Évaluation du Fonds d’investissement-santé pour les territoires de Santé Canada de 2017-2018 à 2022-2023

Rapport définitif
Octobre 2023

Préparée par le Bureau de l’audit et de l’évaluation
Santé Canada et l’Agence de la santé publique du Canada

Table des matières

• Résumé
• Contexte
• Méthode d’évaluation
• Constatations
• Conclusion et recommandations
• Réponse et plan d’action de la direction
• Annexe A : Aperçu du financement alloué au titre du FIST
• Annexe B : Méthodologie
• Annexe C : Indicateurs de rendement

Liste des acronymes

DME

Dossier médical électronique

SSNA

Services de santé non assurés

FIST

Fonds d’investissement-santé pour les territoires

Résumé

Contexte

Le présent rapport expose les résultats de l’évaluation du Fonds d’investissement-santé pour les territoires (FIST).

L’évaluation visait à fournir à Santé Canada des conseils et des renseignements concernant la pertinence et l’efficacité du FIST. L’évaluation a porté sur les activités menées d’avril 2017 à septembre 2022.

Ce que nous avons constaté

Le financement accordé par le FIST a permis aux territoires de répondre aux besoins locaux en matière de santé. Chaque territoire a utilisé les fonds de façon différente pour financer la planification, l’élaboration et l’exécution de divers services et initiatives dans le domaine de la santé. La flexibilité du financement a permis aux territoires d’innover en matière de système de santé et de prestation de services sans nuire aux services existants. Le FIST a permis de répondre aux besoins en matière de soins au moyen de projets et de changements novateurs dans les systèmes. Le FIST a également permis de financer les déplacements pour soins médicaux dans chaque territoire, complétant ainsi le financement reçu d’autres programmes fédéraux et territoriaux. Les besoins non satisfaits liés aux déterminants sociaux de la santé, comme le logement, l’eau potable et la sécurité alimentaire, sortaient du champ d’application du FIST.

L’objectif à court terme du FIST, à savoir améliorer l’accès des habitants du Nord aux services de santé, a été atteint. De plus, le FIST a permis aux territoires d’offrir des services de santé directs, de recruter et de former du personnel et d’adopter de nouvelles technologies dans le but d’améliorer la prestation de services. Vu la courte durée du financement, il a été difficile pour les territoires d’attirer et de maintenir en poste du personnel qualifié, ce qui a entraîné des retards dans la mise en œuvre des activités du FIST. Il n’a pas été possible d’évaluer l’atteinte des résultats à long terme du FIST en raison d’un manque de données et de temps.

Même si les territoires n’étaient pas tenus, au titre du FIST, de répondre aux appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation du Canada ou à la politique sur l’Inuit Nunangat, de nombreux exemples d’harmonisation ont été relevés entre les projets financés par le FIST et ces importants documents. En effet, les territoires ont tiré parti des mécanismes établis pour collaborer avec les partenaires autochtones afin de cerner les besoins en matière de santé et ont utilisé le financement pour répondre à ces besoins. Le FIST leur a permis de planifier et de mettre en œuvre des initiatives à l’échelle du système dans le but d’améliorer la santé des Autochtones sur de multiples plans, dont l’élaboration et l’offre de cours sur la compétence culturelle et la lutte contre le racisme, ainsi que l’embauche de professionnels de la santé autochtones. Pour répondre encore mieux aux besoins des populations autochtones en matière de santé, il demeurera essentiel de maintenir la collaboration précoce avec les partenaires autochtones.

Recommandations

Recommandation 1 : Maintenir la flexibilité du FIST pour répondre aux besoins uniques relevés par les gouvernements territoriaux.

Le FIST représente une source de financement unique qui permet aux territoires d’innover et de transformer leurs systèmes de soins de santé tout en répondant aux besoins actuels et nouveaux des habitants du Nord en matière de santé. Tant dans l’examen des documents que dans les entrevues avec les partenaires territoriaux, la flexibilité actuelle du programme a été mise en évidence comme un facteur contribuant à l’atteinte des résultats. Grâce à cette flexibilité, chaque gouvernement territorial peut déterminer comment utiliser les fonds en fonction de ses priorités et de ses besoins. Il est recommandé de maintenir cette flexibilité et de reconnaître que les territoires utiliseront ces fonds de façon appropriée, selon leurs priorités et leurs domaines d’intervention.

Recommandation 2 : Aider chaque territoire à élaborer des stratégies de mesure du rendement adaptées au contexte qui seraient des plus utiles aux territoires et à Santé Canada.

Certains partenaires territoriaux ont éprouvé des difficultés à recueillir des données sur les indicateurs à court terme applicables et à en assurer le suivi, ainsi qu’à mesurer les résultats à long terme liés aux effets du programme. En raison du manque de ressources humaines, des retards dans les projets et des difficultés liées à la collecte de données dans les régions éloignées, il y a souvent eu des retards en aval dans l’établissement des rapports, et les personnes interrogées à l’interne ont indiqué qu’elles avaient eu beaucoup de mal à recevoir les rapports à temps. Pour simplifier la production de rapports et améliorer la pertinence des données pour les 2 parties, Santé Canada devrait s’associer à chaque gouvernement territorial pour élaborer des stratégies de mesure du rendement adaptées au contexte. Il faudrait notamment collaborer pour définir des indicateurs précis à court et à moyen terme qui sont réalisables dans le cadre des projets, pour lesquels il est facile de recueillir des données et qui permettraient de déterminer l’atteinte des résultats escomptés. Étant donné que les projets financés par le FIST peuvent évoluer au fil du temps, il pourrait être intéressant d’évaluer la pertinence et l’utilité des indicateurs de projet avec les territoires, au besoin.

Contexte

Contexte du programme

Le Fonds d’investissement-santé pour les territoires (FIST) verse du financement aux 3 territoires dans le cadre d’accords de subvention, compte tenu des défis financiers, structurels et géographiques uniques que pose la prestation de soins de santé dans le Nord. Composé de 2 volets, le volet Innovation et le volet Déplacements pour soins médicaux, le FIST favorise l’accès aux services de santé et appuie les initiatives territoriales qui contribuent à la viabilité des systèmes de soins de santé.

Le volet Innovation vise à renforcer les systèmes de santé et à améliorer les résultats en matière de santé par l’innovation dans les systèmes. Le fonds soutient jusqu’à 4 projets par an dans chaque territoire.

Le volet Déplacements pour soins médicaux sert à compenser les coûts du transport pour raison médicale admissibles, définis par les politiques de transport pour raison médicale de chaque gouvernement territorial, ce qui peut comprendre le transport pour les clients et les accompagnateurs admissibles, l’hébergement et les repas.

Les tableaux de l’annexe A montrent les fonds alloués à chaque territoire par volet de financement. Le financement accordé au titre du volet Déplacements pour soins médicaux est sous forme de transfert global, et les données ne font pas l’objet d’un suivi. Les dépenses s’inscrivant dans le volet Innovation font l’objet d’un suivi et d’un rapport annuel.

D’autres programmes fédéraux financent les besoins locaux en matière de santé dans les territoires : le Fonds d’intégration des services de santé (FISS)^{Note de bas de page 1} et le Programme des services de santé non assurés (SSNA)^{Note de bas de page 2}, qui finance les services de santé supplémentaires pour les clients inuits et des Premières Nations. Contrairement au FIST, ces fonds sont destinés uniquement aux membres des Premières Nations inscrits et aux populations inuites reconnues.

Évolution du FIST

La figure 1 donne un aperçu de l’évolution du FIST au fil des ans. Les répercussions de l’annonce du budget de 2023 sont abordées dans la section Conclusion.

Figure 1 - Équivalent textuel

La figure 1 présente l’évolution du FIST de 2005 à 2023. On représente chaque année avec un carreau coloré avec des lignes connectives. Une courte description est liée à chaque année et figure à la droite de chaque ligne connective.

Voici l’ordre des carreaux colorés, de gauche à droite, par année :

• 2005 en rouge foncé
• 2014 en rouge
• 2017 en bleu foncé
• 2018 en bleu royal
• 2021 en vert olive
• 2023 en vert foncé

Contexte du Nord

Ensemble, le Nunavut, le Yukon et les Territoires du Nord Ouest, appelés collectivement « le Nord », couvrent près de 40 % de la superficie du Canada, alors qu’ils ne représentent que 0,3 % de la population canadienne. L’immensité du territoire, les conditions météorologiques défavorables et les infrastructures limitées ont des répercussions importantes sur les services sociaux et de santé et limitent l’accès à ces services dans les territoires. En effet, les personnes nécessitant des soins de santé ont souvent à se rendre dans de grands centres de santé, parfois situés loin de leur communauté. Malgré les programmes mis en place par les territoires pour aider les résidents à payer les frais de déplacement liés aux traitements médicaux (déplacements pour raison médicale), les déplacements hors du territoire sont souvent difficiles et peuvent être un obstacle de taille à l’accès aux soins.

Le Nunavut est le plus important Territoire du Nord du Canada, représentant 20 % du territoire canadien et comptant environ 37 000 habitants^{Note de bas de page 3}. La population est majoritairement inuite (85 %) et est répartie dans 25 communautés éloignées accessibles uniquement par avion. Le ministère de la Santé du Nunavut assure la prestation des services de santé aux résidents grâce au seul hôpital de soins actifs et aux 24 centres de santé communautaires de la région, qui offrent des services de consultations externes et des services infirmiers d’urgence, 24 h sur 24. La santé mentale, la prévention du suicide, la santé buccodentaire des enfants, les infections transmissibles sexuellement et par le sang et la tuberculose sont les priorités du Nunavut en matière de santé^{Note de bas de page 4}.

Les Territoires du Nord-Ouest sont le seul territoire qui compte une population importante des 3 groupes de peuples autochtones : Premières Nations, Inuits et Métis. Près de 42 000 personnes^{Note de bas de page 3} sont réparties dans 33 communautés, dont le tiers ne sont accessibles que par avion ou par des routes de glace en hiver. Les revendications territoriales réglées et en suspens et les ententes sur l’autonomie gouvernementale sur le territoire ont donné lieu à une structure de gouvernance interne complexe. L’Administration des services de santé et des services sociaux des Territoires du Nord-Ouest assure la prestation des services sociaux et de santé dans 27 communautés. Les autres communautés sont desservies par l’Agence de services communautaires Tłı̨chǫ et par l’Administration des services de santé et des services sociaux de Hay River^{Note de bas de page 5}. Les habitants ont accès à 1 hôpital territorial, 1 hôpital régional et de nombreux centres de santé communautaires. Les priorités du territoire en matière de santé sont la santé mentale et le suicide, la consommation de substances, les infections transmissibles sexuellement et par le sang et la promotion de modes de vie sains^{Note de bas de page 4}.

Les quelque 41 000 habitants du Yukon sont répartis dans 18 communautés, qui sont toutes accessibles par la route, sauf 1. 23 % de la population est d’origine autochtone, la majorité (86 %) s’identifiant comme membres des Premières Nations. Près de 80 % des Yukonnais vivent dans la capitale territoriale, Whitehorse. Le reste de la population réside dans les 17 communautés rurales. Les habitants peuvent obtenir des services de santé dans 14 centres de santé communautaires et 4 centres de services pour le mieux-être et la lutte contre l’alcoolisme et la toxicomanie gérés sur l’ensemble du territoire par le ministère de la Santé et des Affaires sociales. On compte également 3 hôpitaux, gérés par la Régie des hôpitaux du Yukon.

La santé mentale, le suicide, la consommation de substances et les infections transmissibles sexuellement et par le sang sont les priorités du territoire en matière de santé^{Note de bas de page 4}.

Méthode d’évaluation

L’évaluation portait sur la pertinence et l’efficacité du FIST de Santé Canada. Elle s’est également penchée sur l’harmonisation du FIST avec les appels à l’action visant à améliorer la santé des Autochtones et des Inuits, afin de dégager des leçons pour améliorer le programme.

Portée de l’évaluation

L’évaluation portait sur les activités du FIST d’avril 2017 à septembre 2022 (de 2017-2018 à 2022-2023). Plusieurs sources de données ont été utilisées (voir l’annexe B) pour répondre aux questions qui suivent.

Pertinence du programme

1. À quels besoins antérieurs, actuels et nouveaux le FIST répond-il exclusivement?
2. Quelle a été l’incidence de la pandémie de COVID-19 sur la mise en œuvre des projets financés par le FIST et quelles mesures ont été prises pour résoudre les problèmes?

Efficacité du programme

1. Dans quelle mesure les résultats escomptés du programme à court, à moyen et à long terme ont-ils été atteints?
   • Quels facteurs ont influencé ou entravé l’atteinte de ces résultats?
2. En quoi le FIST a-t-il favorisé l’innovation et la transformation des soins de santé dans le Nord?
3. En quoi le FIST est-il conforme et contribue-t-il aux appels à l’action visant l’amélioration de la santé des Autochtones et des Inuits?

Constatations

Pertinence du programme

Le financement accordé par le FIST a permis aux territoires de répondre aux besoins locaux en matière de santé. Chaque territoire a utilisé les fonds de façon différente pour financer divers services et initiatives touchant notamment à la santé mentale, à la santé buccodentaire, aux déplacements pour soins médicaux et à la formation du personnel de santé en matière de compétence et de sécurité culturelles. À part les déplacements pour soins médicaux, qui sont également financés par d’autres programmes fédéraux et territoriaux, le FIST a permis de répondre aux besoins en matière de santé au moyen de projets et de changements novateurs dans les systèmes. D’autres besoins non satisfaits liés aux déterminants sociaux de la santé, comme le logement, l’eau potable et la sécurité alimentaire, sortaient du champ d’application du FIST.

Question d’évaluation 1 : Besoins antérieurs, actuels et nouveaux en matière de santé

Les besoins des territoires en matière de santé financés par le FIST en 2021-2022 sont considérés comme actuels. Les besoins antérieurs sont ceux qui précèdent cette période et les besoins nouveaux sont les besoins futurs prévisibles liés aux systèmes et aux services de santé.

Le FIST a permis de répondre à d’importants besoins actuels et antérieurs en services de santé en « complétant les programmes existants », notamment les services de santé mentale au Yukon et au Nunavut, les services de santé buccodentaire au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest, et les services de lutte contre la tuberculose au Nunavut. Ces maladies pèsent lourdement sur les populations locales. Par exemple :

• Au Yukon, le taux de mortalité lié aux opioïdes (par 100 000 habitants) était le double de la moyenne nationale en 2021^{Note de bas de page 6}, alors que le taux de décès par suicide (par 100 000 habitants) au Nunavut était près de 15 fois supérieur à la moyenne nationale en 2020^{Note de bas de page 6}.
• En 2009-2010, près de 86 % des enfants des Premières Nations âgés de 3 à 5 ans interrogés au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest présentaient des caries sur leurs dents temporaires^{Note de bas de page 7}. Le problème est similaire chez les enfants d’âge préscolaire du Nunavut (85,3 %)^{Note de bas de page 8}.
• Chez la population inuite de l’Inuit Nunangat, le taux d’incidence de la tuberculose sur 3 ans, soit de 2014 à 2016, était plus de 300 fois supérieur à celui de la population non autochtone née au Canada^{Note de bas de page 9}.

Les besoins nouveaux cernés par les partenaires territoriaux sont le vieillissement chez soi et le soutien aux personnes souffrant de maladies chroniques. Vieillir chez soi signifie disposer des services sanitaires et sociaux et du soutien connexe nécessaires pour vivre de façon autonome et en toute sécurité à son domicile ou dans sa communauté. Ces questions sont abordées dans des politiques telles que le plan d’action Vieillir chez soi et les initiatives de prise en charge des maladies chroniques au Yukon^{Note de bas de page 10}, ainsi que dans le mandat du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest de 2019 à 2023^{Note de bas de page 11}. De plus, il y a un besoin continu de services dans les domaines de la santé mentale, des dépendances, de la santé buccodentaire et de la tuberculose.

Le FIST a financé divers besoins liés aux systèmes de soins de santé : la télésanté au Nunavut, les dossiers médicaux électroniques (DME) et la télésanté au Yukon, la formation sur la compétence et la sécurité culturelles au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, le renforcement des capacités en matière de santé et de ressources humaines au Nunavut et l’amélioration du système de santé au Yukon. Le financement accordé a également servi à lutter contre le racisme subi par les Autochtones dans leurs interactions avec le système de santé. Les 3 territoires ont utilisé le FIST pour renforcer la sécurité et la compétence culturelles. Cela s’est traduit par de la formation au Yukon, l’embauche d’auxiliaires inuits des services de santé au Nunavut et la définition de la vision et du plan stratégique pour le respect des valeurs culturelles dans le système de soins de santé et des services sociaux des Territoires du Nord-Ouest (Votre bien-être, notre priorité : Plan d’action sur le respect de la culture 2018-2020).

Le FIST a répondu à un besoin essentiel des systèmes de soins de santé dans les 3 territoires grâce à son volet Déplacements pour soins médicaux. Ce volet, qui fait partie des nombreux programmes de transport pour raison médicale des territoires^{Note de bas de page 12}, est un transfert fédéral de fonds non désignés pour compenser les frais de transport pour raison médicale. Ce volet représente une part importante des allocations du FIST : 68 % du financement total du FIST est alloué au transport pour raison médicale au Nunavut, 70 % dans les Territoires du Nord-Ouest et 33 % au Yukon (voir l’annexe A). Le volet Déplacements pour soins médicaux du FIST a joué un rôle particulièrement important au Nunavut. En effet, selon les personnes interrogées à l’interne et à l’externe, l’avion est le seul moyen d’obtenir des services dans certaines régions éloignées. Le Yukon a souvent recours au transport pour raison médicale étant donné le besoin important de se déplacer au sein et à l’extérieur du territoire pour obtenir des services de santé médicalement nécessaires.

Hormis le FIST, aucun autre programme fédéral ne semble répondre à l’ensemble des besoins cernés liés aux services de santé et aux systèmes de soins dans les 3 territoires. Décrit par les partenaires territoriaux comme une « source de financement à volets multiples présentant de nombreux avantages différents », le FIST répond spécifiquement aux besoins de tous les résidents des territoires, qu’ils soient ou non Autochtones ou Inuits. Dans l’ensemble, le FIST semble inégalé, en ce sens qu’il fournit aux territoires les ressources nécessaires pour innover dans leurs systèmes de soins de santé afin de répondre aux besoins de leurs habitants.

Les 3 territoires ont déterminé d’importants besoins nouveaux liés aux systèmes de soins de santé, notamment disposer de données fiables sur les systèmes et la prestation de services aux fins de la planification, des investissements stratégiques dans les ressources humaines permettant d’attirer et de maintenir en poste les talents, ainsi que l’accroissement de la main-d’œuvre autochtone dans les systèmes de soins de santé. La collaboration avec les gouvernements autochtones pour déterminer et classer par ordre de priorité les besoins en matière de santé et s’attaquer aux déterminants sociaux de la santé propres aux Autochtones a été soulignée au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest. Au Nunavut, il y a eu une collaboration et des échanges réguliers avec les organisations inuites.

Plusieurs personnes interrogées à l’interne et à l’externe ont mentionné des déterminants sociaux de la santé plus généraux qui doivent être pris en compte dans les territoires, notamment le logement, l’eau potable, la sécurité alimentaire, l’éducation et le développement économique. Bien qu’elles influent sur l’accès aux soins de santé et les résultats en matière de santé, ces questions sortent du champ d’application du FIST.

« Si le FIST et ces programmes venaient à disparaître, le Ministère aurait d’énormes lacunes à combler. Le FIST permet de combler les lacunes, d’accroître les capacités et de nous rapprocher de nos clients. »

Question d’évaluation 2 : Incidence de la pandémie de COVID-19 sur la mise en œuvre des projets du FIST

Les projets financés par le FIST ont subi le contrecoup de la pandémie de COVID-19. Certains projets ont connu des retards et des perturbations. Les retards se sont répercutés sur l’administration du programme, la mise en place des séances de formation et la programmation. Parmi les perturbations, mentionnons l’interruption de programmes communautaires et la pénurie de ressources humaines en santé. Des occasions ont toutefois été saisies. Certains projets sont sortis des sentiers battus pour compenser les retards et les perturbations.

Retards dans les projets

Pendant la pandémie, les territoires, à l’instar des autres régions canadiennes, ont connu d’importants problèmes de capacité administrative en raison du déploiement du personnel pour soutenir les efforts de lutte contre la COVID-19. Cette situation a entraîné des retards dans la production des rapports exigés et dans le transfert des fonds du FIST de Santé Canada aux gouvernements territoriaux. La mise en œuvre des initiatives et des projets financés par le FIST dans les territoires a également été retardée. Au Nunavut, par exemple, les auxiliaires des services de santé mentale et de lutte contre les dépendances ont continué de réagir aux crises, mais le travail de prévention de groupe a été interrompu en raison des restrictions de santé publique. Des séances de formation en personne ont également dû être reportées. Au Yukon, la pandémie de COVID-19 a entraîné le report de 6 à 12 mois du lancement du Programme de sages-femmes du Yukon, tandis que le lancement du Centre de santé Constellation a été retardé de 9 mois. L’interruption des programmes communautaires de prévention et de dépistage des maladies buccodentaires au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest a limité l’accès aux services pendant la pandémie; au Nunavut, le nombre d’enfants ayant besoin de soins dentaires a presque doublé.

Perturbations des projets

Les restrictions sur les voyages et les exigences de quarantaine ont nui à la dotation des postes, et de nombreux employés potentiels ont préféré opter pour le télétravail lorsqu’ils en avaient la possibilité. Les efforts de lutte contre la COVID-19, y compris le déploiement des vaccins, ont détourné le personnel des projets financés par le FIST et ont perturbé les activités du programme. La pandémie a également exacerbé les problèmes de longue date liés aux ressources humaines en santé dans le Nord. Dans les Territoires du Nord Ouest, en raison des restrictions sur les voyages et des exigences de quarantaine, il était difficile pour les professionnels de la santé buccodentaire de se rendre dans les communautés et de faire de la prévention et des interventions précoces. Les fermetures d’écoles et les mesures de santé publique ont également entravé l’accès à certains programmes communautaires de santé buccodentaire, comme le programme de brossage des dents et le programme de vernis fluoré. Au Nunavut, la pandémie a perturbé le programme de lutte contre la tuberculose, en particulier la formation sur le traitement en observation directe pour les travailleurs communautaires et le cours d’orientation pour les infirmières du programme.

Solutions pour les projets

Les partenaires territoriaux ont trouvé diverses solutions aux problèmes rencontrés pendant la pandémie de COVID-19. En voici quelques exemples :

Distribution de ressources dans la communauté

• Le programme de santé buccodentaire des Territoires du Nord-Ouest a lancé une nouvelle initiative visant à distribuer des produits de santé buccodentaire dans différents lieux, dont des écoles, des centres de santé, des épiceries et des cliniques de vaccination.
• Le ministère de la Santé et des Affaires sociales du Yukon a collaboré avec les collectivités locales des Premières Nations, les organisations non gouvernementales et les pharmacies afin de remettre aux ménages des trousses de réduction des méfaits (naloxone).

Prestation virtuelle de soins de santé

• Depuis le début de la pandémie, les partenaires territoriaux ont constaté une augmentation des méthodes virtuelles de prestation de soins. Par exemple, le Programme de sages-femmes du Yukon et le Centre de santé Constellation offrent tous deux des services de soins virtuels à leur clientèle.
• Au Nunavut, la COVID-19 a incité le territoire à se lancer dans la prestation de soins de santé virtuels. Le Nunavut élabore une stratégie à long terme pour intégrer les soins virtuels dans son système, ce qui pourrait améliorer l’accès aux soins dans les régions éloignées.

Stratégies de recrutement

• Pour régler les problèmes de dotation, les partenaires territoriaux du Yukon ont adopté de nouvelles stratégies de recrutement faisant notamment appel aux médias sociaux.

Participation des communautés

• Les partenaires territoriaux du Nunavut ont trouvé des moyens créatifs de mener des actions de sensibilisation et de fournir des services de santé mentale à la population locale, y compris au moyen de la radio communautaire, de groupes Facebook et de concours locaux respectant les mesures de distanciation physique.

Efficacité du programme

Le FIST a amélioré l’accès des habitants du Nord aux services de santé. Il a également permis aux territoires d’offrir des services de santé directs, de recruter et de former du personnel et d’adopter de nouvelles technologies dans le but d’améliorer la prestation de services. Il reste difficile d’attirer et de maintenir en poste du personnel qualifié, ce qui a entraîné des retards dans la mise en œuvre des activités du FIST. Pour déterminer les programmes et les services qui sont le plus nécessaires et examiner les répercussions des activités financées par le FIST, les territoires doivent avoir accès à des données sur la santé des habitants du Nord.

L’annexe C donne un aperçu des principaux indicateurs de rendement et résultats du programme à court, à moyen et à long terme.

Question d’évaluation 3 : Atteinte des résultats

Résultats à court terme

Le résultat à court terme prévu du FIST est à savoir améliorer l’accès des habitants du Nord aux services de santé, a été atteint. Les efforts du programme cadrent avec les éléments constitutifs des systèmes de santé définis par l’OMS (voir le tableau 1), ce qui a donné lieu à des initiatives territoriales qui ont renforcé les systèmes de santé et amélioré l’accès aux soins.

Élément constitutif 1 : Prestation de services

Les territoires ont fourni des services directs et ont amélioré leurs systèmes de soins de santé. Le FIST a financé des initiatives qui ont favorisé un meilleur accès aux praticiens, aux services de santé mentale et de lutte contre les dépendances, aux services de santé buccodentaire, au traitement de la tuberculose et au transport pour raison médicale. Par exemple, dans les Territoires du Nord-Ouest, le FIST a permis à 5 professionnels de la santé buccodentaire et à un hygiéniste dentaire autorisé de se rendre dans des communautés pour fournir des services de prévention et de dépistage des maladies buccodentaires chez les enfants. De plus, les territoires ont élaboré et mis en œuvre de nouvelles initiatives telles que les soins virtuels pour améliorer l’accès aux services de santé.

« Le FIST nous a permis d’offrir davantage de services de santé dans les communautés et sur les territoires traditionnels où vivent les gens. »

Élément constitutif 2 : Ressources humaines

Afin d’améliorer l’accès aux soins, les 3 territoires ont utilisé le financement accordé par le FIST pour recruter et former des professionnels de la santé et des ressources humaines. Ils ont concentré leurs efforts de recrutement sur divers types de professionnels, dont :

• des fournisseurs de services, y compris 2 infirmières praticiennes au Yukon, 15 coordonnateurs communautaires inuits en santé buccodentaire au Nunavut et 18 auxiliaires inuits des services de santé mentale et de lutte contre les dépendances au Nunavut;
• du personnel administratif et de programme, y compris une équipe de 5 personnes pour le programme de lutte contre la tuberculose du Nunavut et 1 gestionnaire de projet au Centre de santé Constellation du Yukon.

Les activités de formation portaient sur des sujets tels que la compétence culturelle au Yukon et au Nunavut et la sécurité culturelle et la lutte contre le racisme dans les Territoires du Nord-Ouest, de même que sur la santé buccodentaire, la santé mentale, les soins intégrés et la technologie. De la formation a également été offerte aux employés auxiliaires.

Élément constitutif 3 : Information

L’élément « Information » est divisé en 2 catégories : promotion de la santé et recherche et données sur les systèmes de santé. Les 3 territoires ont réalisé diverses activités pour sensibiliser aux questions de santé et promouvoir les comportements sains. Les territoires sont conscients de l’importance d’une prise de décision fondée sur les données et ont pris des mesures pour promouvoir la recherche et les données sur le rendement des systèmes de santé.

Partout dans le Nord, où répondre aux besoins en matière de santé demeure une priorité, de multiples occasions de collaboration ont été saisies pour connaître les besoins de différents groupes. Les initiatives suivantes s’inscrivent dans l’élément « Information » : la promotion de la santé buccodentaire dans les Territoires du Nord-Ouest ainsi que la création de la Direction de la santé publique et des populations, Collecte et évaluation des données, et de 1Health au Yukon.

« Nous avons passé beaucoup de temps à planifier et à tenter de comprendre les besoins de la communauté. Nous avons pris le temps d’écouter les membres de la communauté et les futurs utilisateurs des services, et d’envisager les diverses possibilités. »

Élément constitutif 4 : Financement

Les activités s’inscrivant dans cet élément ont renforcé le système de santé; elles ont permis d’évaluer l’utilisation des fonds pour cerner les domaines d’efficacité opérationnelle et d’amélioration de la qualité, et ont mené d’un financement temporaire des projets, versé au titre du FIST, à un financement de base durable accordé par les gouvernements territoriaux. Les Territoires du Nord Ouest ont examiné les coûts du système de santé et la facturation des soins médicaux et ont entrepris de moderniser les activités et les processus opérationnels du Programme de déplacements pour soins médicaux. Au Yukon, le FIST a servi à financer un examen du programme de déplacements pour soins médicaux du territoire, y compris la tenue de consultations auprès de plus de 2 300 Yukonnais sur l’accessibilité et l’administration du programme, entre autres sujets. Les recommandations issues de ces consultations et du rapport « La population d’abord » ont permis d’apporter plusieurs améliorations aux déplacements pour soins médicaux sur le territoire. De plus, le Yukon a obtenu un financement durable pour 1Health Yukon et a mis en place des mesures de soutien plus souples dans le cadre de son programme de financement des soins de fin de vie en milieu rural.

« Le FIST nous a permis de faire avancer des initiatives stratégiques que nous n’aurions pas pu financer. »

Élément constitutif 5 : Médicaments et technologies

Dans le cadre de cet élément, le FIST a soutenu les efforts portant sur les médicaments, les fournitures, l’équipement, les technologies ainsi que les outils et les bases de données.

Pour améliorer l’accès des habitants du Nord aux soins de santé, les gouvernements territoriaux ont mené diverses initiatives, dont la distribution de médicaments et de produits de santé buccodentaire, l’achat de matériel dentaire, la mise en place de systèmes de DME et l’augmentation des possibilités de soins virtuels.

Élément constitutif 6 : Gouvernance

Les 3 territoires ont mené des activités en lien avec la gouvernance dans le but de renforcer leurs systèmes de santé respectifs et d’améliorer l’accès aux soins de santé. Ils ont créé des politiques, des stratégies et des plans d’action importants, dont le rapport « La population d’abord » du Yukon, le Plan d’action sur le respect de la culture des Territoires du Nord-Ouest et le Cadre pour l’élimination de la tuberculose chez les Inuits du Nunavut. Ces cadres et documents de gouvernance ont servi à créer ou à modifier des organisations, y compris Santé et mieux-être Yukon (en cours de création), la Direction de la santé publique et des populations, Collecte et évaluation des données, au Yukon, et le bureau des Territoires du Nord-Ouest pour un système durable.

Les territoires ont également consolidé leurs partenariats et leurs structures de direction, y compris la table de planification de la formation sur la sécurité et l’humilité culturelles du Yukon et le Comité consultatif autochtone des Territoires du Nord-Ouest, qui fournit des conseils sur l’intégration des connaissances et des pratiques de guérison autochtones dans les milieux offrant des services de santé^{Note de bas de page 13}.

Pilier central : Personnes

Le pilier « Personnes » est un élément central du système de santé qui influence chacun des éléments constitutifs. Différents groupes de personnes ont joué un rôle important en tant qu’utilisateurs, contributeurs, partenaires et collaborateurs du FIST.

En tant qu’utilisateurs et bénéficiaires de services, les patients, les membres de leur famille et les citoyens sont les destinataires des différentes initiatives financées par le FIST, tel que le programme de santé buccodentaire pour les enfants du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest. Le FIST a permis d’embaucher du personnel clinique et non clinique pour pouvoir divers postes.

Chaque territoire a collaboré avec divers partenaires et organismes en vue de l’élaboration de politiques ainsi que de la conception et de la prestation de services. Ces contributeurs et collaborateurs comprenaient des membres du public, des personnes ayant une expérience vécue, des organismes communautaires représentant les peuples autochtones et les habitants du Nord, y compris des groupes autochtones tels que Nunavut Tunngavik Incorporated, ainsi que les collectivités des Premières Nations en régime d’autonomie gouvernementale au Yukon, qui sont les principaux partenaires de la prestation des programmes axés sur le territoire et financés par le FIST au Yukon. Les partenaires autochtones ont reconnu l’importance de ces tribunes pour ce qui est d’accroître la participation et la collaboration entre les partenaires.

Facteurs influençant l’atteinte des résultats à court terme

De nombreux facteurs ont contribué à l’objectif d’améliorer l’accès des habitants du Nord aux services de santé. D’après les sources de données, la flexibilité du FIST a permis aux territoires de se concentrer sur les priorités locales. De plus, les territoires avaient la possibilité de reporter les fonds non utilisés à l’exercice suivant, ce qui, de l’avis des partenaires territoriaux interrogés, était « d’une importance vitale pour la continuité (du projet) ». La flexibilité du FIST pendant la pandémie de COVID 19 a permis aux territoires d’adopter des technologies et des moyens de communication novateurs qui, conjugués à des collaborations fructueuses, notamment avec des partenaires autochtones, et à l’embauche de professionnels autochtones connaissant la langue et la culture, ont contribué à l’efficacité de la prestation de services.

Comme l’ont indiqué les partenaires territoriaux et comme l’a révélé l’examen des documents, le principal facteur ayant nui à l’atteinte des résultats à court terme a été la courte durée du financement accordé au titre du FIST, ce qui a limité la capacité des territoires à pourvoir les postes vacants en santé par des contrats de longue durée (ou des employés permanents), surtout pour la période de prolongation de 2 ans. Les territoires ont dû faire appel à des employés occasionnels ou nommés pour une période déterminée, ce qui a augmenté le taux de roulement du personnel. Cette situation a nui à la continuité des services et à la capacité des territoires à élaborer et à mettre en œuvre des plans. De plus, selon les sources de données, la pandémie de COVID-19 a entravé l’amélioration de l’accès des habitants du Nord aux services de santé, étant donné les répercussions qu’a eues le manque de personnel occasionné par la pandémie sur la mise en œuvre des projets. Parmi les autres facteurs limitatifs mentionnés par les partenaires territoriaux et les personnes interrogées à l’interne, citons la difficulté à suivre les indicateurs à court terme pertinents, le manque de données à long terme permettant de déterminer les effets du programme et les difficultés liées à la présentation des rapports dans les délais. Certes, les partenaires autochtones ont indiqué qu’ils pourraient être mobilisés davantage, mais l’évaluation a permis de constater l’existence de plusieurs tribunes permettant une collaboration et un dialogue continus dans chaque territoire. Les déterminants sociaux de la santé non pris en compte, y compris le racisme dans le système de santé, les infrastructures limitées et la pénurie de logements, lesquels contribuent à limiter la capacité d’attirer des ressources humaines en santé dans le Nord, ont également été mentionnés comme étant des obstacles.

Résultats à moyen terme

Il semble que les progrès réalisés pour ce qui est de répondre aux besoins des habitants du Nord en matière de santé varient d’un territoire à l’autre.

Les résultats à moyen terme sont généralement évalués sur une période de 5 à 10 ans, et les projets financés par le FIST étaient principalement axés sur les besoins immédiats. Comme le montre l’annexe C, le Yukon a atteint les 2 indicateurs de rendement à moyen terme définis, tandis que le Nunavut et les Territoires du Nord Ouest ont fait état de progrès variables dans l’atteinte des objectifs liés aux indicateurs.

Les auxiliaires des services de santé mentale et de lutte contre les dépendances du Nunavut ainsi que le programme de sages-femmes, le Centre de santé Constellation et les centres locaux de services pour le mieux-être du Yukon répondent à certains besoins en matière de santé. Par exemple, grâce au centre de santé qui a ouvert récemment, 500 patients ont pu trouver un fournisseur de soins primaires. Les centres locaux de services pour le mieux-être offrent des services intégrés de soins infirmiers et de consultation à plus de 2 000 personnes par mois. Il reste cependant difficile de répondre aux besoins fondamentaux en raison de facteurs tels que les déterminants sociaux de la santé et des données sur la santé publique insuffisantes. Des changements systémiques précis à plus long terme pourraient être nécessaires pour répondre à certains besoins en matière de santé.

Résultats à long terme

Il faut davantage de données et de temps pour déterminer si le FIST a amélioré l’état de santé des habitants du Nord.

Malgré une légère augmentation du pourcentage des populations du Nord ayant déclaré être en bonne santé entre 2017-2018 et 2019-2020^{Note de bas de page 14}, il y a un manque flagrant de données récentes et fiables en raison de la petite taille de la population et des défis particuliers liés à la collecte de données dans les communautés éloignées et isolées. Il est donc impossible d’évaluer les résultats à long terme. De plus, comme le financement accordé au titre du FIST représente une infime partie du budget total du gouvernement territorial consacré à la santé, certains résultats à long terme peuvent ne pas être directement attribuables au programme.

Selon les partenaires territoriaux, le manque de données et de rapports sur les projets serait dû aux ressources limitées des équipes de projet, les postes étant souvent pourvus de façon temporaire. Le roulement du personnel temporaire a nui aux activités des projets, y compris à la collecte et à la communication des données. D’autres problèmes ont été relevés, notamment la complexité de la tâche consistant à définir et à analyser les indicateurs à long terme des projets novateurs et la rigidité des exigences du cadre de rendement et des indicateurs servant au suivi, qui, selon les partenaires territoriaux, n’étaient pas adaptés aux « réalités de la fluidité sur le terrain ».

Question d’évaluation 4 : Innovations et transformations au sein des systèmes

Le FIST a favorisé l’innovation et la transformation des soins de santé dans le Nord. Les innovations vont de l’amélioration des modèles de soins axés sur la collaboration au développement des technologies et de la télésanté, tandis que les transformations comprennent des initiatives à plus grande échelle dans les domaines de la gouvernance et de la planification des soins de santé. Selon certaines personnes interrogées, le FIST a permis de faire avancer des travaux importants qui, autrement, n’auraient pas été financés.

Innovations

Le FIST a permis de financer diverses innovations dans les 3 territoires. Au Yukon, où l’amélioration des modèles de soins intégrés et axés sur la collaboration est une priorité, le FIST a soutenu entièrement la planification et la création du Centre de santé Constellation (décrit dans la section précédente) et le Programme de sages-femmes. Ce dernier fournit des soins sûrs et intégrés pendant la grossesse, à l’accouchement et après la naissance. Avant le lancement du programme, les possibilités d’accoucher à la maison en toute sécurité étaient limitées au Yukon, surtout pour les femmes des Premières Nations et d’autres personnes vulnérables ayant vécu un traumatisme en milieu clinique. Le FIST a aussi permis au Yukon d’adopter un nouveau système de dossiers médicaux électroniques qui a amélioré le suivi des données démographiques des patients, des besoins en services, des listes d’attente et du nombre de demandes reçues, favorisant ainsi l’accès et la continuité des soins.

Transformations

Le FIST a contribué grandement aux transformations des systèmes dans les territoires. Le ministère de la Santé et des Services sociaux des Territoires du Nord-Ouest apporte des changements à grande échelle pour mieux intégrer la sécurité culturelle et l’approche relationnelle de soins dans la prestation des services de santé grâce à ses projets de démonstration de la réforme des soins primaires. Le territoire dirige également les engagements du système en matière de sécurité culturelle et de lutte contre le racisme par l’intermédiaire du Comité consultatif autochtone (dont il est question plus haut). Ces initiatives s’appuient sur le Plan d’action sur le respect de la culture 2018-2020, qui vise à promouvoir un système de soins intégré ancré dans les cultures des habitants du Nord et des peuples autochtones et appliqué dans l’ensemble du système de santé et de services sociaux.

De plus, le FIST a financé entièrement la planification et l’élaboration du rapport « La population d’abord » du Yukon et de ses 76 recommandations, en plus de soutenir les mesures suivantes décrites dans le rapport :

• créer une nouvelle autorité sanitaire (Santé et mieux-être Yukon) pour améliorer la prestation des soins de santé et de certains services sociaux sur le territoire;
• créer un système de soins primaires holistique et élargi qui repose sur l’établissement de relations entre les professionnels et les patients;
• s’associer aux partenaires des Premières Nations du Yukon pour créer une équipe de sécurité culturelle chargée d’établir une approche globale axée sur l’humilité et la sécurité culturelles dans le système de santé;
• accroître le recours aux soins virtuels pour les Yukonnais.

Question d’évaluation 5 : Harmonisation avec les appels à l’action

Même si les territoires n’étaient pas tenus, au titre du FIST, de répondre aux appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation ou à la politique sur l’Inuit Nunangat, de nombreux exemples d’harmonisation ont été relevés entre les projets financés et ces importants documents d’orientation sur la santé des Autochtones. Le FIST a soutenu les initiatives en cours des territoires visant à améliorer la santé des Autochtones sur de multiples plans, y compris par l’élaboration et l’offre de cours sur la sécurité culturelle, la compétence culturelle et la lutte contre le racisme, ainsi que par l’embauche de professionnels de la santé autochtones.

Le FIST a permis aux territoires de planifier et de mettre en œuvre diverses initiatives visant à améliorer la santé de la population. Même si les territoires n’étaient pas tenus, au titre du FIST, de répondre aux appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation, on a fait observer que les projets financés par le FIST dans chaque territoire concordaient avec les appels à l’action et la politique sur l’Inuit Nunangat. Les territoires ont planifié et réalisé plusieurs initiatives à l’échelle des systèmes dans le but d’améliorer la santé des Autochtones en se fondant sur leur connaissance des besoins locaux et sur les résultats de leur collaboration avec les partenaires autochtones. De plus, les territoires ont adopté des cadres plus larges pour cerner les besoins locaux et y répondre, comme la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, l’adoption des appels à la justice découlant de l’Enquête sur les femmes et les filles autochtones disparues et assassinées dans les Territoires du Nord-Ouest et l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut.

Disponibilité de services de santé appropriés

Chaque territoire a cerné les besoins locaux en matière de santé et a lancé différentes initiatives pour améliorer l’accessibilité des services de santé pour l’ensemble de sa population. Les services de santé n’étaient pas destinés spécifiquement aux résidents autochtones, mais l’amélioration délibérée de la prestation de services dans les communautés et la satisfaction des besoins des populations locales devraient profiter aux communautés autochtones locales.

Le financement accordé au titre du FIST pour les services dentaires préventifs au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest a permis au personnel de se rendre dans les communautés desservies par les centres locaux pour fournir des services. Le Programme de sages-femmes du Yukon, décrit plus haut, offre des services complets aux femmes enceintes ou qui viennent d’accoucher, ce qui est particulièrement utile pour les Autochtones qui préfèrent accoucher à la maison.

Le Yukon et le Nunavut ont collaboré avec les partenaires autochtones à la création de services de santé mentale et de lutte contre les dépendances adaptées aux besoins locaux. Les initiatives financées par le FIST comprennent des programmes de mieux-être mental axés sur le territoire qui offrent du soutien aux personnes aux prises avec des problèmes de santé mentale et de consommation de substances au Yukon. Ces programmes combinent enseignements et pratiques traditionnels et services cliniques pour favoriser la guérison des participants. De même, la Division de la santé mentale et des dépendances du Nunavut, Inuusivut, a intégré des approches traditionnelles des services de santé mentale et de lutte contre les dépendances. Le FIST a également contribué à la simplification et à la normalisation des services de santé mentale, de lutte contre les dépendances et de prévention du suicide.

Augmentation du nombre de professionnels de la santé autochtones^{Note de bas de page 15}

Certains territoires ont embauché davantage de personnel de santé et d’employés auxiliaires autochtones et inuits pour soutenir la prestation de soins de santé dans d’autres langues que le français et l’anglais, améliorer la représentation, assurer la continuité des soins et combler les lacunes dans la prestation de services adaptés sur le plan culturel.

Le FIST a permis au Nunavut de recruter 15 coordonnateurs communautaires inuits en santé buccodentaire et 18 auxiliaires des services de santé mentale et de lutte contre les dépendances afin d’offrir des soins réguliers et adaptés à la culture. La création du Centre de santé Constellation et des nouveaux centres de services pour le mieux-être au Yukon a entraîné l’ajout d’environ 15 nouveaux postes à pourvoir par l’embauche préférentielle et le maintien en poste d’employés d’ascendance autochtone.

Formation sur la compétence culturelle pour tous les professionnels de la santé

Les 3 territoires ont adopté une formation pour aider le personnel de santé à fournir des soins antiracistes, sûrs, inclusifs et axés sur les relations aux populations autochtones. Le ministère de la Santé et des Services sociaux des Territoires du Nord-Ouest a élaboré une formation en présentiel obligatoire, propre au territoire, sur la sécurité culturelle et la lutte contre le racisme pour son personnel. Le Yukon avait mis au point des séances de formation initiales, mais le travail a été interrompu en raison des préoccupations soulevées par les Premières Nations. Depuis, le territoire s’emploie à élaborer et à adopter d’un commun accord une approche entièrement axée sur les Premières Nations du Yukon pour l’orientation du projet et l’élaboration d’un cours propre au Yukon qui serait dispensé sur le territoire.

Dans les Territoires du Nord-Ouest, les initiatives de réforme des soins primaires vont au-delà de la formation et intègrent l’adaptation aux réalités culturelles dans la prestation des services de première ligne. Selon les partenaires territoriaux interrogés, l’adoption d’une approche relationnelle de soins par le personnel de première ligne se traduira par des « changements concrets dans la façon de travailler ».

Réduction des écarts sur le plan de la santé entre les communautés autochtones et non autochtones

La réduction des écarts en santé est un résultat à long terme et il y avait peu de données permettant de démontrer clairement la façon dont les projets financés par le FIST ont donné suite à cet appel à l’action. Les projets étaient principalement axés sur les résultats à court terme. Chaque territoire a financé des questions prioritaires qui pourraient permettre d’améliorer la santé des communautés autochtones, mais l’on a relevé plusieurs obstacles susceptibles de limiter la réussite de ces initiatives, à savoir :

• l’insuffisance de données, notamment de données désagrégées qui permettent une planification efficace fondée sur l’équité;
• l’inaccessibilité physique des centres de soins pour les communautés autochtones et la question connexe des déplacements à l’extérieur de la communauté pour recevoir des services de santé assurés;
• la pénurie de ressources humaines en santé et le recours à du personnel occasionnel ou temporaire, ce qui nuit à la continuité des soins;
• les déterminants sociaux de la santé propres aux populations autochtones et la perception de pratiques discriminatoires au sein du système de santé, ce qui limite l’accès de ces populations aux services de santé.

Conclusion et recommandations

Le FIST est un programme unique qui permet aux territoires d’innover et de transformer à leur guise leur système de soins de santé, et de veiller à ce que les habitants du Nord aient accès aux soins dont ils ont besoin. Le programme est très apprécié dans le Nord. Grâce à lui, les territoires ont les ressources et le temps nécessaires pour se concentrer sur l’amélioration et le renforcement des systèmes de santé. Le financement alloué au transport pour raison médicale au titre du FIST permet également de mieux répondre aux besoins des populations du Nord en matière de santé. Malgré les retards et les perturbations causés par la pandémie de COVID-19, les territoires ont trouvé des solutions et ont poursuivi leur travail en utilisant les fonds reportés une fois que les mesures de santé publique ont été levées.

L’accès aux services de santé s’est amélioré, comme en témoignent plusieurs éléments constitutifs, dont la prestation de services, les ressources humaines, les médicaments et les technologies. Toutefois, en raison du manque de données et de temps, il est impossible de déterminer si le résultat à long terme, à savoir l’amélioration de l’état de santé des habitants du Nord, a été atteint. Un financement à plus long terme est nécessaire pour réaliser les changements systémiques novateurs et transformationnels entrepris dans les 3 territoires. Enfin, le FIST est en phase avec les appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation et la politique sur l’Inuit Nunangat. En effet, les projets financés par le FIST ont répondu aux besoins en matière de santé cernés avec les partenaires autochtones. On trouve des exemples dans les 3 territoires de travaux en cours visant à améliorer la santé des Autochtones. De plus, chaque territoire a établi des mécanismes de liaison avec les partenaires autochtones, ce qui permet d’engager un dialogue précoce avec ces derniers. Cela permettrait de répondre efficacement aux préoccupations soulevées par certains partenaires autochtones concernant leur inclusion tardive dans les projets.

Budget de 2023

Le 28 mars 2023, le gouvernement a annoncé dans le budget de 2023 le renouvellement du FIST pour 10 ans et s’est engagé à verser « 350 millions de dollars sur 10 ans afin de tenir compte des déplacements pour des raisons médicales et du coût plus élevé de la prestation des soins de santé dans les territoires^{Note de bas de page 16} ». Cette annonce se concilie bien aux résultats de l’évaluation, selon laquelle le financement de courte durée accordé au titre du FIST a limité considérablement la capacité des territoires à recruter et à maintenir en poste des employés à la recherche de postes permanents, à planifier et à réaliser les activités financées dans les délais convenus et à rendre compte des indicateurs. Compte tenu de la crise sanitaire actuelle, du manque de ressources humaines et des infrastructures limitées dans le Nord, l’annonce dans le budget d’un financement accru du FIST sur une plus longue période devrait permettre de régler certains de ces grands problèmes.

Dans le budget de 2023, le gouvernement s’est également engagé à verser « 505 millions de dollars sur 5 ans, à compter de 2023-2024, à l’Institut canadien d’information sur la santé, à Inforoute Santé du Canada et à d’autres partenaires fédéraux en matière de données » afin de collaborer « avec les provinces et les territoires pour établir de nouveaux indicateurs de données sur la santé [..] et soutenir les efforts des provinces et des territoires pour utiliser les données en vue d’améliorer la sécurité et la qualité des soins de santé^{Note de bas de page 17} ». Cette annonce est dans la logique des résultats de l’évaluation. Toutes les sources de données semblent indiquer que les données à long terme sur la santé sont limitées dans les 3 territoires vu la petite taille de la population et les défis associés à la collecte de données dans les communautés éloignées et isolées. De plus, si nous voulons évaluer les répercussions du programme, les données doivent être recueillies de façon systématique au fil du temps, d’où notre incapacité actuelle à évaluer si le FIST a amélioré l’état de santé des habitants du Nord. Ce nouvel investissement fédéral dans les données sur les soins de santé pourrait permettre de surmonter ces obstacles importants, de suivre les effets des investissements au fil du temps et, finalement, d’améliorer la santé des habitants du Nord.

Compte tenu de ces 2 engagements budgétaires, les recommandations porteront sur 2 autres aspects à améliorer.

Recommandation 1 : Maintenir la flexibilité du FIST pour répondre aux besoins uniques relevés par les gouvernements territoriaux.

Le FIST représente une source de financement unique qui permet aux territoires d’innover et de transformer leurs systèmes de soins de santé tout en répondant aux besoins actuels et nouveaux des habitants du Nord liés aux services de santé et aux systèmes de soins. Tant dans l’examen des documents que dans les entrevues avec les partenaires territoriaux, la flexibilité actuelle du programme a été mise en évidence comme un facteur contribuant à l’atteinte des résultats. Grâce à cette flexibilité, chaque gouvernement territorial peut déterminer comment utiliser les fonds en fonction de ses priorités et de ses besoins. Il est recommandé de maintenir cette flexibilité et de reconnaître que les territoires utiliseront ces fonds de façon appropriée, selon leurs priorités et leurs domaines d’intervention.

Recommandation 2 : Aider chaque territoire à élaborer des stratégies de mesure du rendement adaptées au contexte qui seraient des plus utiles aux territoires et à Santé Canada.

Certains partenaires territoriaux ont éprouvé des difficultés à recueillir des données sur les indicateurs à court terme établis qui sont applicables et à en assurer le suivi, ainsi qu’à mesurer les résultats à long terme liés aux effets du programme. En raison du manque de ressources humaines, des retards dans les projets et des difficultés liées à la collecte de données dans les régions éloignées, il y a souvent eu des retards en aval dans l’établissement des rapports, et les personnes interrogées à l’interne ont indiqué qu’elles avaient eu beaucoup de mal à recevoir les rapports à temps. Pour simplifier la production de rapports et améliorer la pertinence des données pour les deux parties, Santé Canada devrait s’associer à chaque gouvernement territorial pour élaborer des stratégies de mesure du rendement adaptées au contexte. Il faudrait notamment déterminer d’un commun accord des indicateurs précis à court et à moyen terme qui sont réalisables dans le cadre des projets, pour lesquels il est facile de recueillir des données et qui permettraient de déterminer si les résultats escomptés ont été atteints. Étant donné que les projets financés par le FIST peuvent évoluer au fil du temps, il pourrait être intéressant d’évaluer la pertinence et l’utilité des indicateurs de projet avec les territoires, au besoin.

Réponse et plan d’action de la direction

Recommandation 1 :
Maintenir la flexibilité du FIST pour répondre aux besoins uniques relevés par les gouvernements territoriaux.

Réponse de la direction
La direction du programme de Santé Canada accepte la recommandation.

Plan d’action	Livrables	Date d’achèvement prévue	Responsable	Ressources
Le programme veillera à ce que les conditions et les accords de subvention maintiennent et améliorent la flexibilité permettant aux territoires de déterminer de quelle façon ils alloueront le financement obtenu au titre du FIST en fonction de leurs besoins et de leurs priorités.	Les autorisations de programme seront mises à jour pour permettre 1 seul volet de financement plutôt que des volets distincts pour les déplacements pour les soins médicaux et l’innovation, afin que les territoires aient la flexibilité nécessaire pour continuer à innover dans leurs systèmes de soins de santé et à répondre aux besoins des résidents.	Octobre 2023	Directeur général, Direction des stratégies de soins de santé, Direction générale de la politique stratégique	Cette recommandation sera mise en œuvre au moyen des ressources existantes.

Recommandation 2 :
Aider chaque territoire à élaborer des stratégies de mesure du rendement adaptées au contexte qui seraient des plus utiles aux territoires et à Santé Canada.

Réponse de la direction
La direction du programme de Santé Canada accepte la recommandation.

Plan d’action	Livrables	Date d’achèvement prévue	Responsable	Ressources
Le programme collaborera avec chaque territoire dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre des plans de mesure du rendement, dans le but de simplifier les rapports et d’améliorer la pertinence des données.	Les accords de subvention définiront des indicateurs à court et à moyen terme permettant d’évaluer les progrès accomplis par rapport aux résultats du programme.	Mars 2024	Directeur général, Direction des stratégies de soins de santé, Direction générale de la politique stratégique	Cette recommandation sera mise en œuvre au moyen des ressources existantes.
	Réunions au besoin avec chaque territoire pour discuter de la mesure du rendement.	S. O. (continu)

Annexe A : Aperçu du financement alloué au titre du FIST

Tableau 1 : Financement alloué au Nunavut (de 2017 à 2023)

Exercice	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Innovation	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Déplacements pour soins médicaux	Financement total (en dollars canadiens)
2017-2018	4,300,000 (31.85%)	9,200,000 (68.15%)	13,500,000
2018-2019	4 300 000 (31,85 %)	9 200 000 (68,15 %)	13 500 000
2019-2020	4 300 000 (31,85 %)	9 200 000 (68,15 %)	13 500 000
2020-2021	4 300 000 (31,85 %)	9 200 000 (68,15 %)	13 500 000
2021-2022	4 300 000 (31,85 %)	9 200 000 (68,15 %)	13 500 000
2022-2023	4 300 000 (31,85 %)	9 200 000 (68,15 %)	13 500 000
Total	25 800 000	55 200 000	81 000 000

Tableau 2 : Financement alloué aux Territoires du Nord-Ouest (de 2017 à 2023)

Exercice	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Innovation	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Déplacements pour soins médicaux	Financement total (en dollars canadiens)
2017-2018	2 100 000 (29,58 %)	5 000 000 (70,42 %)	7 100 000
2018-2019	2 100 000 (29,58 %)	5 000 000 (70,42 %)	7 100 000
2019-2020	2 100 000 (29,58 %)	5 000 000 (70,42 %)	7 100 000
2020-2021	2 100 000 (29,58 %)	5 000 000 (70,42 %)	7 100 000
2021-2022	2 100 000 (29,58 %)	5 000 000 (70,42 %)	7 100 000
2022-2023	2 100 000 (29,58 %)	5 000 000 (70,42 %)	7 100 000
Total	12 600 000	30 000 000	42 600 000

Tableau 3 : Financement alloué au Yukon (de 2017 à 2023)

Exercice	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Innovation	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Déplacements pour soins médicaux	Financement total (en dollars canadiens)
2017-2018	4 300 000 (67,19 %)	2 100 000 (32,81 %)	6 400 000
2018-2019	4 300 000 (67,19 %)	2 100 000 (32,81 %)	6 400 000
2019-2020	4 300 000 (67,19 %)	2 100 000 (32,81 %)	6 400 000
2020-2021	4 300 000 (67,19 %)	2 100 000 (32,81 %)	6 400 000
2021-2022	4 300 000 (67,19 %)	2 100 000 (32,81 %)	6 400 000
2022-2023	4 300 000 (67,19 %)	2 100 000 (32,81 %)	6 400 000
Total	25 800 000	12 600 000	38 400 000

Tableau 4 : Financement total alloué au titre du FIST, par territoire (de 2017 à 2023)

Territoire	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Innovation	Volet de financement du FIST (en dollars canadiens) - Déplacements pour soins médicaux	Financement total (en dollars canadiens)
Nunavut	25 800 000 (31,85 %)	55 200 000 (68,15 %)	81 000 000
Territoires du Nord-Ouest	12 600 000 (29,58 %)	30 000 000 (70,42 %)	42 600 000
Yukon	25 800 000 (67,19 %)	12 600 000 (32,81 %)	38 400 000

Annexe B : Méthodologie

L’évaluation a porté sur les activités du FIST d’avril 2017 à septembre 2022. Elle visait à évaluer l’atteinte des résultats et à donner un aperçu des questions d’évaluation.

L’équipe d’évaluation a recueilli des données à l’aide de diverses sources et méthodes :

Document Review

Le personnel du programme a fourni aux évaluateurs des documents à examiner. Au total, l’équipe d’évaluation a examiné 81 documents pertinents. Vingt autres documents ont été ajoutés à la suite des entrevues.

Entrevues

Les évaluateurs ont effectué 27 entrevues, individuelles et de groupe. 3 des personnes interrogées provenaient de Santé Canada, 2 de l’Agence de la santé publique du Canada, 39 des territoires, 6 d’autres ministères fédéraux et 8 de l’extérieur du gouvernement (organismes non gouvernementaux ou experts). Les évaluateurs ont utilisé le logiciel d’analyse qualitative QSR NVIVO pour coder les données et déterminer les thèmes qui sont ressortis des entrevues.

Analyse des données

Santé Canada a fourni des données sur la mesure du rendement que l’équipe d’évaluation a analysées afin de dégager les grandes tendances et d’évaluer les résultats.

L’équipe d’évaluation a eu recours à la triangulation pour analyser les données colligées par ces différentes méthodes afin d’accroître la fiabilité et la crédibilité des résultats et des conclusions de l’évaluation. Néanmoins, la plupart des évaluations sont soumises à des contraintes qui peuvent avoir une incidence sur la validité et la fiabilité des informations.

L’équipe d’évaluation a utilisé la version modifiée du cadre d’action de l’OMS pour les systèmes de santé de 2009^{Note de bas de page 18}. Reposant sur les valeurs que sont l’accès universel, l’équité, la participation et l’action intersectorielle, le cadre favorise une compréhension commune des éléments d’un système de santé et explique la notion de renforcement du système de santé.

Figure 2 - Équivalent textuel

La figure 2 présente le Cadre de l’OMS s’appliquant aux systèmes de santé, 2009.

La figure est composée d’une série de cercles. Le cercle du milieu lit « personnes » qui représente le pilier central du Cadre de l’OMS s’appliquant aux systèmes de santé.

Les cercles plus petits représentent chacun des éléments constitutifs du Cadre. À partir du sommet du cercle et en allant dans le sens des aiguilles d'une montre, les petits cercles lisent : Gouvernance (mauve), Information (bleu marine), Financement (brun), Prestation de services (bleu royal), Ressources humaines (noir) et Médicaments et technologies (vert olive).

Fondé sur les fonctions qui composent le système de santé, le cadre comporte 6 « éléments constitutifs » et un pilier central (figure 2). Ces éléments et ce pilier sont présentés dans le tableau 1.

Tableau 5 : Description des éléments constitutifs du cadre de l’OMS s’appliquant aux systèmes de santé

Cadre d’action pour les systèmes de santé	Description
Élément constitutif 1 : Prestation de services	Des interventions en santé individuelles et générales efficaces, sécuritaires et de qualité auprès des personnes qui en ont besoin, au moment et à l’endroit où elles en ont besoin, en gaspillant le moins possible les ressources.
Élément constitutif 2 : Ressources humaines	Une répartition adaptée à la situation, équitable et efficace des ressources humaines afin d’obtenir les meilleurs résultats possibles en matière de santé, compte tenu des ressources disponibles et des circonstances. Un éventail de ressources humaines compétentes, promptes à réagir et productives, en nombre suffisant et réparti équitablement.
Élément constitutif 3 : Information	La production, l’analyse, la diffusion et l’utilisation de renseignements fiables et d’actualité sur les déterminants de la santé, le rendement des systèmes de santé et l’état de santé.
Élément constitutif 4 : Financement	Un financement adéquat de la santé qui permet aux gens d’obtenir les services dont ils ont besoin et d’échapper à la catastrophe financière ou à l’appauvrissement associé à l’obligation de payer ces services de leur poche.
Élément constitutif 5 : Médicaments et technologies	Un accès équitable aux technologies, aux vaccins et aux produits médicaux essentiels dont la qualité, l’innocuité, l’efficacité et le rapport coût-efficacité sont garantis, et dont l’utilisation est rentable et avisée sur le plan scientifique.
Élément constitutif 6 : Gouvernance	La mise en place de cadres stratégiques, associés à une surveillance efficace, à la formation de coalitions, à la prise de mesures incitatives et de règlements appropriés, à l’attention portée à la conception des systèmes et à la responsabilisation.
Pilier central : Personnes	Les personnes jouent un rôle central en tant que médiateurs, bénéficiaires et acteurs des systèmes de santé, notamment en tant qu’individus, organisations de la société civile, réseaux d’intervenants et acteurs clés influençant chacun des éléments constitutifs, en tant que travailleurs de la santé, gestionnaires et décideurs.

Le tableau 2 présente les limites rencontrées lors de l’application des mesures d’évaluation sélectionnées et les stratégies d’atténuation adoptées pour garantir que les résultats de l’évaluation sont suffisamment rigoureux.

Tableau 6 : Limites et stratégies d’atténuation

Limite	Incidence	Stratégie d’atténuation
Les rapports annuels soumis par les territoires contiennent peu d’informations.	Cela peut nuire à la compréhension de la mise en œuvre du programme, à l’évaluation des résultats et à la mise en évidence des leçons tirées.	L’équipe d’évaluation a mené des entrevues approfondies pour connaître le contexte de la mise en œuvre du programme et déterminer les réalisations et les leçons tirées.
Les entrevues sont de nature rétrospective; elles fournissent une perspective récente sur des événements passés.	Cela peut nuire à la validité des évaluations des activités ou des résultats, qui peuvent avoir changé au fil du temps.	La triangulation avec d’autres sources de données a permis de corroborer les données recueillies lors des entrevues ou d’obtenir des renseignements supplémentaires. De plus, l’examen des documents a permis d’obtenir des renseignements organisationnels.
Il manque de données et de temps pour évaluer les résultats à long terme.	Il est difficile d’évaluer les progrès réalisés en vue de l’atteinte des résultats.	L’évaluation s’est concentrée sur d’autres domaines de résultats et a eu recours à la triangulation avec d’autres sources de données, dans la mesure du possible. Le manque de données et de temps a également été mentionné dans la section du rapport portant sur l’atteinte des résultats, ainsi que dans la section Conclusion et recommandations.

L’équipe a appliqué une approche d’analyse comparative fondée sur le sexe et le genre plus à l’évaluation du FIST, en plus de suivre attentivement les mesures associées aux appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation et à la politique sur l’Inuit Nunangat. L’examen des objectifs de développement durable ne s’appliquait pas directement à cette évaluation, mais, comme il a été mentionné, le FIST a contribué directement à l’objectif 3, à savoir permettre à tous de vivre en bonne santé et promouvoir le bien-être de tous à tout âge, plus particulièrement à la cible 3.3 (mettre fin à l’épidémie de tuberculose d’ici 2023) et à la cible 3.5 (renforcer la prévention et le traitement de l’abus de substances psychoactives, notamment de stupéfiants et d’alcool). En finançant des projets planifiés et conçus au niveau local, le FIST a permis aux gouvernements territoriaux de collaborer avec les représentants autochtones pour répondre aux besoins locaux en matière de santé. À cet égard, le FIST peut être considéré comme contribuant à la cible 16.7, qui est de faire en sorte que le dynamisme, l’ouverture, la participation et la représentation à tous les niveaux caractérisent la prise de décisions.

Aux fins de l’évaluation, un guichet unique a été établi à la Direction des stratégies de soins de santé de la Direction générale de la politique stratégique, avec lequel le Bureau de l’audit et de l’évaluation a collaboré étroitement tout au long de l’évaluation. Le sous-ministre adjoint et le sous-ministre adjoint délégué de la Direction générale de la politique stratégique ont été informés de la portée de l’évaluation afin de guider l’élaboration des questions d’évaluation. Le rapport final ainsi que la réponse et le plan d’action de la direction rédigés par la Direction générale de la politique stratégique ont été présentés au Comité de la mesure du rendement, de l’évaluation et des résultats (CMRER) de Santé Canada en juin 2023.

Annexe C : Indicateurs de rendement

Légende

Atteint

L’objectif de rendement fixé par le territoire a été atteint.

En cours; données à venir

Malgré les progrès réalisés, l’indicateur ne peut pas être évalué pleinement en raison du manque de données et du temps nécessaire pour atteindre l’objectif.

Non atteint

L’objectif de rendement fixé par le territoire n’a pas pu être atteint.

Tableau 7 : Indicateurs de rendement à court terme (de 0 à 5 ans)

Indicateur	Atteint	En cours; données à venir	Non atteint
Territoires du Nord-Ouest
75 % du personnel du ministère de la Santé et des Services sociaux a reçu une formation sur la compétence et la sécurité culturelles.			X
Un examen opérationnel des structures de gestion et de gouvernance au sein du ministère de la Santé et des Services sociaux et de l’Administration des services de santé et des services sociaux a été réalisé.		X
8 projets de démonstration de la réforme des soins primaires ont été organisés par région.		X
20 000 patients ont accès à des équipes de soins intégrés.		X
Yukon
5 % des patients ont accès à des technologies de soins à distance pour leurs soins de santé.	X
96 % des participants à une formation financée par le FIST sont tout à fait d’accord ou d’accord pour dire qu’ils utiliseront les connaissances et compétences acquises pour améliorer les soins aux clients.	X
300 membres du personnel ont reçu une formation sur la sécurité et l’humilité culturelles.		X
300 Yukonnais ont eu accès à des soins de santé primaires au Centre de santé Constellation.	X
40 recommandations du rapport « La population d’abord » ont été partiellement ou entièrement mises en œuvre.	X
Nunavut
100 % des communautés présentant des cas de tuberculose active disposaient d’équipes pouvant être mobilisées pour soutenir une intervention.	X
75 % des postes de coordonnateur communautaire du Programme de santé buccodentaire ont été pourvus.			X
Dans 50 % des communautés, un nouveau système de télésanté est utilisé pour l’accès aux services de santé.	X
60 % des postes d’auxiliaires des services de santé mentale et de lutte contre les dépendances ont été pourvus.			X
Territoires du Nord-Ouest
90 % des personnes ont dit avoir reçu de bons ou d’excellents soins dans le système de santé.			X
Yukon
100 % des personnes bénéficiant d’un soutien dans le cadre d’initiatives fiancées par le FIST sont tout à fait d’accord ou d’accord pour dire que leurs besoins ont été satisfaits.	X
80 % des programmes ont adopté un système de données et de DME interopérables d’ici 2023Note de bas de page *.	X
Nunavut
100 % des personnes sont allées jusqu’au bout de leur plan de traitement de la tuberculose.		X
Notes du tableau 7 Note 1 du tableau 7 Cet indicateur a été atteint plus tôt que prévu au cours de la période d’évaluation. Depuis 2021, l’indicateur n’est plus utilisé dans les rapports sur le FIST étant donné que ce travail fait maintenant l’objet d’un financement de base permanent au Yukon. Retour à la référence de la note * du tableau 7

Tableau 8 : Indicateurs de rendement à long terme (plus de 10 ans)

Indicateur	Atteint	En cours; données à venirNote de bas de page *	Non atteint
Territoires du Nord-Ouest
Le taux de décès prématurés ou potentiellement évitables a diminué de 10 %.		X
64 % de la population a déclaré être en très bonne ou en excellente santé.		X
Yukon
Le territoire est resté en dessous de la moyenne nationale en ce qui concerne le taux de mortalité attribuable à des causes traitables.		X
Le taux de mortalité attribuable à des causes évitables a diminué de 5 %.		X
60 % de la population a déclaré être en très bonne ou en excellente santé.	X
Nunavut
Le taux de décès prématurés ou potentiellement évitables a diminué de 6 %.		X
40 % de la population a déclaré être en très bonne ou en excellente santé.		X
Notes du tableau 8 Note 1 du tableau 8 Les données à long terme sont communiquées par Statistique Canada au moyen de la Base canadienne de données de l’état civil. De plus, ces données n’étaient pas disponibles au cours de la période d’évaluation. Retour à la référence de la note * du tableau 8