés s'harmonisaient avec ceux du Programme. Selon les résultats du sondage et de l'examen des documents liés aux projets, les projets financés s'harmonisaient avec les objectifs du Programme et des composantes. Cependant, seule une minorité d'ententes de contribution répondait à l'objectif du Programme le plus directement lié aux connaissances acquises en cernant les obstacles et les éléments favorables à la réforme des soins de santé, soit : « accroître la connaissance des facteur

Tableau 4 : Harmonisation avec les objectifs du PCPSS
Objectifs Nombre total de répondants au sondage
(n=95)
Nombre total de dossiers de projet examinés
(n=45)
Cerner, évaluer et promouvoir des pratiques exemplaires, approches et modèles nouveaux qui répondent aux priorités établies du système de soins de santé. 72 76 % 27 60 %
Contribuer à améliorer l'accessibilité, la réactivité, la qualité, la durabilité et la reddition de comptes du système de soins de santé. 64 67 % 27 60 %
Accroître les connaissances et l'application des données probantes et des pratiques exemplaires en vue d'améliorer la planification et le rendement du système de soins de santé. 60 63 % 27 60 %
Accroître la collaboration et la coordination relativement à la réaction aux priorités du système de soins de santé au sein des administrations fédérale, provinciales et territoriales, d'autres décideurs en matière de soins de santé, des fournisseurs de services, des utilisateurs, des chercheurs et d'autres intervenants. 52 55 % 26 58 %
Favoriser l'élaboration et la mise en œuvre de politiques et de stratégies relatives au système de soins de santé afin de répondre aux besoins cernés du système de soins de santé. 46 48 % 30 67 %
Accroître la connaissance des facteurs déterminant le rendement et la réactivité du système de soins de santé et sa capacité de répondre aux besoins des utilisateurs. 38 40 % 15 33 %
Aucun 3 3 % -- --
Note : Réponses multiples permises; le total de la colonne peut dépasser 100 %.
Sources : Sondage auprès des principales personnes-ressources des ententes de contribution et examen des documents liés aux projets.

s déterminant le rendement et la réactivité du système de soins de santé et sa capacité de répondre aux besoins des utilisateurs » (40 % des répondants au sondage et 33 % des dossiers de projet examinés ont indiqué une correspondance entre le projet et cet objectif). Voir les résultats complets dans le tableau 4.

Selon l'examen des documents liés aux projets et les résultats du sondage, les projets financés s'harmonisaient avec les objectifs des composantes. Même si la plupart des objectifs des composantes sont pris en compte par au moins un projet, on observe une concentration de projets autour de certains objectifs. Par exemple, dans le cadre de la SRHS, un plus grand nombre de projets traitent de l'utilisation efficace des compétences des ressources humaines, et moins de projets portent sur l'augmentation du nombre de fournisseurs de soins de santé, même si les projets liés à cette question disposaient en général de budgets plus importants.

Mise en œuvre des projets

Le sondage et l'analyse du contenu des documents liés aux projets financés au moyen de contributions portaient aussi sur la compréhension de la mise en œuvre des projets.

Activités : L'examen des documents liés aux projets et les résultats du sondage ont révélé que la plupart des activités des projets ont été mises en œuvre comme prévu, mais dans bien des cas l'achèvement a connu un retard. Par exemple, 69 % des projets qui ont fait l'objet d'un examen des documents et 40 % des répondants au sondage avaient apporté des modifications à leurs ententes de contribution afin de modifier l'échéancier du projet.D'après les résultats du sondage, les motifs les plus couramment invoqués pour les changements aux projets étaient les retards, la constatation que l'approche initiale n'était pas réaliste et le manque de capacité des intervenants. Les rapports de projets antérieurs ne mentionnaient pas cette information puisque les dossiers de projet examinés ne donnaient pas beaucoup de précisions quant aux motifs des retards ou des activités non réalisées. Le recensement des motifs quant aux difficultés dans la mise en œuvre des projets devrait constituer un élément important de la sélection et de la gestion des projets ainsi que de l'établissement de rapports à cet égard. Le MPREB, s'il est correctement utilisé, permettra de recueillir ces données. Selon les résultats de l'examen des documents liés aux projets, les projets semblent éprouver plus de difficultés à terminer les activités des dernières étapes, comme le transfert des connaissances, l'évaluation et le rapport final, dont près de la moitié de celles prévues sont terminées, comparativement aux deux tiers pour les autres activités prévues (gestion de projets, élaboration de contenu des projets, mise en œuvre, diffusion).

Extrants : Le PCPSS s'attend à ce que les projets produisent au moins un des trois types d'extrants suivants : produits de connaissance; ententes de collaboration; détermination des obstacles et des éléments favorables à l'acquisition, à l'application et à l'utilisation des connaissances et à la réforme du système de soins de santé. Les données probantes issues de la présente évaluation (examen des documents liés aux projets et sondage auprès des bénéficiaires de financement) font état d'une importante réussite pour ce qui est de la mise au point de produits de connaissance et la conclusion d'ententes de collaboration. Presque tous les projets ont mis au point des produits de connaissance (environ 95 % pour les deux sources de données). Selon les résultats du sondage (88 %) et l'examen des dossiers de projet (82 %), la plupart des projets faisaient état d'ententes de collaboration. Cependant, les résultats de l'évaluation sont moins évidents quant à la réussite du troisième extrant - la détermination des obstacles et des éléments favorables. Bien comprendre les obstacles et élaborer des stratégies pour y remédier par des éléments favorables sont des facteurs essentiels à toute stratégie d'application des connaissances. Un peu plus des trois quarts des répondants au sondage ont indiqué que leur projet avait connu du succès dans la détermination des obstacles et des éléments favorables. À titre de comparaison, aucun obstacle n'a été relevé dans 40 % des dossiers de projets examinés et très peu de projets ont recensé des éléments favorables. Un examen rapide des données du MPREB a permis de constater que les projets confondaient souvent les obstacles au système de santé (p. ex. accès aux soins de santé) et les obstacles aux activités des projets (p. ex. l'embauche de personnel, la réception à temps du financement). Les résultats non concluants quant à la détermination des obstacles et des éléments favorables peuvent être révélateurs de ce qui suit : les rapports concernant cet extrant ne reflètent pas ce qui a été accompli; certains projets n'ont pas mis l'accent sur cet extrant; certains projets ne donnent pas une définition claire du terme; ou certains projets ne sont pas rendus à l'étape de la détermination.

4.2 Efficacité

La présente section s'articule principalement au niveau du projet, autour des résultats énumérés dans le modèle logique. Dans le but de maximiser la capacité d'obtenir des renseignements sur les résultats et de traiter d'une proportion plus importante du financement du PCPSS, l'examen des documents liés aux projets a été axé sur les projets de plus grande envergure déjà réalisés, mais aucun de ces projets n'avait utilisé le MPREB. Pour l'évaluation, de l'information sur le rendement a été recueillie au moyen d'un sondage auprès des principales personnes-ressources des accords de contribution et d'entrevues avec des informateurs clés de Santé Canada. De plus, plusieurs rapports produits pour le PCPSS ont été analysés, notamment le Rapport final de l'évaluation sommative du FPPGDAP (Santé Canada, 2011b), la Synthèse des résultats du rapport final de l'INRTA (TPSGC, 2009), le Rapport de synthèse sur la politique des projets de la SRHS (Santé Canada, 2011f) et le Rapport final sur l'examen du transfert des connaissances (Moore et coll., 2012).

Pour plusieurs résultats, peu d'information sur le rendement pouvant contribuer à l'évaluation était disponible. Les informateurs clés de Santé Canada ont reconnu que la collecte de données sur le rendement en vue de démontrer l'atteinte des résultats constituait une faiblesse du PCPSS qui avait déjà été relevée dans l'évaluation de 2007. Les résultats de l'examen des documents liés aux projets, présentés dans les sections qui suivent, ont confirmé cette opinion, car bon nombre de projets n'avaient pas défini les résultats du PCPSS et, par conséquent, n'en ont pas rendu compte. De plus, la capacité de démontrer l'atteinte des résultats d'un projet repose en partie sur des principes théoriques ou logiques solides où les activités engendrent des extrants définis, ce qui se traduira logiquement par des résultats déterminés. Si environ la moitié des dossiers analysés (n = 23) incluaient des liens clairs entre les activités des projets et leurs résultats, l'autre moitié des projets ne reposaient sur aucune théorie expliquant comment les activités prévues devaient produire les résultats escomptés (voir le tableau 5). L'examen a révélé une certaine confusion dans les rapports entre les activités et les résultats. Bien que les plans de travail des projets et leurs rapports d'étape comportaient une colonne « résultats », cette colonne était le plus souvent utilisée pour décrire l'importance de l'activité planifiée que les résultats du projet. La dernière observation, qui est également mentionnée à la section 4.1, est que le PCPSS ne recueille pas de données sur le rendement de ses activités de programme. Par conséquent, l'analyse de l'atteinte des résultats présentée ci-après est axée sur la contribution des projets financés.

Tableau 5 : Logique du programme dans les documents de planification
Lien entre les activités et les résultats du projet
(n=45)
Lien non établi
(n=21)
Oui 23 51 % Résultats escomptés non définis dans les documents de planification 15 71 %
Non 21 47 % Les résultats étaient les extrants 7 33 %
Aucune information 1 2 % Les activités étaient mises en lien avec les extrants seulement 7 33 %
  Aucun lien établi entre les activités et les extrants ou résultats 1 5 %
Résultats non définis avant l'évaluation 1 5 %
Autre 3 14 %
Aucune information ou aucun document de planification 2 10 %
Note : Réponses multiples permises; le total de la colonne peut dépasser 100 %.

4.2.1 Atteinte des résultats escomptés

Dans quelle mesure les résultats immédiats ont-ils été atteints?

Résultat immédiat no 1 : Connaissance et compréhension accrues des outils, des produits, des approches, des modèles et des innovations en matière de connaissance, de rendement du système de soins de santé et des questions liées à la réforme du système de soins de santé

Les éléments démontrant les progrès réalisés concernant la connaissance et la compréhension grâce aux produits issus du projet ne sont pas solides. Bien que les bénéficiaires des projets soient d'avis qu'ils ont été efficaces à cet égard, aucune autre source de données n'appuie ce point de vue.

Il était attendu que les efforts déployés dans le cadre des projets financés se traduisent par des changements en matière de connaissance et de compréhension à deux niveaux : 1) chez les bénéficiaires du financement et les intervenants participant directement aux projets, par le biais d'études de recherche, de consultations et d'autres moyens utilisés pour guider l'élaboration de produits de connaissance; 2) chez le public cible au sens large, par la diffusion des connaissances créées par le projet. Les responsables des projets devraient être en mesure de rendre compte de résultats à tout le moins au premier niveau. De plus, comme ce résultat représente une des premières phases de l'application des connaissances, il devrait être possible pour la plupart des projets d'en faire état comme un résultat.

La réussite du PCPSS dans l'atteinte de ce résultat a été difficile à déterminer et est probablement sous-estimée. Comme les rapports d'étape utilisés alors n'exigeaient pas que les projets harmonisent leurs résultats avec ceux visés par le PCPSS, ce résultat possible peut tout simplement avoir été négligé par les projets. Moins de la moitié (44 %, ou n = 20) des dossiers de projet faisaient état d'une connaissance et d'une compréhension accrues à l'égard des produits, des outils ou des innovations en matière de connaissance. Par opposition, plus des trois quarts (78 %) des personnes ayant répondu au sondage pensaient que les projets menés dans le cadre de leurs accords de contribution avaient de manière efficace ou très efficace permis d'accroître la connaissance de ces extrants (tableau 6). L'évaluation du FPPGDAP allait dans le même sens que les résultats du sondage, car elle concluait, à la suite d'entrevues, que les intervenants du projet étaient d'avis que celui-ci leur avait permis de mieux comprendre les outils de connaissances et les approches susceptibles de contribuer à réduire les temps d'attente des patients, ainsi que les problèmes opérationnels qui influent sur les temps d'attente (Santé Canada, 2011b, pp. 16-17).

Tableau 6: Meilleure connaissance
Le projet a-t-il permis de manière efficace de mieux faire connaître ses produits, ses outils ou ses innovations en matière de connaissance?
  Nombre total de répondants*
(n = 95)
Très efficace 32 34 %
Efficace 42 44 %
Inefficace 1 1 %
Trop tôt pour se prononcer 10 11 %
Ne s'applique pas au projet 6 6 %
Ne sait pas 4 4 %

L'une des raisons expliquant les divergences apparentes entre les résultats du sondage et ceux de l'examen des documents liés aux projets concerne la difficulté pour le Programme d'obtenir des renseignements fiables sur le rendement dans le futur. D'après les rapports contenus dans les dossiers examinés, bon nombre de projets qui considéraient la connaissance et la compréhension accrues comme un résultat ont pris fin peu de temps après l'élaboration des produits de connaissance ou leur mise en œuvre. Autrement dit, seules les données sur la diffusion initiale ont été incluses dans les rapports ou les évaluations des projets. Dans ces projets, on présupposait pour l'essentiel que les activités de diffusion se traduiraient par une connaissance et une compréhension accrues des outils et des produits de connaissance. Par exemple, on a donné comme élément démontrant une meilleure connaissance l'affichage d'information ou d'outils sur un site Web et la présentation de conclusions de recherche et d'outils de recherche lors de conférences (exemples d'extrants).

Idéalement, les projets devraient pouvoir démontrer une connaissance et une compréhension accrues grâce à un projet par des sondages auprès des intervenants avant et après sa mise en œuvre, mais ce type d'étude n'a été effectué pour aucun des projets visés par l'examen des documents liés aux projets. Toutefois, pour certains projets, on a pu fournir des données probantes à partir de sondages auprès de participants après leur exposition aux produits de connaissance, ou encore les projets ont conclu à une connaissance et à une compréhension accrues en raison d'une utilisation accrue des produits de connaissance. Dans tous ces cas, les projets ont démontré que la connaissance ou la compréhension avait augmenté dans une certaine mesure, ce qui correspond aux résultats du sondage et ceux de l'évaluation du FPPGDAP.

Résultat immédiat no 2 : Meilleures collaboration et coordination entre les différents intervenants du système de soins de santé pour réduire les obstacles recensés et utiliser les facteurs favorables cernés.

Les données laissent à penser que bon nombre de projets comportaient des activités axées sur la collaboration et la coordination. Toutefois, l'évaluation n'a pas permis de déterminer si ces activités avaient permis de réduire les obstacles et de cerner les facteurs favorables.

Ce résultat sera examiné en deux parties : 1) Les projets ont-ils permis de manière efficace d'améliorer la collaboration et la coordination? et 2) Les projets ont-ils permis de manière efficace de réduire les obstacles et d'examiner les facteurs favorables? Cette approche a été privilégiée parce que les projets ne reliaient pas toujours la collaboration à la réduction des obstacles et à l'utilisation des facteurs favorables.

La collaboration entre administrations a été considérée comme un critère souhaitable, mais non essentiel, dans l'évaluation des propositions, ce qui pourrait expliquer pourquoi, dans l'examen des documents liés aux projets, peu de projets (n = 15) faisant état de résultats liés précisément à l'amélioration de la collaboration ont été recensés. Toutefois, des relations de travail en collaboration ont été établies par la plupart des projets (82 % selon l'examen des documents liés aux projets, et 91 % selon les résultats du sondage). Par conséquent, il était certainement possible pour les projets d'indiquer les résultats liés à ces collaborations et d'indiquer si celles-ci s'étaient traduites par des améliorations. Le PCPSS semble avoir manqué une occasion d'encourager les projets comportant un volet clairement lié à la collaboration à indiquer les améliorations sur le plan de la collaboration et de la coordination à titre de résultat.

L'évaluation peut permettre de conclure à une certaine amélioration, au-delà des 15 projets qui ont indiqué une collaboration et une coordination accrues à titre de résultat, du fait que 35 projets avaient de nouvelles ententes de collaboration. De plus, ces nouvelles ententes faisaient intervenir des organisations de différentes portées géographiques, y compris locale (n = 10), provinciale ou territoriale (n = 19) et pancanadienne ou nationale (n = 18). Ces résultats indiquent que dans le cadre des projets de nouveaux liens ont été tissés avec une large gamme d'intervenants qui ont le potentiel d'amener des changements plus globaux.

Les rôles les plus fréquents des accords de collaboration étaient de donner des conseils (57 %), d'aider à la diffusion (40 %) ou à la recherche (37 %), de faciliter l'accès au processus d'élaboration des politiques (26 %) et de participer à l'élaboration de produits (24 %). De plus, pour la plupart des projets au sujet desquels l'information était disponible, les accords de collaboration ont été maintenus durant toute la durée de vie du projet et pour un tiers des projets menés à terme, on prévoyait la poursuite des collaborations après la fin du financement par le PCPSS.

La réussite sur le plan de l'établissement de relations de collaboration a été confirmée par le sondage. Quatre-vingt-deux pour cent des répondants ont déclaré que les projets menés dans le cadre de l'accord de contribution avaient permis de manière efficace ou très efficace d'établir des relations de travail fondées sur la collaboration. De plus, dans l'évaluation du FPPGDAP, des éléments ont démontré une collaboration fructueuse entre administrations :

  • L'Île-du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick ont élaboré un protocole d'entente sur les ressources en matière de radiothérapie entre les quatre provinces de l'Atlantique;
  • Les autorités du Yukon et du Manitoba ont collaboré à l'élaboration de protocoles pour l'utilisation d'installations de la Colombie-Britannique;
  • Le Manitoba a communiqué ses observations au sein de la province et aux autres administrations, et les intervenants ont déclaré que la collaboration au sein des administrations avait augmenté grâce aux projets (Santé Canada, 2011b, p. 18).

Les informateurs clés de Santé Canada ont donné plusieurs exemples de collaboration fructueuse pour les autres composantes :

  • L'IRPSDE a financé deux forums régionaux : le Forum de l'Ouest et du Nord (Manitoba, Saskatchewan, Alberta, Colombie-Britannique, Yukon, Territoires-du-Nord-Ouest et Nunavut) et la Liaison atlantique (Nouvelle-Écosse, Nouveau-Brunswick et Île-du-Prince-Édouard).
  • Le Forum de l'Ouest et du Nord a permis de mettre en commun 20 % du financement de l'Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger (IPSFE) versé aux provinces participantes pour les projets de collaboration.
  • La Liaison atlantique a permis de mettre en commun des ressources pour les projets de collaboration.
  • La SRHS a financé le Réseau pancanadien des ressources humaines en santé pour lui permettre d'organiser des consultations nationales et régionales auprès de chercheurs et de décideurs en matière de ressources humaines en santé, afin de guider l'élaboration d'un site Web interactif et d'une gamme d'outils de recherche et d'échange de connaissances pour la prise de décisions et la mise en œuvre.
  • Les fonds de contribution versés à l'INRTA ont favorisé une diffusion plus large grâce à la conférence Maîtriser les files d'attente, qui facilite l'échange d'information entre les administrations.

L'évaluation n'a permis de trouver que peu d'éléments démontrant que les projets avaient réussi à réduire les obstacles et à utiliser les facteurs favorables. Dans l'examen des documents liés aux projets, 58 % (n = 26) des projets ont cerné au total 66 obstacles différents. Sept projets seulement ont mentionné des facteurs favorables. Dans les deux cas, il y avait peu de renseignements sur les stratégies adoptées par les projets à l'égard des obstacles ou des facteurs favorables, ou sur le succès de telles entreprisesNote de bas de page 9. Les documents des dossiers de projet n'ont pas permis de déterminer avec certitude si les efforts visant à réduire les obstacles avaient été couronnés de succès pour 61 % ou 40 des 66 obstacles recensés. En ce qui concerne les 26 obstacles pour lesquels de l'information était disponible, les stratégies ont été au moins partiellement fructueuses. Dans les dossiers de projet, il n'était pas indiqué si les efforts pour utiliser les facteurs favorables ont été couronnés de succès. En revanche, la plupart des répondants au sondage ont considéré que leur projet avait permis de manière efficace ou très efficace de réduire les obstacles (68 %) et d'utiliser les facteurs favorables (66 %). Voir le tableau 7.

Tableau 7 : Réduction des obstacles et utilisation des facteurs favorables
Le projet a-t-il permis de manière efficace de réduire les obstacles et d'utiliser les facteurs favorables au développement, à l'application et à l'utilisation des connaissances?
  Ensemble des répondants : obstacles
(n = 95)
Ensemble des répondants : facteurs favorables
(n = 95)
Très efficace 23 24 % 19 20 %
Efficace 42 44 % 44 46 %
Inefficace 5 5 % 4 4 %
Trop tôt pour se prononcer 11 12 % 11 12 %
Ne s'applique pas au projet 8 8 % 8 8 %
Ne sait pas 6 6 % 9 10 %
Note : Le total de certaines colonnes ne donne pas 100 %, car les pourcentages ont été arrondis.
Source : Sondage auprès des principales personnes-ressources des accords de contribution.

Comme indiqué à la section 4.1, le manque de données sur les obstacles et les facteurs favorables est une occasion manquée pour le PCPSS, car on souhaite que le Programme contribue davantage à fournir des renseignements sur les manières de réduire les obstacles et d'utiliser les facteurs favorables. L'évaluation a également révélé que le Programme n'avait pas recueilli d'information pour appuyer le développement et le transfert des connaissances en ce qui concerne la détermination des obstacles et des stratégies efficaces pour les réduire. Ce problème avait également été signalé dans le rapport sur les activités de transfert des connaissances au sein du PCPSS, où avait été constatée la rareté des projets axés sur l'évaluation des obstacles ou qui avaient fait rapport sur les adaptations choisies pour y remédier (Moore et coll., 2012, p. 15).

Résultat immédiat no 3 : Utilisation efficace ou accrue des connaissances, des approches, des modèles, des stratégies et des pratiques prometteuses

Les données ont révélé que les projets s'étaient acquittés de leurs obligations conformément aux accords de contribution (c.-à-d. élaboration d'un produit) et certaines données recueillies dans le cadre du sondage sur les projets ont démontré que ces produits avaient réussi à accroître l'utilisation de ces nouveaux modèles, approches et méthodes prometteuses.

Selon les principes théoriques à la base du programme, on conclut à une réussite au niveau du projet lorsqu'un produit de connaissances est adopté, par exemple par une province ou un territoire, ou est davantage utilisé par les partenaires du projet. Les résultats intermédiaire et à long terme concernent l'application et les incidences plus larges de l'adoption des produits issus des projets. Étant donné que l'adoption ou l'utilisation accrue est pour l'essentiel un résultat général, chaque projet devrait être en mesure de démontrer une réussite ou une incidence locale à petite échelle. Toutefois, 26 des 45 projets analysés dans le cadre de l'examen des documents liés aux projets faisaient mention d'un résultat connexe, ce qui laisse plus d'un tiers des projets analysés (n = 19) sans aucune information sur le rendement directement liés à ce résultat. Les données démontrant l'atteinte du résultat étaient faibles dans les dossiers de projet analysés. Pour les 69 résultats uniques qui correspondaient à l'utilisation efficace ou accrue des produits, des outils ou des innovations en matière de connaissance, les documents disponibles n'ont pas permis de conclure à une réussite pour 20 (soit 29 %) de ces résultats. Toutefois, pour environ la moitié de ces résultats, la réussite était au moins partielle.

Ici encore, la production de rapports au sujet des projets pourrait être en cause, car d'après les réponses au sondage, il était apparemment possible pour la plupart des projets de rendre compte de ce résultat. Parmi les répondants au sondage, 4 % seulement ont indiqué que le résultat ne s'appliquait pas à leur projet. En fait, la plupart d'entre eux (75 %) étaient d'avis que les projets réalisés dans le cadre de l'accord de contribution avaient réussi en totalité ou en partie à amener les participants du projet d'origine à utiliser les produits de connaissance (voir le tableau 8).

Tableau 8 : Utilisation des produits de connaissance
Dans quelle mesure le projet a-t-il réussi à amener les participants au projet d'origine à utiliser ses produits, ses outils ou ses innovations en matière de connaissance?
  Nombre total de répondants*
(n = 95)
Réussi en totalité 38 40 %
Réussi en partie 33 35 %
Pas réussi 0 --
Trop tôt pour se prononcer 15 16 %
Ne s'applique pas au projet 4 4 %
Ne sait pas 5 5 %
Source : Sondage auprès des principales personnes-ressources des accords de contribution.

Les résultats du sondage indiquent également que les projets pouvaient fournir une évaluation du succès, puisqu'environ la moitié des répondants ont déclaré qu'ils avaient obtenu des données de base sur l'utilisation (52 %) ou recueilli des données sur le rendement en continu (49 %). Plus d'un tiers des répondants ont affirmé avoir effectué une analyse avant-après (38 %) ou disposer d'une stratégie claire pour évaluer l'incidence du projet sur sa portée ciblée (37 %). Compte tenu de ces réponses, les rapports des projets qui ont été analysés dans le cadre de l'examen des documents liés aux projets auraient dû fournir des données plus robustes sur le rendement. En majorité, les éléments relatifs à ce résultat trouvés dans les rapports des projets reposaient sur la rétroaction officielle ou informelle. Certains projets ont réalisé des sondages pour demander aux participants s'ils avaient utilisés ou s'ils étaient disposés à utiliser les produits de connaissance, ce à quoi la plupart a répondu par l'affirmative. D'autres projets ont rendu compte de la rétroaction positive informelle reçue au sujet des produits de connaissance. Comme pour les autres résultats, certains projets ont présenté les activités comme éléments démontrant l'atteinte des résultats, selon l'hypothèse que la diffusion des documents ou la participation à des ateliers et à des conférences démontrait une utilisation accrue des connaissances.

Il est possible que des projets n'aient pas pu rendre compte de ce résultat, car bon nombre d'accords de contribution ont pris fin avec l'élaboration de produits de connaissance ou une diffusion rapide. Il pourrait donc être trop tôt pour évaluer si les produits de connaissance ont amené des changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques en matière de soins de santé chez les participants au projet. Les informateurs clés de Santé Canada ont souligné que cet aspect faisait obstacle à la mesure du rendement, et les résultats du sondage semblent confirmer ce point de vue. Lorsque les résultats des projets passent de l'utilisation des produits de connaissance à des changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques en matière de soins de santé chez les participants au projet, le pourcentage de répondants qui estiment qu'il est trop tôt pour évaluer leur succès augmente, passant de 16 % à 39 % (comparaison des tableaux 10 et 11). Si 42 % des répondants ont déclaré que le succès était au moins partiel, ils ont été un peu plus de 10 % à affirmer qu'à leur avis, pour le ou les projets visés par leur accord de contribution, l'objectif n'était pas de tenter d'amener des changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques en matière de soins de santé (voir le tableau 9). Le PCPSS devrait s'inquiéter du fait qu'environ 10 % des personnes-ressources principales des accords de contribution ayant répondu au sondage n'ont pas mentionné un des résultats recherchés du Programme.

Tableau 9 : Changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques en matière de soins de santé
Dans quelle mesure le projet a-t-il réussi à amener des changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques en matière de soins de santé en conséquence de l'utilisation des produits, des outils ou des innovations du projet en matière de connaissance par les participants au projet d'origine?
  Nombre total de répondants*
(n = 95)
Réussi en totalité 11 12 %
Réussi en partie 29 31 %
Pas réussi 0 --
Trop tôt pour se prononcer 37 39 %
Ne s'applique pas au projet 10 11 %
Ne sait pas 8 8 %
Remarque : La somme des pourcentages ne totalise pas 100 %, car les résultats ont été arrondis.
Source : Sondage auprès des principales personnes-ressources des accords de contribution.

4.2.2 Dans quelle mesure le résultat intermédiaire a-t-il été atteint?

Résultat intermédiaire : Adoption à grande échelle des connaissances et des innovations, ce qui entraîne des changements dans les politiques et les pratiques

S'il a été possible pour certains projets de démontrer l'atteinte du résultat intermédiaire, pour bon nombre d'entre eux, il était trop tôt pour constater l'atteinte de ce résultat.

Une meilleure connaissance, une intensification des collaborations et une plus grande utilisation des connaissances devraient mener à l'atteinte du résultat intermédiaire, soit l'adoption à plus grande échelle des connaissances ou des innovations par les intervenants concernés du système de soins de santé, et avoir pour conséquence des changements sur le plan des politiques ou des pratiques. Ce résultat ne vise pas uniquement les participants immédiats du projet; il concerne l'adoption par le public cible pancanadien désigné pour le projet. Ce résultat illustre l'importance accordée par le PCPSS à l'application des connaissances : le Programme vise à financer plus particulièrement les projets pouvant aboutir à des améliorations du système à l'échelle pancanadienne, ce qui ne peut survenir que si les connaissances découlant d'un projet sont communiquées aux intervenants du système général de soins de santé. L'adoption à une échelle plus large, dépassant celle des participants directs au projet, constitue un pas de plus dans le cycle de l'application des connaissances.

Les difficultés évoquées pour les résultats immédiats concernant la détermination des résultats pertinents, la présentation d'éléments démontrant la réussite et les obstacles liés à la déclaration de ces résultats en raison de la nature du projet ont été encore plus grandes pour démontrer l'atteinte du résultat intermédiaire. L'examen des documents liés aux projets a permis de recenser un nombre moindre de projets (n = 17) dont les résultats cadrent avec le résultat intermédiaire de l'adoption à plus grande échelle des connaissances et des innovations défini par le PCPSS. De plus, pour 30 % des produits de connaissance recensés dans l'examen des documents liés aux projets, aucun élément ne démontrait l'utilisation de ces produits. Pour un peu plus du quart des produits de connaissance (26 %, ou n = 37), le projet n'était pas encore assez avancé pour qu'il soit possible de démontrer l'utilisation ou s'est terminé par l'élaboration du produit de connaissance. Ainsi, l'information sur l'utilisation était disponible pour moins de la moitié des produits de connaissance issus des projets (45 %, ou n = 65).

Pour bon nombre de projets, l'utilisation a été démontrée des façons suivantes :

  • sondages ou entrevues où les intervenants des publics cibles ont déclaré qu'ils avaient trouvé les produits de connaissance utiles ou que leur organisation avait utilisé les produits de connaissance;
  • nombre de visiteurs du site Web ou de téléchargements à partir de celui-ci;
  • inscription à des cours ou à des ateliers organisés par les projets.

Certains projets ont mis l'accent sur l'adoption par les participants au projet. Par exemple, les projets qui visaient à élaborer des produits de connaissance destinés à être utilisés dans des sites pilotes ont rendu compte de l'adoption et de l'utilisation de ceux-ci dans un tel cadre; leur diffusion auprès d'un public cible plus large ou leur adoption par celui-ci débordait le cadre de l'accord de contribution.

L'examen des documents liés aux projets a permis de conclure que l'adoption et l'utilisation des produits de connaissance ne fait pas l'objet d'une surveillance attentive par les projets. La diffusion des connaissances était souvent considérée comme un indicateur fiable de l'adoption ou de l'utilisation des produits de connaissance. Ces observations appuient la conclusion du Rapport final sur l'examen du transfert des connaissances selon laquelle les projets privilégiaient la diffusion et que [traduction] « peu de projets ont surveillé l'utilisation des connaissances » (Moore et coll., 2012, p. 3). Les auteurs du rapport soulignent que la diffusion des connaissances était souvent présentée comme indicateur de l'utilisation ou de l'adoption des produits de connaissance, ce qui a été confirmé par l'examen des dossiers.

En revanche, les répondants au sondage se sont montrés plus positifs quant à la réussite sur ce plan que ce qui est ressorti de l'examen des dossiers de projet; toutefois, une proportion plus élevée de répondants au sondage estimaient qu'il était trop tôt pour évaluer l'atteinte du résultat intermédiaire (comparativement aux résultats immédiats), ou que ce résultat ne s'appliquait pas à leur projet. Comme le montre le tableau 10, 55 % des répondants étaient d'avis que le ou les projets réalisés dans le cadre de l'accord de contribution avaient réussi en totalité ou en partie à amener le public cible général à utiliser les produits de connaissance, tandis que 26 % estimaient qu'il était trop tôt pour le dire. En comparaison, 32 % ont considéré que les projets avaient réussi à amener des changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques, et 41 % pensaient qu'il était trop tôt pour le dire (voir le tableau 11).

Tableau 10 : Adoption à plus grande échelle des produits de connaissance
Dans quelle mesure le projet a-t-il réussi à amener le public cible plus large à utiliser ses produits, ses outils ou ses innovations en matière de connaissance?
  >Nombre total de répondants*
(n = 95)
Réussi en totalité 20 21 %
Réussi en partie 32 34 %
Pas réussi 1 1 %
Trop tôt pour se prononcer 25 26 %
Ne s'applique pas au projet 7 7 %
Ne sait pas 10 11 %
Tableau 11 : Changements dans la prestation des services ou les politiques et pratiques en matière de soins de santé
Dans quelle mesure le projet a-t-il réussi à amener des changements dans la prestation des services ou dans les politiques et pratiques en conséquence de l'adoption par le public cible plus large de ses produits, de ses outils ou de ses innovations en matière de connaissance?
  Nombre total de répondants*
(n = 95)
Réussi en totalité 9 10 %
Réussi en partie 21 22 %
Pas réussi 1 1 %
Trop tôt pour se prononcer 39 41 %
Ne s'applique pas au projet 13 14 %
Ne sait pas 12 13 %
Remarque : La somme des pourcentages ne totalise pas 100 %, car les résultats ont été arrondis.
Source : Sondage auprès des principales personnes-ressources des accords de contribution.

Les éléments démontrant une adoption à plus grande échelle n'étaient pas solides. Dans le cas de plusieurs projets, le produit et sa diffusion étaient considérés comme un résultat, par opposition à un extrant et une activité respectivement. Cela pourrait tenir au fait que pour plusieurs projets, il était précisé que l'achèvement d'une activité ou la mise au point d'un produit était un indicateur de réussite. Par conséquent, on amalgamait le fait d'avoir réussi une activité et l'incidence de cette activité. De plus, comme il a été indiqué plus haut, les représentants de nombreux projets ont affirmé qu'il était trop tôt pour se prononcer sur les résultats intermédiaires. Cette observation pourrait être indicatrice d'un problème de conception du programme. Il se pourrait que Santé Canada finance des projets qui ne permettent pas d'atteindre des résultats probants dans les délais prévus par l'entente de contribution. Quoi qu'il en soit, il a été impossible de déterminer avec certitude si le résultat intermédiaire a été atteint et, dans certains cas, il ne l'a probablement pas été.

4.2.3 Dans quelle mesure le résultat à long terme a-t-il été atteint?

Résultat à long terme : amélioration des politiques, des pratiques et du rendement du système de soins de santé

Peu de projets ont indiqué que le résultat à long terme avait été atteint en totalité ou en partie. Bon nombre de répondants au sondage pensaient qu'il ne s'était pas écoulé assez de temps pour que le projet ait eu l'incidence souhaitée. Toutefois, pour certaines composantes du PCPSS, il a été possible de démontrer des résultats à ce niveau (c.-à-d. adoption à plus grande échelle d'une pratique par les intervenants).

À long terme, l'objectif du PCPSS était d'apporter des améliorations aux politiques, aux pratiques et au rendement du système de soins de santé dans certains secteurs ciblés par le Programme. Le résultat était fondé sur l'hypothèse selon laquelle l'élaboration de produits de connaissance et leur utilisation efficace par le projet, conjuguée à l'adoption des connaissances par le public cible plus large, se traduirait pas l'amélioration des politiques et des pratiques du système de soins de santé. Par conséquent, la logique ou la théorie sous-tendant le Programme devrait permettre de conclure à l'atteinte des résultats à long terme, dans la mesure où les projets peuvent démontrer l'atteinte des résultats immédiats et intermédiaires.

Les secteurs prioritaires sur lesquels le gouvernement fédéral a concentré ses efforts d'amélioration du système de soins de santé étaient les délais d'attente des patients, les ressources humaines en santé et la sécurité des patients. Les données recueillies lors de l'examen des documents liés aux projets et issues du sondage auprès des participants aux projets ont été principalement utilisées pour évaluer ces résultats. Quatorze projets analysés dans le cadre de l'examen des documents liés aux projets ont mentionné 21 résultats distincts qui cadraient avec le résultat à long terme visé par le PCPSS. Pour 12 (57 %) de ces résultats à long terme, aucun document attestant leur atteinte n'était disponible. Les résultats du sondage ont confirmé les constatations de l'examen des documents liés aux projets, à savoir que pour la plupart des projets, il n'existait pas de donnée probante étayant l'atteinte du résultat à long terme. Comme on pouvait s'y attendre, lorsqu'on leur a demandé s'ils avaient réussi à atteindre le résultat à long terme du PCPSS, bon nombre de répondants au sondage (39 %) ont répondu qu'il était trop tôt pour déterminer si le ou les projets menés dans le cadre de leur accord de contribution avaient réussi à améliorer les politiques et les pratiques du système de soins de santé. Un peu moins d'un cinquième (17 %) des répondants était d'avis que le résultat à long terme ne s'appliquait pas à leur accord de contribution, et 15 % n'ont pas été en mesure de répondre (voir le tableau 12).

Tableau 12 : Amélioration des politiques et des pratiques du système de soins de santé
Dans quelle mesure le projet a-t-il eu un effet sur les changements visés dans le système de soins de santé (p. ex. diminution des délais d'attente, augmentation des effectifs de professionnels de la santé ciblés, amélioration de l'accès à des types de soins de santé ciblés)?
  Nombre total de répondants*
(n = 95)
Réussi en totalité 10 11 %
Réussi en partie 17 18 %
Pas réussi 1 1 %
Trop tôt pour se prononcer 37 39 %
Ne s'applique pas au projet 16 17 %
Ne sait pas 14 15 %
Remarque : La somme des pourcentages ne totalise pas 100 %, car les résultats ont été arrondis.
Source : Sondage auprès des principales personnes-ressources des accords de contribution.

Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger : L'examen des documents liés aux projets a montré que les projets de l'IPSFE ont connu une participation accrue aux programmes, de faibles taux d'abandon et certains résultats positifs en ce qui concerne l'agrément, les examens pour l'obtention du permis d'exercice et les placements de résidents. Les informateurs clés ont également souligné que l'IPSFE avait permis de réunir les organismes de réglementation de différentes professions de l'ensemble des provinces et territoires, ce qui a permis de simplifier les procédures et d'estomper les variations entre elles. Ainsi, le Conseil médical du Canada a institué une procédure d'évaluation nationale des médecins diplômés à l'étranger souhaitant suivre un programme de résidence.

Fonds pour l'innovation dans le système de santé : ISMP Canada a reçu un financement du PCPSS pour le SCDPIM, un système qui vise à réduire et à prévenir les effets nocifs découlant des incidents médicamenteux par la gestion et la communication des renseignements fournis de manière volontaire à ce sujet. Le principal objectif du système était de surveiller et de repérer les erreurs liées aux ordonnances. Par l'entremise du SCDPIM, ISMP Canada a reçu des rapports d'incidents médicamenteux envoyés par des praticiens et, par la suite, a effectué des analyses des causes profondes, puis élaboré et diffusé des bulletins d'information accompagnés de recommandations concernant les stratégies de prévention. Parmi les activités d'IMSP Canada financées par le PCPSS, mentionnons également l'organisation d'ateliers sur l'innocuité des médicaments et l'élaboration d'un programme d'autoévaluation de l'innocuité des médicaments conçu pour aider les organisations de soins de santé à évaluer la sécurité de leurs systèmes de gestion des médicaments en cernant les secteurs nécessitant des améliorations et en élaborant des stratégies d'amélioration de ces systèmes.

Par ses activités liées au SCDPIM, ISMP Canada a démontré que ses activités avaient des effets plus larges à plusieurs égards.

  • Son programme et son outil d'autoévaluation de l'innocuité des médicaments ont obtenu un taux d'adoption élevé dans les hôpitaux canadiens.
  • Des bulletins contenant des recommandations sur la conduite à tenir en cas d'incident concernant l'innocuité des médicaments ont été intégrés aux pratiques en matière de soins de santé par de nombreuses organisations de soins de santé interrogées dans le cadre du sondage.
  • Les firmes pharmaceutiques ont apporté des modifications à certains aspects de l'emballage, de l'étiquetage et de l'appellation en réponse à l'information transmise par ISMP Canada au sujet des incidents médicamenteux causés par la confusion entre deux produits engendrée par leur aspect visuel.
  • ISMP Canada a exercé une influence sur l'élaboration des pratiques organisationnelles requises d'Agrément Canada dans les domaines liés à l'innocuité des médicaments.

Initiative nationale de réduction des temps d'attente : Dans le cadre de la phase III de la Stratégie de réduction des temps d'attente de chirurgies de la hanche et du genou, une boîte à outils et un réseau d'application des connaissances ont été créés pour la gestion des délais d'attente. D'après un rapport publié par le gouvernement de Terre-Neuve-et-Labrador, une recommandation clé de la boîte à outils, c.-à-d. la mise en œuvre d'un système d'admission centralisé, aurait été mise en application avec succès dans six provinces (Terre-Neuve-et-Labrador, 2012, p. 8). Il semble que ce projet bénéficie de l'appui continu d'une organisation nationale (Bone and Joint Canada) et qu'il ait permis de mettre sur pied un réseau d'application des connaissances dans le but d'appuyer l'utilisation et le perfectionnement de l'outil de connaissances au-delà du financement octroyé par le PCPSS.

Fonds pour les projets pilotes concernant les garanties sur les délais d'attente pour les patients : L'évaluation interne antérieure du FPPGDAP avait permis de constater que quelques projets pilotes seulement avaient démontré clairement des réductions des délais d'attente. En particulier, un processus mis sur pied en Saskatchewan pour repérer les patients qui avaient atteint la durée d'attente maximale pour un pontage coronarien a permis de réduire les délais d'attente pendant la réalisation du projet pilote. De même, un projet pilote réalisé au Yukon a permis de réduire de façon marquée le délai d'attente pour une chirurgie de la cataracte. La mise en place d'une nouvelle unité de mammographie dans le cadre du projet des Territoires du Nord-Ouest a permis d'améliorer l'accès pour les résidentes de Hay River et d'atteindre l'objectif du projet, soit le dépistage de plus de 70 % des patientes admissibles en l'espace de 36 mois. Cet objectif a été atteint en 18 mois seulement d'activité du projet. Comme indiqué dans l'évaluation, les rapports d'évaluation des projets comportaient peu de données sur la capacité des projets à réduire les délais d'attente.

4.2.4 Surmonter les difficultés à démontrer l'atteinte des résultats

En raison de certaines caractéristiques du PCPSS, il est difficile de déterminer et d'atteindre les résultats à long terme. Par exemple, un manque d'uniformité a été constaté chez les informateurs clés de Santé Canada au sujet de la théorie globale du programme, de l'échelle et de la portée souhaitées des projets (pancanadiennes par opposition à provinciales ou territoriales) et du rôle que le personnel de Santé Canada devrait jouer à l'égard de l'application des connaissances et de la surveillance des projets.

Établir une compréhension commune des résultats du Programme. Pour démontrer l'atteinte de ses résultats intermédiaires et à long terme, le PCPSS doit établir qu'il y a eu un transfert efficace des connaissances ayant eu des incidences pancanadiennes à grande échelle. Dans la présente section, ces deux catégories de résultats sont prises en compte, car l'évaluation a mis en relief une certaine tension au sein du Programme sur la question de savoir comment elles s'appliquent au PCPSS. De plus, les données probantes obtenues durant l'évaluation indiquent qu'il serait possible d'améliorer le soutien en matière de transfert des connaissances et, en définitive, la capacité d'avoir des incidences pancanadiennes.

D'après les documents du Programme, les principes théoriques sous-tendant le PCPSS étaient de financer des projets en vue d'élaborer des produits de connaissance, des outils, des approches et des pratiques exemplaires susceptibles d'avoir des incidences pancanadiennes. Bien que tous les accords de contribution ne visent pas un public cible pancanadien, le PCPSS s'attend de toute évidence à ce que les projets financés [traduction] « permettent d'approfondir les connaissances à une échelle pancanadienne ou soient mis en œuvre à l'échelle pancanadienne » (Santé Canada, 2009f, p. 13). Les documents du Programme indiquent qu'il est possible d'avoir des incidences pancanadiennes par la diffusion des résultats et le transfert des connaissances. Le PCPSS a reconnu l'importance du transfert des connaissances pour atteindre ses résultats, comme l'atteste le fait qu'il a mandaté un examen de ses activités de transfert des connaissances en vue de cerner les possibilités de les améliorer et de les élargir (Moore et coll., 2012).

Les entrevues avec les informateurs clés de Santé Canada ont révélé l'existence de divergences d'opinions au sujet des méthodes de mesure de la réussite, en particulier sur la question de la nécessité des incidences pancanadiennes et ce qui est nécessaire pour démontrer qu'il y a eu application des connaissances. Certains informateurs clés de Santé Canada ont souligné que l'intention n'avait jamais été que la totalité des fonds soit attribuée à des projets de nature pancanadienneNote de bas de page 10. Selon ces informateurs clés, dans les cas où les provinces et les territoires étaient les bénéficiaires du financement, l'intention était de renforcer les capacités dans la province ou le territoire visé; il n'était pas exigé pour ces projets de démontrer une incidence pancanadienne. Pour ces projets, l'adoption à plus grande échelle des produits de connaissance qui en découlaient n'était pas une mesure de leur succès, mais la concrétisation des produits escomptés et l'atteinte des résultats du projet étaient considérées comme des indicateurs de réussite satisfaisants. Les entrevues ont mis en relief des divergences quant à ce qui était attendu de l'application des connaissances au niveau de chaque projet; certains pensaient qu'il fallait démontrer l'adoption des produits de connaissance, tandis que d'autres jugeaient la simple diffusion suffisante. Les informateurs clés de Santé Canada ne s'entendaient pas sur la question de savoir si le soutien de l'application des connaissances au-delà de la production et de la diffusion relevait du projet ou du Programme. Certains informateurs clés estimaient que l'application des connaissances relevait autant du Programme que des projets, mais d'autres pensaient plutôt que lorsqu'un projet est réussi, les autres intervenants intéressés adopteront ses produits de connaissance s'ils sont informés de l'existence du projet. Ces problèmes font ressortir la nécessité pour Santé Canada de déterminer son rôle au sein du PCPSS, la portée et l'étendue des incidences escomptées du programme et la manière dont ses activités contribueront à améliorer le système de soins de santé.

Diversifier les formes de l'application des connaissances dans les accords de contribution. Les informateurs clés étaient d'avis que l'approche actuelle selon laquelle le financement des projets prend fin avec l'élaboration et la diffusion des outils de connaissances nuit à la capacité du PCPSS de démontrer l'atteinte de résultats concernant l'adoption à plus grande échelle. La quantité de données probantes diminue à mesure que l'on avance dans le cycle d'application des connaissances, du développement à la diffusion, puis à la mise en œuvre (Moore et coll., 2012). Selon les informateurs clés, il faudra que le PCPSS invite les candidats à intégrer à leurs propositions un éventail plus diversifié d'activités d'application des connaissances afin de permettre de recueillir l'information sur l'adoption. Plusieurs suggestions ont été formulées, notamment celles qui suivent.

  • Financer les projets par phases, de manière à ce que les projets dont la réussite est particulièrement remarquable et qui semblent les plus appropriés bénéficient d'un financement pour des activités d'application des connaissances qui vont au-delà de la diffusion. Quelques informateurs clés ont cependant prévenu que pour cela, il faudrait que le PCPSS procède à des analyses à mi-parcours plus approfondies, ce qui n'est pas le cas actuellement.
  • Si le projet financé original n'a pas la capacité de prendre en charge l'application des connaissances à l'échelle pancanadienne ou la gestion du changement, envisager la possibilité de signer un accord distinct avec une organisation experte dans le domaine de l'application des connaissances ou de la gestion du changement.
  • Obliger les projets de plus grande envergure à se doter d'un comité consultatif comprenant un expert en application des connaissances.
  • Fournir un financement à plus long terme (sur plus de cinq ans) pour permettre d'évaluer l'adoption des produits de connaissance.

Suivi des résultats à long terme du projet après la fin du financement de contribution. Le Programme n'a pas prévu de suivi des projets, de surveillance systématique et structurée des projets et de leurs résultats une fois que le financement du projet a expiré, même si certains projets se poursuivent après le financement versé par le PCPSS. Le suivi des projets pourrait permettre au PCPSS de recueillir de l'information sur les activités d'application des connaissances qui se sont déroulées depuis la fin du financement et des éventuelles incidences sur le système de santé à l'échelle pancanadienne. Ce suivi permettrait également au Programme de comprendre quelles activités des projets fonctionnent, ce qui pourrait orienter la sélection et le financement des projets futurs.

Formation. Certains informateurs clés ont suggéré que soit dispensée aux bénéficiaires du financement et au personnel du Programme de la formation sur l'application et l'adoption des connaissances, ainsi que sur la mesure du rendement et la production de rapports à ce sujet. Une formation dans ces domaines aiderait le personnel du PCPSS à comprendre les objectifs du Programme et à mettre à profit cette connaissance pour faciliter l'intégration de ces objectifs aux projets par l'application des connaissances et la mesure du rendement. Il a été suggéré d'élaborer un outil normalisé de présentation des mesures du rendement pour le personnel du PCPSS. Certains ont également fait remarquer que la communication des évaluations de très bon niveau aux membres du personnel du PCPSS leur permettrait de mieux comprendre le niveau recherché en matière de production de rapports.

Rapports au niveau du Programme. Selon les informateurs clés, une synthèse plus large des projets permettrait au Programme de procéder à une analyse plus stratégique de l'efficacité du financement des différents secteurs prioritaires, types de projet et catégories de bénéficiaires du financement.

4.3 Efficience et économie

L'évaluation a révélé que pour améliorer l'efficience et l'économie du Programme, il faut : 1) adopter un processus d'approbation de projet simplifié; 2) prendre des mesures afin de réduire les fonds inutilisés; 3) favoriser l'établissement d'échéanciers de projet plus réalistes afin de diminuer le nombre de modifications à apporter aux projets.

La présente section porte sur l'efficience et l'économie du PCPSS. En raison du manque de données disponibles, certaines questions d'évaluation liées à l'efficience et à l'économie n'ont pu être abordées. Le Programme ne consigne pas ses données financières et non financières sur les programmes et les projets d'une façon qui permette d'analyser l'efficience et l'économie. Comme il a été indiqué plus tôt (voir section 4.1), les activités et les fonds du crédit 1 (fonctionnement et entretien) n'ont pu être séparés des activités et des fonds de l'ensemble de la Direction, ce qui a limité la possibilité d'analyser l'efficience du PCPSS. L'évaluation montre que la proportion des fonds du crédit 1 (dépenses de fonctionnement, p. ex. salaires, avantages sociaux, fonctionnement et entretien) a augmenté par rapport aux dépenses totales du Programme en raison de la baisse des dépenses du crédit 10 (Contributions) (voir tableau 13). En 2008-2009, le crédit 1 comptait pour 24 % des dépenses du Programme, alors qu'en 2011-2012, il comptait pour 36 %. Il ne s'agit toutefois que d'estimations puisqu'il n'a pas été possible d'obtenir le montant des dépenses réelles du crédit 1 du PCPSS.

Tableau 13 : Financement prévu et dépenses réelles du PCPSS, de 2008-2009 à 2012-2013
Type de financement 2008-2009 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Total
Allocation budgétaire ajustée Dépenses réellesTableau 13 note de bas de page * Allocation budgétaire ajustée Dépenses réellesTableau 13 note de bas de page * Allocation budgétaire ajustée Dépenses réellesTableau 13 note de bas de page * Allocation budgétaire ajustée Dépenses réellesTableau 13 note de bas de page * Allocation budgétaire ajustée Dépenses réellesTableau 13 note de bas de page * Allocation budgétaire ajustée Dépenses réellesTableau 13 note de bas de page *
Crédit 10 ($)
FISSS 1 001 010 3 544 334 951 010 5 320 898 700 760 1 243 341 1 000 760 540 422 1 800 760 n.d. 3 653 540 10 648 995Tableau 13 note de bas de page
SCDPIM 1 600 000 1 216 433 1 600 000 1 481 637 1 600 000 1 200 000 1 600 000 1 200 000 1 600 000 n.d. 6 400 000 5 098 070Tableau 13 note de bas de page
SRHS 14 356 237 6 567 888 14 883 137 9 214 128 14 233 137 12 666 973 14 325 637 8 292 528 14 233 185 n.d. 57 798 148 36 741 517Tableau 13 note de bas de page
IPSFE 15 577 555 13 042 818 15 577 555 12 891 823 16 677 555 12 882 299 16 677 555 8 282 263 16 677 555 n.d. 64 510 220 47 099 203Tableau 13 note de bas de page
FPPGDAP 13 488 750 10 181 421 13 338 750 9 093 470 -- -- -- -- -- -- 26 827 500 19 274 891
INRTA 3 750 000 2 849 489 -- -- -- -- -- -- -- -- 3 750 000 2 849 489
Total - Crédit 10 ($) 49 773 552 37 402 383 46 350 452 38 001 956 33 211 452 27 992 613 33 603 952 18 315 213 34 311 500 n.d. 197 250 908 149 112 165Tableau 13 note de bas de page
Crédit 1 ($) 11 526 835 n.d. 10 439 784 n.d. 10 114 697 n.d. 10 114 697 n.d. 10 114 697Tableau 13 note de bas de page ± n.d. 52 310 710 n.d.
Total (Crédits 1 et 10) ($) 61 300 387 n.d. 56 790 236 n.d. 43 326 149 n.d. 43 718 649 n.d. 44 426 197 n.d. 249 550 118 201 422 875Tableau 13 note de bas de page ^
Source : Santé Canada

Notes de bas de page du Tableau 13

Tableau 13 note de bas de page *

Le crédit 1 est basé sur le montant initial approuvé. Santé Canada n'est pas été en mesure de suivre les dépenses réelles des fonds du crédit 1 par initiative. Les dépenses réelles ne sont donc pas disponibles.

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Tableau 13 note de bas de page +

Estimations faites à partir de l'ébauche du RMR pour 2012-2013

Retour à la référence + de la note de bas de page du tableau 13

Tableau 13 note de bas de page ±

Recours aux estimations faites pour l'allocation budgétaire ajustée de 2011-2012

Retour à la référence ± de la note de bas de page du tableau 13

Tableau 13 note de bas de page ^

En tenant pour acquis que l'ensemble du crédit 1 a été dépensé.

Retour à la référence ^ de la note de bas de page du tableau 13

Tableau 13 note de bas de page

calcul des montants de 2008-2009 à 2011-2012 seulement.

Retour à la référence de la note de bas de page du tableau 13

Tableau 13 note de bas de page n.d.

non disponible : Le rapport sur les dépenses réelles de 2012-2013, en date du 30 août 2013, est incomplet puisque le Programme n'a pas effectué l'ensemble des paiements pour cette AF.

Retour à la première référence n.d. de la note de bas de page du tableau 13

Pour examiner la question de l'économie, il faut pouvoir évaluer les coûts du Programme par rapport aux résultats produits, et, sans données systématiques sur le rendement, il n'a pas été possible de mener cette analyse dans le cadre de l'évaluation. Toutefois, l'évaluation peut aider à déterminer si les ressources du Programme ont été utilisées suivant les prévisions (comparaison entre les dépenses prévues et les dépenses réelles) et si les processus décisionnels et de mise en œuvre du Programme se sont avérés efficients et économiques.

Les fonds inutilisés constituent une mesure de l'efficience utile pour l'évaluation. Selon les données disponibles, des fonds destinés au Programme n'ont pas été utilisés lors de chaque exercice visé par l'évaluation (de 2008-2009 à 2012-2013) (voir le tableau 2). Par exemple :

  • Le FISSS n'a pas utilisé tous les fonds du SCDPIM, en raison de la décision de l'ICIS d'autofinancer le projet. La moitié des fonds dégagés a été allouée à ISMP Canada. Le FISSS a aussi accusé un déficit dans le volet de financement « principal », étant donné que l'Initiative de réduction des temps d'attente en pédiatrie a bénéficié de fonds provenant de cette source. Les fonds inutilisés du FPPGDAP et de l'INRTA ont servi à couvrir le déficit du FISSS.
  • La SRHS avait mis des fonds de côté en 2008-2009 et 2009-2010 en attendant la décision du gouvernement de lancer l'Initiative de postes de résidence en médecine familiale. En 2011-2012, deux faits sont à l'origine de la non-utilisation des fonds : la Saskatchewan s'est retirée de l'Initiative et la conclusion de l'entente avec le Québec a été retardée.
  • L'inutilisation des fonds de l'IPSFE découle généralement de l'inutilisation des fonds destinés aux projets financés par les provinces et les territoires dans le cadre de l'Initiative. Cependant, en 2011-2012, les fonds inutilisés ont plus que doublé par rapport aux années précédentes en raison de la présentation de projets tardive et de la lenteur du processus d'examen et d'approbation (Santé Canada, 2012e). Depuis le renouvellement du Programme en 2008, les surplus de financement prévus au cours d'un AF peuvent être répartis entre les composantes pour éviter de laisser des fonds inutilisés.

Les informateurs clés ont indiqué plusieurs causes à l'origine de l'inutilisation des fonds, parmi lesquelles figure un certain nombre hors du ressort du PCPSS. La plupart croyaient que la majorité des fonds inutilisés étaient destinés à des projets provinciaux et territoriaux, ce qu'a confirmé une analyse de ces fonds réalisée dans le cadre du plan stratégique du PCPSS. Des informateurs clés ont souligné que souvent les provinces et territoires n'ont pas fourni de renseignements au sujet de l'inutilisation possible des fonds, ce qui a empêché leur réallocation en temps opportun. Il semble également que certaines ONG aient été trop optimistes quant à ce qu'elles pouvaient réaliser au cours de la première année. Toutefois, plusieurs informateurs clés ont aussi indiqué que le décalage causé par le processus d'approbation de Santé Canada (voir plus bas) a réduit le temps prévu dont disposaient les projets pour le premier AF. Bien que des informateurs clés aient souligné que le PCPSS devrait encourager ou obliger les responsables de projets à réduire leur budget pour la première année afin de compenser le temps perdu, ce n'est pas toujours ce qui se passe dans la réalité.

Les mesures suivantes ont été prises récemment par le Programme afin de réduire au minimum les fonds inutilisés par les projets :

  • favoriser une communication proactive avec les bénéficiaires afin de cerner plus rapidement les fonds susceptibles de demeurer inutilisés;
  • évaluer les propositions et encourager les responsables de projets à être plus réalistes dans leurs prévisions des activités et du budget pour la première année;
  • obliger les responsables de projets à ajuster leur budget si le processus d'approbation débute plus tard que prévu.

Les informateurs clés de Santé Canada étaient d'avis que ces mesures n'avaient pas été entièrement efficaces pour réduire les fonds inutilisés. Compte tenu des différents besoins éventuels (voir la section 3.3), le PCPSS devrait évaluer les mesures qui pourraient être efficaces pour diminuer les fonds inutilisés à l'avenir.

L'évaluation a permis de relever des données démontrant l'efficacité et l'efficience de la prise de décisions et de la mise en œuvre. Il reste toutefois des améliorations à apporter au processus d'approbation et à la gestion des accords de contribution.

Processus d'approbation des propositions. Les informateurs clés de Santé Canada s'entendaient pour dire que le processus d'approbation du Ministère a causé des retards. Cela a d'ailleurs été confirmé par les résultats du sondage selon lesquels plus du tiers (39 %) des répondants ont indiqué que la signature de leur accord de contribution avait été retardée. Les raisons les plus souvent citées pour expliquer ces retards étaient le processus d'approbation de Santé Canada, suivi du processus d'élaboration des propositions avec le PCPSS (p. ex. la nécessité d'apporter des modifications). Lorsque le nouveau Système de gestion de l'information sur les subventions et les contributions (SGISC) sera en fonction, le PCPSS sera en mesure d'évaluer systématiquement à quelles étapes du processus des retards se produisent, afin de centrer les efforts sur ces étapes. Des employés de Santé Canada ont aussi indiqué que des retards résultaient non pas du processus d'examen par le PCPSS, mais du processus d'approbation du financement aux niveaux administratifs supérieurs du Ministère, fournissant des exemples à l'appui où l'approbation de propositions aurait nécessité de six à douze mois.

Des informateurs clés de Santé Canada ont indiqué que l'efficacité et l'efficience du processus de propositions s'étaient améliorées au cours des deux dernières années. Des efforts ont été consacrés à l'amélioration de l'uniformité et de l'objectivité du processus d'examen et d'approbation, notamment grâce à l'utilisation de modèles et de listes de vérification, à la formation des agents de programmes et à la tenue de discussions plus avisées avec le Comité de gestion du Programme. Plusieurs informateurs clés croyaient que le processus d'examen et d'approbation des propositions pourrait bénéficier de ces efforts et être plus objectif, en plus d'être plus efficient et économique (p. ex. les responsables de projets cerneraient mieux leurs besoins et lacunes et seraient plus en mesure de produire des résultats).

Le PCPSS s'est efforcé de réduire les retards dans le processus d'examen et d'approbation des propositions grâce à une collaboration accrue avec la haute direction, afin de traiter toute question éventuelle de façon proactive. Selon les informateurs clés, ces efforts ont guidé l'élaboration de la liste de vérification des propositions de façon à ce que les documents nécessaires (formulaire d'approbation du financement, note d'information) traitent de plusieurs questions fréquemment soulevées par la haute direction. On était aussi d'avis que les employés du Programme s'étaient améliorés quant à la présentation à la haute direction de brèves justifications appuyant le financement de projets particuliers ainsi que de renseignements plus détaillés au sujet des propositions en préparation (sujet, résultats possibles, budget prévu, etc.).

Gestion des accords de contribution. Selon l'examen des documents liés aux projets et les résultats du sondage, un important pourcentage des accords de contribution ont dû être modifiés (40 %, selon les répondants au sondage et 69 %, selon les dossiers de projet examinés)Note de bas de page 11. La majorité des informateurs clés de Santé Canada croyaient que le pourcentage d'accords de contribution ayant requis des modifications témoigne de la nécessité d'améliorer l'efficience du processus en améliorant la gestion des projets par le Ministère. Par exemple, bien que le retard causé par le processus d'approbation des propositions ait été cité comme étant à l'origine des modifications aux accords, des informateurs clés du Ministère ont aussi noté que le Programme devrait être en mesure de gérer ces difficultés en répartissant les fonds des projets entre les deux premières années dans l'accord initial. Les résultats susmentionnés doivent également être examinés dans un contexte élargi, puisque comme l'évaluation a permis de le noter (voir section 4.1), le Programme a fait preuve d'efficience du fait que la plupart des activités des projets ont été terminées selon ce qui avait été prévu et généralement dans les délais impartis.

5.0 Conclusions et recommandations

La présente section résume les principales constatations découlant de l'évaluation et présente les conclusions tirées ainsi que les recommandations.

Pertinence

Le PCPSS cadre avec le rôle et les responsabilités du gouvernement fédéral en matière de soins de santé, ainsi qu'avec les priorités fédérales et ministérielles. Le Programme contribue au rôle fédéral en matière de soins de santé en assumant un leadership, en favorisant l'innovation dans le système de santé et en appuyant la coordination et la collaboration fédérales-provinciales-territoriales afin d'améliorer le système de santé. De plus, le PCPSS cadre avec le premier résultat stratégique de Santé Canada, soit « un système de soins de santé qui répond aux besoins des Canadiens » (Santé Canada, 2011a). L'harmonisation du Programme avec les priorités du gouvernement fédéral provient initialement des engagements fédéraux pris dans le cadre des accords sur le renouvellement des soins de santé. Même si le gouvernement fédéral n'a pas manifesté l'intention de négocier un nouvel accord sur la santé, il continue de mettre l'accent sur son engagement général d'améliorer le système de santé dans les plus récents discours du Trône (2013) et exposés budgétaires, ainsi que dans d'autres déclarations publiques. La revue de la littérature menée dans le cadre de l'évaluation montre que le Programme doit se poursuivre et que des besoins du système de soins de santé restent à combler dans chacun des secteurs prioritaires de financement du PCPSS, soit les ressources humaines en santé, les professionnels de la santé formés à l'étranger et l'innovation dans le système de santé.

L'Accord sur la santé venant à échéance bientôt, le PCPSS se trouve à un moment charnière, où il devra définir le rôle fédéral et les priorités de financement sans disposer du même énoncé des priorités du gouvernement fédéral.

Rendement - Mise en œuvre du Programme

L'évaluation a permis de constater que le PCPSS a fait des progrès au cours de la période visée dans la mise en œuvre de ses activités prévues. Le Programme a notamment mis en place une nouvelle structure de gouvernance (y compris trois nouveaux comités), qui lui permet d'évoluer vers une structure de coordination plus centralisée et de répondre à l'évaluation de 2007 et au plan d'action du gouvernement du Canada visant à réformer l'administration des programmes de subventions et de contributions. Il a été constaté que les trois comités de gouvernance ont assumé bon nombre de leurs responsabilités. Cependant, certains aspects doivent être améliorés, par exemple, le chevauchement de certaines responsabilités et le manque de participation dans certains secteurs de responsabilité.

Bien que le CGP se soit efforcé d'effectuer une planification stratégique, des préoccupations ont été soulevées quant au fait que les efforts avaient été axés sur la réaffectation des ressources pour réduire la non-utilisation des fonds, plutôt que sur la définition d'une orientation stratégique pour le Programme. De plus, les activités de planification stratégique qui ont été réalisées ne comprenaient pas d'examen systématique des projets financés afin de cerner les lacunes ou d'évaluer la façon de tirer le maximum de la base de données créée, ce qui aurait permis de répondre plus directement aux recommandations formulées dans l'évaluation de 2007. L'accent a également été mis sur les priorités de financement et non sur les questions liées au rendement, comme déterminer si certains types de projets obtiennent de meilleurs résultats ou comment accroître les retombées sur le système de santé (p. ex. favoriser l'application des connaissances). Lorsque l'accord sur la santé prendra fin, il pourrait être important de définir ces nouvelles priorités stratégiques dans le cadre d'un processus d'examen stratégique fondé sur des données probantes.

Les auteurs de l'évaluation de 2007 du PCPSS recommandaient que le Programme améliore les données sur la mesure du rendement et la surveillance. Il a été suggéré d'élaborer une approche systématique de collecte de données sur le rendement. Bien qu'il ait été conclu dans l'évaluation que le Programme avait fait des progrès quant à la mesure du rendement grâce à la création du MPREB, l'accent mis sur ce dernier et sa mise en œuvre progressive par les projets signifient que plus de cinq ans après l'évaluation de 2007, le Programme ne recueille toujours pas de renseignements complets et uniformes sur le rendement de tous ses projets financés. Le Programme ne dispose pas non plus d'un mécanisme pour mesurer le rendement au niveau des activités de programme (crédit 1 ou fonctionnement et entretien).

Les constatations de l'évaluation montrent que le Programme a largement réussi à mettre en œuvre ses activités prévues en ce qui a trait aux projets financés. Trois des quatre appels de propositions prévus ont eu lieu de 2008-2009 à 2012-2013, et 35 nouveaux projets ont été financés. Un des appels de propositions a été reporté pour considération future. Les projets financés pendant la période visée par l'évaluation cadraient tous avec le PCPSS et les objectifs des composantes. De plus, l'examen des documents liés aux projets et les résultats du sondage montrent que presque toutes les activités de projet ont été mises en œuvre conformément ou presque conformément aux échéances fixées (en tenant compte du calendrier révisé établi dans les modifications de l'accord de contribution). Les projets ont également produit la plupart des extrants attendus, et presque tous ont créé au moins un produit de connaissance et conclu une entente de collaboration.

En ce qui a trait au financement des projets, il a été déterminé que la méthode pour effectuer des appels de propositions pourrait être améliorée. Même si le Programme n'a pas calculé le nombre de propositions par méthode de sollicitation (générale, ciblée ou spontanée), d'autres sources de données probantes (documents, sondages, entrevues) montrent que la plupart des propositions sont envoyées dans le cadre de sollicitations ciblées; seulement un quart ne sont pas sollicitées. Le PCPSS n'a pas effectué d'appels ouverts ou généraux. Il y a eu des divergences d'opinions au sein du Programme entre ceux qui préfèrent les appels généraux pour des raisons de transparence et ceux qui préfèrent les appels ciblés en raison des problèmes de capacité au sein de Santé Canada (pour gérer les appels ouverts) et au sein de l'organisme demandeur (pour mener les travaux). Afin de s'assurer que le processus d'appel de propositions est transparent, le PCPSS devrait conserver les renseignements recueillis de façon systématique sur les appels de propositions et les propositions spontanées.

Le Programme a contribué à l'élaboration et à la mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche et a facilité la collaboration en finançant des projets qui participent activement à ces activités. Au niveau du programme, on s'attend à ce que le PCPSS appuie ces activités au moyen du crédit 1, ce qu'il a fait au moyen de certaines activités, comme la présentation d'un rapport annuel sur les projets financés (d'abord pour la SRHS et l'IPSFE, et maintenant pour l'ensemble du Programme), fasse la synthèse de rapports et organise diverses réunions avec les intervenants pour communiquer des renseignements. Cela étant dit, l'évaluation a révélé qu'il n'y avait pas d'attentes clairement établies quant au rôle du PCPSS dans le cadre de ces activités et que ce rôle ne semble pas occuper une grande part du processus de planification stratégique du PCPSS. Le modèle logique et le plan d'évaluation du Programme ne présentent pas d'indicateurs quant à la façon dont ces activités de programme appuient les résultats. Le Programme n'a donc pas recueilli de données sur le rendement de ces activités. De plus, le suivi des activités financées par le PCPSS a été difficile en raison de la combinaison des fonds du crédit 1 provenant de différentes sources afin de financer des activités de la Direction.

Rendement - Atteinte des résultats

Peu de données montrent que le PCPSS atteint ses objectifs. Les informateurs clés de Santé Canada reconnaissent que la collecte de données sur le rendement pour démontrer l'atteinte des résultats constitue une des faiblesses du PCPSS. Le problème semble comporter deux volets. Il faut mieux comprendre la mesure du rendement au niveau du Programme et des projets et mieux rendre compte du rendement. L'objectif du MPREB était d'améliorer la production de rapports sur le rendement en rendant le processus plus systématique. Toutefois, sans une compréhension accrue de la mesure du rendement par le personnel du Programme et des projets, les résultats ne permettent toujours pas d'évaluer le rendement des projets et du Programme. Selon d'anciens rapports de projet, certains bénéficiaires du financement ont tendance à inclure les activités et les extrants dans leur rapport plutôt que les résultats. De plus, les données probantes sur les résultats étaient souvent de faible qualité ou inexistantes. Le PCPSS est devenu plus proactif dernièrement quant à l'aide à fournir aux projets pour la mesure du rendement. Toutefois, les informateurs clés de Santé Canada croient que le personnel du Programme et les bénéficiaires du financement auraient avantage à suivre une formation sur la mesure du rendement.

La capacité du PCPSS à démontrer son efficacité à atteindre les résultats fixés a également été influencée par la nature des projets financés, compte tenu des résultats définis par le Programme. Plusieurs projets financés se sont conclus par la création d'un produit de connaissance ou sa diffusion (qui était souvent passive, p. ex. affichage en ligne). Les projets ne pouvaient donc pas toujours faire le point sur les résultats immédiats, comme sur l'utilisation accrue des connaissances, des approches, des modèles et des stratégies élaborés dans le cadre du projet, et sur les résultats à plus long terme, comme l'adoption à grande échelle de leurs connaissances et innovations ou l'amélioration des politiques et des pratiques dans le système de santé. Aussi, Santé Canada ne fait pas le suivi des résultats potentiels d'un projet une fois que le financement a pris fin. Le PCPSS pourrait souhaiter étudier d'autres options (en plus du MPREB), comme la modification de la structure des accords de contribution afin de financer ou d'appuyer autrement des activités de transfert des connaissances après la fin du financement par contribution, y compris d'autres activités de suivi des projets, comme des entrevues finales et un suivi après un an, et concentrer les efforts de mesure du rendement sur les évaluations stratégiques des projets prioritaires.

Selon les conclusions de l'évaluation, le PCPSS tirerait profit d'une compréhension commune de ce qui est nécessaire relativement aux répercussions pancanadiennes et au transfert des connaissances au sein du Programme. Les entrevues indiquent qu'on ne s'entend pas quant à la nécessité d'avoir des répercussions pancanadiennes et sur les éléments nécessaires pour démontrer le transfert des connaissances (p. ex. La diffusion était-elle suffisante?). Si le Programme a l'intention de mettre l'accent sur le transfert des connaissances dans le cadre de la mesure du rendement, il serait important de bien comprendre les attentes liées à ce principe et à l'adoption du processus qui y est associé par le personnel du Programme et les autres intervenants.

En tant que bailleur de fonds, Santé Canada a intérêt à financer des projets capables de générer des résultats mesurables et significatifs pour le système de santé. Le Ministère aurait avantage à conceptualiser sa contribution au-delà du financement et de la gestion de projets, de la production de rapports et de l'organisation de réunions. Pour ce faire, il devrait déterminer son rôle au sein du PCPSS et la façon dont ses activités contribuent à l'amélioration du système de santé. L'évaluation a permis de mettre en évidence le besoin pour Santé Canada d'établir une échelle des répercussions prévues (c.-à-d. à l'échelon de la province ou du territoire ou pancanadiennes). Une orientation pancanadienne n'a pas toujours été maintenue lors de la sélection des projets. Santé Canada pourrait vouloir définir une orientation en ce qui a trait aux programmes, déterminer la portée et le degré d'intendance ainsi que la valeur qu'il peut ajouter aux efforts des projets qu'il finance, et faire état de ces efforts. Le Ministère pourrait vouloir examiner de nouveau les sections du modèle logique du PCPSS pour lesquelles ce dernier a défini des activités, des extrants et des résultats.

Recommandation 1

Santé Canada devrait étudier différentes façons d'optimiser les investissements dans le PCPSS afin d'atteindre les objectifs du Programme. Dans cette optique, les responsables du PCPSS devraient préciser les priorités du Programme et adapter ses objectifs ainsi que sa conception en conséquence, en s'appuyant sur les leçons apprises au cours des dix dernières années.

Recommandation 2

Le suivi systématique des projets et du Programme pour atteindre les résultats escomptés devrait être renforcé pour guider la prise de décisions et la production de rapports sur les réalisations.

Rendement - Efficacité et économie

Pour examiner la question de l'économie, il faut pouvoir évaluer les coûts du Programme par rapport aux résultats produits, et, sans données systématiques sur le rendement, il n'a pas été possible de mener cette analyse dans le cadre de l'évaluation. La capacité de répondre à la question de l'efficience a été influencée par l'incapacité de retracer comment les fonds du crédit 1 consacrés au PCPSS ont été utilisés, car ils étaient combinés aux autres fonds du crédit 1 destinés à la Direction. Cela étant dit, l'évaluation a permis d'examiner la question de l'efficience pour déterminer si les ressources du Programme ont été utilisées comme prévu et si le processus décisionnel était efficace et économique.

Lors de chaque exercice visé par l'évaluation (de 2008-2009 à 2012-2013), des fonds destinés au Programme n'ont pas été utilisés. Ces péremptions ont été attribuées à plusieurs difficultés, notamment : la nécessité de mettre des fonds de côté pour l'Initiative de postes de résidence en médecine familiale (IPRMF); des difficultés à obtenir, à temps pour réaffecter les fonds, des renseignements sur les retards de la part des provinces et des territoires; la présentation tardive des propositions; les longs processus d'examen qui minent la capacité à utiliser les fonds au cours de la première année d'un accord de contribution. Étant donné le besoin de démontrer l'efficience et l'économie du Programme, le PCPSS devrait prendre des mesures pour réduire les montants non utilisés à l'avenir.

L'évaluation a permis de cerner d'autres aspects de la gestion de programme où le PCPSS pourrait améliorer l'efficience, et ce dernier avait déjà pris des mesures pour améliorer tous ces aspects. Le processus d'approbation des propositions à Santé Canada était parfois long, ce qui explique en partie pourquoi un pourcentage important des accords de contribution devaient être modifiés. Le Programme avait adopté des méthodes visant à améliorer l'efficacité du processus d'approbation des propositions, en améliorant la communication avec les cadres supérieurs de Santé Canada au sujet des propositions à venir. Les efforts antérieurs visant à accroître l'objectivité et la transparence des processus d'examen et d'approbation des propositions pourraient servir de fondement pour améliorer le fonctionnement du Programme et s'assurer que les priorités de financement sont clairement formulées, que les projets financés ciblent davantage les besoins et les lacunes cernés et que les fonds investis sont plus susceptibles de produire les résultats escomptés.

Annexe 1 Composantes du Programme

1. Stratégie en matière de ressources humaines en santé (SRHS)

La SRHS a été créée en 2004 pour améliorer la planification, le recrutement, le maintien en poste, la formation et la coordination des ressources humaines en santé à l'échelle nationale. De 2008-2009 à 2011-2012, la SRHS a conclu 70 accords de contribution, pour un total de 36,7 millions de dollars. Au départ, la SRHS consistait en trois initiatives : l'Initiative de planification pancanadienne des ressources humaines en santé, l'Initiative de formation interprofessionnelle pour une pratique en collaboration centrée sur le patient et l'Initiative de recrutement et de maintien en poste, qui comprend l'Initiative sur les milieux de travail sains.

En 2008, la SRHS a redéfini ses secteurs prioritaires et les a recentrés sur quatre orientations étroitement liées aux trois initiatives d'origine, mais aussi sur les professionnels de la santé formés à l'étranger. Voici les quatre secteurs prioritaires qui ont été établis : planification axée sur les besoins; professionnels de la santé formés à l'étranger (accroître l'accès aux programmes d'évaluation et de formation et aux possibilités d'intégration dans le milieu de travail); optimisation de l'effectif en santé (maintien en poste, harmonisation des objectifs de formation avec les besoins du système de santé et utilisation efficace et portée optimale de la pratique); réforme du contexte de la pratique (pratique collaborative interprofessionnelle et environnements de travail améliorés) (Santé Canada, 2008a, p. 4-6). La plus récente description des priorités de la SRHS demeure très liée aux thèmes de la planification des ressources, des milieux de travail sains et de l'utilisation efficace de la main-d'œuvre en santé, soit :

  • utilisation efficace des compétences des ressources humaines;
  • création de milieux de travail plus sains favorisant l'apprentissage;
  • augmentation du nombre de fournisseurs de soins de santé;
  • planification et prévision plus efficaces (Santé Canada, 2012c, p. 2-3).

En 2011, le gouvernement fédéral a annoncé le financement de l'Initiative de postes de résidence en médecine familiale (IPRMF), pour un montant de 39,5 millions de dollars. Ce financement a été versé par l'entremise de la SRHS et a contribué à l'une des quatre orientations susmentionnées (augmentation du nombre de fournisseurs des soins de santé). L'Initiative vise à trouver une solution au problème de pénurie et de mauvaise distribution des ressources en ajoutant environ 100 postes de résidence dans les régions rurales et éloignées mal desservies. À l'heure actuelle, huit provinces et territoires (Terre-Neuve-et-Labrador, Nouveau-Brunswick, Québec, Ontario, Manitoba, Saskatchewan, Colombie-Britannique et Nunavut) ont profité de cette initiative.

2. Initiative relative aux professionnels de la santé formés à l'étranger (IPSFE)

L'IPSFE a été créée en 2005 pour faciliter l'élaboration de programmes et pour appuyer l'intégration des professionnels de la santé formés à l'étranger au sein de l'effectif canadien de la santé. De 2008-2009 à 2011-2012, l'IPSFE a conclu 35 accords de contribution, pour un total de 47,1 millions de dollars.

L'Initiative est axée sur huit domaines professionnels différents : personnel infirmier auxiliaire autorisé, technologues de laboratoire médical, technologues en radiologie médicale, personnel infirmier autorisé, ergothérapeutes, pharmaciens, physiothérapeutes et médecins (Santé Canada, 2012c, p. 3). Les projets financés ciblent un ou plusieurs des six résultats stratégiques de l'IPSFE :

  • offrir aux professionnels de la santé formés à l'étranger un accès à des renseignements clairs et à jour quant à la voie à suivre pour obtenir l'autorisation d'exercer;
  • établir des mécanismes justes et transparents pour l'évaluation des titres de compétences, des connaissances et des compétences cliniques des professionnels formés à l'étranger;
  • créer des programmes qui augmentent la capacité des professeurs et des spécialistes de la formation clinique à travailler efficacement avec les professionnels formés à l'étranger;
  • augmenter l'accessibilité d'une gamme de programmes de formation, d'intégration et d'harmonisation pour les professionnels formés à l'étranger;
  • favoriser l'intégration des professionnels de la santé formés à l'étranger au sein de l'effectif en santé;
  • améliorer la collaboration avec les régions en vue de maximiser l'incidence des ressources disponibles (Santé Canada, 2012c, p. 3).

L'IPSFE a distribué des fonds par l'entremise de deux volets. Le volet provincial et territorial a reçu la majorité des fonds de l'IPSFE. La répartition des fonds était fondée sur une formule de financement comprenant un montant de base pour chaque province et territoire, plus une allocation par habitant. Même si l'accord de contribution était conclu avec la province ou le territoire, chaque administration a choisi les projets à financer, en tenant compte de leur harmonisation avec les objectifs de l'IPSFE. Un accord de contribution avec une province ou un territoire permettait donc de financer plusieurs projets. Le deuxième volet a permis de financer des projets pancanadiens menés avec des organisations non gouvernementales à but non lucratif et des établissements d'enseignement.

3. Fonds pour l'innovation dans le système de soins de santé (FISSS)

Le FISSS a été créé pour répondre à plusieurs questions stratégiques liées au système de santé et pour encourager l'innovation dans le système de santé (Santé Canada, 2008b, p. iii). De 2008-2009 à 2011-2012, le FISSS a conclu 39 accords de contribution, pour un total de 15,7 millions de dollars.

Depuis 2008, le FISSS offre deux volets de financement. Le premier volet offre 1,2 million de dollars par année pour financer des projets appuyant le Système canadien de déclaration et de prévention des incidents médicamenteux (SCDPIM), et 400 000 $ par année pour appuyer la participation de Santé Canada au SCDPIM. Le système est un effort de collaboration de l'Institut pour l'utilisation sécuritaire des médicaments du Canada (ISMP Canada), de l'Institut canadien d'information sur la santé (ICIS), de la Direction des produits de santé commercialisés de Santé Canada et de l'Institut canadien pour la sécurité des patients (ICSP). Le financement du FISSS a appuyé les activités d'ISMP Canada dans le cadre du SCDPIM, ce qui comprend des initiatives de base visant à analyser les données relatives aux incidents liés aux médicaments et à améliorer les activités de transfert des connaissances dans le cadre des interventions sur l'innocuité des médicaments, en plus d'autres initiatives en matière d'innocuité des médicaments.

Dans le cadre du deuxième volet d'environ 1 million de dollarsNote de bas de page 12, le FISSS a financé des projets dans les secteurs prioritaires suivants :

  • temps d'attente;
  • accès aux soins de santé;
  • soins chroniques et continus;
  • soins en fin de vie (Santé Canada, 2012c, p. 3-4).

De 2008-2009 à 2011-2012, les secteurs prioritaires du deuxième volet s'inscrivent sous deux grands thèmes : « conférences et événements sur les politiques en matière de soins de santé », visant à favoriser le dialogue entre les intervenants du système de santé et le transfert des connaissances, et « réceptivité du système de santé au vieillissement de la population », visant à affecter les ressources aux projets qui tiennent compte des répercussions du vieillissement de la population sur le système de santé et les solutions pancanadiennes possibles à l'échelle du système (Santé Canada, 2009a). Même si un appel de propositions a été lancé en 2009-2010 pour des conférences et des événements, l'appel pour le thème sur la réceptivité du système de santé au vieillissement de la population a été reporté pour considération future.

4. Initiative nationale de réduction des temps d'attente (INRTA)

Le gouvernement fédéral a annoncé l'INRTA en février 2005. Son principal objectif était d'appuyer les engagements à l'égard de la réduction des temps d'attente pris par les premiers ministres dans le cadre du plan décennal pour consolider les soins de santé de 2004. De 2008-2009 à 2011-2012, l'INRTA a conclu 8 accords de contribution, pour un total de 2,8 millions de dollars.

L'INRTA a été conçue pour appuyer la recherche ainsi que le développement et la diffusion des connaissances afin de guider l'élaboration des politiques, des pratiques exemplaires, des programmes et des services visant à améliorer l'accès aux soins et à réduire les temps d'attente (Santé Canada, 2012c, p. 4). Au départ, les thèmes de l'INRTA appuyaient les projets visant :

  • à faire état des progrès réalisés relativement aux points de référence et des indicateurs;
  • à communiquer des renseignements au public au sujet des temps d'attente, à sensibiliser les fournisseurs aux outils de gestion des temps d'attente et à sensibiliser les patients qui sont en attente d'un traitement;
  • à favoriser le développement, le transfert et la diffusion des connaissances pour appuyer l'élaboration et la mise en œuvre d'approches de gestion des temps d'attente (TPSGC, 2009, p. 1).

En 2006, l'INRTA a modifié son orientation pour mettre l'accent sur le troisième thème après que le gouvernement ait fait des garanties sur les délais d'attente pour les patients une de ses priorités. Ce changement visait à permettre à l'INRTA d'appuyer la mise en œuvre des garanties sur les délais d'attente des patients (TPSGC, 2009, p. 1). L'INRTA s'est terminée le 31 mars 2009.

5. Fonds pour les projets pilotes liés aux garanties sur les délais d'attente pour les patients (FPPGDAP)

En 2007, le premier ministre a annoncé que les provinces et les territoires établiraient des garanties dans au moins un domaine clinique de leur choix d'ici 2010. Les provinces et les territoires ont choisi les domaines cliniques suivants : traitement du cancer, arthroplasties de la hanche et du genou, soins cardiaques, imagerie diagnostique, chirurgies de la cataracte et soins primaires (Gouvernement du Canada, 2007). Afin d'appuyer cette orientation stratégique, le gouvernement a prévu du financement ponctuel de plus de 600 millions de dollars pour le Fonds de fiducie pour les garanties de délais d'attente, 30 millions de dollars pour le FPPGDAP et 400 millions de dollars pour Inforoute Santé du Canada, pour l'achat de technologies de l'information sur la santé appuyant l'établissement et la mise en œuvre de garanties sur les délais d'attente pour les patients. Le Fonds de fiducie et Inforoute Santé du Canada ne font pas partie de la présente évaluation. Toutefois, l'objectif du FPPGDAP était d'appuyer le projet plus vaste de garanties sur les délais d'attente pour les patients en finançant des projets provinciaux et territoriaux visant à élaborer, à mettre en œuvre et à mettre à l'essai des approches novatrices pour réduire les temps d'attente et établir des garanties sur les délais d'attente (Santé Canada, 2011b, p. iii). De 2008-2009 à 2011-2012, le FPPGDAP a conclu 11 accords de contribution, pour un total de 19,2 millions de dollars.

Plus précisément, le FPPGDAP a aidé les provinces et les territoires à financer des projets visant :

  • à élaborer et à évaluer des outils pour l'établissement de garanties (y compris l'offre de recours aux patients dont les délais d'attente pour un traitement ne sont pas respectés);
  • à cerner et à résoudre les problèmes stratégiques et opérationnels associés à l'établissement de garanties;
  • à encourager la collaboration et l'échange de pratiques exemplaires (Santé Canada, 2012c, p. 4).

Le FPPGDAP a pris fin le 31 mars 2010 (Santé Canada, 2012b).

Annexe 2 Modèle logique du Programme

Modèle logique du Programme
Composants du modèle logique Volet 1 Volet 2 Volet 3 Volet 4 Facteurs favorables
Activités Planification stratégique
  • Établissement des priorités et des orientations
  • Détermination des besoins et des lacunes
Gestion et responsabilisation
  • Gouvernance
  • Surveillance, vérification et évaluation du rendement
Facilitation de la collaboration
  • Collaboration avec les intervenants et participation de ces derniers
  • Établissement et maintien de relations de collaboration
Élaboration et mise en œuvre de politiques et de travaux de recherche
  • Financement de projets
  • Synthèse des constatations
  • Détermination des pratiques et des stratégies prometteuses
Collaboration et coordination

Culture organisationnelle favorable

  • État de préparation au changement
  • Leadership fort

Diminution des obstacles

  • au perfectionnement, au transfert et à l'utilisation des connaissances
  • à la réforme du système de santé
Extrants Outils, produits et innovations en matière de connaissances
  • Exemple : rapports de recherche, bases de données, documents de référence, outils de planification, stratégies, approches ou modèles, synthèse de la recherche, options et conseils stratégiques et mécanismes de diffusion
Relations de collaboration
  • Établissement et maintien de relations avec les intervenants, y compris les organismes bénéficiaires, les associations professionnelles, les gouvernements et les décideurs
Détermination des obstacles et des facteurs favorables
  • au perfectionnement, au transfert et à l'utilisation des connaissances
  • à la réforme du système de santé
Résultat immédiat Connaissance et compréhension accrues
  • des outils, des produits, des approches, des modèles et des innovations en matière de connaissance, du rendement du système de soins de santé et des questions liées à la réforme du système de soins de santé
Meilleures collaboration et coordination
  • entre les différents intervenants du système de soins de santé pour réduire les obstacles recensés et mettre à profit les facteurs favorables cernés
Utilisation efficace ou accrue
  • des connaissances, des approches, des modèles, des stratégies et des pratiques prometteuses
Résultats intermédiaires Adoption à grande échelle, par les intervenants du système de santé concernés, des connaissances et des innovations, ce qui entraîne des changements dans
  • les politiques
  • les pratique
  • les structures organisationnelles
Résultats intermédiaires Amélioration des politiques, des pratiques et du rendement du système des soins de santé dans les secteurs ciblés par le PCPSS

Annexe 3 Références bibliographiques

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