Évaluation du Programme des aliments et de la nutrition de Santé Canada – 2018-2019 à 2023-2024

Rapport final – mars 2025

Préparé par le Bureau de l'audit et de l'évaluation
Santé Canada et Agence de santé publique du Canada

Sur cette page

• Résumé
  • Contexte et portée de l'évaluation
  • Constatations
  • Recommandations
• Réponse et plan d'action de la direction
  • Recommandation 1
  • Recommandation 2
  • Recommandation 3
  • Recommandation 4

Résumé

Contexte et portée de l'évaluation

Le Programme des aliments et de la nutrition est l'autorité sanitaire fédérale chargée d'établir des règlements, des lignes directrices, des normes et des politiques en matière de salubrité des aliments, de nutrition et d'alimentation saine. Le Programme effectue également des examens et des évaluations de la salubrité des ingrédients alimentaires, des médicaments vétérinaires pour les animaux destinés à l'alimentation, des processus alimentaires et des produits alimentaires de consommation. Il englobe des activités qui contribuent à assurer la sécurité de l'approvisionnement alimentaire du Canada et à fournir des renseignements aux Canadiens afin de les aider à faire des choix alimentaires sûrs, éclairés et sains. La Loi sur les aliments et drogues et le Règlement sur les aliments et drogues, administrés par Santé Canada et l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA), ainsi que la Loi sur la salubrité des aliments au Canada et le Règlement sur la salubrité des aliments au Canada de l'ACIA, établissent les cadres législatifs et réglementaires du système canadien de salubrité des aliments et de nutrition. Au cours de la période d'évaluation, le Programme a dépensé environ 439 millions de dollars.

Le Programme est géré par la Direction générale des produits de santé et des aliments (DGPSA), avec le soutien direct de la Direction générale des opérations réglementaires et de l'application de la loi (DGORAL) et de la Direction générale des communications et des affaires publiques (DGCAP). Certains éléments du Programme fonctionnent en partenariat avec l'ACIA, l'Agence de santé publique du Canada (ASPC) et Agriculture et Agroalimentaire Canada (AAC).

S'appuyant sur les résultats de l'évaluation précédente de 2018-2019, cette évaluation a examiné les influences contextuelles sur le Programme, la réalisation des résultats attendus, ainsi que l'efficacité et l'économie des activités entre 2018-2019 et 2023-2024. L'évaluation s'est appuyée sur de multiples sources de données, notamment des examens de documents, des entrevues et des analyses de données financières et de données sur la mesure du rendement.

Constatations

Un système de sécurité alimentaire de classe mondiale

Le Canada dispose d'un système de sécurité alimentaire de classe mondiale, se classant au premier rang pour la qualité et la sécurité des aliments parmi 113 pays selon l'indice mondial de sécurité alimentaire de 2022. Les taux de maladies d'origine alimentaire au Canada sont généralement conformes ou inférieurs à ceux des États-Unis et de l'Union européenne (UE). La confiance du public dans le système de sécurité alimentaire du Canada est élevée, huit personnes interrogées sur dix dans le cadre d'un sondage de 2019-2020 se déclarant confiantes dans la sécurité des produits alimentaires vendus au Canada.

Les laboratoires et l'expertise du Programme sont reconnus à l'échelle internationale, et les investissements dans des laboratoires de génomique de pointe renforcent la crédibilité du Canada dans les discussions internationales sur les sciences de l'alimentation. Le Programme a également contribué à l'avancement des sciences de la salubrité des aliments et de la nutrition en publiant de nombreux articles dans des revues à comité de lecture.

Influences contextuelles et réponses du Programme

Le Programme des aliments et de la nutrition a réagi efficacement à diverses influences scientifiques et industrielles, ainsi que les influences des consommateurs, grâce à des approches innovantes, à la flexibilité et à la collaboration avec les partenaires et les intervenants. La pandémie de la COVID-19 et les perturbations de la chaîne d'approvisionnement ont été des événements importants au cours de la période d'évaluation. Le Programme a relevé ces défis en coordonnant les efforts et les politiques pour gérer les interruptions de l'approvisionnement alimentaire et en utilisant des stratégies de communication visant à promouvoir des pratiques de manipulation et d'entreposage sécuritaires des aliments pour minimiser le gaspillage et prolonger la conservation des aliments.

Santé Canada a souligné l'importance de la manipulation et de l'entreposage sécuritaires des aliments lorsque la hausse des prix des denrées alimentaires a entraîné des changements dans les habitudes de consommation, notamment la consommation d'aliments dont la date de péremption est dépassée. De plus, Programme a fait preuve de souplesse en réorganisant son calendrier de mise en œuvre des exigences en matière d'étiquetage nutritionnel en raison de difficultés liées à la pandémie.

Mobilisation des Canadiens, des partenaires et des intervenants

Le Programme s'est efforcé de faire en sorte que les Canadiens, les partenaires et les intervenants soient informés des politiques, des priorités et de la mise en œuvre du Programme par moyen de consultations, de réunions et de communications par courriel. Santé Canada gère les communications fédérales sur la salubrité des aliments et la nutrition avec des efforts de sensibilisation et de mobilisation coordonnés par la Direction générale des produits de santé et des aliments (DGPSA) et la Direction générale des communications et des affaires publiques (DGCAP). La stratégie de communications de Santé Canada a changé en 2019 pour se concentrer davantage sur les enfants, les jeunes et les populations à risque, en utilisant des plateformes de médias numériques et sociaux pour diffuser des messages sur la salubrité des aliments et la nutrition. Cependant, certaines personnes de l'externe interrogées ont noté des difficultés telles que des informations périmées sur le Programme et une navigation complexe des ressources en ligne.

Seulement 48 % des partenaires et des intervenants ont estimé qu'ils ont engagé avec le Programme efficacement, ce qui est inférieur à l'objectif de 60 %. Les personnes de l'externe interrogées ont dit souhaiter des périodes de consultation soient plus longues, une mobilisation plus précoce, une plus grande transparence et des possibilités de mobilisation plus nombreuses.

Répondre aux questions liées à la salubrité des aliments et à la nutrition

Santé Canada a élaboré des mesures réglementaires et non réglementaires pour relever les défis actuels et émergents en matière de salubrité des aliments et de nutrition qui présentent un risque élevé. Le Programme a réagi avec succès à une pénurie de préparations pour nourrissons en 2022, ayant pris rapidement des mesures en émettant un avis public et en élaborant une politique provisoire pour permettre l'importation de produits éligibles, ce qui a favorisé la stabilité de l'approvisionnement. De même, lors de la pandémie de COVID-19, le Programme a élaboré de nouvelles orientations et un nouveau contenu web pour répondre aux nouvelles préoccupations en matière de salubrité des aliments. Les évaluations des risques pour la santé (ERS) menées par la Direction des aliments et de la nutrition sont conformes aux normes de service établies, et les processus se sont améliorés depuis 2018. En outre, la proportion d'évaluations avant à la mise en marché réalisées dans le respect des normes de service dépasse la cible fixée pour le Programme.

Cependant, certains intervenants ont souligné l'importance de procéder régulièrement à des mises à jour réglementaires et d'intensifier les activités de sensibilisation pour assurer la conformité de l'industrie aux normes en constante évolution. Certains problèmes ont été mis en évidence, comme le manque de clarté des rôles et le chevauchement des responsabilités en ce qui concerne la mise en œuvre de nouvelles dispositions réglementaires, d'où la nécessité d'une meilleure collaboration avec l'ACIA. e fait de collaborer plus tôt et de manière plus étendue avec l'ACIA lors de l'élaboration de nouvelles politiques et dispositions réglementaires permettrait de mettre en évidence et de résoudre certaines problématiques, telles que les répercussions en matière de ressources et la clarté des rôles et des responsabilités.

Efficacité et économie

Le Programme a géré efficacement les défis financiers, y compris les écarts budgétaires et les réductions du personnel, en mettant en œuvre une stratégie d'amélioration des processus opérationnels, par exemple. Malgré des fluctuations annuelles entre les dépenses prévues et les dépenses réelles, le Programme a globalement respecté le budget, ses dépenses se situant entre 77,4 % et 98,7 % du budget prévu au cours de la période d'évaluation. Par exemple, la Direction des aliments a aligné ses dépenses au budget à 98,4 %. Toutefois, des défis subsistent, tels que l'incertitude des financements futurs, les ressources limitées pour la recherche, les déplacements et la surveillance, et la nécessité de disposer de données de mesure du rendement plus pertinentes et plus claires pour la prise de décisions.

Les efforts d'amélioration continue du Programme, y compris la formation Lean et Six Sigma pour les employés, visent à accroître l'efficacité et réaliser des économies de coûts dans des secteurs tels que les opérations de laboratoire et les évaluations avant la mise en marché.

Certaines personnes interrogées ont souligné le besoin urgent de disposer de données et des enquêtes ou sondages prévisibles, opportuns et à jour pour saisir avec précision le contexte actuel afin d'éclairer les décisions du Programme. Plus particulièrement, l'Enquête sur la santé dans les collectivités canadiennes - Nutrition de 2015 et l'Enquête sur les connaissances et les comportements des Canadiens en matière de salubrité alimentaire de 2018 fournissent des données de base essentielles pour le Programme; cependant, ces enquêtes n'ont pas été répétées, ce qui signifie que les données actuellement utilisées pour l'évaluation des risques pour la santé et pour l'élaboration de politiques et de règlements ne reflètent pas les tendances actuelles du marché ni les habitudes alimentaires d'aujourd'hui. De plus, la confiance dans le rôle du Programme risque de diminuer au fil du temps en l'absence de données de surveillance adéquates pour étayer ses principales activités.

Le Programme dispose de mécanismes de mesure du rendement, notamment d'indicateurs du profil d'information sur le rendement (PIR) et de tableaux de bord opérationnels. Toutefois, la fréquence des rapports pour ces indicateurs varie et certaines activités du Programme ne sont pas incluses dans les résultats du PIR. Des changements récents ont réuni l'ancienne Direction des aliments et Bureau de la politique et de la promotion de la nutrition (BPPN) dans une seule structure de gestion, soit la Direction des aliments et de la nutrition, ce qui a permis d'améliorer la mesure du rendement. Certains éléments indiquent que d'importantes données sont activement recueillies; cependant, des améliorations sont nécessaires pour rendre les données plus pertinentes afin d'évaluer les réalisations du Programme et les progrès accomplis par rapport aux résultats attendus.

Recommandations

Recommandation 1 : Examiner le partenariat entre le Programme et l'ACIA afin d'améliorer la mobilisation et de clarifier les rôles et les responsabilités dans le contexte des nouveaux développements en matière de réglementation et d'approvisionnement alimentaire, ainsi que du Protocole d'entente renouvelé et de la procédure opérationnelle normalisée pour les évaluations des risques pour la santé.

Évaluer les possibilités d'améliorer la clarté des rôles et des relations de travail entre le Programme et l'ACIA, en fonction des progrès déjà réalisés depuis la dernière évaluation, pourrait aider à aborder des questions telles que l'établissement des priorités de recherche, l'utilisation efficace des comités existants, l'examen des effets des changements dans la réglementation sur l'ACIA, et l'amélioration accrue du processus par lequel l'ACIA demande des ERS.

Lire la réponse de la direction

Recommandation 2 : Examiner le processus de consultation avec les intervenants externes du Programme afin d'en améliorer l'inclusivité et la transparence.

Bien que les commentaires positifs indiquent que de nombreux aspects des efforts de consultation des intervenants du Programme sont efficaces et inclusifs, certaines personnes interrogées ont souligné des améliorations possibles visant à accroître l'efficacité des consultations. L'examen de l'ensemble du processus et des mécanismes de consultation du Programme pourrait permettre d'améliorer davantage l'inclusivité et la transparence, ce qui se traduirait par des commentaires plus nombreux et de meilleure qualité à l'appui de la prise de décisions.

Lire la réponse de la direction

Recommandation n° 3 : Prioriser la disponibilité de données de surveillance prévisibles, opportunes et à jour en vue de soutenir les activités du Programme.

De nombreux intervenants ont souligné l'importance de disposer des données actualisées pour faire ressortir les tendances actuelles en matière de salubrité des aliments et de nutrition, afin de soutenir l'élaboration des politiques. Malgré les obstacles financiers qui empêchent la répétition des enquêtes précédentes, il conviendrait de réfléchir à la manière dont ces lacunes pourraient être comblées.

Lire la réponse de la direction

Recommandation 4 : Améliorer les indicateurs de rendement et les outils de mesure afin de refléter l'ensemble des activités du Programme.

Les lacunes dans le modèle logique du Programme et le cadre de mesure du rendement du Programme rendent difficile l'évaluation des progrès réalisés par le ce dernier en vue d'atteindre les résultats prévus. L'examen du cadre de mesure du rendement du Programme, en fonction de la nouvelle Direction des aliments et de la nutrition, pourrait permettre une compréhension plus globale du Programme en vue de l'établissement de rapports internes et externes.

Lire la réponse de la direction

Réponse et plan d'action de la direction

Recommandation 1

Examiner le partenariat entre le Programme et l'ACIA afin d'améliorer la mobilisation et de clarifier les rôles et les responsabilités dans le contexte des nouveaux développements en matière de réglementation et d'approvisionnement alimentaire, ainsi que du Protocole d'entente renouvelé et de la procédure opérationnelle normalisée pour les évaluations des risques pour la santé.

Réponse de la direction

La Direction des aliments et de la nutrition est d'accord avec la recommandation selon laquelle des travaux supplémentaires sont nécessaires pour améliorer la mobilisation de l'ACIA. Le partenariat entre Santé Canada et l'ACIA constitue la base du maintien de la salubrité des aliments au Canada et de la protection de la santé des Canadiens. Toutefois, comme Santé Canada et l'ACIA ont des mandats et des engagements qui se chevauchent, mais qui sont distincts en ce qui concerne la salubrité des aliments, il peut en résulter un décalage dans l'établissement des priorités du travail et l'affectation des ressources.

En ce qui concerne les problèmes soulevés par le manque perçu d'engagement et de coordination concernant le règlement sur les aliments supplémentés, le Programme a pris des mesures importantes pour consulter l'ACIA au cours de l'élaboration des politiques et des règlements, ainsi que pour soutenir les activités de conformité et d'application de l'ACIA après la mise en œuvre du règlement. Par exemple, en plus des mises à jour et des discussions régulières aux niveaux supérieurs de la direction, le Programme a fourni à l'ACIA un aperçu des règlements définitifs; il a élaboré des orientations détaillées, du matériel de formation et des outils opérationnels pour aider les inspecteurs de l'ACIA; et il a établi de nombreux groupes de travail avec des homologues de l'ACIA pour partager l'information et gérer les questions relatives aux différents aspects des nouveaux règlements.

Néanmoins, la direction reconnaît que le Programme peut encore améliorer la manière dont il engage l'ACIA dans le contexte de l'élaboration de nouvelles politiques, de nouveaux règlements et d'autres mesures de gestion des risques. En particulier, le Programme pourrait prendre des mesures supplémentaires pour évaluer les incidences et les besoins en ressources, et définir des processus, des rôles et des responsabilités clairs.

Bien que la direction soit d'accord avec les défis soulevés dans l'évaluation concernant les évaluations des risques pour la santé (ERS), dans l'ensemble, le processus de collaboration avec l'ACIA en vue d'élaborer et d'approuver les procédures énoncées dans la procédure opérationnelle normalisée (PON) pour les ERS a permis aux deux bureaux de consolider leurs relations, ce qui a amélioré les opérations. La procédure standardisée s'est avérée utile et a contribué à la cohérence et au gain de temps lors de la formation du nouveau personnel.

Étant donné que les ERS pour les aliments supplémentés (AS), y compris les boissons énergisantes contenant de la caféine, sont de plus en plus fréquentes depuis l'entrée en vigueur du Règlement sur les aliments supplémentés en 2022, la Direction des aliments et de la nutrition continue d'acquérir de l'expérience qui pourrait l'aider à établir des lignes directrices plus précises au-delà des limites maximales fondées sur la sécurité et des exigences en matière d'étiquetage établies dans la liste des ingrédients supplémentaires autorisés, par exemple, pour des ingrédients bien connus comme la caféine. Récemment, la Direction a fourni une orientation à l'ACIA concernant les informations requises par Santé Canada pour les ERS relatives aux AS, ce qui semble avoir entraîné une diminution significative du nombre d'ERS demandées. De plus, la Direction et l'ACIA ont mis en place deux groupes de travail sur les AS afin d'assurer une communication et une collaboration permanentes. L'un de ces groupes de travail est un groupe de travail sur la sécurité alimentaire qui, en partie, d'élaborer des leçons apprises des rappels de boissons énergisantes contenant de la caféine effectués en 2023-2024, ainsi que de discuter d'autres questions ad hoc liées à la sécurité des AS.

Recommandation 2

Revoir le processus de consultation des intervenants externes du Programme afin d'en améliorer le caractère inclusif et la transparence.

Réponse de la direction

La Direction des aliments et de la nutrition approuve la recommandation.

Au-delà du processus de consultation des intervenants, la Direction prend des mesures pour améliorer la gestion des intervenants et les activités d'engagement. Au printemps 2023, la Direction a examiné les pratiques d'engagement des intervenants afin d'évaluer les pratiques actuelles, d'identifier les défis et de découvrir les possibilités de réduction du fardeau, d'efficacité des ressources et d'innovation. Elle suit les politiques et les orientations du gouvernement du Canada en matière de consultation et d'engagement, y compris la directive du Cabinet sur la réglementation. Par moyen de diverses initiatives et de divers canaux, elle vise à tenir les intervenants informés de ses activités et de ses consultations, tout en fournissant au public des services de sensibilisation, d'éducation et d'orientation fondés sur des données probantes. La Direction s'efforce également de favoriser un environnement mieux coordonné, prévisible et transparent pour les intervenants, par le biais d'initiatives telles que le Plan prospectif de réglementation du Ministère et les efforts de coordination avec l'ACIA en matière d'étiquetage des denrées alimentaires. Bien que les déplacements limités aient eu une incidence sur certaines interactions en personne, la Direction a maintenu des liens solides avec les intervenants en participant activement à des réunions virtuelles, à des conférences et à des discussions avec les intervenants du secteur de la santé et de l'industrie, les partenaires nationaux et internationaux et des universitaires. La collaboration avec des partenaires et des experts de l'industrie, des universitaires et d'autres secteurs fait partie intégrante de la mission de la direction, qui consiste à fournir des informations et des orientations fondées sur des données probantes. Toutefois, elle reconnaît que des améliorations sont nécessaires dans certains domaines, notamment en ce qui concerne les informations sur le Web obsolètes et difficiles à naviguer, des limitations au niveau des listes de diffusion et du SGICI, ainsi que certaines lacunes dans les pratiques de mobilisation.

Recommandation 3

Prioriser la disponibilité de données de surveillance prévisibles, opportunes et à jour en vue de soutenir les activités du Programme.

Réponse de la direction

La Direction des aliments et de la nutrition approuve la recommandation.

Au fil des ans, la Direction a établi des relations avec divers partenaires afin d'accéder aux données dont elle a besoin pour soutenir ses activités d'évaluation des risques, d'élaboration et d'évaluation des politiques et des réglementations, et d'évaluation préalable à la mise sur le marché. Toutefois, compte tenu de l'augmentation des coûts d'accès aux informations de surveillance alimentaire, des ressources limitées de la Direction et de ses partenaires, et de la rapidité des changements observés dans l'environnement alimentaire, l'accès à des données mises à jour en temps utile et à une fréquence prévisible s'est avéré difficile. Pour relever ces défis, la Direction s'efforce à trouver des moyens et des opportunités au sein de son organisation pour exploiter les ensembles de données existants, optimiser la collecte d'informations et de diffuser les informations aux utilisateurs de données de manière plus efficace. Elle s'appuiera également sur ses relations avec les partenaires et les intervenants pour rechercher de nouvelles possibilités d'accès à l'information, des approches novatrices pour collecter, analyser et diffuser les informations relatives à la surveillance alimentaire et nutritionnelle, ainsi que pour identifier les possibilités d'obtenir des ressources financières supplémentaires.

Recommandation 4

Améliorer les indicateurs de rendement et les outils de mesure afin de refléter l'ensemble des activités du Programme.

Réponse de la direction

La direction approuve cette recommandation.

La fusion de l'ancienne Direction de l'alimentation et du Bureau de la politique et de la promotion de la nutrition (BPPN), qui a eu lieu à la fin de la période d'évaluation (avril 2024), offre l'occasion d'évaluer l'ensemble des activités de gestion de rendement du Programme des aliments et de la nutrition, tel que reflété dans le profil d'information sur le rendement (PIR) du Programme, les annexes du PIR pour les initiatives ciblées et les tableaux de bord opérationnels, afin d'en améliorer la convivialité et l'efficacité pour la nouvelle Direction des aliments et de la nutrition.