Page 5 : Conseils pour un approvisionnement en eau potable salubre dans les secteurs de compétence fédérale – Version 2

Partie 1 - Le cadre fédéral

1.0 Établir le contexte

1.1 L'approche à barrières multiples pour une eau potable salubre

On peut subdiviser le système d'alimentation en eau potable en trois composantes principales : la source d'eau, le système de traitement et le réseau de distribution. On peut mettre en place des mesures permettant de réduire les risques de contamination avant même qu'elle ne survienne à chacune de ces composantes. L'approche à barrières multiples pour une eau potable salubre applique ce concept et est fondée sur des actions préventives.

En raison de la diversité des emplacements des sources d'eau et de la composition de cette eau, des types de sources d'eau (de surface, souterraines, souterraines sous l'influence d'eaux de surface) et de la disponibilité d'une variété de processus de traitement de l'eau, il est peu probable que l'on puisse appliquer une seule solution pour corriger tout dépassement des taux établis ou pour contrer tout événement perturbateur. C'est pourquoi il est plus facile de réduire les risques pour la santé grâce à la planification, à la conception et à la gestion de l'ensemble du système d'eau potable depuis la source jusqu'au robinet, notamment par la mise en place de barrières à des endroits stratégiques du système. On y parvient par la mise en application de l'approche à barrières multiples, un système intégré de procédures, de processus et d'outils qui, collectivement, empêchent ou réduisent la contamination de l'eau potable, de la source au robinet.

En plus des barrières physiques correspondant aux trois composantes principales, il faut appliquer un certain nombre de procédures, de processus et d'outils pour gérer et exploiter le système d'eau potable. Mentionnons, par exemple, l'engagement des divers intervenants à élaborer des cadres législatifs et/ou stratégiques; des lignes directrices, recommandations, normes et objectifs; la recherche, la science et les solutions technologiques; ainsi que la sensibilisation et la participation des consommateurs.

L'application de l'approche à barrières multiples au niveau fédéral varie d'un ministère à l'autre et d'un endroit à l'autre. Par exemple, lorsque l'eau potable d'une installation donnée est fournie par la municipalité, le ministère compétent devra mettre en place des barrières à l'intérieur même du bâtiment. Lorsqu'un ministère prélève l'eau à la source, qu'il la traite et la distribue ensuite aux consommateurs, il doit mettre en place de nombreuses autres barrières. En règle générale, la qualité de l'eau potable fournie dans les secteurs de compétence fédérale doit être conforme aux valeurs de référence établies dans les RQEPC (voir la section 2.1). Pour obtenir plus d'information sur l'approche à barrières multiples et son application dans les systèmes d'eau potable, se reporter à la référence CEP et CCME (2004).

1.2 Secteurs de compétence

Au Canada, les responsabilités en matière de qualité de l'eau sont partagées entre les différents ordres de gouvernement et nécessitent une collaboration intergouvernementale et interdisciplinaire. Parmi les principaux intervenants, mentionnons les ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux, les administrations municipales et locales, les conseils de bande des Premières nations, les organisations non gouvernementales et le public.

Bien que la qualité de l'eau potable soit généralement un domaine de compétence provinciale, le gouvernement fédéral a certaines responsabilités concernant la qualité de l'eau potable, entre autres sur les terres fédérales et dans les collectivités des Premières nations situées au sud du 60e parallèle N. Au nord du 60e parallèle N, il incombe aux gouvernements territoriaux de veiller à la salubrité de l'eau potable dans toutes les collectivités situées sur leur territoire, y compris celles des Premières nations et des Inuits. Dans certains cas (p. ex. les employés fédéraux), il existe des obligations législatives claires qui contribuent à garantir la salubrité des approvisionnements d'eau potable. Par exemple, les ministères fédéraux ont l'obligation, en vertu du Code canadien du travail et de ses règlements concernant la santé et la sécurité au travail, de fournir de l'eau potable à leurs employés. Dans d'autres cas (p. ex. les personnes de passage sur les terres fédérales), la salubrité des approvisionnements d'eau potable est davantage une question de diligence raisonnable que d'obligation. Le thème de la diligence raisonnable est abordé plus en détail à la section 2.6.

1.2.1 Propriétés louées

Lorsque les installations se trouvent sur des terres fédérales mais sont louées à une tierce partie, les responsabilités et obligations du gouvernement fédéral sont déterminées au cas par cas. Les responsabilités relatives à l'eau potable devraient être clairement définies et comprises avant que le bail ou l'entente ne soient signés. Des clauses appropriées devraient être incluses dans le contrat de location.

Lorsque le gouvernement fédéral loue des immeubles ou des locaux à bureaux d'une tierce partie, ou si une tierce partie lui fournit des locaux ou des installations régies par la loi, il lui incombe, en tant qu'employeur, de fournir de l'eau potable (voir la section 9.1 ou le Code canadien du travail, partie II, Santé et sécurité au travail, article 125).

Les responsabilités du gouvernement fédéral à l'égard des propriétés louées s'appliquent à la fois aux baux existants et aux nouveaux baux. Pour plus d'information sur les rôles et les responsabilités des ministères particuliers, consulter le chapitre 7, Information et ressources.

1.3 Types d'approvisionnements et de systèmes

Aux fins du présent document, les définitions ci-après s'appliquent aux systèmes d'eau potable détenus ou loués par le gouvernement fédéral ou par des collectivités des Premières nations. Elles s'appliquent également aux approvisionnements d'eau utilisés aux termes d'ententes avec des municipalités (p. ex. les installations fédérales approvisionnées par une municipalité). Bien que les mêmes principes de base s'appliquent à tous les systèmes d'eau potable, on donne, dans le présent document, des conseils pour des systèmes de taille ou de type particuliers.

  • Les gros systèmes desservent plus de 5 000 personnes.
  • Les petits systèmes desservent de 501 à 5 000 personnes.
  • Les très petits systèmes desservent entre 26 et 500 personnes.
  • Les micro-systèmes desservent jusqu'à 25 personnes inclusivement.

En plus de ces catégories, les installations ou situations uniques doivent faire l'objet d'une attention spéciale afin de protéger la santé publique (voir dans le glossaire les exemples d'installations/situations uniques). Dans ces cas, il incombe au ministère concerné de déterminer les moyens les plus appropriés de fournir une eau potable salubre aux consommateurs.

2.0 Lois et politiques fédérales

Le présent chapitre donne un aperçu des lois et des politiques concernant l'approvisionnement en eau potable salubre dans les secteurs de compétence fédérale. Ce compte rendu ne se veut pas exhaustif et, par conséquent, il faut consulter les documents mentionnés pour connaître le libellé précis en matière d'obligations fédérales.

2.1 Les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada

Conscient que la salubrité de l'eau potable est un enjeu majeur sur le plan de la santé publique, Santé Canada travaille en étroite collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pour élaborer les RQEPC. Santé Canada élabore des évaluations de risques pour les contaminants de l'eau potable, en se fondant sur les priorités établies par le CEP. Le CEP utilise ensuite ces évaluations pour élaborer les RQEPC.

Les RQEPC fixent les paramètres de base que tous les systèmes d'eau potable doivent s'efforcer de respecter afin de fournir l'eau potable la plus salubre, la plus sûre et la plus fiable possible. Elles sont utilisées par toutes les instances canadiennes comme point de départ pour établir leurs propres exigences concernant la qualité de l'eau, assurant ainsi une cohérence nationale.

Les recommandations pour l'eau potable les plus importantes concernent la qualité microbiologique; elles visent à réduire au minimum les risques d'exposition à des organismes pathogènes dans l'eau potable. Elles portent sur les paramètres bactériologiques (p. ex., E. coli et coliformes totaux), et les protozoaires et virus entériques. La turbidité, qui n'est pas un paramètre microbiologique en soi, est un facteur important de la qualité bactériologique, parce que les pointes de turbidité peuvent être associées à un épisode de contamination et parce qu'elle peut compromettre la désinfection.

On a également établi des CMA fondées sur des critères sanitaires pour un certain nombre de substances chimiques et radioactives présentes dans les approvisionnements d'eau potable partout au Canada. Bien que certains contaminants soient largement répandus (p. ex., les sous-produits de la désinfection), la plupart des substances peuvent être présentes à certains endroits seulement (c.-à-d. qu'elles sont propres à des sites en particulier), il se peut donc qu'elles ne soient pas un sujet de préoccupation pour chaque approvisionnement d'eau potable.

Certaines recommandations, qui ne sont pas fondées sur des critères sanitaires (p. ex., les objectifs d'ordre esthétique, les valeurs cibles opérationnelles), ont aussi été établies. Elles portent sur des paramètres susceptibles d'affecter la satisfaction des consommateurs à l'égard de l'eau, même si la substance considérée est présente à des concentrations inférieures à celles qui peuvent entraîner des effets sur la santé. Ces paramètres ont trait à des caractéristiques générales telles que le goût, l'odeur, la température et la couleur de l'eau.

Bien que différentes éditions des RQEPC soient citées comme sources de référence, il est recommandé d'utiliser l'édition la plus récente. De l'information générale sur la qualité de l'eau peut être trouvée sur le site web de Santé Canada. Le tableau résumé courant, les documents techniques et les documents de conseils. Pour se tenir à jour, il est recommandé de s'inscrire au serveur de liste de Santé Canada : les abonnés sont avisés des changements apportés au site web.

2.2 Le Code canadien du travail

Les obligations juridiques du gouvernement fédéral envers ses employés à titre de fournisseur d'eau potable sont énoncées dans le Code canadien du travail et ses règlements d'application [Règlement canadien sur la santé et la sécurité au travail, Règlement sur la santé et la sécurité au travail (aéronefs), Règlement sur la santé et la sécurité au travail (trains), et Règlement sur la sécurité et la santé au travail (pétrole et gaz)].

Tous les employeurs fédéraux doivent respecter les dispositions du Code canadien du travail et de ses règlements. Selon l'alinéa 125(1)j) de la partie II, les employeurs fédéraux doivent fournir de l'eau potable à tous leurs employés, conformément aux normes prescrites. Les règlements sur la santé et la sécurité au travail prescrives les normes comme étant une version spécifique des RQEPC. Outre l'obligation de fournir de l'eau potable aux employés, l'alinéa 125(1)z.11) du Code canadien du travail stipule que l'employeur doit fournir au comité d'orientation, ainsi qu'au comité de santé et sécurité au travail ou à son représentant, une copie de tout rapport sur les risques dans le lieu de travail, incluant une évaluation de ces risques.

Pour de plus amples renseignements sur les comités de santé et de sécurité au travail, consulter le Code canadien du travail, partie II, Santé et sécurité au travail, article 135. Une version non officielle assemblant diverses lois peut être consultée sur Internet. La section 9.1 fournit des détails sur le Code et ses règlements ainsi que sur leur application à l'eau potable.

2.3 Autres textes législatifs fédéraux connexes

Trois autres textes législatifs fédéraux comportent, directement ou indirectement, des dispositions sur l'eau potable qui sont pertinentes pour les ministères chargés de l'approvisionnement en eau :

  • La Loi sur les aliments et drogues;
  • La Loi sur la défense nationale; et
  • La Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition.
2.3.1 La Loi sur les aliments et drogues

(incluant la réglementation sur l'eau et la glace préemballées ainsi que sur l'eau utilisée dans la préparation des aliments)

Dans la législation canadienne, l'eau embouteillée, qui comprend l'eau et la glace préemballées, est considérée comme un produit alimentaire. Toute l'eau embouteillée vendue au Canada est régie par la Loi sur les aliments et drogues. La réglementation actuelle relative à l'eau embouteillée est énoncée dans la partie B, titre 12, du Règlement sur les aliments et drogues. Une version de la codification non officielle de la partie B, titre 12, du Règlement sur les aliments et drogues peut être consultée sur Internet.

À l'instar de tous les aliments, l'eau embouteillée doit satisfaire à l'article 4 de la Loi sur les aliments et drogues qui interdit la vente d'aliments contenant des substances toxiques ou délétères. Lorsqu'on doute de la salubrité d'une eau embouteillée, il est conseillé de consulter les RQEPC pour déterminer l'innocuité des substances pour lesquelles aucune limite n'est fixée dans le règlement.

Pour en savoir plus sur l'eau embouteillée, visiter les sites Web de Santé Canada et de l'Agence canadienne d'inspection des aliments.

2.3.2 Loi sur la défense nationale

La Loi sur la défense nationale donne au chef d'état-major de la Défense certains pouvoirs de commandement, des responsabilités et des pouvoirs discrétionnaires en ce qui concerne la protection de la santé des membres des Forces canadiennes relativement aux impératifs d'ordre opérationnel. Certaines de ces responsabilités sont énoncées dans diverses directives, politiques et normes applicables à l'eau potable. Une version de la codification non officielle de la Loi sur la défense nationale peut être consultée.

2.3.3 Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition

Le Service correctionnel du Canada est chargé, en vertu de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition et de son règlement d'application, de fournir une eau potable salubre aux détenus (Règlement sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition, 1992). Une version de la codification non officielle de la Loi sur le système correctionnel et la mise en liberté sous condition peut être consultée.

2.4 Directive sur la santé et la sécurité au travail du Conseil national mixte - Partie IX (Hygiène)

La Directive sur la santé et la sécurité au travail du Conseil national mixte - Partie IX (Hygiène) (CNM, 2011) remplace la Directive sur l'hygiène du Conseil du Trésor. La directive se trouve sur le site du Conseil national mixte, par l'entremise duquel elle a été conjointement élaborée par les agents négociateurs et les employeurs de la fonction publique participants. La Directive s'applique aux employés travaillant dans tous les immeubles appartenant au gouvernement. Toutefois, dans les cas où des fonctionnaires travaillent dans des bâtiments qui n'appartiennent pas au gouvernement fédéral, elle est appliquée dans la mesure où il est possible de le faire.

La Directive enrichit les dispositions de la partie II du Code canadien du travail et devrait être lue en parallèle avec les dispositions pertinentes du Code et de son règlement d'application. Elle indique que : « L'employeur observera à tout le moins les Recommandations pour la qualité de l'eau potable au Canada ou toute autre norme fédérale, provinciale ou territoriale appropriée et toute recommandation existante qui assure le degré de protection le plus élevé aux travailleurs. »

On y donne des conseils généraux en ce qui concerne les installations sanitaires et on y décrit les conditions sanitaires à respecter relativement aux contenants d'entreposage d'eau potable et aux fontaines. En outre, la directive demande l'élaboration de procédures d'urgence afin de faire face à des situations comme l'interruption de l'alimentation en eau. Ces procédures doivent être établies selon les conseils dune personne qualifiée et en consultation avec le comité de santé et de sécurité concerné (Pour en savoir plus sur les comités de santé et de sécurité, voir la section 2.2.) Pour des raisons pratiques, les articles pertinents de la Directive sur la santé et la sécurité au travail du Conseil national mixte sont présentés à l'annexe 1. On peut aussi consulter la Directive.

2.5 Rôles et responsabilités de compétence fédérale

Aucun ministère fédéral n'exerce une autorité sur l'ensemble de la qualité de l'eau potable sur les terres fédérales. Santé Canada fournit des conseils sur demande et assure un leadership en la matière, mais n'a pas le mandat de veiller à la salubrité de l'eau potable dans la grande maison fédérale. Chaque ministère ou autorité responsable doit mettre en œuvre un programme sur la qualité de l'eau potable dans les secteurs qui relèvent de son mandat et est imputable de l'exécution de ces tâches. Compte tenu des différences qui existent entre les structures des divers ministères, il est hors de la portée du présent document de définir précisément qui est responsable de la gestion de l'eau potable. Cette tâche incombe à chaque ministère.

Cela dit, chaque personne impliquée dans des programmes sur la qualité de l'eau potable doit savoir ce que l'on attend d'elle et quelles sont ses responsabilités. Les ministères doivent veiller à ce que toutes les tâches nécessaires soient assignées à des employés précis et qualifiés. À titre indicatif, l'annexe C renferme des exemples de rôles et de responsabilités assumés dans certains ministères fédéraux.

Remarque : Les tâches à accomplir peuvent être effectuées par un tiers en fonction d'un contrat, mais c'est au ministère que reviennent les obligations et la responsabilité d'atteindre les objectifs du programme sur la qualité de l'eau potable.

2.6 Diligence raisonnable

En plus de satisfaire aux exigences réglementaires, les ministères fédéraux, les opérateurs de systèmes d'eau potable et les autres autorités responsables doivent faire preuve de diligence raisonnable dans l'exercice de leurs fonctions (que leurs activités soient réglementées ou non).

Le principe de diligence raisonnable consiste à prendre toutes les précautions raisonnables dans les circonstances afin d'éviter tout dommage. Il implique également l'établissement de mécanismes afin de corriger les cas de non conformité et de garantir l'imputabilité des employés en regard de leurs décisions et de leurs actes. Les programmes qui suivent sont des exemples de diligence raisonnable :

  • leadership de l'employeur/ participation de l'employé;
  • élimination/contrôle des dangers;
  • formation;
  • surveillance;
  • application de la loi;
  • documentation; et
  • communication.

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