Info Source : Bulletin 43A - Sommaire des décisions des Cours fédérales

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Dans les sommaires ci-après, vous trouverez l’expression « contrôle judiciaire ». Il s’agit d’un mécanisme permettant aux tribunaux d’examiner les décisions administratives rendues par les fonctionnaires, y compris les positions adoptées par les commissariats à l’information et à la protection de la vie privée du Canada.

Loi sur l’accès à l’information

Titres de la section

Cour fédérale du Canada

1. Bombardier Inc. c. Canada (Procureur général)

Cour fédérale du Canada

Référence : 2019 CF 207

Lien : Bombardier Inc. c. Canada (Procureur général), 2019 CF 207.

Date de la décision : 22 février 2019

Dispositions de la Loi sur l’accès à l’information : Alinéas 20(1)b) et 20(1)c)

  • Alinéa 20(1)b) – Renseignements de tiers, renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques
  • Alinéa 20(1)c) – Renseignements de tiers, divulgation risquerait de causer des pertes ou profits financiers à un tiers
Résumé

La Cour fédérale a réaffirmé les critères applicables au moment d’invoquer les exceptions prévues aux alinéas 20(1)b) et c) de la Loi sur l’accès à l’information (LAI) établis dans la décision Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports), [1989] ACF no 453 (Air Atonabee) et dans la décision Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3 (Merck). Pour invoquer l'alinéa 20(1)b), la partie qui s’oppose à la communication doit établir que les renseignements en cause sont : a) financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques; b) de nature confidentielle; c) fournis à une institution fédérale par un tiers; et d) traités comme des renseignements confidentiels de façon constante par ce tiers. Pour invoquer l'alinéa 20(1)c), la partie qui s’oppose à la communication doit démontrer qu’un risque vraisemblable de préjudice probable résulterait de la communication des renseignements en cause.

La Cour s’est appuyée sur les faits constatés pour conclure que Bombardier, en communiquant les renseignements visés à Innovation, Sciences et Développement économique Canada (ISDE), ne pouvait pas raisonnablement s’attendre à ce qu’ils ne soient pas rendus publics. Il s’ensuit que ces renseignements n’étaient pas assujettis à l’alinéa 20(1)b) de la LAI.

Compte tenu de l’absence de preuve, la Cour a aussi conclu que Bombardier n’avait pas démontré l’existence d’un risque raisonnable de préjudice probable qui découlerait de la divulgation des renseignements. Par conséquent, les renseignements n’étaient pas visés par l’exception prévue à l’alinéa 20(1)c) de la LAI.

Questions en litige
  • Les renseignements visés par la contestation sont-ils soustraits à l’exigence de communication en application de l’alinéa 20(1)b) de la LAI?
    • L’information visée par la contestation est-elle « de nature confidentielle »?
      • a) Y a-t-il déjà des sources accessibles au public qui permettent de consulter les renseignements visés par la contestation?
      • b) En communiquant à ISDE l’information visée par la contestation, Bombardier pouvait-elle s’attendre raisonnablement à ce qu’elle ne soit pas rendue publique?
  • Les renseignements visés par la contestation sont-ils soustraits à l’exigence de communication en application de l’alinéa 20(1)c) de la LAI?
    • La divulgation de l’information visée par la contestation causera-t-elle un préjudice financier à Bombardier ou nuira-t-elle à sa compétitivité?
    • La divulgation des renseignements visés par la contestation portera-t-elle atteinte à la position de Bombardier dans des différends commerciaux?
Faits

Bombardier Inc. (Bombardier) a présenté des demandes de contrôle judiciaire de décisions prises par ISDE, ou son prédécesseur, Industrie Canada, en réponse à deux demandes d’accès en vertu de la LAI à propos du financement de projets de recherche et développement que Bombardier avait reçu dans le cadre du programme de Partenariat technologique Canada (PTC) d’Industrie Canada. Bombardier a reçu un financement dans le cadre du programme PTC pour ses programmes d’avions « CRJ Series » et « Q400 ». Les ententes de financement conclues entre Bombardier et ISDE contenaient une clause de confidentialité qui stipule expressément que, même si les parties préservent la confidentialité du contenu des ententes et des transactions envisagées, les ententes sont néanmoins assujetties aux dispositions de la LAI. Les ententes identifiaient également les renseignements que Bombardier a consenti à divulguer.

ISDE a informé Bombardier qu’il avait l’intention de suivre la recommandation de la commissaire à l’information et de communiquer intégralement les documents demandés. Bombardier a ensuite déposé une demande de contrôle judiciaire. Huit entrées dans les feuilles de calcul faisaient toujours l’objet d’un différent. Bien que l’information en cause était accessible au public sous forme agrégée, aucune ventilation des renseignements par projet n’a été publiée. Bombardier a affirmé que ces renseignements étaient soustraits à l’exigence de communication en application des alinéas 20(1)b) et 20(1)c) de la LAI, et qu’en concluant qu’ils devaient être communiqués, ISDE a commis une erreur d’interprétation et d’application des exceptions obligatoires que prévoient ces alinéas.

Décision

La Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire du Bombardier.

Motifs
Les renseignements visés par la contestation sont-ils soustraits à l’exigence de communication en application de l’alinéa 20(1)b) de la LAI?

La Cour a confirmé que le critère à utiliser pour déterminer si des renseignements sont soustraits à l’exigence de communication en application de l’alinéa 20(1)b) de la LAI est celui établi dans la décision Air Atonabee au paragraphe 34, et approuvé par la Cour suprême du Canada dans la décision Merck au paragraphe 133. Autrement dit, la partie qui s’oppose à la communication doit établir que les renseignements en cause : a) sont financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques; b) sont de nature confidentielle; c) sont fournis à une institution fédérale par un tiers; d) sont traités comme des renseignements confidentiels de façon constante par ce tiers.

Ce critère est de nature conjonctive, ce qui signifie que Bombardier doit satisfaire aux quatre éléments du critère pour établir que les renseignements en question sont soustraits à l’exigence de communication : Air Atonabee au paragraphe 34. Bien que les parties aient convenu que les renseignements visés par la contestation étaient des renseignements financiers, elles ne s’entendaient pas sur la question de savoir si Bombardier avait satisfait aux trois autres éléments du critère applicable au titre de l’alinéa 20(1)b). Par conséquent, la Cour a examiné les autres éléments du critère énoncé dans la décision Air Atonabee.

L’information visée par la contestation est-elle « de nature confidentielle »?

a) Y a-t-il déjà des sources accessibles au public qui permettent de consulter les renseignements visés par la contestation?

Malgré le fait que les renseignements faisant l’objet de la contestation étaient déjà accessibles au public sous une forme agrégée, la Cour a convenu que la forme sous laquelle ils étaient accessibles ne permettait pas de les associer à un projet d’aéronef particulier.

b) En communiquant à ISDE les renseignements visés par la contestation, Bombardier pouvait-elle s’attendre raisonnablement à ce qu’ils ne soient pas rendus publics?

La Cour n’était pas convaincue que Bombardier avait communiqué à ISDE l’information en cause en s’attendant raisonnablement à ce qu’elle ne soit pas divulguée. Tout d’abord, les ententes de financement conclues entre Bombardier et ISDE comportaient une clause de confidentialité stipulant expressément que, même si les parties étaient censées préserver la confidentialité du contenu des ententes et des transactions envisagées, ces ententes étaient néanmoins assujetties aux dispositions de la LAI. De plus, la clause de confidentialité qui faisait partie de la modification apportée en novembre 1999 à l’entente de financement conclue avec Bombardier a donné au ministre le pouvoir discrétionnaire de divulguer le contenu de l’entente, ou les opérations envisagées, dans diverses circonstances liées à des différends commerciaux. Une disposition semblable figurait dans une entente de règlement conclue entre ISDE et Bombardier en 2008, laquelle a remplacé l’entente précédente avec PTC. Surtout, la vice-présidente de la stratégie et du développement des affaires chez Bombardier avait signé deux formulaires indiquant clairement que la divulgation de renseignements ventilés par entité et par projet était envisagée pour les futures demandes d’information auxquelles l’autorisation précédemment accordée pouvait s’appliquer.

Comme il n’a pas été établi que Bombardier avait communiqué à ISDE les renseignements visés par la contestation en s’attendant raisonnablement à ce qu’ils ne soient pas divulgués au public, la Cour a conclu que les renseignements en question ne constituaient pas des « renseignements confidentiels » selon le critère énoncé dans la décision Air Atonabee, et donc qu’ils n’étaient pas soustraits à l’exigence de communication en application de l’alinéa 20(1)b) de la LAI. À la lumière de cette conclusion, la Cour a jugé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner le troisième élément du critère énoncé dans la décision Air Atonabee. Cependant, la Cour a brièvement abordé le quatrième élément du critère, à savoir si les renseignements visés par la contestation avaient été traités comme des renseignements confidentiels de façon constante par Bombardier. Étant donné les consentements accordés par la vice-présidente de Bombardier, la Cour en est venue à la conclusion que Bombardier n’a pas toujours traité les renseignements visés de façon confidentielle. Par conséquent, Bombardier n’a pas non plus satisfait le quatrième élément du critère énoncé dans la décision Air Atonabee à l’égard de ces renseignements.

Les renseignements visés par la contestation sont-ils soustraits à l’exigence de communication en application de l’alinéa 20(1)c) de la LAI?

La divulgation de l’information visée par la contestation causera-t-elle un préjudice financier à Bombardier ou nuira-t-elle à sa compétitivité?

La Cour n’était pas convaincue que l’on pouvait raisonnablement s’attendre à ce que la divulgation occasionne un risque de préjudice selon une norme qui est beaucoup plus exigeante que la simple possibilité ou conjecture. Par exemple, Bombardier n’a pas fourni de preuve démontrant que ses [TRADUCTION] « coûts admissibles totaux » correspondaient effectivement aux coûts de développement de programmes ou aux coûts totaux de ses projets. Elle n’a pas non plus indiqué quelle partie de ses coûts de développement n’était pas admissible dans le cadre du programme PTC. De plus, aucune information n’a été fournie en ce qui a trait à la valeur des [TRADUCTION] « crédits » qui pourraient s’appliquer. Bombardier n’a pas non plus expliqué de façon satisfaisante comment des renseignements datant d’au moins dix ans (dans le cas de la demande de 2009) ou de huit ans (dans le cas de la demande de 2011) pourraient être utilisés et ainsi créer un désavantage concurrentiel pour Bombardier en ce qui a trait aux programmes d’avions, nouveaux et différents, de 2019 et au-delà.

La divulgation des renseignements visés par la contestation portera-t-elle atteinte à la position de Bombardier dans des différends commerciaux?

En outre, Bombardier n’a pas convaincu la Cour que l’on pouvait raisonnablement s’attendre à ce que la divulgation occasionne à l’entreprise, dans le cadre de différends commerciaux, un risque de préjudice selon une norme qui est beaucoup plus exigeante que la simple possibilité ou conjecture. Les allégations de Bombardier n’ont pas établi de lien clair et direct entre la divulgation d’entrées contenant des renseignements visés par la contestation, l’utilisation de ces renseignements dans le contexte de différends commerciaux et le préjudice causé au sens de l’alinéa 20(1)c) de la LAI.

Par exemple, les droits qui avaient été imposés par le département du Commerce des États-Unis ont été annulés par suite d’une décision de l’International Trade Commission rendue en janvier 2018, de sorte qu’il n’y avait plus de différend entre Boeing et Bombardier au moment de la contestation. En ce qui concerne la plainte du Brésil à l’Organisation mondiale du commerce, Bombardier n’a pas expliqué de façon satisfaisante en quoi l’information relative au financement qu’elle avait reçu dans le cadre du programme PTC pour ses avions « CRJ Series » et « Q400 » serait pertinente dans le cadre d’un différend commercial concernant ses avions « C Series ». Par ailleurs, les arguments de Bombardier n’ont pas démontré que la divulgation des renseignements visés par la contestation aurait des conséquences réelles compte tenu des renseignements qui étaient déjà accessibles au public.

Pour les motifs énoncés ci-dessus, la Cour a conclu que Bombardier n’avait pas réussi à établir que les renseignements visés par la contestation devaient être soustraits à l’exigence de communication en application des alinéas 20(1)b) ou 20(1)c) de la LAI.

2. Bradwick Property Management Services Inc. c. Canada (Revenu national)

Cour fédérale du Canada

Référence : 2019 CF 289

Lien : Bradwick Property Management Services Inc. c. Canada (Revenu national), 2019 CF 289*.

*Le ministre du Revenu national a interjeté appel de la décision de la Cour fédérale. La Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel en raison de son caractère théorique, dans Canada (Revenu national) c. Bradwick Property Management Services Inc., 2020 CAF 147 (en anglais seulement).

Date de la décision : 11 mars 2019

Dispositions de la Loi sur l’accès à l’information : Alinéas 16(1)b) et 16(1)c), paragraphes 19(1), 20(1), 24(1)

  • Alinéa 16(1)b) – Techniques d’enquêtes ou projets d’enquêtes
  • Alinéa 16(1)c) – Activités destinées à faire respecter les lois ou enquêtes licites
  • Paragraphe 19(1) – Renseignements personnels
  • Paragraphe 20(1) – Renseignements de tiers
  • Paragraphe 24(1) – Interdictions fondées sur d’autres lois

Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels : Paragraphe 8(2) – Cas d’autorisation

Autre législation : Paragraphes 24(1) et (2) de la Loi de l’impôt sur le revenu, paragraphes 295(2) et (3) de la Loi sur la taxe d’accise

Résumé

Les interdictions énoncées aux paragraphes 241(1) et (2) de la Loi de l’impôt sur le revenu (LIR) et aux paragraphes 295(2) et (3) de la Loi sur la taxe d’accise (LTA), au sujet de la communication de renseignements confidentiels, ne s’appliquent pas aux renseignements accessibles au public. Par conséquent, la Cour a conclu que les caviardages en cause étaient inappropriés, puisqu’ils étaient fondés sur l’application du paragraphe 24(1) de la Loi sur l’accès à l’information (LAI) à des documents qui étaient du domaine public.

La possibilité de présenter une demande informelle à l’Agence du revenu du Canada (ARC) ne constituait pas un mécanisme qui pourrait priver Bradwick du droit d’accès à l’information prévu par la LAI.

La Cour a conclu que les caviardages effectués en application du paragraphe 19(1) et de l’alinéa 20(1)b) de la LAI étaient indiqués, à l’exception des renseignements qui étaient accessibles au public. La Cour a aussi conclu que tous les caviardages effectués au titre des alinéas 16(1)b) et c) de la LAI étaient appropriés, rejetant l’argument selon lesquels ces alinéas concernent seulement des enquêtes criminelles.

Questions en litige
  • La question de savoir si le ministre du Revenu national (le ministre) avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu du paragraphe 24(1) de la LAI;
  • La question de savoir si la LIR ou la LTA prévoyait un autre mécanisme de divulgation des documents permettant au ministre de refuser la divulgation en vertu du paragraphe 24(1) de la LAI;
  • La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu du paragraphe 19(1) de la LAI;
  • La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu du paragraphe 20(1) de la LAI;
  • La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu des alinéas 16(1)b) et c) de la LAI.
Faits

L’affaire concernait une demande de révision judiciaire présentée au titre de l’article 41 de la LAI. Selon la demande, Elliot Fromstein (M. Fromstein) aurait fourni des services à Bradwick Property Management Services Inc. (Bradwick) sous divers noms d’entreprise. Bradwick a soutenu qu’elle avait payé ces services en entier, mais qu’elle n’avait aucun document les concernant. Bradwick soupçonnait que M. Fromstein ait pu communiquer à l’ARC des documents concernant ces services. L’ARC a conclu que ces services n’avaient pas été rendus ou, s’ils l’avaient été, que les frais facturés pour ceux-ci n’étaient pas raisonnables. Elle a donc envoyé des avis de nouvelle cotisation à Bradwick au sujet des déductions fiscales demandées relativement au paiement de ces services. Bradwick a déposé auprès de l’ARC des avis d’opposition où elle contestait le refus des déductions. Par la suite, Bradwick a soumis 11 demandes d’accès à l’information à l'ARC qui visaient à obtenir des renseignements, des réponses et des documents liés aux avis de nouvelle cotisation.

L’ARC a autorisé la divulgation de documents et de renseignements avec certains caviardages, au titre des articles 16, 19, 20 ou 24 de la LAI. Bradwick a déposé un certain nombre de plaintes au Commissariat à l’information du Canada (CIC) au sujet des caviardages. Le CIC a confirmé les divulgations autorisées et a recommandé de divulguer quelques pages supplémentaires. L’ARC s’est conformée à cette recommandation. Bradwick a tout de même présenté une demande de révision judiciaire à la Cour au sujet des caviardages effectués par l’ARC.

Deux lettres de M. Fromstein à l’ARC (les première et deuxième lettres) ont été fournies à Bradwick sous forme caviardée. Ces deux lettres avaient été mises à la disposition du public dans le cadre d’observations déposées à la Cour fédérale relativement à une affaire distincte concernant le ministre et M. Fromstein. Bradwick a soutenu que les première et deuxième lettres avaient été mises à la disposition du public par le ministre, avec l’approbation tacite de M. Fromstein, et qu’elles avaient donc été considérées comme non confidentielles par les deux. Bradwick s’est appuyé sur cela pour faire valoir qu’une troisième lettre connexe de M. Fromstein à l’ARC (appelée ci-après la troisième lettre) qui a été remise à Bradwick sous forme caviardée devrait également être traitée comme non confidentielle (et produite sans caviardage) même si elle n’avait jamais été rendue publique.

Décision

La demande de révision judiciaire de Bradwick a été accueillie en partie. Les seuls caviardages inappropriés étaient ceux qui ont été faits dans les première et deuxième lettres au titre des paragraphes 24(1), 19(1) et 20(1) de la LAI. Comme ces lettres étaient déjà du domaine public sous une forme non caviardée, il était inapproprié de ne pas les divulguer en entier. Cependant, le ministre n'a pas reçu l'ordre de modifier les caviardages effectués dans les diverses réponses aux demandes d’accès à l’information en cause.

Motifs
La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu du paragraphe 24(1) de la LAI

a) Renseignements accessibles au public

La Cour a déterminé que les restrictions prévues aux paragraphes 241(1) et (2) de la LIR et aux paragraphes 295(2) et (3) de la LTA à l’égard de la divulgation de renseignements confidentiels ne s’appliquent pas à des renseignements accessibles au public comme ceux des première et deuxième lettres. Toutefois, il n’a pas appliqué le même raisonnement à la troisième lettre parce qu’elle n’était pas accessible au public.

b) Alinéa 241(3)b) de la LIR et alinéa 295(4)b) de la LTA

Le paragraphe 241(3) de la LIR énonce que les paragraphes 241(1) et (2) ne s’appliquent pas « aux procédures judiciaires ayant trait à l’application ou à l’exécution de [cette] loi ». Selon la Cour, il s’agissait de déterminer si les demandes d’accès à l’information de Bradwick concernaient des procédures judiciaires ayant trait à l’application ou à l’exécution de la LIR.

Compte tenu de l’orientation donnée dans l’arrêt Slattery (Syndic de) c. Slattery, [1993] 3 R.C.S. 430, aux pages 445-446, la Cour a conclu qu’en l’espèce, les demandes d’accès à l’information présentées en appui aux avis d’opposition de Bradwick, avaient trait à l’administration ou à l’exécution de la LIR et de la LTA. Par conséquent, elle a déterminé que les restrictions prévues aux paragraphes 241(1) et (2) de la LIR et les dispositions correspondantes des paragraphes 295(2) et 295(3) de la LTA ne s’appliquaient pas en l’espèce. Cependant, il ne s’ensuit pas nécessairement que tous les caviardages effectués par l’ARC au titre du paragraphe 24(1) de la LAI étaient inappropriés. La Cour a brièvement expliqué que le ministre conserve un pouvoir discrétionnaire limité de divulguer (ou non) des renseignements confidentiels : Scott Slipp Nissan ltée c. Canada (Procureur général), 2005 CF 1477, au paragraphe 41. D’autres dispositions de l’article 241 de la LIR et de l’article 295 de la LTA permettent la divulgation de renseignements, mais sans l’obliger.

c) Alinéas 241(4)a) et b) de la LIR et alinéas 295(5)a) et b) de la LTA

Les alinéas 241(4)a) et b) de la LIR et les alinéas 295(5)a) et b) de la LTA prévoient la divulgation de renseignements confidentiels qu’il peut être « raisonnable de considérer comme nécessaire » soit pour l’application ou l’exécution de la LIR et de la LTA, soit pour déterminer les montants dus en application de l’une ou l’autre de ces lois. Après avoir examiné les caviardages en cause, la Cour n’en a trouvé aucun qui cachait des renseignements qui pouvaient raisonnablement être considérés comme nécessaires pour i) l’application ou l’exécution de la LIR ou de la LTA, ou ii) la détermination des montants dus par Bradwick en vertu de l’une ou l’autre des lois. Par conséquent, la Cour n’a pas ordonné la communication des renseignements caviardés en vertu des alinéas 241(4)a) ou b) de la LIR ou des alinéas 295(5)a) ou b) de la LTA.

d) Conclusion

La Cour a conclu que les caviardages en cause fondés sur le paragraphe 24(1) de la LAI et la non-divulgation de renseignements qui sont du domaine public étaient inappropriés. Cette conclusion avait une incidence sur les première et deuxième lettres, mais n’en avait aucune sur la troisième, puisque cette lettre n’avait jamais été mise à la disposition du public. La Cour a déterminé que les autres caviardages fondés sur le paragraphe 24(1) de la LAI étaient appropriés.

La question de savoir si la LIR ou la LTA prévoyait un autre mécanisme de divulgation des documents permettant au ministre de refuser la divulgation en vertu du paragraphe 24(1) de la LAI

La Cour n’a pas considéré l’arrêt Top Aces Consulting inc. c. Canada (ministre de la Défense nationale), 2012 CAF 75 comme un précédent appuyant la thèse selon laquelle un demandeur qui ne suit pas un processus informel d’obtention de documents n’a pas le droit de les obtenir par l’entremise d’une demande d’accès à l’information. La Cour a donc conclu que la possibilité de présenter une demande informelle à l’ARC ne pouvait pas priver Bradwick de son droit à l’information qu’elle tire de la LAI.

La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu du paragraphe 19(1) de la LAI

Étant donné que les première et deuxième lettres étaient accessibles au public, leur divulgation n’était pas interdite par le paragraphe 19(1) de la LAI parce qu’elles relevaient de l’exception prévue à l’alinéa 19(2)b).

En ce qui concerne les exceptions prévues à l’article 8 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP), Bradwick a invoqué les alinéas 8(2)a), b) et m). L’alinéa 8(2)b) de la LPRP concerne les autorisations de communication prévues par d’autres lois ou règlements, ce qui a déjà été traité dans l’analyse ci-dessus portant sur le paragraphe 24(1) de la LAI. L’alinéa 8(2)a) de la LPRP permet la divulgation de renseignements personnels à des fins conformes à celles pour lesquelles ils ont été obtenus. La Cour a rejeté l’application de cet alinéa, puisque les renseignements en question n’avaient pas été obtenus dans le but d’évaluer les impôts et taxes que devait payer Bradwick. La Cour a ainsi conclu que la communication n’était pas conforme avec les fins pour lesquelles l’information a été obtenue puisque Bradwick a demandé l’information aux fins de sa propre situation fiscale. Les renseignements pertinents à la situation fiscale de Bradwick avaient été produits, et les caviardages en cause concernaient d’autres personnes. La Cour a aussi rejeté l’application du sous-alinéa 8(2)m)(i) de la LPRP, puisqu’aucun intérêt public en matière de divulgation ne l’emportait manifestement sur l’atteinte à la vie privée qui aurait résulté de la divulgation des renseignements caviardés en cause.

En conclusion, à l’exception des renseignements qui ont été rendus publics dans les première et deuxième lettres, tous les caviardages effectués en application du paragraphe 19(1) de la LAI étaient indiqués. Bien que le paragraphe 19(2) soit de nature facultative et qu’il n’exige donc pas la divulgation, aucune preuve n'a été avancée que le ministre n'exerce pas son pouvoir discrétionnaire de produire des documents qui ne sont pas confidentiels.

La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu du paragraphe 20(1) de la LAI

Puisque les première et deuxième lettres étaient accessibles au public, la Cour a déterminé que les renseignements qui s’y trouvaient n’étaient ni confidentiels ni « traités comme tels de façon constante ». Cependant, la Cour n’a rien trouvé pouvant indiquer que la troisième lettre ait été mise à la disposition du public, et a donc déterminé qu’elle demeurerait confidentielle. En conclusion, les caviardages des première et deuxième lettres effectués en vertu de l’alinéa 20(1)b) de la LAI étaient inappropriés, mais ceux effectués dans la troisième lettre en application de ce même alinéa étaient appropriés.

La question de savoir si le ministre avait le droit de ne pas divulguer des parties des documents en vertu des alinéas 16(1)b) et c) de la LAI

Bradwick a soutenu que les caviardages effectués en vertu des alinéas 16(1)b) et c) étaient inappropriés parce que ces alinéas concernent les enquêtes criminelles, et les enquêtes en cause en l’espèce n’étaient pas de nature criminelle. La Cour a rejeté cet argument et a conclu que tous les caviardages effectués au titre des alinéas 16(1)b) et c) de la LAI étaient appropriés.

3. Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Cour fédérale du Canada

Référence : 2019 CF 1279

Lien : Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2019 CF 1279.

Date de la décision : 9 octobre 2019

Dispositions de la Loi sur l’accès à l’information : Paragraphes 19(1) et 19(2)

  • Paragraphe 19(1) – Renseignements personnels, exception
  • Paragraphe 19(2) – Renseignements personnels, cas où la divulgation est autorisée

Disposition de la Loi sur la protection des renseignements personnels : Article 3 – Définition, renseignements personnels

Résumé

Dans cette affaire, les numéros de série des armes à feu n’étaient pas considérés comme des « renseignement personnels » au sens de l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP), puisqu’il n’existait pas une possibilité sérieuse que ces renseignements puissent être utilisés, seuls ou avec d’autres renseignements disponibles, pour identifier une personne. Par conséquent, les numéros de série n’étaient pas soustraits à la communication en vertu du paragraphe 19(1) de la Loi sur l’accès à l’information (LAI).

La Cour fédérale a accueilli la demande de révision de la commissaire à l’information. La Cour a ordonné à la Gendarmerie royale du Canada (GRC) de divulguer les numéros de série des armes à feu.

Questions en litige
  • Les numéros de série des armes à feu en question sont-ils des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la LPRP et sont-ils en conséquence soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI?
  • Si c’est le cas, la GRC a-t-elle raisonnablement exercé le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la LAI en refusant de communiquer l’information?
Faits

La GRC a reçu une demande de documents au titre de la LAI concernant le modèle de pistolet Sig Sauer P226 qui porte le numéro de série U 120 530 et qui avait été remis à la Division E du Groupe tactique d’intervention de la GRC. Le demandeur voulait également obtenir une copie de la « liste d’aliénation » ainsi qu’une liste de toutes les armes à feu sous garantie qui ont été renvoyées pour remplacement aux environs de 1986.

En réponse à la demande, la GRC a trouvé un tableau de 13 pages contenant de l’information sur 468 armes à feu Sig Sauer P226. Pour chaque arme à feu, le tableau indiquait plusieurs informations dont le numéro de série et le modèle. La GRC a jugé que la communication du numéro de série de l’arme à feu donnerait lieu à une divulgation de renseignements personnels selon l’article 3 de la LPRP, puisque cela équivaudrait à la divulgation d’information portant sur des personnes identifiables.

Le demandeur a déposé une plainte auprès de la commissaire à l’information. Durant l’enquête qui en a découlé, la GRC a fait valoir que les numéros de série s’apparentaient à un numéro d’assurance sociale et qu’ils étaient donc des « renseignements personnels ». La commissaire à l’information a conclu que la plainte était fondée, étant donné que la GRC n’avait pas établi que les numéros de série constituaient des renseignements personnels au sens de l’article 3 de la LPRP et a recommandé que la GRC divulgue les numéros de série des armes à feu. À la lumière de la décision de la GRC de ne pas suivre la recommandation, la commissaire à l’information a déposé une demande de révision en vertu de la LAI.

Décision

La Cour fédérale a accueilli la demande de révision de la commissaire à l’information. La Cour a ordonné que le document soit communiqué au demandeur, sans caviardage du numéro de série de l’arme à feu Sig Sauer P226.

Motifs
Les numéros de série des armes à feu en question sont-ils des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la LPRP et sont-ils en conséquence soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI?

La Cour a affirmé que les numéros de série de l’arme à feu en question n’étaient pas fondamentalement personnels, car, à première vue, ils ne permettent pas d’identifier un individu ni de révéler quelconque information concernant un individu identifiable. Les numéros étaient assignés et associés à une arme à feu en particulier, et resteront inscrits sur cette arme à feu sans égard à la personne qui la possède ou à celle qui pourrait y être associée dans une base de données ou un registre quelconque. De cette manière, les numéros de série étaient assignés à une arme à feu en particulier plutôt qu’à un individu identifiable, ils ne révélaient pas à première vue des renseignements personnels et ils n’étaient pas visés par le paragraphe 3c) de la LPRP (i.e., ils ne constituaient pas « tout numéro ou symbole, ou toute autre indication identificatrice, qui lui est propre »). Les numéros de série étaient essentiellement des renseignements [TRADUCTION] « concernant un objet », plutôt qu’un « […] individu identifiable ».

Dans la décision Gordon c. Canada (Santé), 2008 CF 258 (Gordon), pour déterminer ce qui constitue un renseignement personnel, la Cour a formulé la question pertinente comme étant celle de savoir s’« il y a de fortes possibilités que l’individu puisse être identifié par l’utilisation de ces renseignements, seuls ou en combinaison avec des renseignements d’autres sources ». Les parties ont exprimé leur désaccord à l’égard de trois aspects de ces critères : la nature des normes relatives aux « fortes possibilités » et au fait qu’il est « raisonnable de croire »; la portée des « renseignements […] disponibles » dont il faut tenir compte aux fins de l’évaluation; et l’importance que la commissaire à l’information accorde à l’arrêt Canada (Commissaire à l’information) c. Canada (Bureau d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports), 2006 CAF 157 (NavCanada).

La Cour reconnaît que la norme énoncée dans la décision Gordon (« fortes possibilités ») et la norme énoncée dans l’arrêt NavCanada (« raisonnable de croire ») semblent toutes deux correspondre à la même norme : une possibilité qui dépasse une spéculation ou une « simple possibilité », sans être « plus susceptible de se produire que l’inverse » (c.-à-d. qui ne doit pas être « probable » selon la prépondérance des probabilités).

La Cour a conclu que l’approche à adopter à l’égard des « renseignements disponibles » se situait entre la position avancée par le ministre et celle de la commissaire à l’information. La Cour était en accord avec la commissaire à l’information pour dire que les renseignements confidentiels qui sont en la possession d’une institution fédérale ne peuvent être considérés comme « disponibles » aux fins de l’analyse. Les renseignements demandés en vertu de la LAI sont par définition déjà en la possession d’une institution fédérale. L’objet du paragraphe 19(1) de la LAI est d’empêcher la divulgation de renseignements personnels aux personnes qui en font la demande, et non pas d’éviter leur divulgation à une institution fédérale qui les détient déjà. Si des renseignements devaient être considérés comme étant personnels simplement parce que l’institution fédérale pourrait elle-même les utiliser pour identifier une personne, cela engloberait dans les faits (et soustrairait à la communication) une grande variété de renseignements impersonnels. De même, le fait qu’une personne peut s’identifier elle-même à partir de renseignements communiqués ne fait pas de ces renseignements des « renseignements personnels ». Le but de la LPRP et du paragraphe 19(1) de la LAI est d’empêcher la divulgation injustifiée des renseignements personnels d’une personne à autrui, et non pas à elle-même. Ce n’est pas parce qu’une personne sait que son nom a été caviardé d’un document, par exemple, que le reste du document contient des renseignements personnels.

Par ailleurs, limiter l’approche à l’égard des « renseignements disponibles » aux renseignements qui sont accessibles au grand public, même s’il s’agit de « membres bien informés du public », comme l’a proposé la commissaire à l’information, présente le risque d’une communication inappropriée des renseignements personnels et mine le caractère primordial des droits à la vie privée. Cette importance est telle que la communication non autorisée de renseignements personnels devrait être évitée, même si seuls quelques membres du public pourraient établir des liens entre les renseignements et un individu identifiable.

Même si la GRC a présenté des « considérations supplémentaires » concernant la possibilité d’utiliser les numéros de série d’autres manières qui pourraient avoir une incidence négative sur l’application de la loi, ces éléments de preuve étaient peu nombreux, et la GRC n’a pas déclaré que les numéros de série étaient soustraits à la communication conformément à l’article 16 de la LAI. La Cour a conclu qu’il n’existait pas une possibilité sérieuse que les numéros de série puissent être utilisés, seuls ou avec d’autres renseignements disponibles, pour identifier une personne. Par conséquent, les numéros de série n’étaient pas des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la LPRP, et n’étaient pas soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI.

Si les renseignements en question sont des « renseignements personnels » au sens de l’article 3 de la LPRP et sont en conséquence soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI, la GRC a-t-elle raisonnablement exercé le pouvoir discrétionnaire prévu au paragraphe 19(2) de la LAI en refusant de communiquer l’information?

Après avoir conclu que les renseignements étaient des renseignements personnels soustraits à la communication conformément au paragraphe 19(1) de la LAI, la GRC a conclu qu’elle ne devrait pas exercer le pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 19(2) pour communiquer quand même les renseignements. Cependant, étant donné que la Cour a conclu que les renseignements en question n’étaient pas des renseignements personnels, le paragraphe 19(2) n’entre pas en ligne de compte. Si la Cour avait conclu le contraire, elle aurait jugé que l’affaire devrait être renvoyée à la GRC pour un nouvel examen, puisque rien n’indique que la GRC a examiné de façon approfondie la question de la communication des renseignements dans l’intérêt public.

Cour d’appel fédérale

4. Canada (Commissariat à l’information) c. Canada (Premier ministre)

Cour d’appel fédérale

Référence : 2019 CAF 95

Lien : Canada (Commissariat à l’information) c. Canada (Premier ministre), 2019 CAF 95.

Date de la décision : 24 avril 2019

Dispositions de la Loi sur l’accès à l’information : Paragraphes 19(1) et 19(2), alinéa 21(1)a), articles 23 et 25

  • Paragraphe 19(1) – Renseignements personnels, exception
  • Paragraphe 19(2) – Renseignements personnels, cas où la divulgation est autorisée
  • Alinéa 21(1)a) – Avis ou recommandations
  • Article 23 – Secret professionnel de l’avocat 
  • Article 25 – Prélèvements

Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels : Alinéa 3l), sous-alinéa 8(2)m)(i)

  • Alinéa 3l) – Définition, renseignements personnels, avantages financiers facultatifs
  • Sous-alinéa 8(2)m)(i) – Cas d’autorisation, intérêt public
Résumé

La Cour d’appel fédérale a accueilli en partie l’appel du premier ministre et celui de la commissaire à l’information à l’encontre de la décision de la Cour fédérale. La Cour d'appel a conclu que la plupart des renseignements en question faisaient l'objet d'une exception prévue au paragraphe 19(1) (renseignements personnels), à l’alinéa 21(1)a) (avis ou recommandations), ou à l’article 23 (secret professionnel de l’avocat) de la Loi sur l’accès à l’information (LAI).

En ce qui concerne l’article 23 de la LAI, une note de service rédigée par un haut fonctionnaire comme le greffier du Conseil privé peut être protégée par le secret professionnel de l’avocat lorsque le fonctionnaire sert de canal de communication entre un avocat et son client, de sorte que la note de service constitue une communication effectuée dans l’exercice d’une fonction essentielle à la relation avocat-client ou au continuum des avis juridiques offerts par l’avocat. Les énoncés de fait (contenus dans un document par ailleurs protégé) qui sont inextricablement liés à la question juridique discutée devraient être traités comme faisant partie d’une communication confidentielle dans les cas où la communication de ces renseignements révélerait le sujet précis de la communication ou les hypothèses factuelles de l’avis juridique donné ou sollicité.

Quant à l'exercice du pouvoir discrétionnaire en vertu de l'alinéa 21(1)a) ou de l'article 23 de la LAI, bien qu’une déclaration standard selon laquelle le responsable d’une institution fédérale a exercé son pouvoir discrétionnaire de façon raisonnable ne soit pas suffisante, il n’est pas nécessaire de fournir une analyse détaillée de chaque facteur qui a une incidence sur la décision et de la manière dont les facteurs ont été soupesés les uns en fonction des autres. Une cour de révision n’a besoin que de renseignements suffisants pour pouvoir s’acquitter de sa tâche, comme une lettre de décision qui énonce : la personne qui a rendu la décision; le pouvoir qui lui permet de rendre sa décision; s’est-elle prononcée et sur l’applicabilité des exceptions et sur la possibilité de divulguer malgré tous les renseignements en vertu de son pouvoir discrétionnaire?; les critères pris en compte; a-t-elle précisé si ces critères ont été remplis et pourquoi?

La notion d’« avantages financiers facultatifs » employée à l’alinéa l) de la définition de « renseignements personnels », à l’article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels, ne vise pas le remboursement des dépenses engagées par un fonctionnaire ou un employé dans l’exercice de ses fonctions lorsque le remboursement ne vise qu’à s’assurer que les employés ne sont pas négativement touchés en étant déclarés responsables de coûts qu’ils n’auraient pas engagés par ailleurs.

Questions en litige
  • Quelle est la norme de contrôle applicable pour l’examen en appel?
  • Le Bureau du Conseil privé (BCP) avait-il le droit de refuser de communiquer les documents en s’appuyant sur l’alinéa 21(1)a) de la LAI?
  • Le BCP avait-il le droit de refuser de communiquer les documents en s’appuyant sur l’article 23 de la LAI?
  • Dans la mesure où le BCP était autorisé à refuser la communication des dossiers aux termes de l’alinéa 21(1)a) ou du paragraphe 23 de la LAI, a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire de façon raisonnable afin de ne pas communiquer ces documents?
  • Le BCP avait-il le droit de refuser de communiquer les documents en s’appuyant sur le paragraphe 19(1) de la LAI?
  • Le BCP a-t-il exercé de façon raisonnable son pouvoir discrétionnaire afin de ne pas communiquer les renseignements en question aux termes du paragraphe 19(2) de la LAI?
Faits

L’affaire concernait une demande d’accès à l’information présentée au BCP. La demande d’accès visait les documents créés sur une période de plusieurs mois en 2013 en lien avec quatre sénateurs dont le statut de membres du Sénat faisait l’objet d’un débat. Le BCP a trouvé 28 pages de documents correspondant à la demande, mais a refusé de communiquer 27 d’entre elles, au motif qu’elles contenaient des renseignements personnels (par. 19(1)a)), des renseignements protégés par le secret professionnel de l’avocat (art. 23), ainsi que des avis et des recommandations à l’intention du premier ministre (al. 21(1)a)).

Le demandeur a porté plainte auprès de la commissaire à l’information. Au terme de son enquête, la commissaire à l’information a conclu que la plainte était fondée et a recommandé une communication partielle des documents pertinents. Le BCP a en grande partie refusé de suivre ces recommandations au motif que les exceptions invoquées étaient justifiées et qu’il avait exercé son pouvoir discrétionnaire de façon raisonnable. Toutefois, le BCP a réévalué son application du principe du prélèvement de renseignements prévu à l’article 25 et a conclu que d’autres renseignements pouvaient être communiqués, comme les signatures, les dates et les noms. La commissaire à l’information a présenté une demande de contrôle judiciaire de la décision du BCP.

La Cour fédérale a appliqué la norme de la décision correcte à la question de savoir si les exceptions s’appliquaient et la norme de la décision raisonnable à l’exercice du pouvoir discrétionnaire. La Cour a rejeté l’application du paragraphe 19(1) de la LAI, par le BCP, à certains renseignements demandés. La Cour a conclu que certains des renseignements contenus dans les documents visés par la demande constituaient des avantages financiers facultatifs. Ces renseignements sont exclus de la définition de « renseignements personnels » aux termes de l’alinéa 3l) de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Ils sont donc exclus des renseignements pouvant être soustraits à la communication en vertu du paragraphe 19(1) de la LAI.

La Cour fédérale a convenu que certains renseignements constituaient effectivement des avis ou des recommandations à l’intention d’une institution fédérale et qu’ils pouvaient être soustraits à la communication en vertu de l’alinéa 21(1)a). Elle a toutefois refusé d’appliquer l’exception aux parties factuelles des documents et qui peuvent être séparées du reste et communiqués. La Cour a également refusé d’appliquer l’exception aux renseignements se rapportant aux décisions prises sur le fondement des avis reçus. Pour ce qui est du pouvoir discrétionnaire à l’égard des documents soustraits à la communication en vertu de l’alinéa 21(1)a), la Cour a conclu qu’il avait été exercé de manière raisonnable en faveur de la non-divulgation. La Cour a indiqué que, même si les facteurs favorisant la communication n’étaient pas énoncés explicitement, ils avaient été pris en compte implicitement dans l’analyse du BCP. Bien que l’analyse ait été principalement axée sur les facteurs militant contre la divulgation, la Cour fédérale a affirmé qu’on ne devrait pas conclure que les facteurs favorisant la divulgation n’avaient pas été soupesés.

La Cour fédérale était d’accord avec la commissaire à l’information pour dire que certains des renseignements n’auraient pas dû être soustraits à la communication en vertu de l’article 23, parce qu’ils ne concernaient pas des communications ayant trait à la fourniture d’avis juridiques qui devraient être confidentiels. Cependant, dans les cas où la Cour a convenu que le secret professionnel de l’avocat s’appliquait, elle a conclu que le BCP avait exercé son pouvoir discrétionnaire de ne pas divulguer les renseignements de manière raisonnable, même si les facteurs favorisant leur communication n’avaient été examinés qu’implicitement.

Décision

La Cour d’appel a accueilli en partie l’appel du premier ministre ainsi que celui de la commissaire à l’information à l’encontre de la décision de la Cour fédérale.

Motifs
Quelle est la norme de contrôle applicable pour l’examen en appel?

La Cour d’appel fédérale a appliqué le cadre énoncé dans l’arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36. Elle a conclu que la Cour fédérale avait appliqué les normes de contrôle appropriées, c.-à-d. la norme de la décision correcte à la question de savoir si les exceptions s’appliquaient et la norme de la décision raisonnable à l’exercice du pouvoir discrétionnaire.

La Cour d’appel a reconnu que le débat concernant la norme de contrôle applicable est loin d’être terminé et qu’il pourrait devenir théorique advenant l’adoption du projet de loi C-58, étant donné que le nouvel article 44.1 disposerait qu’« il est entendu que les recours prévus aux articles 41 et 44 sont entendus comme une nouvelle affaire ». Selon l’interprétation que les tribunaux donneront aux modifications apportées à la LAI par le projet de loi C-58, la norme de contrôle établie dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33 pourrait devenir la norme applicable pour l’examen en appel.

Le BCP avait-il le droit de refuser de communiquer les documents en s’appuyant sur l’alinéa 21(1)a) de la LAI?

Dans la plupart des cas, la Cour d’appel fédérale a souscrit à l’application de l’alinéa 21(1)a) par la Cour fédérale. La Cour d’appel a défini la « recommandation » comme « une ligne de conduite suggérée qui peut ou non être adoptée par la personne conseillée », alors qu’un « avis » ne dicte pas nécessairement une ligne de conduite, « englobant une série d’options étant chacune accompagnées d’avantages et d’inconvénients, sans toutefois préconiser une option en particulier ». Cependant, le terme « avis » n’englobe pas « les renseignements de nature essentiellement factuelle et objective »; les renseignements de cette nature doivent être prélevés et communiqués « lorsqu’il est raisonnablement possible de le faire ». La Cour d’appel a confirmé en grande partie l’analyse de la Cour fédérale en ce qui concerne les renseignements qui sont considérés comme étant de nature factuelle et qui ne révéleraient pas directement ou indirectement des renseignements protégés par l’exception. La Cour d’appel a conclu que seul un renseignement touchant une ligne de conduite suggérée aurait dû être soustrait à la communication en vertu de l’alinéa 21(1)a).

Le BCP avait-il le droit de refuser de communiquer les documents en s’appuyant sur l’article 23 de la LAI?

La Cour d’appel fédérale a confirmé la conclusion de la Cour fédérale selon laquelle une lettre adressée au greffier était protégée par le secret professionnel de l’avocat. La Cour d’appel a affirmé que le simple fait qu’une copie de la lettre avait été transmise en tant que pièce jointe à des communications confidentielles entre le greffier et son avocat ne rendait pas la lettre privilégiée. Néanmoins, la Cour d’appel a conclu, sur la base des faits, que la communication de la lettre était susceptible de révéler de l’information privilégiée au sujet de la relation avocat-client et de mener directement ou indirectement à la révélation de communications protégées par le secret professionnel de l’avocat. La communication permettrait de tirer des conclusions au sujet des directives données et révélerait les services juridiques précis qui ont été fournis ou permettrait de faire des déductions exactes à cet égard.

De plus, la Cour d’appel a infirmé la décision de la Cour fédérale selon laquelle une note de service du greffier au premier ministre n’était pas protégée par le secret professionnel de l’avocat. Elle a conclu que le greffier avait servi de [TRADUCTION] « canal de communication entre » les avocats du BCP et le premier ministre en tant que client, de sorte que la note de service constituait une communication effectuée [TRADUCTION] « dans l’exercice d’une fonction essentielle à la relation avocat-client ou au continuum des avis juridiques offerts par l’avocat ». La Cour d’appel a également conclu que certaines ébauches de lettres préparées par les avocats et jointes à la note de service étaient protégées par le secret professionnel de l’avocat parce qu’elles faisaient partie du continuum des communications.

Par ailleurs, la Cour d’appel a affirmé que l’annexe à la décision, qui énonçait la décision prise par le premier ministre sur une certaine question, ne faisait pas partie du continuum des communications entre l’avocat et son client et qu’il ne s’agissait pas non plus d’instructions sur le déroulement de certaines procédures, qui seraient protégées par le secret professionnel de l’avocat. L’annexe à la décision a été créée au moment où le premier ministre (le client) a commencé à suivre les conseils juridiques qu’il a reçus dans le cours normal de ses activités.

En ce qui concerne l’application du principe du prélèvement de renseignements (article 25) aux documents protégés par le secret professionnel de l’avocat, la Cour d’appel a affirmé que bien que l’article 25 « semble s’appliquer à chacune des dispositions de la Loi, il convient néanmoins de le nuancer afin de tenir pleinement compte du secret professionnel des avocats ». La Cour d’appel était d’accord avec le BCP pour dire que la Cour fédérale n’aurait pas dû ordonner que certains énoncés de fait soient prélevés et communiqués. La Cour d’appel a indiqué que les renseignements visés étaient inextricablement liés à la question juridique discutée et que leur communication révélerait le sujet précis de la communication ou les hypothèses actuelles de l’avis juridique donné ou sollicité.

Dans la mesure où le BCP était autorisé à refuser la communication des dossiers aux termes de l’alinéa 21(1)a) ou du paragraphe 23 de la LAI, a-t-il exercé son pouvoir discrétionnaire de façon raisonnable afin de ne pas communiquer ces documents?

La Cour d’appel a rejeté l’argument de la commissaire à l’information selon lequel le pouvoir discrétionnaire conféré par les articles 21 et 23 n’a pas été exercé de façon raisonnable étant donné que les facteurs qui favorisent la divulgation n’ont pas été énoncés explicitement lorsque la décision de refuser la divulgation a été prise. La Cour d’appel a conclu qu’on pouvait raisonnablement déduire que tous les facteurs avaient été dûment examinés. De plus, il serait inapproprié d’évaluer après-coup la décision discrétionnaire du BCP. Bien que la Cour d’appel ait été d’accord avec la commissaire à l’information pour dire qu’un pouvoir discrétionnaire conféré par la loi n’est jamais absolu et qu’il doit toujours être exercé conformément aux objets qui sous-tendent l’octroi de ce pouvoir discrétionnaire, les tribunaux ne modifieront pas à la légère des décisions comme celles en cause en l’espèce.

La Cour d’appel a affirmé qu’une déclaration standard selon laquelle le pouvoir discrétionnaire a été exercé et que tous les facteurs pertinents ont été pris en compte ne serait pas suffisante pour établir que le pouvoir discrétionnaire a été exercé de façon raisonnable. Cependant, elle a aussi affirmé qu’il n’est pas nécessaire de fournir une analyse détaillée de chaque facteur qui a une incidence sur la décision et de la manière dont ils ont été soupesés les uns en fonction des autres. Le fait que le décideur n’a pas abordé de nouveau, dans son analyse du pouvoir discrétionnaire conféré par les articles 21 et 23, les facteurs d’intérêt public dont il a discuté dans son analyse fondée sur l’article 19, ne peut pas être interprété comme une indication qu’il n’était ni au fait ni conscient de ces considérations lorsqu’il a exercé son pouvoir discrétionnaire en vertu de ces deux dispositions. Au bout du compte, une institution fédérale doit simplement fournir des renseignements suffisants pour que le tribunal de révision puisse s’acquitter de sa tâche.

Le BCP avait-il le droit de refuser de communiquer les documents en s’appuyant sur le paragraphe 19(1) de la LAI?

La Cour d’appel a infirmé la conclusion de la Cour fédérale selon laquelle certains des renseignements soustraits à la communication à titre de renseignements personnels étaient visés par l’exclusion énoncée à l’alinéa 3l) de la définition de « renseignements personnels » de la Loi sur la protection des renseignements personnels, qui touche les avantages financiers facultatifs. La Cour d’appel a reconnu qu’un avantage pouvait être de nature positive, comme le versement d’une somme d’argent, ou de nature négative, comme le fait de ne pas payer une dépense. Cependant, elle a souligné que le fait de ne pas payer une dépense ne peut être considéré comme un avantage que s’il s’agit d’une dépense « à laquelle [le bénéficiaire] aurait par ailleurs été tenu ». À titre d’exemple de dépenses qui seraient considérées être des « avantages », la Cour d’appel a fait référence à des régimes d’assurance ou de soins dentaires, qui, selon elle, « viendraient clairement augmenter le salaire auquel les employés auraient droit à titre de rémunération pour le travail effectué ».

En revanche, la Cour d’appel a jugé que le remboursement des dépenses qu’un employé n’engagerait pas s’il n’occupait pas ses fonctions et qui découlent directement de l’exercice de ses tâches ne constituait pas un avantage financier pour l’employé. Les renseignements concernant ce genre de dépenses ne sont pas visés par l’exclusion énoncée à l’alinéa 3l) de la définition de « renseignements personnels ». La Cour d’appel a précisé que le remboursement des coûts de réinstallation, des frais de déplacement et des coûts liés à l’achat de vêtements ou d’uniformes de travail, entre autres, n’est pas un avantage financier. La Cour d’appel a affirmé : « [l]oin d’être une augmentation salariale ou une prime, de tels paiements ne visent qu’à s’assurer que les employés ne sont pas négativement touchés après avoir été déclarés responsables de coûts qu’ils n’auraient pas engagés par ailleurs ».

Le BCP a-t-il exercé de façon raisonnable son pouvoir discrétionnaire afin de ne pas communiquer les renseignements en question aux termes du paragraphe 19(2) de la LAI?

La Cour d’appel a affirmé qu’il était raisonnable pour le BCP de conclure, aux fins de l’application de l’alinéa 19(2)b), que les renseignements limités qui étaient accessibles au public ne pouvaient être rendus publics sans communiquer involontairement d’autres renseignements non publics au sujet des personnes concernées.

En ce qui concerne l’alinéa 19(2)c) de la LAI et le sous-alinéa 8(2)m)(i) de la Loi sur la protection des renseignements personnels, la Cour a conclu que, à la lumière du dossier, le BCP a pris en compte tous les facteurs pertinents lors de l’exercice du pouvoir discrétionnaire conféré par le paragraphe 19(2) en faveur de la non-divulgation.

5. Yeager c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Cour d’appel fédérale

Référence : 2019 CAF 98

Lien : Yeager c. Canada (Sécurité Publique et Protection Civile), 2019 CAF 98.

Date de la décision : 25 avril 2019

Dispositions de la Loi sur l’accès à l’information : Articles 2 et 3, paragraphes 4(1) et 4(2.1), articles 6 et 8

  • Article 2 – Objet de la loi
  • Article 3 – Définition, institution fédérale
  • Paragraphe 4(1) – Droit d’accès aux documents
  • Paragraphe 4(2.1) – Responsable de l’institution fédérale, obligation de prêter assistance
  • Article 6 – Demandes de communication
  • Article 8 – Transmission de la demande

Disposition du Règlement sur l’accès à l’information : Article 6 – Transmission de la demande

Résumé

La Loi sur l’accès à l’information (LAI) accorde aux différentes institutions fédérales énumérées à l’annexe I de la LAI, et non au ministre responsable d’un portefeuille particulier, le pouvoir de traiter des demandes d’accès. Il n’y a pas lieu de supposer qu’un document relevait du ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile Canada (SPPCC) parce qu’il existait peut-être au Service correctionnel Canada (SCC), même si ces institutions relèvent du même portefeuille ministériel.

Aux termes de l’article 8 de la LAI, il n’est pas nécessaire que le document faisant l’objet de la demande de communication « relève » d’une institution fédérale pour que la transmission de la demande en question soit valide. La décision de SPPCC de ne pas transmettre la demande d'accès du professeur Yeager était raisonnable.

La présomption selon laquelle le paragraphe 4(2.1) de la LAI n'a pas une application rétroactive n'a pas été réfutée dans le présent appel. Par conséquent, le paragraphe 4(2.1) ne s’appliquait pas en l’espèce.

Questions en litige
  • Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de la Cour fédérale?
  • La Cour fédérale a-t-elle commis une erreur lorsqu’elle a conclu que SPPCC n’avait pas les documents pertinents en sa possession?
  • L’interprétation de l’article 8 de la LAI retenue par la Cour fédérale était-elle erronée?
  • La conclusion de la Cour fédérale concernant le paragraphe 4(2.1) de la LAI était-elle erronée?
Faits

Le 7 juin 2007, le professeur Yeager a adressé une demande d’accès à l’information au SPPCC, afin d’obtenir certains documents intéressant le Comité d’examen indépendant du SCC dont la mise sur pied avait récemment été annoncée. Le 15 juin suivant, SPPCC indiquait dans sa réponse qu’une recherche avait été effectuée et que le ministère ne possédait pas de documents pertinents.

Le professeur Yeager a déposé une plainte auprès du Commissariat à l’information du Canada (CIC), en expliquant, exemples à l’appui, pourquoi il croyait que les documents demandés existaient bel et bien et qu’ils devaient être divulgués. Le CIC a conclu que la plainte était infondée, étant donné que SPPCC n’avait en sa possession aucun des documents pertinents. Le CIC a cependant indiqué que le SCC détenait peut-être certains des documents en question et a suggéré au professeur Yeager d’adresser une demande distincte au SCC. Le CIC a ajouté que SPPCC aurait dû envisager de transmettre la demande initiale du professeur Yeager au SCC, conformément à l’article 8 de la LAI, mais [traduction] « cela n’a malheureusement pas été fait ».

Au lieu de demander les documents au SCC, le professeur Yeager a entamé des procédures de contrôle judiciaire, et soutenu que le ministre de la Sécurité publique dirige SPPCC et le SCC et, qu’à ce titre, tout document se rapportant à son portefeuille pluri-ministériel relève de son autorité (argument du portefeuille). Le professeur Yeager a également fait valoir que SPPCC a commis une erreur en affirmant qu’aucun des documents pertinents n’était en sa possession et a manqué à son obligation au titre du paragraphe 4(2.1) et de l’article 8 de la LAI.

La Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire du professeur Yeager et conclu que rien n’indiquait que la déclaration de SPPCC portant qu’aucun document pertinent n’était en sa possession était erronée. La Cour fédérale a également rejeté l’argument du portefeuille avancé par le professeur Yeager, car SPPCC et le SCC sont désignés à l’annexe I de la LAI comme des institutions fédérales distinctes. S’agissant de l’article 8, la Cour fédérale a conclu qu’il n’est jamais entré en jeu étant donné que les documents demandés par le professeur Yeager ne relevaient pas de SPPCC.

Décision

La Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel du professeur Yeager.

Motifs
Quelle est la norme de contrôle applicable à la décision de la Cour fédérale?

Pour évaluer l’interprétation de l’article 8 et du paragraphe 4(2.1) de la LAI retenue par la Cour fédérale, de même que la conclusion de la Cour suivant laquelle les documents demandés ne relevaient pas de SPPCC, la Cour d’appel fédérale a adopté la norme de contrôle d’appel énoncée dans l’arrêt Housen c. Nikolaise, 2002 CSC 33. La Cour d’appel a noté que la conclusion de la cour d’instance inférieure quant au contrôle judiciaire justifiait la retenue, à condition qu’elle ne soit pas fondée sur un principe juridique erroné ou une erreur manifeste et dominante. Son interprétation de la LAI est soumise à la norme de la décision correcte.

Pour ce qui est de savoir si SPPCC a dûment exercé son pouvoir discrétionnaire au titre de l’article 8, la Cour d’appel a adopté l’approche formulée dans l’arrêt Agraira c. Canada, 2013 CSC 36 : se concentrer sur la décision de SPPCC afin de déterminer si, dans son examen de celle-ci, la Cour fédérale a choisi la norme de contrôle appropriée et si elle l’a appliquée correctement.

La Cour fédérale a-t-elle commis une erreur lorsqu’elle a conclu que SPPCC n’avait pas les documents pertinents en sa possession?

La Cour d’appel a rejeté l’« argument du portefeuille » avancé par le professeur Yeager, en invoquant la décision rendue par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Affaire des agendas du premier ministre, 2011 CSC 25 : le cabinet du ministre responsable d’une institution fédérale au titre de la LAI ne fait pas partie de cette institution. La Cour d’appel a indiqué que SPPCC et le SCC figurent « expressément » à titre d’institutions fédérales distinctes à l’annexe I de la LAI, qu’ils disposent chacun de leurs propres bureaux de l’AIPRP et qu’ils jouissent d’un pouvoir de délégation aux termes de l’article 73 de la LAI. La LAI accorde aux différentes institutions fédérales énumérées à l’annexe I, et non au ministre responsable d’un portefeuille particulier, le pouvoir de traiter des demandes d’accès. Par conséquent, il n’y a pas lieu de supposer que des documents relevaient de SPPCC, parce qu’ils existaient peut-être au SCC.

L’interprétation de l’article 8 de la LAI retenue par la Cour fédérale était-elle erronée?

La Cour d’appel n’a cependant pas souscrit à la conclusion de la cour d’instance inférieure en ce qui touche l’article 8 de la LAI. À l’inverse des articles 2, 4 et 6 de la LAI, où le droit d’accès qui y est prévu concerne expressément les documents « qui relèvent » d’une institution fédérale, le libellé de l’article 8 de la LAI et l’article 6 du Règlement sur l’accès à l’information (Règlement) ne donne aucune précision de cette nature. Selon la Cour d’appel, aux termes de l’article 8 de la LAI, il n’est pas nécessaire que le document faisant l’objet d’une demande de communication « relève » d’une institution fédérale pour que la transmission de cette demande soit valide. La Cour d’appel a d’ailleurs fait observer que si l’article 8 de la LAI exigeait qu’un document donné relève d’une institution, cela empêcherait que la transmission des demandes à d’autres institutions fédérales se fasse de manière rapide et efficace.

Après avoir conclu à l’application de l’article 8, la Cour d’appel a examiné le caractère raisonnable de la décision discrétionnaire de SPPCC de ne pas transmettre la demande au SCC. Selon la preuve (une note au dossier), même si SPPCC était disposé à transmettre la demande consécutivement à sa recherche et à la recommandation du CIC, il n’était pas certain que le SCC aurait accepté la transmission d’un dossier fermé. En vertu du paragraphe 6(1) du Règlement exige, pour qu’il y ait transmission valide de la demande, que l’institution fédérale à qui la demande est transmise consente à y donner suite. Puisque SPPCC a envisagé de transmettre la demande, mais qu’il n’était pas certain que le SCC accepterait de se voir transmettre un dossier fermé, il ne s’agissait pas de sa part « d’un usage déraisonnable de son pouvoir discrétionnaire que de conclure qu’il n’était pas satisfait aux conditions de la transmission et donc de refuser de transmettre la demande pour ce motif ».

La conclusion de la Cour fédérale concernant le paragraphe 4(2.1) de la LAI était-elle erronée?

Quant à l’argument du professeur Yeager concernant l’obligation de lui prêter assistance prévue au paragraphe 4(2.1) de la LAI, la Cour d’appel a fait remarquer que cette disposition n’était entrée en vigueur que plusieurs mois après le rejet de la demande du professeur Yeager. La Cour d’appel a indiqué qu’il y a une présomption bien établie que les lois ne peuvent s’appliquer de manière rétroactive « sauf si le texte de la loi le décrète expressément ou exige implicitement une telle interprétation ». En l’espèce, aucune des parties n’a présenté d’observations ou d’éléments de preuve convaincants de nature à réfutant cette présomption ou montrant que le paragraphe 4(2.1) de la LAI a une portée rétroactive. La Cour d’appel a donc conclu que le paragraphe 4(2.1) ne s’appliquait pas en l’espèce.

Loi sur la protection des renseignements personnels

Titres de la section

Cour d’appel fédérale

6. Canada (Syndicat des agents correctionnels) c. Canada (Procureur général)

Cour d’appel fédérale

Référence : 2019 CAF 212

Lien : Canada (Syndicat des agents correctionnels) c. Canada (Procureur général), 2019 CAF 212.

Date de la décision : 26 juillet 2019

Dispositions de la Loi sur la protection des renseignements personnels : Article 4 et alinéa 29(1)h)

  • Article 4 – Collecte des renseignements personnels
  • Alinéa 29(1)h) – Réception des plaintes et enquêtes
Résumé

L’article 4 de la Loi sur la protection des renseignements personnels (LPRP), qui exige que les institutions fédérales ne recueillent que les renseignements personnels ayant un lien direct avec leurs programmes ou activités, ne contient pas un test de nécessité. Il contient un test moins onéreux qui est celui d’établir un lien direct, immédiat, sans intermédiaire entre les renseignements personnels des individus et les activités ou programmes du gouvernement.

L’appel du Syndicat des Agents Correctionnels du Canada (SACC) a été rejeté. La Directive du commissaire 564-1 – Filtrages de sécurité sur les personnes (la Directive) du Service Correctionnel du Canada (SCC) et la Norme sur le filtrage de sécurité de 2014 du Conseil du Trésor (la Norme 2014) ne contrevenaient pas à l’article 4 de la LPRP ou à l’article 8 de la Charte canadienne des droits et libertés (la Charte).

Questions en litige
  • Quelle est la norme de contrôle applicable en l’espèce?
  • La Norme 2014 et la Directive contreviennent-elles à l’article 8 de la Charte?
  • La Cour fédérale a-t-elle erré en se saisissant de la question de savoir si l’alinéa 3d) de la Directive était contraire à l’article 4 de la LPRP?
  • L’alinéa 3d) de la Directive relativement aux vérifications des dossiers de crédit est-il conforme à l’égard de l’article 4 de la LPRP?
Faits

En février 2015, la Directive entre en vigueur, mettant en œuvre la Norme 2014 au sein du SCC. En vertu de la Norme 2014, une nouvelle exigence est introduite en ce que le filtrage ordinaire aux fins de la cote de fiabilité comporte désormais obligatoirement une enquête sur la situation financière. La Directive a pour effet d’étendre l’enquête sur la situation financière au filtrage de sécurité conduisant au renouvellement de la cote de fiabilité des agents correctionnels.

Le SACC a déposé une demande de révision judiciaire à l’encontre de la Directive et de la Norme 2014. Il a allégué que l’exigence imposée à tout agent correctionnel de se soumettre à une enquête sur la situation financière (c.-à-d. vérification du dossier de crédit) afin de renouveler une cote de fiabilité contrevient à l’article 8 de la Charte et à l’article 4 de la LPRP.

La Cour fédérale a conclu que ni la Directive ni la Norme 2014 ne contreviennent à l’article 4 de la LPRP ou à l’article 8 de la Charte. Au sujet de l’article 4, elle affirme qu’il ne contient pas de test de nécessité et qu’il est raisonnable pour SCC de conclure à l’existence d’un lien direct entre l’enquête financière et ses activités, par l’obtention du dossier de crédit et les activités de filtrage de sécurité.

Décision

La Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel du SACC.

Motifs
Quelle est la norme de contrôle applicable en l’espèce?

La Cour d'appel fédérale a conclu que la Cour fédérale a erré dans le choix de la norme de révision judiciaire en ce qui a trait à la constitutionalité, sous l’article 8 de la Charte, de la Norme 2014 et de la Directive. C’est la norme de la décision correcte qui trouve application en ce qui a trait à la constitutionnalité.

La Cour d'appel était d’avis que la norme de la décision raisonnable s'applique à la question de la conformité de la Norme 2014 et de la Directive avec l’article 4 de la LPRP.

La Norme 2014 et la Directive contreviennent-elles à l’article 8 de la Charte?

La Cour d'appel fédérale a conclu que la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur en concluant que la Norme 2014 et la Directive ne violaient pas l’article 8 de la Charte.

La Cour fédérale a-t-elle erré en se saisissant de la question de savoir si l’alinéa 3d) de la Directive était contraire à l’article 4 de la LPRP?

Le Procureur Général du Canada a soutenu que la Cour fédérale n'aurait pas dû se saisir de la question de savoir si l'article 4 de la LPRP était enfreint par l'adoption de la Directive, et que le recours approprié en l'espèce serait une plainte au Commissaire à la protection de la vie privée en vertu de l’alinéa 29(1)h) de la LPRP.

La Cour d'appel fédérale a rejeté cet argument et a conclu que la Cour fédérale n'a pas erré en se saisissant de la question portant sur une violation alléguée de l'article 4 de la LPRP. Le processus de plainte au Commissaire à la protection de la vie privée ne peut être considéré comme un recours alternatif approprié pour une prétendue violation de l’article 4 de la LPRP, puisque les conclusions du Commissaire à la protection de la vie privée ne sont pas contraignantes. La Cour d’appel a conclu que le processus de plainte ne saurait avoir pour effet d’écarter la possibilité pour le SACC de déposer une demande de contrôle judiciaire.

L’alinéa 3d) de la Directive relativement aux vérifications des dossiers de crédit est-il conforme à l’égard de l’article 4 de la LPRP?

La Cour d’appel fédérale s’en est remise au libellé sans équivoque de l’article 4 de la LPRP pour conclure que le raisonnement de la Cour fédérale selon lequel les mots « lien direct » ne signifient clairement pas « nécessaire », lui apparait fondé. La Cour d’appel a conclu que les différentes interprétations administratives émanant du Conseil du Trésor qui indiquent que la LPRP a toujours été interprétée comme comportant un « test de nécessité » ne sont pas déterminantes et ne lient pas la Cour.

La Cour d’appel a noté que le Commissaire à la protection de la vie privée a recommandé au gouvernement, en 2009 et en 2016, que l’article 4 de la LPRP soit modifié afin d’y inclure un « test de nécessité » explicite. Comme ceci n’a pas été fait, la Cour d’appel a estimé que son rôle n’est pas de se substituer au législateur et de réécrire l’article 4 de la LPRP pour y ajouter un « test de nécessité ». La Cour d’appel a noté également la position prise par un représentant du Procureur Général du Canada devant un comité de la Chambre des communes, qui aurait laissé entendre que l’article 4 de la LPRP contenait implicitement un « test de nécessité » et qu’il n’avait pas besoin d’être modifié pour l’inclure expressément. Malgré cette contradiction apparente, la Cour d’appel a conclu que l’absence spécifique du mot « nécessaire » à l’article 4 de la LPRP est déterminante.

Ayant conclu que l’article 4 de la LPRP ne contenait pas de « test de nécessité », la Cour d’appel a estimé que la Cour fédérale n’a pas erré en statuant qu’il était raisonnable pour le commissaire du SCC d’adopter la Directive puisqu’il existe un « lien direct » entre les renseignements collectés par le SCC dans le cadre de l’enquête sur la situation financière d’un agent et la détermination de la fiabilité aux fins de l’obtention d’une cote de sécurité. À l'appui de sa conclusion, la Cour d’appel a noté les changements à l’environnement physique et opérationnel des fonctionnaires de l’État depuis 1994, année de l’adoption de la Norme antérieure. La Cour d’appel a noté aussi les nouveaux enjeux de sécurité auxquels le Canada est confronté dans le cadre de la justification pour l’adoption de la Norme 2014.

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