Info Source : Bulletin 41A - Sommaire des décisions des Cours fédérales

La Cour devrait-elle faire droit à la requête présentée par Air Transat en vue de faire radier certains paragraphes et certaines pièces présentées à l’appui des affidavits souscrits le 13 août 2016 et le 15 septembre 2016 par la défenderesse, la Commissaire à l’information?

La Cour a déclaré qu’il était de règle qu’un tribunal administratif, dont la décision est contestée au moyen d’un contrôle judiciaire, soit autorisé à présenter des explications et des observations sur la question de sa compétence. La Cour a donc jugé que la Commissaire à l’information avait le droit de déposer des affidavits dans le but d’expliquer à la Cour les étapes qu’elle avait suivies lors de son enquête et les raisons des retards accumulés au cours de son enquête, même si les renseignements contenus dans certains paragraphes et certaines pièces au soutien des affidavits n’avaient pas été communiqués au cours de l’enquête. La Cour a également déclaré que, comme la demanderesse avait eu le droit de contre-interroger les auteurs des affidavits au sujet des renseignements contenus dans les affidavits, le rejet de la requête en radiation n’entraînerait pas de déni de justice ou de manquement au principe audi alteram partem.

Quelle est la norme de contrôle applicable?

La Cour a déclaré que la norme de contrôle applicable à une demande de contrôle judiciaire déposée en vertu du paragraphe 44(1) de la LAI était celle de la décision correcte et que la Cour devait effectuer un examen de novo pour établir si le responsable de l’institution fédérale avait rendu une décision correcte, selon les dispositions de la LAI.

En ce qui concerne la question de savoir s’il y avait eu un manquement à la justice naturelle ou aux principes d’équité procédurale, la Cour a déclaré que la norme applicable était celle de la décision correcte.

En ce qui concerne les questions de savoir : 1) si les retards accumulés au cours de l’enquête étaient déraisonnables au point de priver la Commissaire de sa compétence; et 2) si les motifs de la décision de la Commissaire étaient entachés d’erreurs, la Cour a déclaré qu’il s’agissait de questions mixtes de fait et de droit et que la norme de contrôle applicable était donc celle de la décision raisonnable.

Les pages 84 à 104 du rapport sont-elles soustraites à la divulgation en vertu des alinéas 20(1)a), b), c) et d) de la LAI?

Alinéa 20(1)a) : secrets industriels

La Cour a expliqué que l’exception prévue à l’alinéa 20(1)a) était catégorielle et que, dès lors que les renseignements contenus dans un document étaient considérés comme des secrets industriels, l’exception s’appliquait et l’information ne pouvait être divulguée. La Cour a appliqué la définition d’un secret professionnel énoncée dans l’arrêt Merck Frosst Canada Ltd. c. Canada (Santé), [2012] 1 RCS 23, 2012 CSC 3 (CanLII). Elle a expliqué que, dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada avait défini un secret industriel de la façon suivante :

En ce qui concerne le premier critère, la Cour a reconnu que le rapport n’était connu que par un nombre limité de personnes. Elle a signalé que la version papier du rapport avait été transmise au président-directeur général d’Air Transat et que la version électronique se trouvait dans un répertoire informatique à accès limité. La Cour a estimé que le premier critère était donc satisfait.

En ce qui concerne le second critère, la Cour a déclaré qu’Air Transat devait démontrer qu’elle avait agi avec l’intention de traiter l’information comme si elle était secrète. Elle a mentionné qu’Air Transat prétendait qu’elle avait seulement accepté de participer à la mise en place du Système de gestion de la sécurité avec Transports Canada à condition que la confidentialité des données et du rapport soit respectée par Transports Canada. La Cour a conclu que la preuve démontrait une intention en ce sens de la part d’Air Transat et que le deuxième critère était donc également satisfait.

En ce qui concerne les troisième et quatrième critères, la Cour a mentionné la prétention d’Air Transat suivant laquelle les renseignements étaient de nature technique et qu’il s’agissait de procédés d’application concrète dans l’industrie aérienne portant sur la mise en place des systèmes de sécurité aérienne et que les procédés avaient été élaborés par Air Transat et pouvaient donc conférer un avantage financier important à ses compétiteurs. La Cour a déclaré qu’Air Transat avait investi beaucoup de temps, d’argent et d’expertise afin de créer et mettre en place, un système de sécurité aérienne. Elle s’est dite d’accord avec les prétentions d’Air Transat suivant lesquelles les renseignements concernant ce système avaient une application pratique et que les compétiteurs d’Air Transat auraient un avantage financier sur Air Transat si les renseignements en question étaient divulgués. Elle a conclu que les techniques et les méthodologies, ainsi que l’identité du personnel impliqué, seraient mis à leur disposition advenant la divulgation du rapport. La Cour a conclu que les troisième et quatrième critères étaient donc satisfaits.

La Cour a également cité le jugement Pricewaterhousecoopers LLP c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2001 CFPI 1040 (CanLII), 211 FTR 206 (CF), confirmé par la Cour d’appel fédérale en 2002, dans lequel la Cour avait conclu que la méthodologie confidentielle employée par la demanderesse pour arriver à certaines réalisations dans le cadre d’un contrat gouvernemental constituait un secret industriel, même si les résultats étaient attendus et non confidentiels. La Cour a estimé qu’il en était de même en l’espèce.

La Cour a jugé qu’à la lumière de la nature confidentielle du projet pilote, de l’échange de renseignements confidentiels entre Air Transat et Transports Canada pour les besoins du projet pilote, du fait que chaque ligne aérienne doit tout de même développer son propre système de sécurité aérienne, ainsi que du fait que l’expertise des personnes impliquées et la méthodologie adoptée (l’information est disponible dans le rapport) avaient été utilisées par Air Transat pour créer un système de sécurité aérienne efficace et optimisé pour elle-même, les renseignements en question constituaient des secrets industriels qui ne pouvaient donc être divulgués au titre de l’alinéa 20(1)a).

Alinéa 20(1)b) : renseignements confidentiels de nature technique

La Cour a énoncé le critère à quatre volets auquel il faut satisfaire pour que l’alinéa 20(1)b) s’applique, c’est-à-dire : 1) les renseignements doivent être de nature financière, commerciale, scientifique ou technique; 2) les renseignements doivent être confidentiels; 3) les renseignements doivent être fournis par une institution fédérale à un tiers; 4) les renseignements doivent être constamment traités comme étant des renseignements de nature confidentielle par ce tiers (citant les décisions Porter Airlines c. Canada (Procureur général), 2014 CF 392 (CanLII), au paragraphe 30, et Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1989] A.C.F. no 453, 27 F.T.R. 194, au paragraphe 34).

La Cour a déclaré qu’Air Transat et Transports Canada étaient d’accord pour dire que le rapport traitait d’informations techniques et commerciales et que ces renseignements avaient toujours été traités comme étant de nature confidentielle par Air Transat. La Cour fut du même avis.

En ce qui concerne le critère de la nature confidentielle des renseignements, la Cour a expliqué qu’il y avait trois critères nécessaires pour pouvoir considérer comme confidentiels des renseignements : 1) les renseignements n’ont jamais été préalablement divulgués au public; 2) ils ont été transmis avec une attente raisonnable qu’ils ne seront pas divulgués; 3) la confidentialité n’est pas contraire à l’intérêt public (citant Porter, au paragraphe 44, et Air Atonabee, au paragraphe 20).

La Cour a accepté l’affirmation d’Air Transat suivant laquelle les renseignements contenus dans le rapport n’avaient jamais été divulgués publiquement et qu’ils étaient demeurés entre les mains du président-directeur général et de certains employés du service d’assurance de la qualité de l’entreprise. Les autres employés de l’entreprise n’y avaient pas eu accès.

La Cour a également accepté l’argument d’Air Transat suivant lequel l’entreprise avait une attente raisonnable que le système de gestion de la sécurité et les renseignements contenus dans le rapport demeurent confidentiels et qu’Air Transat n’aurait pas participé au programme de mise en place du système de gestion de la sécurité sans l’assurance de Transports Canada que les renseignements resteraient confidentiels. La Cour a conclu que les faits démontraient qu’Air Transat et Transports Canada avaient convenu que les renseignements resteraient confidentiels, citant à l’appui le fait qu’Air Transat avait participé de façon volontaire à ce projet pilote et que de nombreux courriels échangés entre Air Transat et Transports Canada démontraient qu’ils s’étaient entendus pour garder les renseignements confidentiels. La Cour a également cité un extrait d’une lettre de la Commissaire à l’information comme preuve additionnelle de ce fait.

La Cour a insisté sur le fait que les renseignements avaient été recueillis au cours du projet pilote auquel Air Transat avait participé de façon volontaire et qu’il ne s’agissait pas d’une inspection réglementaire.

En ce qui concerne l’exigence que les renseignements soient fournis par un tiers, la Cour a fait observer qu’il n’y avait pas eu d’inspection réglementaire et que toutes les observations formulées par les inspecteurs et mentionnées dans le rapport étaient fondées sur les renseignements fournis par Air Transat sous le sceau de la confidentialité. La Cour a par conséquent conclu que les observations des inspecteurs étaient fondées sur les renseignements fournis par Air Transat et qu’on ne pouvait dissocier ces observations des renseignements fournis et qu’indépendamment de la forme sous laquelle ils avaient éventuellement été présentés par Transports Canada, les renseignements provenaient d’Air Transat et ne pouvaient être divulgués. La Cour a établi une distinction entre la présente situation et celle dont il était question dans l’affaire Porter, dans laquelle les inspecteurs avaient mené une inspection réglementaire et tiré des conclusions réglementaires.

La Cour a conclu que les renseignements techniques contenus dans le rapport remplissaient les quatre conditions pour être considérés des renseignements confidentiels, et qu’ils ne peuvent donc, pour cette raison, être divulgués par application de l’alinéa 20(1)b) de la LAI.

Alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la LAI

Étant donné ses conclusions concernant les alinéas 20(1)a) et b), la Cour ne s’est pas prononcée sur l’applicabilité des alinéas 20(1)c) et 20(1)d) de la LAI.

Transports Canada avait il l’obligation d’accorder à Air Transat l’occasion d’être entendue avant de changer sa position sur la divulgation des documents après que Transports Canada eut reçu les recommandations de la Commissaire à l’information?

La Cour a déclaré que, si elle jugeait à tort que les renseignements contenus dans le rapport étaient protégés en vertu des alinéas 20(1)a) et 20(1)b) de la LAI, la divulgation était tout de même stoppée par un arrêt des procédures, au motif d’un abus de procédure et d’un manque d’équité procédurale en raison du défaut de Transports Canada d’accorder à Air Transat l’occasion d’être entendue avant de changer sa position sur la divulgation des documents concernant l’entreprise.

La Cour a décrit les étapes que Transports Canada avait suivies pour consulter Air Transat au sujet de la divulgation des documents, en mentionnant pour terminer que Transports Canada n’avait pas donné à Air Transat la possibilité de formuler des observations avant de changer sa position après avoir reçu les recommandations de la Commissaire à l’information.

La Cour a déclaré qu’elle était d’avis que cette façon de procéder allait à l’encontre du droit d’être entendu, lequel fait partie intégrante des principes de justice naturelle et de l’obligation d’agir équitablement, obligation qui s’applique à tous les organismes administratifs qui agissent en vertu d’une loi quelconque. La Cour a déclaré que l’autorité administrative devait, au minimum, permettre à la partie intéressée de faire valoir sa cause avant de rendre une décision et que cette obligation n’avait pas été respectée en l’espèce. La Cour a déclaré que Transports Canada, après avoir obtenu les conclusions de la Commissaire à l’information, n’avait pas permis à Air Transat de faire valoir sa cause à l’encontre de ces conclusions avant de prendre une décision préjudiciable à Air Transat. La Cour a déclaré : « [l]orsque je considère cela avec le fait que TC a donné seulement à Air Transat une seule occasion de moins de 60 jours pour faire valoir tous ses moyens dans un dossier qui a duré plus de 10 ans, je dois conclure que TC a violé son obligation d’agir équitablement en ce qui concerne le droit d’être entendue d’Air Transat » (paragraphe 59).

Le rapport de la Commissaire à l’information devrait il être écarté en raison : 1) d’un manquement aux principes de justice naturelle; 2) d’un manquement à l’équité procédurale; 3) d’un défaut de compétence de la Commissaire à l’information; ou 4) des erreurs qui entachaient les motifs de la décision de la Commissaire?

Déni de justice naturelle

La Cour a qualifié de long le délai de plus de 10 ans écoulé entre le début de l’enquête et la publication du rapport de la Commissaire à l’information, citant l’arrêt Blencoe c. Colombie-Britannique (Human Rights Commission), 2000 CSC 44 (CanLII), [2000] 2 R.C.S. 307, dans lequel la Cour avait confirmé que la justice naturelle impliquait le droit d’être entendu dans un délai raisonnable. La Cour a expliqué que, conformément à l’arrêt Blencoe, Air Transat devait démontrer qu’elle avait subi un préjudice important du fait que des retards étaient survenus dans le déroulement des procédures administratives.

En ce qui concerne la question du préjudice important, la Cour a retenu les arguments d’Air Transat à cet égard, en l’occurrence que les documents qu’Air Transat aurait pu vouloir utiliser dans sa défense n’étaient plus disponibles au moment de la publication du rapport de la Commissaire à l’information, que des employés qui avaient une connaissance importante de l’entente de confidentialité entre Transports Canada et Air Transat, ainsi que d’autres faits pertinents, ne travaillaient plus pour Transports Canada ou pour Air Transat, que les souvenirs des employés s’étaient effacés au bout de 10 ans et qu’Air Transat avait subi un préjudice financier important en raison des délais (destruction de documents, perte d’employés clés, perte de souvenirs pertinents) lorsqu’elle avait été appelée à rouvrir de nouveau son dossier en 2012 et en 2016. La Cour a par conséquent conclu qu’Air Transat avait subi un préjudice important en raison des délais causés par la Commissaire à l’information.

La Cour a reconnu que l’article 37 de la LAI n’imposait aucun délai à la Commissaire à l’information pour l’achèvement de ses enquêtes et la communication de ses recommandations. Elle a expliqué qu’en vertu de la LAI, la Commissaire à l’information avait l’obligation d’aviser l’institution fédérale de la tenue d’une enquête dès lors qu’une plainte est déposée (article 32) et que, si la Commissaire avait l’intention de recommander la divulgation de documents affectant un tiers, elle devait offrir à ce tiers la possibilité de présenter ses prétentions par écrit (paragraphe 35(1)). La Cour a également convenu que la Commissaire avait bien suivi ce processus en l’espèce. Malgré cela, la Cour a jugé qu’il y avait également une procédure à suivre selon l’arrêt Blencoe. Elle a déclaré : « [p]eu importe s’il existe des procédures qui ont été suivies, il faut agir de manière à respecter les normes de justice naturelle et d’équité procédurale » (paragraphe 68). La Cour a estimé que le délai de 10 ans accumulé en l’espèce minait les normes de justice naturelle et d’équité procédurale, que ce délai était beaucoup trop long et qu’Air Transat avait démontré qu’elle avait subi un préjudice important en raison de ce délai. La Cour a jugé que, dans les circonstances, un arrêt des procédures constituait une mesure appropriée au sens de l’arrêt Blencoe.

Autres allégations

La Cour n’a pas formulé d’observations sur les autres allégations d’Air Transat, compte tenu de ses conclusions sur les questions qu’elle avait examinées.

La décision peut être consultée à partir du site Web des décisions de la Cour fédérale, à Air Transat A.T. Inc. c. Canada (Transports), 2017 CF 910.

La norme de contrôle

Les parties ne s’entendent pas sur la norme de contrôle appropriée. Le professeur Yeager soutient que lorsque la question concerne le déni de documents, la norme de contrôle est la décision correcte, comme l’a établi l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Ministre de la Défense nationale), 2011 CSC 25 (l’arrêt Défense nationale). Le procureur général invoque l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, pour soutenir que la coordonnatrice de l’AIPRP interprétait une loi en lien avec ses fonctions et que l’absence de documents pertinents constitue une conclusion de fait, de sorte que la norme de contrôle est la décision raisonnable pour toutes les questions en litige.

Dans l’arrêt Défense nationale, la Cour suprême a indirectement reconnu que la question de savoir si une institution contrôlait ou non un document au titre de la LAI était le type de question binaire qui ne cadrait pas bien avec l’analyse conventionnelle relative à la norme de contrôle; celle-ci considérait la Cour fédérale comme le forum initial pour statuer sur le fond, tandis que, de manière conventionnelle, dans un contrôle judiciaire, c’est le tribunal administratif qui statue sur le fond, alors que la Cour apprécie simplement la légalité de la décision du tribunal.

En l’espèce, la Cour a conclu que, peu importe que cela soit considéré comme un contrôle selon la norme de la décision correcte ou qu’il s’agisse d’une appréciation indépendante de la preuve par la Cour, le résultat est le même : la question est de savoir si Sécurité publique contrôle les documents, et l’« argument du portefeuille » du professeur Yeager est simplement une extension de cette question. La Cour est d’avis qu’elle doit répondre à ces questions sans tenir compte de l’avis de la coordonnatrice de l’AIPRP, et l’issue de l’affaire est la même, sans égard à la norme de contrôle.

En ce qui concerne la norme de contrôle pour l’interprétation de l’article 8, le professeur Yeager soutenait que la norme applicable était le caractère raisonnable. La Cour a fait remarquer qu’il était bien établi que, lorsqu’un décideur interprétait sa loi habilitante, la norme applicable était celle de la décision raisonnable, à moins que la question relève de l’une des quatre catégories qui ont été considérées comme susceptibles de contrôle selon la norme de la décision correcte. L’interprétation de l’article 8 de la LAI ne relève d’aucune des quatre catégories qui réfutent la présomption relative à l’application de la norme de la décision raisonnable.

Sécurité publique a t elle commis une erreur en déclarant n’avoir aucun document pertinent en sa possession?

La Cour a examiné la preuve du professeur Yeager selon laquelle des documents correspondants existaient, et elle a fait remarquer qu’il ne pouvait être contesté que des documents correspondants existaient quelque part. Cependant, cela n’est pas la même chose que de démontrer que les documents que le professeur Yeager avait en sa possession, ou d’autres du même genre, étaient localisés chez Sécurité publique ou sous son contrôle. Il n’y a rien dans la preuve établissant que Sécurité publique avait un ou l’autre des documents correspondants, original ou copie, sous son contrôle.

Par conséquent, la question est maintenant de savoir si les documents produits en preuve par le professeur Yeager et d’autres documents correspondants qui peuvent être présumés exister au Service correctionnel du Canada sont sous le contrôle de Sécurité publique, sur la base de l’« argument du portefeuille » avancé par le professeur Yeager.

Selon l’« argument du portefeuille » du professeur Yeager, la question de savoir si des documents existent au niveau ministériel n’est pas pertinente. Dans un contexte de portefeuille, le ministre a le contrôle des documents dans son portefeuille, et cela signifie que Sécurité publique aurait dû fournir les documents, même s’ils se trouvaient au Service correctionnel du Canada; le fait d’être un organisme de portefeuille public est différent de celui d’être une institution fédérale distincte à l’extérieur d’un ministère; bien que Service correctionnel du Canada se trouve dans la liste de l’annexe 1 de la LAI en tant qu’institution fédérale distincte de Sécurité publique, le fait est que le ministre a un contrôle effectif sur toute institution faisant partie de son portefeuille. Le contrôle, par le ministre, d’un document dans un organisme de portefeuille l’emporte sur la liste des institutions fédérales dans l’annexe 1 de la LAI.

La position du procureur général sur l’« argument du portefeuille » était que l’article 6 de la LAI exigeait qu’une demande de communication soit faite à l’institution fédérale qui a le contrôle du document et que le professeur Yeager avait présenté sa demande au mauvais ministère; selon l’annexe 1, Service correctionnel du Canada constitue une institution fédérale distincte de Sécurité publique, et chacune des institutions est énumérée séparément; pour souscrire à l’« argument du portefeuille », il faudrait faire abstraction de l’annexe 1.

La Cour a conclu que le fait d’appliquer l’argument de contrôle au niveau du portefeuille ne tient pas compte du régime de la LAI.

Premièrement, la réponse de Sécurité publique n’était pas censée être une dénégation complète pour tout le portefeuille; il s’agissait seulement de nier l’existence de documents pertinents au sein de Sécurité publique. Le ministre a délégué son pouvoir, au sein de Sécurité publique, à la coordonnatrice de l’AIPRP, qui avait légalement le pouvoir de fournir une réponse au nom de Sécurité publique, mais non pour le Service correctionnel du Canada ou toute autre institution fédérale distincte. Si le ministre avait tenté de déléguer son pouvoir à titre de dirigeant institutionnel du Service correctionnel du Canada à un employé de Sécurité publique, celle délégation aurait été illégale.

Deuxièmement, la définition d’« institution fédérale » à l’article 3 de la LAI est claire et explicite : elle signifie tout ministère ou département d’État du gouvernement du Canada, ou tout organisme ou office énuméré à l’annexe 1. L’article 6 exige qu’une demande de communication d’un document soit faite par écrit « auprès de l’institution fédérale dont relève le document ». La notion de « control » [dans la version anglaise; en français, le verbe « relève »] et la définition d’« institution fédérale » sont clairement liées. L’article 6 précise que la demande doit être faite auprès de l’institution fédérale dont relève le document. Il faut satisfaire aux deux conditions pour créer une demande de communication recevable.

La Cour n’a pas été convaincue qu’un groupe d’institutions fédérales distinctes, chacune énumérée individuellement à l’annexe 1, puisse simplement être considéré comme une institution fédérale amalgamée, juste parce que les institutions sont placées sous le même ministre, comme faisant partie d’un portefeuille. Bien que le législateur aurait pu créer une institution fédérale composée d’un portefeuille d’organismes, il a choisi de ne pas le faire, et rien dans la preuve ne démontre quelque intention implicite pour ce faire.

Troisièmement, pour décider que Sécurité publique a le contrôle d’un document se trouvant dans une autre institution fédérale que le ministre contrôle, il faudrait faire fi du libellé clair de la LAI et de l’arrêt Défense nationale. Dans cet arrêt, la Cour suprême du Canada a refusé de réunir la question de définir une institution fédérale avec celle concernant la manière de déterminer de quelle entité relève un document en particulier. Elle a déclaré qu’une analyse en deux étapes devait être effectuée lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, les documents demandés ne sont pas physiquement en possession de l’institution fédérale.

• En ce qui concerne la première étape du critère énoncé dans l’arrêt Défense nationale, la question de savoir si Sécurité publique, en tant qu’institution fédérale, a le contrôle sur un document pouvant se trouver dans les bureaux du ministère, au Service correctionnel du Canada ou dans toute autre institution fédérale, n’est soulevée que si le document recherché a trait à une question ministérielle relevant de Sécurité publique. Aucun des éléments de preuve produits par le professeur Yeager n’a démontré quelque lien que ce soit entre le comité d’examen de Service correctionnel du Canada et Sécurité publique. Par conséquent, la demande du professeur Yeager ne passe pas la première étape – celle du « mécanisme de tamisage ».

Sécurité publique a t elle satisfait aux dispositions de l’article 8 de la LAI?

Aux termes du paragraphe 8(1) de la LAI, la question de savoir si Sécurité publique aurait dû transférer la demande du professeur Yeager est assujettie à deux conditions : (i) Sécurité publique a le contrôle sur un document correspondant, comme l’exigent les articles 4 et 6; (ii) le document concerne davantage une autre institution fédérale, tel que défini au paragraphe 8(3).

La Cour a conclu que, dû au fait que Sécurité publique n’avait pas le contrôle sur un document, l’article 8 de la LAI n’est jamais entré en jeu. Par conséquent, la question de savoir si Sécurité publique aurait dû transférer la demande du professeur Yeager à Service correctionnel du Canada n’a pas été soulevée par les faits de l’espèce.

Sécurité publique était elle tenue de se conformer au paragraphe 4(2.1) de la LAI?

Le paragraphe 4(2.1) de la LAI est entré en vigueur le 1er septembre 2007. Celui-ci exige d’une institution fédérale qu’elle fasse tous les efforts raisonnables pour prêter assistance à la personne qui demande la communication d’un document sous le contrôle de l’institution.

Il n’est pas nécessaire d’examiner la question de savoir si le paragraphe 4(2.1) s’appliquait de manière rétroactive ou prospective. Comme la Cour a conclu que Sécurité publique n’avait pas le contrôle sur l’un ou l’autre des documents correspondants à la demande, les dispositions du paragraphe 4(2.1) ne sont pas entrées en jeu.

L’une ou l’autre des parties a t elle le droit aux dépens et, le cas échéant, de quelle nature et pour quel montant?

Cette affaire est une instance classique d’une force irrésistible rencontrant un objet inamovible. De manière réaliste, chaque partie aurait pu résoudre cette affaire sans litige, sans compter que cela s’est étiré sur plusieurs années. Toutefois, la Cour n’a pas conclu que l’une des parties était plus ou moins à blâmer que l’autre.

Le professeur Yeager, en tant que plaideur se représentant lui-même, n’a, en général, pas droit aux dépens avocat-client, bien qu’il puisse avoir droit à une certaine forme d’indemnité modeste au-delà des déboursés qu’il a réellement engagés. Il n’y a aucun fondement permettant l’octroi de dépens à titre punitif au professeur Yeager. Ni l’« argument du portefeuille » ni les arguments que le professeur Yeager a avancés relativement au paragraphe 4(2.1) ne soulevaient un nouveau principe important en lien avec la définition de « contrôle »; la jurisprudence existante était tout à fait adaptée. Toutefois, l’argument du professeur Yeager, qui n’a pas été retenu, relativement à l’article 8 a aidé à l’élaboration du droit, comme l’envisageait le paragraphe 53(2) de la LAI.

La Cour a conclu que le professeur Yeager avait droit à une modeste indemnité pour le temps qu’il avait passé sur le dossier et pour les déboursés raisonnables qu’il avait engagés pour la préparation ainsi que la présentation de son argumentation sur les questions liées à l’article 8 de la LAI. Une adjudication forfaitaire de 1 500 $ pour les dépens, y compris les déboursés, est appropriée. Il n’y a aucun fondement permettant de modifier l’octroi existant de dépens auquel le professeur Yeager était assujetti, en tant que partie au litige.

Comme le procureur général a eu gain de cause, le professeur Yeager doit lui payer des dépens, conformément à la colonne III du tableau du tarif B pour toutes les questions autres que celle relative à l’article 8. Comme les dépens de la question relative à l’article 8 sont susceptibles d’être difficiles à distinguer, les dépens du procureur général devraient être réduits de 1 500 $ pour refléter le fait que le procureur général n’a pas reçu de dépens à l’égard de cette question.

La décision peut être consultée à partir du site Web des décisions de la Cour fédérale, à Yeager c. Canada (Sécurité publique et Protection civile, 2017 CF 330.

Norme de contrôle

La Cour d’appel fédérale a jugé qu’elle devait appliquer la norme de contrôle en appel énoncée dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, à l’égard d’une décision rendue par la Cour fédérale relative à l’ordonnance d’un protonotaire. Par conséquent, la Cour devait établir si la juge de la Cour fédérale avait commis une erreur de droit ou une erreur manifeste et dominante en refusant de modifier l’ordonnance par laquelle la protonotaire avait autorisé la Commissaire à comparaître comme partie.

La juge a t elle commis une erreur en refusant de modifier l’ordonnance de la protonotaire?

La juge de la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur en refusant de rejeter l’ordonnance de la protonotaire, même si la Commissaire n’avait pas démontré que sa présence était nécessaire afin d’aider le tribunal à trancher la demande d’Apotex.

La protonotaire n’était pas tenue d’appliquer strictement l’article 104 des Règles. Il convient de donner effet à l’intention du législateur de permettre à un agent du Parlement de comparaître dans une instance judiciaire à titre de partie, avec l’autorisation du tribunal. Un test de nécessité prévu à l’article 104 des Règles irait à l’encontre de l’intention de l’alinéa 42(1)c) de la LAI, qui accorde clairement à la Commissaire la possibilité de comparaître comme partie. Lorsqu’il exerce son pouvoir discrétionnaire d’accorder l’autorisation prévue à l’alinéa 42(1)c), le tribunal doit être convaincu que la présence de la Commissaire serait utile au tribunal. Un d’utilité favorise la participation de la Commissaire, conformément à l’intention du législateur, tout en reconnaissant que l’alinéa 42(1)c) ne confère pas automatiquement à la Commissaire la qualité de partie à l’instance.

Lorsqu’on applique la norme de l’arrêt Housen, force est de constater que la juge de première instance n’a pas commis d’erreur en refusant de modifier la conclusion de la protonotaire quant à l’existence de motifs suffisants pour autoriser la Commissaire à comparaître comme partie. Même si les éléments de preuve portés à la connaissance de la protonotaire étaient limités, la juge disposait d’une preuve suffisante pour pouvoir conclure que la protonotaire n’avait pas commis une erreur susceptible de contrôle en faisant droit à la requête de la Commissaire.

La décision peut être consultée à partir du site Web des décisions de la Cour d’appel fédérale, à Apotex Inc. c. Canada (Santé), 2017 CAF 160.

Cour d’appel fédérale

Référence : 2017 CAF 133

Date de la décision : Le 22 juin 2017

Disposition de la Loi sur l’accès à l’information : Article 24

• Article 24 – Interdictions fondées sur d’autres lois

Résumé

La question à savoir si une institution fédérale peut réclamer, en retard, l’application d’une exception obligatoire pour la première fois lors d’une instance de la Cour fédérale est complexe. L’issue peut varier selon chaque cas et elle devrait être appréciée au moyen d’une démarche à plusieurs volets qui tient compte d’un éventail de considérations, notamment l’intérêt à la confidentialité que l’on cherche à protéger. Un dossier de preuve complet est nécessaire.

La Cour fédérale était tenue d’accorder à l’institution fédérale la possibilité de produire des éléments de preuve à l’appui de son allégation tardive quant à l’application de l’exception obligatoire. Cette preuve aurait pu faire la lumière sur la raison pour laquelle l’exception a été demandée à un stade tardif et pour laquelle on devrait permettre qu’elle soit invoquée. La preuve aurait aussi pu expliquer la justification sous-jacente de certains des intérêts à la confidentialité qui sont en jeu. En l’absence de preuve, la Cour fédérale ne pouvait procéder à un examen approprié de cette question, et elle a tout de même rendu une décision à cet égard. Il s’agissait d’une erreur de droit permettant à la Cour d’intervenir.

Questions en litige

• Quelle est la norme de contrôle applicable?
• Si l’on tient pour acquis que l’article 30 de la Loi sur la production de défense peut être invoqué à un moment tardif, s’applique t-il aux faits en l’espèce (question de fait)?
• L’article 30 de la Loi sur la production de défense peut-il être invoqué à un stade tardif; en d’autres termes, dans une procédure liée à la Loi sur l’accès à l’information, peut-il être trop tard pour faire valoir une exception obligatoire (question de droit)?

Faits

Ucanu Manufacturing Corp. (Ucanu) a présenté une demande au titre de la Loi sur l’accès à l’information (LAI) à Construction de défense Canada  en vue d’avoir accès à des documents se rapportant à un marché attribué à une coentreprise en vue de la construction d’un hangar-atelier à la base aérienne de Trenton. Construction de défense Canada a invoqué le paragraphe 19(1) et l’alinéa 20(1)(b) pour refuser de divulguer des parties de l’entente de coentreprise visée par la demande. Ucanu a présenté une plainte au Commissariat à l’information, qui a conclu que les documents non divulgués avaient été soustraits à juste titre à la divulgation. Ucanu a déposé devant la Cour fédérale une demande en vue d’obtenir la divulgation.

Cinq jours avant l’audience de la Cour fédérale, Construction de défense Canada a demandé à la Cour fédérale qu’on lui donne la possibilité de présenter « d’autres éléments [et de] formuler des observations complémentaires » au sujet d’une nouvelle exception obligatoire qui n’avait pas été soulevée (article 24 de la LAI), qui renvoie à l’article 30 de la Loi sur la production de défense (LPD). La Cour fédérale a refusé de faire droit à la demande de Construction de défense Canada et elle lui a uniquement donné la possibilité de présenter des observations à l’audience. Bien que la Cour fédérale ait entendu des arguments en ce qui concerne l’application de l’article 24 de la LAI et de l’article 30 de la LPD, elle a statué que Construction de défense Canada ne pouvait pas faire valoir l’application de l’exception obligatoire, parce qu’il était trop tard pour ce faire, et elle a refusé de tenir compte des arguments soulevés. La Cour fédérale a souscrit à la position de Construction de défense Canada en ce qui a trait à l’applicabilité du paragraphe 19(1), mais elle a rejeté ses arguments en ce qui a trait à l’applicabilité de l’alinéa 20(1)(b) de la LAI, de sorte qu’elle a ordonné que les parties pertinentes de l’entente de coentreprise soit communiquées.

Construction de défense Canada a interjeté appel du refus de la Cour fédérale de se pencher sur la question de l’applicabilité de l’article 24 de la LAI.

Décision

L’appel a été accueilli.

Motifs

Norme de contrôle

Mme O’Grady souhaite que soit révisée la décision du statisticien en chef de conclure l’entente avec McGill ayant donné lieu à l’étude. Cette demande soulève des questions mixtes de fait et de droit, qui doivent être examinées selon la norme de la décision raisonnable.

Qualité pour agir

Mme O’Grady demande un contrôle judiciaire en vertu du paragraphe 18.1(1) de la Loi sur les Cours fédérales. Toutefois, cette demande n’est pas présentée « par quiconque est directement touché par l’objet de la demande ». Mme O’Grady n’a pas qualité pour présenter cette demande. La preuve démontre clairement que les dossiers de Mme O’Grady n’ont pas été inclus dans l’étude.

Mme O’Grady a tenté de pallier ce défaut en prétendant à un certain type de qualité pour agir dans l’intérêt public. La qualité pour agir dans l’intérêt public n’est pas accordée à tous. Divers facteurs doivent être pris en compte : « En somme, les règles de droit relatives à la qualité pour agir tirent leur origine de la nécessité d’établir un équilibre “entre l’accès aux tribunaux et la nécessité d’économiser les ressources judiciaires” », Canada (Procureur général) c. Downtown Eastside Sex Workers United Against Violence Society, 2012 CSC 45.

La situation de Mme O’Grady n’est pas représentative de toutes les personnes dont les renseignements ont été utilisés. On ne peut réellement trancher les questions qu’elle soulève et défend qu’au moyen d’un ensemble de faits comprenant un demandeur ou des demandeurs qui ont été directement touchés ou pourraient être directement touchés par l’étude lorsqu’elle sera publiée. Aucun renseignement personnel n’a encore été communiqué; il n’est donc pas clair, à ce stade, ce qui sera ou pourrait être communiqué et pourrait ainsi faire l’objet d’une plainte de la part des personnes dont les dossiers faisaient partie du couplage d’enregistrements. Il serait risqué pour la Cour de tenter de se prononcer sur des questions complexes en l’absence d’un dossier approprié à cette fin.

Aucune divulgation des renseignements personnels et aucune nouvelle utilisation des renseignements personnels

Parallèlement, même si Mme O’Grady avait qualité pour présenter cette demande, le dossier démontre clairement qu’aucun renseignement personnel n’a été divulgué dans cette affaire, non seulement en ce qui concerne les dossiers de Mme O’Grady qui n’ont pas été utilisés, mais également en ce qui concerne les personnes dont les dossiers ont été utilisés.

Mme O’Grady s’appuie fortement sur l’alinéa 17(1)b), le paragraphe 17(2) et l’article 18.1 de la Loi sur la statistique. Pourtant, dû aux faits de l’affaire, aucune de ces dispositions n’entre en jeu et n’a d’incidence, que ce soit pour Mme O’Grady ou pour toute personne dont les dossiers ont été effectivement utilisés. Cela s’explique par le fait qu’aucune information obtenue en vertu de la Loi sur la statistique n’a été divulguée de façon à enfreindre l’alinéa 17(1)b). Par conséquent le paragraphe 17(2) n’entre pas en jeu. Mme O’Grady n’a également pas démontré comment l’article 18.1 de la Loi sur la statistique pouvait s’appliquer à la présente situation. Cet article traite de la divulgation publique de renseignements obtenus par voie de recensement, 92 ans après leur collecte.

Mme O’Grady tente de réfuter la preuve voulant qu’aucun renseignement personnel n’ait été divulgué par Statistique Canada dans le cadre de l’étude, en affirmant que des « identificateurs indirects » entraînent un « risque possible » que l’identité des participants soit révélée, mais elle n’a pas démontré de façon convaincante à l’aide de preuves comment cela pourrait se produire.

Seuls les employés et les personnes réputées être employées de Statistique Canada et ayant le besoin de connaître, avaient accès aux données brutes, et ce sont eux qui ont procédé au couplage d’enregistrements. Les données liées ont ensuite été conservées au sein des locaux de Statistique Canada et, encore une fois, elles n’étaient accessibles qu’aux employés ou aux personnes réputées être employées de Statistique Canada. Les chercheurs de l’étude n’ont pu voir que des données agrégées non confidentielles. L’affirmation que la réception des codes postaux par les chercheurs de l’étude rende possible l’identification des personnes n’est qu’une simple hypothèse avancée par Mme O’Grady. Cette dernière n’a présenté aucune preuve, devant la cour, démontrant comment cela pourrait être réalisé. En outre, aucun renseignement personnel, y compris les codes postaux, n’a encore été révélé à une personne externe à Statistique Canada et à ceux qui ont ratifié des ententes de confidentialité à titre de personnes réputées être employées en vertu de la Loi sur la statistique.

L’invocation de l’alinéa 8(2)a) de la LPRP par Mme O’Grady est injustifiée puisqu’aucun renseignement personnel n’a été divulgué dans le cadre de l’étude. La question dans cette affaire est de déterminer si, en vertu de l’alinéa 7a) de la LPRP, l’information du recensement a été utilisée « pour les usages qui sont compatibles » aux fins pour lesquelles ils ont été recueillis ou préparés.

La Cour suprême du Canada a défini le critère de l’« usage compatible » dans l’affaire Bernard c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 13 : « Pour qu’il soit visé par l’al. 8(2)a) de la LPRP, l’usage n’a pas à être identique aux fins auxquelles les renseignements ont été recueillis; il n’a qu’à être compatible avec celles-ci […] il suffit qu’il existe un lien suffisamment direct entre les fins et l’usage projeté de sorte qu’il serait raisonnable que l’employé s’attende à ce que les renseignements soient utilisés de la manière proposée. »

Il est clair que Statistique Canada n’a pas pu envisager que cette étude serait réalisée, à l’époque où le recensement de 1996 ou celui de 2006 a été effectué. Les données recueillies lors de ces recensements n’ont donc pas été obtenues expressément pour l’étude en question. Cela dit, dans la mesure où cette dernière a pour but de compiler et d’analyser des statistiques liées à la santé et au bien-être des Canadiens, elle respecte l’objectif des recensements (soutenir l’élaboration de politiques des gouvernements, ainsi que les utilisateurs des données au sein du secteur privé), de même que le mandat de Statistique Canada, qui consiste à recueillir, à analyser et à publier des renseignements statistiques. L’étude répond au critère de l’« usage compatible » énoncé dans l’affaire Bernard. Cela signifie que cette dernière est conforme à l’article 7 de la LPRP.

Mme O’Grady n’a pas démontré que les données du recensement ont été utilisées pour un usage incompatible ou que des renseignements personnels ont été divulgués. Elle n’a pas prouvé que des informations autres que les données agrégées non confidentielles seront rendues publiques, une fois l’étude terminée.

Mme O’Grady affirme que Statistique Canada a modifié l’équilibre fondamental établi en vertu de la Loi, en utilisant des renseignements personnels sans avoir obtenu de consentement, et soutient que cela porte atteinte au processus démocratique, dans la mesure où cela va à l’encontre des visées du législateur. Cependant, la réponse ici est qu’au moment où un recensement est effectué, il est impossible de déterminer quelles études seront réalisées ultérieurement dans le domaine de la santé, et qu’il n’est pas nécessaire, pour le bien public, d’exiger le consentement de toute la population ayant participé au recensement chaque fois qu’une nouvelle étude est proposée; le législateur n’a d’ailleurs jamais eu l’intention qu’il en soit ainsi. Le statisticien en chef n’a pas modifié la loi ni bouleversé l’équilibre qu’il est nécessaire de maintenir, selon le législateur et la Cour suprême du Canada, dans de telles situations. Le statisticien en chef a agi en conformité avec le mandat de Statistique Canada et la loi, en vertu de laquelle aucun consentement supplémentaire n’a besoin d’être obtenu s’il s’agit d’un usage compatible. Dans les faits, il s’agit là d’un usage compatible et aucun renseignement personnel n’a été ou ne sera divulgué. 

La décision peut être consultée à partir du site Web des décisions de la Cour fédérale, à O’Grady c. Canada (Procureur général), 2017 CF 167.