Comparution de la présidente du Conseil du Trésor au Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires (OGGO) – Contrats de consultation octroyés par le gouvernement fédéral à McKinsey & Company – 8 février 2023

Sur cette page

1. Note de scénario

Rôles et responsabilities

1. Aperçu globale des roles et responsabilities dans l’approvisionnement
2. Rôle du Conseil du Trésor dans l’approvisionnement
3. Engagement de la lettre de mandat de la présidente du Conseil du Trésor du Canada sur les marchés publics

Directives et politiques de l’approvisionnement

4. Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor
5. Divulgation proactive des marchés
6. Approvisionnement fédéral et services professionnels
7. Marché à fournisseur unique
8. Diversité des fournisseurs

Législation du SCT

9. Mesures de protection contre les conflicts d’intérets

Note de scénario

Comparution de la Présidente du Conseil du Trésor, l’honorable Mona Fortier, et de hauts fonctionnaires du SCT devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires de la chambre des communes (Oggo) au sujet des contrats de consultation octroyés par le gouvernement fédéral à Mckinsey & Company

• À la suite d’un reportage de Radio-Canada signalant une augmentation importante des contrats accordés à McKinsey & Company, le Comité OGGO a adopté une motion concernant tous les contrats attribués à McKinsey & Company le 18 janvier 2023. La motion :
  • invite à comparaître la présidente du Conseil du Trésor, la ministre des Services publics et de l’Approvisionnement, la vice-première ministre et ministre des Finances, la ministre de la Défense nationale, le ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, le ministre de la Santé et le ministre de la Sécurité publique;
  • invite à comparaître les cadres supérieurs de McKinsey & Company, ainsi que Dominic Barton;
  • accepte que le comité présente un rapport à la Chambre dans lequel il demandera à la vérificatrice générale de procéder à une évaluation du rendement et de l’optimisation des ressources de tous les contrats accordés à McKinsey & Company entre le 1er janvier 2011 et aujourd’hui;
  • demande aux ministères, aux organismes et aux sociétés d’État de fournir des renseignements sur leurs contrats (du 1er janvier 2011 à la présentation) au Comité dans les cinq semaines suivant l’adoption de l’ordre (date limite : le 22 février 2023). McKinsey & Company devra également fournir des renseignements sur les contrats dans le même délai.
• Amanda Clarke (Université Carleton) et Sean Boots (Service numérique canadien, BDPI) devraient comparaître le 30 janvier au sujet de leur rapport de recherche sur l’approvisionnement en TI. Ils ont déjà comparu devant le Comité pour discuter de leurs conclusions concernant l’application ArriveCAN le 17 novembre 2022.
• Des représentants de McKinsey & Company devraient comparaître le 1er février.
• La ministre des Services publics et de l’Approvisionnement comparaîtra le 6 février.
• Le 8 février, la présidente du Conseil du Trésor et ses hauts fonctionnaires de soutien comparaîtront. Tous les hauts fonctionnaires seront présents dans la salle, aux côtés de la présidente.

Jour de la comparution – Scénario (OGGO)

• La rencontre devrait commencer à 16 h 30. La présidente fera une déclaration préliminaire (maximum de cinq minutes) et participera à trois rondes de questions. La réunion devrait durer environ 1 h 20.

Hauts fonctionnaires de soutien

• Roch Huppé, contrôleur général du Canada
• Samantha Tattersall, contrôleure générale adjointe, Secteur des services acquis et des actifs, BCG
• Emilio Franco, directeur exécutif, Direction de l’approvisionnement, du matériel et des collectivités, BCG

• Paul Wagner, sous-ministre adjoint, Stratégie et Transformation, BDPI

Autres renseignements pertinents

• Les réunions du comité OGGO continuent de porter sur les thèmes de l’impartition, de l’utilisation des ressources gouvernementales, de la reddition de comptes au Parlement et de l’ouverture et de la transparence.
• Le comité OGGO a un certain nombre d’études en cours, notamment sur la diversité dans l’approvisionnement et sur l’impartition des marchés. Des représentants du SCT et de SPAC ont été entendu le 3 octobre, et des syndicats de la fonction publique le 24 octobre, dans le cadre de l’étude sur l’impartition. Les syndicats ont été très critiques à l’égard de l’impartition gouvernementale lors de leur comparution. L’étude sur la diversité dans l’approvisionnement a commencé par une seule réunion en octobre et est maintenant en attente.
• La dirigeante principale de l’information du Canada a comparu devant le Comité OGGO le jeudi 17 novembre 2022, dans le cadre de son étude sur l’application ArriveCAN. Il y a eu beaucoup de discussions sur la capacité de retenir et de recruter des talents en TI pendant la réunion. Le Comité a également reçu le témoignage des fonctionnaires de SPAC, de l’ASPC, de l’ASFC et de SPC le lundi 14 novembre 2022.

Aperçu globale des roles et responsabilities dans l’approvisionnement

Objet

Des rôles et responsabilités de Secrétariat du Conseil du Trésor, des fournisseurs de services communs, et les administrateurs généraux dans l’approvisionnement.

Réponse

• Le processus d’approvisionnement est une responsabilité partagée entre les ministères : Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) et Services partagés Canada (SPC) remplissent le rôle de fournisseurs de services communs, et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT), tient à jour la politique aux termes de laquelle les ministères doivent gérer leurs activités d’approvisionnement.
• Les ministères sont responsables de décider de mener des activités d’approvisionnement et de s’assurer que les bons processus, systèmes et contrôles sont en place pour tous les marchés qu’ils concluent. En tant que fournisseurs de services communs, SPAC et SPC ont l’expertise nécessaire pour gérer les approvisionnements plus importants et plus complexes pour le compte des ministères.

Contexte

Passation de marchés

Le Conseil du Trésor (CT) établit le cadre administratif dans lequel les ministères doivent gérer le processus et les procédures de leurs approvisionnements.

Le CT établit également des limites contractuelles - des seuils en dollars qui décident quels marchés nécessiteront l’autorité du CT pour permettre la conclusion du marché et lesquels sont entièrement délégués à un ministre. En dessous de ces seuils, les ministères individuels peuvent conclure des marchés par eux-mêmes.

SPAC et SPC, en tant que fournisseurs de services communs, peuvent être l’autorité contractante pour d’autres ministères (et peuvent fournir une diligence raisonnable supplémentaire au ministère). Ces ministères ont des limites contractuelles plus élevées que les autres ministères, et s’occupent donc généralement des achats à une grande échelle.

SPAC est l’acheteur central du gouvernement du Canada et achète 10 % du volume et environ 80 % à 90 % de la valeur des biens, des services et de la construction (y compris la défense) au nom des ministères jusqu’au niveau délégué.

SPC achète des biens et des services liés au courriel, aux centres de données, aux réseaux et aux appareils des utilisateurs finaux pour ses 43 organismes partenaires et, facultativement, pour d’autres ministères et sociétés d’État.

Les ministères ont mis en place des contrôles supplémentaires pour la gestion des finances et des investissements qui consistent en des processus et des systèmes sous la responsabilité d’un haut fonctionnaire désigné au sein du ministère. Ces contrôles comprennent la surveillance et l’audit, la gestion financière (y compris l’établissement des coûts), la gestion des risques, la tenue de registres et le suivi.

Les rapports de la vérificatrice générale et les examens effectués par l’ombudsman de l’approvisionnement fournissent des mécanismes d’assurance supplémentaires.

Dépenses

Le SCT surveille la façon dont le gouvernement fédéral dépense l’argent des contribuables en examinant les programmes gouvernementaux, les propositions de dépenses et les autorisations de dépenser, et en faisant rapport au Parlement et aux Canadiens sur les dépenses gouvernementales. Pour ce faire, il travaille avec les ministères pour s’assurer que les propositions :

• s’alignent sur les politiques du Conseil du Trésor et les priorités du gouvernement;
• soutiennent l’optimisation des ressources;
• expliquent clairement les résultats qui seront atteints et comment ils seront mesurés;
• contiennent des évaluations claires des risques, y compris des risques financiers.

Le SCT établit également l’orientation stratégique sur la façon dont les ministères doivent rendre compte de leurs dépenses prévues et réelles et de leur rendement dans leurs plans ministériels, leurs Rapports sur les résultats ministériels et dans l’InfoBase du GC.

Rôle du Conseil du Trésor dans l’approvisionnement

Objet

Le rôle du Conseil du Trésor et le Secrétariat du Conseil du Trésor dans l’approvisionnement.

Réponse

• Le Conseil du Trésor établit des politiques d’approvisionnement qui définissent clairement les responsabilités des ministères dans le cadre de leurs activités d’approvisionnement.
• Les politiques et les directives du Conseil du Trésor précisent comment les marchés doivent être gérés, notamment les mécanismes de gouvernance et de surveillance qui doivent être en place.
• Étant donné le volume des activités d’approvisionnement du gouvernement, des mesures de contrôle sont en place à divers niveaux selon la valeur du contrat et les niveaux de risque et de complexité.
  • Les administrateurs généraux des ministères et organismes sont responsables des activités d’approvisionnement dans leur organisation. 
  • Chaque ministère désigne un cadre supérieur qui est responsable de la gestion de l’approvisionnement, notamment l’établissement de processus et de contrôles pour faire en sorte que les politiques d’approvisionnement sont suivies et que les contrats offrent le meilleur rapport qualité-prix.
  • Les dépenses supérieures à certains montants ou certains niveaux de risque doivent être approuvées par le Conseil du Trésor.

Contexte

La Loi sur la gestion des finances publiques engage le gouvernement du Canada à prendre les mesures appropriées pour promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence dans le processus d’appel d’offres pour les marchés d’approvisionnement.

Le Conseil du Trésor (CT) établit le cadre administratif des approvisionnements dans lequel les ministères évoluent. En ce qui concerne les marchés, la Directive sur la gestion de l’approvisionnement (la Directive) énonce les exigences, y compris les principaux rôles et responsabilités que les ministères doivent respecter lors de l’approvisionnement. Étant donné que les administrateurs généraux des ministères et organismes sont responsables des activités d’approvisionnement au sein de leur organisation, la Directive exige qu’ils aient en place un cadre de gestion de l’approvisionnement qui comporte des systèmes, des processus et des contrôles pour s’assurer que les politiques d’approvisionnement sont respectées et que les marchés offrent la meilleure valeur.

Il s’agit notamment des limites en dollars, établissant les marchés qu’un ministère peut gérer lui-même, lesquels doivent être achetés sous la responsabilité du fournisseur de services communs (SPAC ou SPC), et quels marchés nécessitent l’autorisation du CT avant que le ministre responsable puisse conclure un marché.

Limites contractuelles de base

Un marché peut être conclu sans l’approbation du Conseil du Trésor si le montant payable, y compris les taxes, les frais et les modifications applicables, ne dépasse pas la limite indiquée en dollars canadiens pour l’autorité contractante indiquée dans le tableau des limites de base :

Le CT fixe des limites contractuelles plus élevées pour les approvisionnements concurrentiels, car ils offrent aux soumissionnaires potentiels la meilleure occasion de participer et de concourir pour remporter des marchés de l’État, ce qui se traduit par un meilleur rapport qualité-prix. Ces limites sont conçues pour assurer une gouvernance et une surveillance appropriées de l’approvisionnement.

Pour aider les ministères, le SCT publie des lignes directrices à l’appui de la mise en œuvre de la Directive et établit des exigences et des directives en matière de rapports pour aider les ministères à respecter leurs obligations en vertu de la Loi sur l’accès à l’information de divulguer publiquement les marchés et les modifications de plus de 10 000 $.

Engagement de la lettre de mandat de la présidente du Conseil du Trésor du Canada sur les marchés publics

Objet

Quels sont les engagements énoncés dans la lettre de mandat de la présidente du Conseil du Trésor afin de « Renforcer les politiques d’approvisionnement fédéral en y intégrant les droits de la personne, les principes de gouvernance environnementale, sociale et commerciale, ainsi que les principes de transparence de la chaîne d’approvisionnement, et faire en sorte que ces politiques s’appliquent aux ministères et organismes fédéraux, tout en collaborant avec les ministres responsables des sociétés d’État pour faire respecter ces politiques. » ?

Réponse

• Le gouvernement s’est engagé à soutenir les droits de la personne, les principes de gouvernance environnementale, sociale et commerciale, ainsi que les principes de transparence de la chaîne d’approvisionnement par le biais de ses approvisionnements.
• Les mises à jour proposées établissent l’attente selon laquelle le gouvernement ne fera affaire qu’avec des entreprises responsables sur le plan éthique, social et environnemental.
• Nous rendrons également obligatoire pour les ministères et organismes d’exiger à leurs fournisseurs qu’ils attestent de leur conformité au Code de conduite pour l’approvisionnement, qui a été récemment mis à jour afin d’y ajouter de nouvelles exigences en matière de droits de la personne et de normes du travail.
• Cela permettra de mieux protéger les dépenses publiques contre la fraude, la corruption, les pratiques non éthiques et les comportements collusoires.

Contexte

Le 16 décembre 2021, le premier ministre a demandé à la présidente du Conseil du Trésor (CT) dans sa lettre de mandat de :

« Renforcer les politiques d’approvisionnement fédéral en y intégrant les droits de la personne, les principes de gouvernance environnementale, sociale et commerciale, ainsi que les principes de transparence de la chaîne d’approvisionnement, et faire en sorte que ces politiques s’appliquent aux ministères et organismes fédéraux, tout en collaborant avec les ministres responsables des sociétés d’État pour faire respecter ces politiques. »

Les politiques d’approvisionnement fédérales sont enchâssées dans la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du CT (la Directive). L’un des principaux objectifs de la Directive est que les approvisionnements soient gérés d’une manière qui permet d’obtenir des résultats opérationnels, et qui témoigne d’une bonne intendance et de l’optimisation des ressources, conformément aux objectifs socioéconomiques et environnementaux du gouvernement du Canada. Les principes environnementaux en matière d’approvisionnement sont soutenus par la Stratégie pour un gouvernement vert et la Politique d’achats écologiques du CT et ont été récemment renforcés par de nouvelles normes sur le carbone intrinsèque en construction et la divulgation des émissions de gaz à effet de serre et l’établissement des cibles de réduction.

Pour soutenir l’engagement du mandat de la présidente, il a été proposé que les modifications apportées à la Directive complètent le libellé existant soutenant les objectifs socioéconomiques et environnementaux en intégrant un nouveau libellé traitant des principes des droits de la personne, des principes éthiques et des principes de la chaîne d’approvisionnement.

Plus précisément, les modifications proposées obligeraient les ministères à intégrer ces principes à leurs cadres de gestion des approvisionnements ministériels existants, ainsi qu’à établir des exigences pour établir, atténuer et divulguer les risques de traite des personnes, de travail forcé ou de travail des enfants, ou de toute autre pratique commerciale contraire à l’éthique dans les chaînes d’approvisionnement des ministères.

De plus, les modifications proposées rendraient le Code de conduite pour l’approvisionnement (le Code) obligatoire pour tous les ministères et organismes du gouvernement. Le Code, administré par Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) et qui ne s’applique actuellement qu’aux approvisionnements que SPAC effectue, couvre un large éventail de comportements responsables dont les fournisseurs et les sous-traitants doivent attester lorsqu’ils concluent des contrats avec le gouvernement, tels que : l’éthique, les conflits d’intérêts, la protection de l’environnement, l’abus et harcèlement, les droits des Autochtones, la traite des personnes et le travail forcé et le travail des enfants.

Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor

Objet

Un aperçu de la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor.

Réponse

• Le Conseil du Trésor (CT) établit les politiques d’approvisionnement du gouvernement fédéral, qui sont fondées sur les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
• Conformément à un engagement d’amélioration continue, le CT examine régulièrement ses politiques d’approvisionnement pour en assurer la pertinence et l’efficacité.
• En mai 2021, le Conseil a adopté la nouvelle Directive sur la gestion de l’approvisionnement qui définit clairement les responsabilités en matière d’approvisionnement.
• D’abord et avant tout, les ministères sont tenus de maintenir l’intégrité du processus d’approvisionnement et de protéger les dépenses gouvernementales contre la fraude et les pratiques commerciales contraires à l’éthique.
• Les ministères sont également responsables de la mise en place de mécanismes de gouvernance et de surveillance efficaces et d’assurer le meilleur rapport qualité-prix.
• En outre, les ministères doivent définir clairement les résultats escomptés d’un approvisionnement, notamment les exigences opérationnelles, les avantages prévus et la façon dont ces résultats s’harmonisent avec les objectifs socioéconomiques et environnementaux du gouvernement.
• Conformément à la Directive du CT, chaque ministère dispose d’un haut fonctionnaire nommé qui est responsable de la gestion de l’approvisionnement, y compris l’établissement de processus et de contrôles pour s’assurer que les politiques d’approvisionnement sont respectées et que les marchés offrent le meilleur rapport qualité-prix.

Contexte

Les marchés doivent être accordés conformément aux lois, aux règlements, aux accords commerciaux et aux politiques et procédures du Conseil du Trésor (CT). La Directive sur la gestion de l’approvisionnement (la directive) définit le cadre dans lequel les ministères doivent fonctionner une fois qu’une décision est prise d’entreprendre un approvisionnement.

L’exigence légale selon laquelle la passation des marchés doit être menée de manière équitable, ouverte et transparente soumet la passation des marchés à un examen public et offre un niveau de responsabilité publique.

Les ministres sont responsables des marchés relevant de leurs portefeuilles respectifs. Les administrateurs généraux des ministères, en tant que administrateurs des comptes, sont responsables de s’assurer qu’ils ont mis en place les contrôles, la surveillance et les processus appropriés pour les marchés qu’ils entreprennent.

L’objectif de la Directive est que l’approvisionnement en biens, services et construction permette d’obtenir les biens et services nécessaires qui appuient la prestation des programmes et des services aux Canadiens, tout en garantissant le meilleur rapport qualité-prix pour l’État. La Directive s’applique à tous les organismes désignés comme ministères (y compris les sociétés et les directions générales) aux fins de la Loi sur la gestion des finances publiques (annexes I, I.1 et II). Elle ne s’applique pas aux sociétés d’État.

Le CT approuve la conclusion d’un marché lorsque le montant estimatif dépasse la limite de la valeur contractuelle d’un ministère. Lorsqu’un ministère doit passer un marché au-dessus de ce seuil, une première ligne de conduite consisterait à demander à Services publics et Approvisionnement Canada d’effectuer l’approvisionnement en son nom.

Conformément à la Directive, il est désormais obligatoire d’avoir des hauts fonctionnaires désignés pour la gestion de l’approvisionnement. Ils sont chargés de s’assurer que le cadre de gestion ministériel comprend des mécanismes de surveillance, de planification et de rapport.

La Loi sur la gestion des finances publiques stipule que les administrateurs généraux, en tant que administrateurs des comptes, sont chargés d’assurer la conformité aux politiques du CT et de mettre en place des contrôles internes, une gouvernance et des plans de vérification interne axés sur les risques à l’égard des activités contractuelles de l’organisme. En cas de non-conformité, l’administrateur général est responsable de la réponse et des mesures correctives.

Divulgation proactive des marchés

Objet

Lorsque le gouvernement du Canada divulgue les contrats publiquement.

Réponse

• Le gouvernement du Canada s’est engagé à faire preuve d’ouverture et de transparence et à accroître sa responsabilisation.
• Les marchés de plus de 10 000 $ conclus par les ministères fédéraux sont divulgués de façon proactive sur le portail du gouvernement ouvert afin que les Canadiens et Canadiennes soient davantage en mesure d’exiger de son gouvernement et de ses fonctionnaires qu’ils leur rendent des comptes.
• Cela comprend le nom de l’entreprise, la valeur du marché et une brève description des travaux.
• De plus, les occasions de marché du gouvernement sont également affichées publiquement sur AchatsCanada.canada.ca.

Contexte

En juillet 2019, la modification à la Loi sur l’accès à l’information (LAI) a reçu la sanction royale mettant en vigueur l’exigence de publication proactive qui comprenait l’exigence que tous les marchés de plus de 10 000 $ soient divulgués de manière proactive dans les 30 jours suivant la fin des trois premiers trimestres d’un exercice financier et 60 jours après la fin du quatrième trimestre.

Avant la mise à jour de la LAI en juin 2019, le gouvernement du Canada avait mis en place des exigences de divulgation proactive en vertu de diverses politiques pour certains types de dépenses ou de mesures de gestion, notamment le 23 mars 2004, la publication obligatoire des marchés de plus de 10 000 $ et, sept mois plus tard, la publication obligatoire des subventions et contributions supérieures à 25 000 $.

Depuis le 1^er janvier 2017, pour soutenir le 2e Plan d’action national pour un gouvernement ouvert, les ministères sont tenus de publier de manière proactive des informations sur les marchés et les modifications de plus de 10 000 $ dans une base de données centralisée et lisible par machine sur le portail du gouvernement ouvert du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT). Auparavant, les ministères affichaient des rapports de divulgation proactive sur leurs sites Web respectifs.

En vertu de la LAI, les divulgations de contrat doivent inclure les informations suivantes : a) objet du contrat; b) noms des parties; c) durée du contrat; d) valeur du contrat; e) numéro de référence attribué au contrat, le cas échéant; f) toute autre information qui, conformément aux politiques du Conseil du Trésor (CT), doit être publiée.

Généralement, tous les ministères, agences et autres organismes sont responsable de la déclaration exacte et en temps opportun des contacts sur le portail du gouvernement. La LAI n'oblige pas les sociétés d'État de faire la divulgation proactive (sauf celles qui sont identifiées en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques).

L’information divulgué exclu les renseignements qui seraient normalement fournies en réponse à une demande d’accès à l’information, comme des informations personnelles ou des documents confidentiels du Cabinet.

Additionnellement aux exigences stipulées dans la LAI, les organisations ont l’obligation de divulguer 31 autres champs obligatoires, y compris une description des travaux, qu’un achat soit couvert par un accord commercial ou par un accord sur les revendications territoriales globales; la procédure d’appel d’offres (y compris concurrentiel ou non concurrentiel) et s’il s’agit d’un contrat du cabinet du ministre.

Les Lignes directrices sur la divulgation proactive des marchés aident les ministères à respecter leurs exigences en matière de rapports en fournissant des conseils aux gestionnaires et aux spécialistes fonctionnels sur l’identification, la collecte, la communication et la publication des informations sur les contrats.

Examen de l’accès à l’information

Entré en vigueur en 2019, le programme légal de publication proactive est encore relativement nouveau (moins de quatre ans). En 2022, le SCT a réalisé une évaluation interne de la publication proactive en vertu de la partie 2 de la LAI, qui a indiqué des recommandations sur la façon dont le SCT pourrait mieux soutenir les institutions dans la mise en œuvre de la publication proactive.

L’évaluation a soutenu le premier examen législatif de la LAI, lancé en juin 2020 et conclu en décembre 2022. L’un des résultats stratégiques révélés par le rapport d’examen était l’augmentation de la confiance et de la transparence dans les institutions. Par exemple, le gouvernement du Canada s’est engagé à examiner des moyens d’améliorer l’information publiée de manière proactive en vertu de la partie 2 de la LAI.

Les modifications du projet de loi C-58, entrées en vigueur en 2019, ont instauré l’obligation pour la présidente du Conseil du Trésor d’entreprendre un examen de la LAI tous les cinq ans et de déposer un rapport au Parlement. Comme l’indique la LAI (paragraphe 93(2)), le rapport a été renvoyé au Comité permanent de l’accès à l’information, de la protection des renseignements personnels et de l’éthique.

Approvisionnement fédéral et services professionnels

Objet

L’utilisation des services professionnels par le gouvernement du Canada.

Réponse

• Le gouvernement du Canada s’est engagé à fournir des services de haute qualité aux Canadiennes et aux Canadiens, tout en assurant le meilleur rapport-qualité possible pour les contribuables.
• Les services contractuels jouent un rôle important dans la prestation des programmes et des services et complètent le travail de notre fonction publique professionnelle.
• L’approvisionnement de services professionnels peut être nécessaire pour acquérir une expertise particulière et pour répondre aux fluctuations inattendues de la charge de travail
• Bien que les dépenses liées aux services professionnels aient augmenté au cours de la dernière décennie, les dépenses du gouvernement dans ce domaine, en pourcentage des dépenses totales, sont demeurées relativement constantes (11,1 % en 2011 contre 11,7 % en 2022).
• En outre, si la passation de marchés joue un rôle important, le gouvernement prend également des mesures pour répondre au besoin d’expertise spécialisée à long terme au sein de la fonction publique. Le Bureau du dirigeant principal de l’information du Canada élabore actuellement une stratégie relative aux talents numériques afin de soutenir le recrutement, la recherche de talents et le perfectionnement. Cette stratégie comprendra des conseils pour aider les ministères à déterminer quand ils doivent passer des marchés pour recruter des talents en TI et quand ils doivent chercher à créer, à développer et à tirer parti des talents et de l’expertise internes.

Contexte

Les dépenses du gouvernement en services professionnels externes (SPE) - une vaste catégorie qui comprend tout, des soins infirmiers à l’ingénierie en passant par la recherche et le conseil en gestion - sont passées de 8,5 milliards de dollars en 2015-2016 à 13.5 milliards de dollars en 2021-2022, pour une augmentation totale de 5,0 milliards de dollars, en bonne partie attribuable à quatre grands types de services professionnels :

1. Services informatiques (Experts-conseils en services informatiques, technologies de l’information et télécommunications);
2. Services de santé et bien-être (Services hospitaliers, services sociaux achetés auprès d’organismes sociaux et connexes, médecins et chirurgiens, personnel paramédical et services dentaires);
3. Services aux entreprises (Services de comptabilité et d’audit, services bancaires, droits et frais des agences de recouvrement, services immobiliers et autres services aux entreprises);
4. Services d’ingénierie et d’architecture (Conception architecturale, contrôle et plans, supervision de la construction de bâtiments et architecture de navires militaires, services liés à l’évaluation, à l’assainissement, au soin, à l’entretien et à la surveillance de sites contaminés et ingénieurs-conseil).

Si les dépenses absolues ont augmenté, la proportion des dépenses consacrées aux SPE est restée relativement constante par rapport aux dépenses globales.  Plus précisément, le total des SPE des ministères en 2011 représentait 11,1 % des dépenses extérieures brutes, à l'exclusion des paiements de transfert et des charges de la dette publique, contre 11,7 % en 2022.  Au cours de ces années, la fourchette était de 10,6 % (2013 et 2021) à 11,8 % (2016 et 2017).

Depuis 2011, le ratio des services professionnels externes en pourcentage des dépenses de personnel par année fiscale a été relativement constant, allant d'un minimum de 19% en 2013 à un maximum de 23% en 2017.  Pour l'exercice 2022, le ratio était de 22 %.

Le Guide de l’estimation des coûts du Conseil du Trésor fournit des conseils aux gestionnaires confrontés à la décision de faire soi-même ou de faire faire : lorsque les décideurs envisagent d’élaborer et de fournir un programme, un produit ou un service ou de faire faire le travail par un autre ministère ou le secteur privé, ils peuvent utiliser des estimations de coûts pour déterminer les coûts ponctuels et permanents de chaque option.

Bien que la passation de marchés soit une stratégie de livraison normale et acceptable, le Bureau du dirigeant principal de l'information du Canada élabore actuellement une Stratégie relative au talent numérique du gouvernement du Canada afin de s'assurer que la fonction publique fédérale dispose du talent numérique interne et du leadership dont elle a besoin pour créer, offrir et maintenir des services et des programmes numériques simples, sécuritaires et efficaces.

La stratégie est conçue pour soutenir la communauté numérique de la fonction publique fédérale. Cette communauté comprend des personnes qui possèdent des compétences, des connaissances et de l'expérience dans diverses disciplines numériques, notamment le développement, la cybersécurité, les données et bien d'autres. Elle comprend également les leaders qui guident et parrainent les initiatives numériques. La stratégie est en cours d'élaboration et sera publiée plus tard en 2023.

Marché à fournisseur unique

Objet

L'utilisation par le gouvernement du Canada attribution d'un contrat à un fournisseur unique (des marchés non concurrentiels) plutôt que les contrats concurrentiels.

Réponse

• Dans la mesure du possible, les marchés pratiques et rentables font l’objet d’appels d’offres dans le cadre de processus concurrentiels équitables et ouverts.
• Toutefois, la concurrence n’est pas toujours possible, pratique ou rentable.
• Le gouvernement peut conclure des marchés non concurrentiels dans quatre situations :
  1. 1) pour répondre à des situations d’urgence;
  2. 2) pour des questions ne relevant pas de l'intérêt public (par exemple, la sécurité nationale);
  3. 3) lorsqu’il n’y a qu’un seul fournisseur qui peut effectuer le travail (ceci est généralement lié à la propriété intellectuelle);
  4. 4) lorsque le marché a une faible valeur (et qu’il ne serait pas pratique ou rentable de lancer un appel d’offres).
• Tous les marchés non concurrentiels doivent être conformes à la politique du Conseil du Trésor et le contexte et les raisons pour lesquelles des appels d’offres ne sont pas lancés doivent être documentés.

Contexte

La Loi sur la gestion des finances publiques engage le gouvernement du Canada à prendre les mesures appropriées pour promouvoir l’équité, l’ouverture et la transparence dans le processus d’appel d’offres pour les marchés d’approvisionnements et le Règlement sur les marchés de l’État (RME) établit la position par défaut du gouvernement en matière d’approvisionnement, qui consiste à solliciter des offres.

Le Canada a par ailleurs conclu de nombreux accords de libre-échange internationaux et un accord de libre-échange national (l’Accord de libre-échange canadien), qui, sous réserve de certaines exceptions, exigent une concurrence ouverte pour les biens et les services, et les constructions acquis par le gouvernement du Canada et comprennent des obligations de non-discrimination.

Environ 80 % (en valeur et en volume) des marchés du gouvernement du Canada de plus de 25 000 $ depuis 2011 ont été adjugés dans le cadre de processus d’approvisionnement concurrentiels équitables, ouverts et transparents.

Cependant, il existe des raisons pour lesquelles l’organisation d’un concours peut ne pas être possible, pratique ou rentable. Pour les approvisionnements non assujettis aux accords commerciaux (conformément à leurs dispositions d’appel d’offres limité), le RME autorise des exceptions à la concurrence dans les cas suivants :

• En réponse à une urgence pressante, comme le nettoyage d’une marée noire ou la lutte contre les feux de forêt.
• Pour les marchés de faible valeur, c’est-à-dire inférieurs à 25 000 $ pour les biens et à 40 000 $ pour les services, car les coûts associés aux appels d’offres rendraient peu rentable l’achat de biens dont la valeur est relativement faible.
• Lorsque ce n’est pas dans l’intérêt public, par exemple pour protéger la sécurité nationale du Canada ou la confidentialité d’une enquête criminelle.
• Lorsqu’un seul fournisseur est capable d’exécuter le marché, généralement pour des raisons de propriété intellectuelle.

La majorité des marchés non concurrentiels ont une valeur inférieure à 25 000 $.

Pour s’assurer que le gouvernement du Canada obtient le meilleur rapport qualité-prix lors de l’attribution de marchés non concurrentiels, la pratique exemplaire consiste à effectuer une analyse des coûts et des prix, ce qui peut comprendre l’examen des listes de prix publiées actuelles, la comparaison de copies de factures pour des biens ou des services similaires vendus à d’autres clients, et l’obtention d’une attestation du fournisseur selon laquelle le Canada est traité comme le client le plus favorisé du fournisseur.

Diversité des fournisseurs

Objet

Le Comité OGGO entreprend actuellement une étude sur la diversification des fournisseurs.

Réponse

• Le gouvernement du Canada est déterminé à aider davantage d’entreprises à participer à l’approvisionnement fédéral afin de bâtir une économie plus inclusive.
• Grâce à la nouvelle Directive sur la gestion de l’approvisionnement, nous prenons des mesures concrètes pour accroître la participation des groupes sous-représentés aux activités d’approvisionnement du gouvernement.
• La directive comprend plusieurs dispositions visant à soutenir la diversification des fournisseurs et à éliminer les obstacles auxquels ils sont confrontés. Il s’agit notamment de dégrouper les exigences, de rendre les marchés plus simples et plus faciles à comprendre, et de limiter le nombre de critères techniques obligatoires afin que les petits fournisseurs puissent soumissionner.
• De plus, le Secrétariat du Conseil du Trésor collabore étroitement avec Services publics et Approvisionnement Canada et Services aux Autochtones Canada pour appuyer l’engagement du gouvernement d’attribuer un minimum de 5 % de la valeur des marchés fédéraux à des entreprises gérées et dirigées par des peuples autochtones d’ici 2025.
• En avril 2022, le Conseil du Trésor a mis en place des procédures obligatoires pour les marchés avec les entreprises autochtones à l’appui de cette cible.

Contexte

La diversité des fournisseurs et l’approvisionnement social tirent parti du pouvoir d’achat du gouvernement pour atteindre des objectifs socioéconomiques, tels que l’amélioration de la concurrence sur le marché; la création d’emplois; les avantages économiques et sociaux de l’approvisionnement auprès des petites et moyennes entreprises (PME), de l’industrie locale, des entreprises sociales et des organisations sans but lucratif; l’encouragement d’une conduite socialement responsable des entreprises; ainsi que la promotion de la diversité et de l’inclusion.

Selon la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du Conseil du Trésor, on s’attend à ce que les approvisionnements soient gérés d’une manière qui permette d’obtenir des résultats opérationnels, et qui témoigne d’une saine gérance et de l’optimisation des ressources. L’optimisation des ressources tient compte non seulement du prix, mais aussi des résultats non financiers, tels que les retombées sociales, économiques, environnementales et celles auprès des Autochtones.

La Directive sur la gestion de l’approvisionnement, qui est entrée en vigueur au printemps 2021, soutient également la diversité des fournisseurs en établissant des attentes selon lesquelles les ministères :

• Tirent parti de l’approvisionnement pour offrir des avantages socioéconomiques et environnementaux;
• Dégroupent les exigences afin qu’au lieu de conclure un marché important avec un seul fournisseur, les marchés puissent être décomposés en plus petits éléments, ce qui permet aux approvisionnements de mieux s’aligner sur la capacité de réponse des fournisseurs plus petits et plus diversifiés;
• Avant de lancer un processus d’approvisionnement, consultent les acteurs de l’industrie dès le début et effectuent une analyse du marché pour mieux comprendre la capacité de l’industrie, les possibilités et les obstacles. Ce faisant, les acteurs de l’industrie sont consultés, et le gouvernement peut déterminer la capacité d’exécution des entreprises, qui sont alors plus à même de comprendre ce que veut le gouvernement;
• Rendent les marchés plus simples et plus compréhensibles, et limitent le nombre de critères techniques obligatoires. Les PME ont indiqué que la complexité du processus d’approvisionnement ainsi que les exigences techniques longues et complexes sont des obstacles à la participation, car elles augmentent le risque d’erreurs dans les soumissions (entraînant une disqualification) et relèguent souvent les marchés d’approvisionnement aux grandes entreprises qui ont la capacité de répondre aux exigences du gouvernement.

En plus de ce qui précède, le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT) appuie une augmentation de l’approvisionnement auprès des Autochtones grâce à des initiatives précises :

• Cible d’approvisionnement auprès des Autochtones de 5 % : afin d’augmenter la prospérité économique des entreprises autochtones, le gouvernement du Canada s’est engagé à attribuer 5 % minimum de la valeur annuelle des contrats aux entreprises autochtones.
  • En avril 2022, la Directive sur la gestion de l’approvisionnement du CT a été mise à jour pour fournir des conseils sur la façon d’évaluer et de déclarer les progrès vers cet objectif de 5 %.
  • Une approche d’intégration progressive a été élaborée pour les ministères et les organismes afin d’atteindre l’objectif d’ici la fin de l’exercice 2024-2025. Jusqu’à présent, 32 ministères devraient atteindre l’objectif en 2022-2023. Les ministères restants devraient atteindre l’objectif en 2023-2024 (20 ministères) et 2024-2025 (43 ministères).
• Directive sur le Nunavut : À l’appui des obligations en vertu de l’article 24 de l’Accord sur le Nunavut, le SCT a établi une directive qui vise à accroître la participation des entreprises inuites aux occasions d’affaires afin de soutenir l’économie de la région du Nunavut, à améliorer la capacité des entreprises inuites à concourir pour les marchés publics et les baux dans la région du Nunavut et à employer des Inuits pour assurer leur représentation au sein de la main-d’œuvre dans la région du Nunavut.

À l’appui de ces mesures, le SCT a travaillé avec l’École de la fonction publique du Canada pour offrir un cours de formation obligatoire sur les considérations autochtones en matière d’approvisionnement, qui fournit une compréhension commune de l’approvisionnement auprès d’entreprises autochtones au sein du gouvernement du Canada. Les nouveaux employés sont tenus de suivre le cours dans les trois mois suivant leur entrée dans la communauté fonctionnelle de l’approvisionnement.

Mesures de protection contre les conflicts d’intérets

Objet

Conflit d'intérêts dans les marchés publics.

Réponse

• Le gouvernement s’engage à s’approvisionner de manière équitable, ouverte et transparente et à répondre aux attentes du public en matière d’intégrité et d’impartialité.
• La Loi sur les conflits d’intérêts établit des règles relatives aux conflits d’intérêts et à l’après-mandat pour les titulaires de charges publiques, y compris les ministres et le personnel ministériel.
• Le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique et la Directive sur les conflits d’intérêts exigent également que le gouvernement surveille et signale tout conflit d’intérêts et prenne les mesures appropriées.
• Le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique détient des pouvoirs d’enquête sur les éventuelles contraventions à la Loi ou au Code régissant les conflits d’intérêts des députés.

Contexte

En ce qui concerne la passation des marchés, les titulaires de charge publique et les personnes employées dans l’administration publique centrale sont tenus aux obligations à prévenir les conflits d’intérêts. Ces obligations sont énoncées dans la Loi sur les conflits d’intérêts, le Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, et les politiques du Conseil du Trésor (CT) relatives aux conflits d’intérêts et à l’approvisionnement.

Loi sur les conflits d’intérêts

La Loi sur les conflits d’intérêts (la loi) établit les règles relatives aux conflits d’intérêts et à l’après‑mandat pour les titulaires de charge publique. Les titulaires de charge publique visés par la Loi comprennent les ministres, le personnel des cabinets ministériels et les personnes nommées par le gouverneur en conseil, par exemple les administrateurs généraux.

En vertu de la Loi, tous les titulaires de charge publique ont le devoir de gérer leurs affaires à éviter des conflits d’intérêts et de s’abstenir de prendre des décisions ou de participer à la prise des décisions qui les placeraient dans une situation de conflit d’intérêts. La Loi prévoit qu’un titulaire de charge publique se trouve en situation de conflit d’intérêts lorsqu’il exerce un pouvoir officiel, une fonction officielle qui lui donne l’occasion de favoriser son intérêt personnel ou celui d’un parent ou d’un ami, ou de favoriser indûment l’intérêt personnel d’une autre personne. Ce pouvoir, ce devoir ou cette fonction peut comprendre l’octroi de marché. L’article 9 interdit aux titulaires de charge publique de se prévaloir de ses fonctions officielles pour tenter d’influencer la décision d’une autre personne, et l’article 21 exige que les titulaires de charge publique se récusent concernant de toute discussion, décision, débat ou un vote à l’égard de toute question qui pourrait les placer en situation de conflit d’intérêts.

La Loi prévoit également des règles précises et d’autres exigences liées à la passation de marché, notamment :

Sous réserve de certaines exceptions, aucun ministre, ministre de l’État, ou secrétaire parlementaire soit « d’être sciemment partie à un marché avec une entité du secteur public en vertu duquel il ou elle reçoit un avantage » ou « avoir une participation dans un partenariat ou une société privée qui est partie à un marché avec un entité du secteur public » :

• Il est interdit à tout titulaire de charge publique de conclure un marché ou d’entretenir une relation d’emploi de travail avec son époux, son conjoint de fait, son enfant, son frère, sa sœur, sa mère ou son père.
• Il est interdit à tout ministre, ministre d’État, ou secrétaire parlementaire de permettre à l’entité du secteur public dont il est responsable de conclure un marché ou d’entretenir une relation d’emploi avec son époux, son conjoint de fait, son enfant, son frère, sa sœur, sa mère ou son père, sous réserve de certaines exceptions, l’époux, le conjoint de fait, l’enfant, le frère, la sœur, la mère ou le père d’un autre ministre, ministre d’État ou secrétaire parlementaire.
• La Loi interdit également aux ministres, aux ministres d’État, aux secrétaires parlementaires et à certains autres titulaires de charge publique de, entre autres, conclure un marché de travail avec une entité avec laquelle ils ont eu des rapports officiels directs et importants au cours de la période de deux ans suivant le dernier jour de leur mandat.

La loi est administrée par le commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique. En vertu du paragraphe 44(1), un membre du Sénat ou de la Chambre des communes qui croit qu’un titulaire de charge publique ou un ex-titulaire de charge publique a contrevenu à la Loi peut demander au commissaire de mener une enquête.

Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, Directive sur les conflits d’intérêts et autres instruments de politique du Conseil du Trésor relatifs à l’approvisionnement et aux paiements de transfert

Les personnes employées dans l’administration publique centrale (APC) sont assujetties au Code de valeurs et d’éthique de la fonction publique, à la Directive sur les conflits d’intérêts et à d’autres instruments de politique du CT liés à l’approvisionnement et aux paiements de transfert.

Dans le contexte des contrats, la Directive sur les conflits d’intérêts énonce des exigences pour les personnes employées dans l’APC qui sont très semblables à celles énoncées dans la Loi sur les conflits d’intérêts.

Parallèlement, les politiques du CT relatives à l’approvisionnement exigent que les ministères mettent en place des cadres de gestion de l’approvisionnement qui comprennent des processus, des systèmes et des contrôles pour assurer l’intégrité du processus. Les responsables de l’approvisionnement sont tenus de surveiller et de signaler tout conflits d’intérêts qui pourrait exister et de prendre les mesures d’atténuation qui s’imposent. Ils sont également tenus de déployer tous les efforts raisonnables pour s’assurer qu’aucun avantage direct ne revient à quiconque a un intérêt dans l’approvisionnement ou dans l’octroi d’un marché à un soumissionnaire retenu.

De même, les politiques du CT relatives aux paiements de transfert assurent qu’aucun fonctionnaire ou ex-fonctionnaire, titulaire de charge publique ou ex-titulaire de charge publique de tirer un avantage direct d’une entente de financement. De plus, il est interdit à tout membre du Sénat ou de la Chambre des communes de faire partie ni d’en tirer un avantage quelconque, dans quelque mesure que ce soit, à l’entente, qui n’est pas autrement accessible au grand public.