Rapport sur l'examen de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (2003)

Introduction

Le présent rapport marque la fin de l'examen législatif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), laquelle a été sanctionnée en 2003 et est entrée en vigueur au cours des deux années suivantes. La LMFP a été décrite comme « la transformation la plus profonde de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique en plus de 35 ans »^{Voir la note en bas de page 2}. La Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), qui constituent deux des quatre lois édictées par la LMFP, prévoient un examen des textes législatifs, ainsi que de leur administration et de leur application, cinq ans après leur entrée en vigueur et la présentation d'un rapport à cet égard au Parlement.

Le présent chapitre dresse le portrait de l'équipe créée aux fins de l'examen, décrit la manière dont cet examen a été mené, explique la provenance de l'information et les méthodes d'analyse, et précise les personnes consultées. Il indique aussi les hypothèses et les principes de fonctionnement sous-jacents à l'examen.

Le chapitre 2 donne un aperçu de la législation et décrit ses origines. Il explique d'où vient la nécessité d'un changement, précise le contexte dans lequel les nouvelles lois ont été adoptées et décrit la nature des modifications et des exigences. Il explique aussi certains événements et enjeux qui touchent la fonction publique et qui, selon l'équipe d'examen, aident à comprendre la façon dont la législation est appliquée.

Les chapitres ultérieurs traitent des aspects suivants. vision; rôles et clarté; nouveau système de dotation; changements connexes en matière de gestion des personnes^{Voir la note en bas de page 3}; loyauté; impartialité et activités politiques; recours et résolution des conflits; relations de travail. Dans chacun des chapitres, l'équipe d'examen définit ses champs d'enquête, présente les résultats des séances de discussion ainsi que des travaux de recherche et d'analyse, et fournit des recommandations visant à remédier à toutes les lacunes qui pourraient subsister. Enfin, le chapitre 10 présente les conclusions finales de l'équipe d'examen ainsi qu'une proposition de changement.

Le présent rapport marque la fin de l'examen de deux lois édictées par la Loi sur la modernisation de la fonction publique, ainsi que de l'analyse de leurs modalités d'administration et d'application. Toutefois, il était presque inévitable que le rapport ne porte pas uniquement sur les règles et leur application. Le rapport présente également les liens entre les personnes et les organisations qui jouent un rôle dans la gestion des personnes au sein de la fonction publique. Il explique aussi les défis qui se posent au moment de mettre en œuvre une initiative de changement d'envergure dans une grande organisation comptant plus de 250 000 employés et comportant de nombreux ministères et organismes très différents les uns des autres.

Portée et approche

La Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP) a créé un cadre de modernisation des ressources humaines dans la fonction publique fédérale. Elle a entraîné l'adoption et la révision de quatre textes de loi importants afin de moderniser la dotation, de favoriser des relations de travail axées sur la collaboration, de clarifier les tâches de gestion, d'accroître la responsabilisation et de fournir aux fonctionnaires de tous les échelons des possibilités de formation continue. La LMFP comprend ce qui suit :

• Une nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP), qui traite de la dotation, de l'emploi et des activités politiques.
• Une nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP), qui traite des relations de travail, de la négociation collective et de la résolution des différends connexes.
• Une version modifiée de la Loi sur la gestion des finances publiques, qui concerne les pouvoirs et les responsabilités.
• Une version modifiée de la Loi sur le Centre canadien de gestion, renommée Loi sur l'École de la fonction publique du Canada, qui concerne l'apprentissage et le perfectionnement.

La Loi sur la gestion des finances publiques ne comprend aucune exigence en matière d'examen. En vertu de la Loi sur l'École de la fonction publique du Canada, le conseil d'administration de l'École doit mener un examen des activités et de la structure de l'organisation et un rapport doit être présenté au Parlement tous les cinq ans. Seules la LRTFP et la LEFP prévoient un examen cinq ans après leur entrée en vigueur, intervenue respectivement en avril et décembre 2005. En juin 2009, afin de respecter cette exigence, le premier ministre a désigné le président du Conseil du Trésor comme ministre responsable des deux examens, puis a annoncé qu'une conseillère principale au Bureau du Conseil privé dirigerait cet examen; celle-ci a été appuyée par l'équipe d'examen dans l'exercice de ses fonctions^{Voir la note en bas de page 4}.

La conseillère principale a recueilli les commentaires de représentants des six organisations centrales de RH qui se partagent la responsabilité de la gestion des personnes aux termes de la LEFP et la LRTFP. Ces organisations sont les suivantes. Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH), agissant au nom du Conseil du Trésor; Commission de la fonction publique (CFP ou Commission); Tribunal de la dotation de la fonction publique (TDFP); Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP); École de la fonction publique du Canada (EFPC); Bureau du Conseil privé (BCP). De plus, la conseillère principale a informé les hauts fonctionnaires, les intervenants et les autres parties concernées et leur a donné l'occasion de formuler des commentaires.

L'équipe d'examen a élaboré une stratégie de mobilisation et de consultation afin que tous les intervenants, y compris les administrateurs généraux, les gestionnaires de la fonction publique, le personnel des ressources humaines, les employés et les délégués syndicaux de partout au pays, puissent donner leur opinion au sujet de la législation et indiquer si celle-ci répond à leurs attentes. Cette stratégie a également permis aux intervenants de suggérer des mesures pratiques pour protéger l'intérêt public et soutenir l'excellence en gestion, tant aujourd'hui que demain.

L'équipe d'examen a rencontré les intervenants dans le cadre de séances individuelles et de séances de groupe. Des représentants d'organismes distincts, des spécialistes externes, des représentants de groupes d'équité en matière d'emploi et d'anciens cadres supérieurs ont aussi été invités à apporter leur contribution. L'équipe d'examen a tenté de communiquer avec un éventail de nouvelles recrues et d'employés chevronnés, ainsi qu'avec des représentants des communautés des deux langues officielles.

Les intervenants ont donné leur opinion de différentes façons. certains ont pris part à des séances de discussion en groupe et d'autres ont fourni leurs observations par écrit. Tous les participants ont dû remplir un questionnaire. Les réponses à ce questionnaire ont été prises en compte dans le présent rapport et les constatations importantes ont été résumées à l'annexe D.

Des données statistiques et empiriques ont été obtenues de chacune des organisations centrales de RH, mais aussi tirées de rapports de recherche secondaires, d'études et de publications. La plupart des renseignements étaient publics; par exemple, les rapports annuels étaient disponibles en ligne. Toutefois, lorsque de nouveaux renseignements étaient nécessaires, l'équipe d'examen a tenté de réduire au minimum le fardeau de production de rapports imposé aux personnes et aux organisations.

Compte tenu de la nature générale de l'examen obligatoire prévu par la LEFP et la LRTFP^{Voir la note en bas de page 5}, il a été important d'établir dès le début les objectifs, les principes directeurs et la portée de l'examen. Cet exercice, mené en collaboration avec les organisations centrales de RH, a été approuvé par le président du Conseil du Trésor en 2010. Dans la mesure du possible, l'examen devait être axé sur l'avenir; il ne devait donc pas viser à rendre uniquement compte des résultats de la mise en œuvre de la législation, comme les examens entrepris en 2010 par le Bureau du vérificateur général et la Commission de la fonction publique.

Afin de comprendre le contexte de la LMFP, il importe de tenir compte des intentions du Parlement au moment de l'adoption du projet de loi. L'équipe d'examen a entre autres analysé les préambules des lois, les allocutions et les débats parlementaires ainsi que les documents de communication publiés une fois la LMFP adoptée. L'équipe d'examen a aussi consulté un éventail d'anciens hauts fonctionnaires et d'anciens représentants des agents négociateurs qui ont joué un rôle prépondérant durant la période menant à l'adoption de la LMFP et pendant les années suivant son entrée en vigueur.

Il était tout aussi important de comprendre le contexte opérationnel actuel. L'équipe d'examen a donc tenu compte des documents produits par les intervenants depuis l'entrée en vigueur de la LMFP, y compris les évaluations, les vérifications, les études spéciales et les rapports, de même que les réponses à ceux-ci. Elle a aussi consulté les rapports au Parlement émanant du président du Conseil du Trésor, de la CFP, du TDFP et de la CRTFP. Enfin, elle a tenu compte des expériences d'autres administrations publiques afin de situer l'expérience du gouvernement canadien dans un contexte plus vaste.

Objectifs de l'examen et principes directeurs

L'examen avait les objectifs suivants :

• préparer un rapport que le président du Conseil du Trésor présenterait au Parlement au sujet de l'examen des lois, ainsi que de leurs modalités d'administration et d'application, en tenant compte des intentions des législateurs au moment de l'adoption du projet de loi et du contexte actuel de la gestion des personnes au sein de la fonction publique;
• permettre aux organismes, ministères et organisations partenaires responsables des RH, ainsi qu'à la direction, au personnel des RH, aux fonctionnaires et à leurs représentants de formuler des commentaires sur l'application et la mise en œuvre de la législation;
• recommander des changements pratiques d'ordre législatif ou non afin d'améliorer les processus de gestion des personnes du point de vue des administrateurs généraux, des gestionnaires, du personnel des RH, des fonctionnaires et de leurs représentants, tout en tenant compte de l'intérêt public.

L'examen a été guidé par une série de principes généraux afin qu'il :

• tienne compte des initiatives de renouvellement et de RH, s'inspire des travaux des groupes actifs dans ces secteurs au sein de la fonction publique (p. ex. Comité consultatif sur la fonction publique du Premier ministre, Initiative de renouvellement de la fonction publique), et s'appuie sur d'autres rapports et études émanant, par exemple, de la CFP ou du Bureau du vérificateur général;
• tienne compte de l'importance d'assurer la clarté des directives institutionnelles et des dispositions législatives;
• n'augmente pas le nombre de règles et n'accroisse pas le fardeau de production de rapports des ministères et des organismes;
• soit inclusif et transparent et, pour ce faire, fournisse aux intervenants de l'information et des possibilités de discussion fructueuse;
• tire parti de l'information existante, dans la mesure du possible, et permette de coordonner les efforts requis pour obtenir de nouveaux renseignements, le cas échéant;
• s'inspire du passé, mais formule des recommandations orientées vers l'avenir;
• tire parti des réseaux et des organismes existants pour la gouvernance et la consultation, plutôt que d'en créer de nouveaux;
• présente des recommandations pratiques et judicieuses sur le plan financier qui visent une amélioration graduelle.

La définition de la portée de l'examen était une étape cruciale en vue de la gestion du processus et des échéances et de l'établissement d'attentes réalistes à l'égard des intervenants. Essentiellement, l'équipe d'examen a supposé que le cadre actuel de gestion des personnes au sein de la fonction publique continuerait d'être appliqué. Par exemple, elle a présumé que les organisations conserveraient leur structure et mandat actuels. De plus, sauf si des enjeux particuliers étaient soulevés durant l'examen ou étaient qualifiés d'importants par les intervenants, elle n'a pas analysé les définitions, les articles inchangés de la LEFP ou de la LRTFP, ni les articles qui n'avaient pas encore été mis en application (notamment les dispositions de la LRTFP liées aux votes de grève, qui n'ont jamais été appliquées depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle législation).

Questions

L'équipe d'examen a exploré les grandes questions suivantes :

• Est-ce que la division des pouvoirs, des rôles et des responsabilités entre la Commission de la fonction publique, le Conseil du Trésor, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, le Tribunal de la dotation de la fonction publique, la Commission des relations de travail dans la fonction publique, l'École de la fonction publique du Canada, le Bureau du Conseil privé et les administrateurs généraux est claire, cohérente et efficace? Y a-t-il chevauchement ou dédoublement de ces pouvoirs, rôles et responsabilités?
• Est-ce que les administrateurs généraux, les fonctionnaires et leurs représentants respectifs possèdent les connaissances, les compétences et les capacités nécessaires pour exercer leurs pouvoirs et assumer leurs rôles et responsabilités en vertu de la législation, en se fondant sur l'information et les systèmes habilitants?
• Est-ce que les administrateurs généraux sont en mesure de répondre aux besoins organisationnels de façon efficace et efficiente, conformément aux valeurs et aux principes énoncés dans la législation?
• Est-ce que les dispositions de la législation portant sur la gestion des personnes permettent aux administrateurs généraux, aux gestionnaires et aux employés d'accomplir leurs tâches dans un environnement de travail durable?
• Est-ce que les employeurs, les administrateurs généraux et les agents négociateurs sont en mesure de collaborer dans l'intérêt public afin d'établir les conditions d'emploi et de résoudre les différends?

La LEFP et la LRTFP ne constituent qu'une partie du régime de gestion des personnes au sein de la fonction publique. Le mandat de l'équipe se limitait à l'examen de ces deux lois et ne touchait donc pas des secteurs importants tels que la classification, la rémunération, les langues officielles et la planification intégrée. Toutefois, afin d'assurer une évaluation rigoureuse de l'administration et de l'application des deux lois, l'équipe a dû situer l'examen dans un contexte plus vaste. Lorsqu'une question dépassait la portée de l'examen, mais était inextricablement liée à un enjeu examiné, l'équipe s'est appliquée à considérer cette question dans un contexte plus large.

L'équipe d'examen reconnaît que la nature de l'exercice l'a amenée à formuler des généralisations portant sur la très grande organisation qu'est la fonction publique fédérale et qui comprend des entités très variées et un nombre considérable d'employés. Même si des lacunes ont été constatées, le lecteur ne doit pas conclure que l'équipe d'examen a établi qu'il n'y avait pas eu de progrès importants, qu'aucun leadership n'était exercé ou qu'aucun gestionnaire ou employé des RH compétent n'est en mesure d'atteindre les objectifs de la législation. Le rapport signale les lacunes de mise en œuvre afin de s'assurer que les meilleures pratiques deviennent la norme et qu'elles soient diffusées dans l'ensemble de l'organisation.

Profil

La fonction publique fédérale est composée de l'administration publique centrale (APC) et de 27 organismes distincts. L'APC consiste en plus de 80 ministères et organismes, lesquels sont énumérés aux annexes I et IV de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP). Le Conseil du Trésor est l'employeur de plus de 200 000 personnes au sein de l'APC, et environ 86 p. 100 d'entre elles sont représentées par un agent négociateur.

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) s'applique à l'APC et aux 27 organismes distincts (énumérés à l'annexe V de la LGFP). Bien que les organismes distincts soient considérés comme des employeurs aux fins des négociations et de l'établissement de la rémunération, ils doivent obtenir du président du Conseil du Trésor un mandat pour négocier.

Toutes les organisations de l'APC et seulement 6 des 27 organismes distincts^{Voir la note en bas de page 6} sont assujettis à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP). La Commission de la fonction publique délègue aux administrateurs généraux de ces organisations le pouvoir d'effectuer des nominations, et les administrateurs généraux en question sont tenus de respecter les dispositions, conditions, lignes directrices, règlements et mesures de surveillance établis par la Commission. Les autres organismes distincts jouissent des pouvoirs de nomination tels qu'ils leur sont conférés par leur loi habilitante.

Les données suivantes ont été recueillies à partir de plusieurs sources. Elles reflètent la situation de l'administration publique centrale en date du 31 décembre 2010, sauf indication contraire.

Qui fait quoi en matière de gestion des personnes?

Une incitation au changement

Dans un rapport d'avril 2000, le vérificateur général a attiré l'attention sur « l'urgence de régler des problèmes de longue date et de s'attaquer aux nouveaux défis liés à la gestion des ressources humaines dans la fonction publique »^{Voir la note en bas de page 7}. Selon ce rapport, la gouvernance des RH était dépassée et indûment complexe, les systèmes administratifs étaient lourds, coûteux et désuets, et un tel cadre ne convenait pas à un environnement qui exige souplesse et adaptabilité. Le système de dotation, axé sur les règles était inefficient et il constituait une source importante de frustration pour les gestionnaires et les employés. Toujours selon ce rapport, les gestionnaires devaient posséder plus de pouvoirs en matière de dotation et être tenus de mieux rendre compte de leurs décisions à cet égard. En outre, il fallait rationaliser davantage le système de dotation et les mécanismes de recours connexes, tout en respectant les intérêts des fonctionnaires. Le rapport indiquait aussi que la responsabilité en matière de gestion des ressources humaines était « éparpillée » depuis longtemps, c'est-à-dire qu'elle était répartie entre les administrateurs généraux, la Commission de la fonction publique et le Conseil du Trésor.

Deux autres rapports influents publiés peu après ont aussi signalé des problèmes dans le système des RH de la fonction publique. Dans le premier, le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction^{Voir la note en bas de page 8} soutient que la fonction publique a besoin d'une stratégie de RH à long terme et appuie le concept de changement structurel. Dans le second, le Comité consultatif sur les relations de travail patronales-syndicales dans la fonction publique fédérale^{Voir la note en bas de page 9} met l'accent sur le besoin de modifier considérablement les lois régissant les relations de travail, après plusieurs années sans négociation collective ni augmentation de salaire.

Ces rapports ont poussé le gouvernement à annoncer, dans le discours du Trône de janvier 2001, qu'il s'engageait à apporter des changements. « Innovation et dynamisme, tels seront les attributs d'une fonction publique à l'image de la diversité canadienne. Elle sera ainsi en mesure d'attirer et de développer les talents nécessaires pour servir les Canadiens au XXIe siècle »^{Voir la note en bas de page 10}.

De cet engagement est né le Groupe de travail sur la modernisation de la gestion des ressources humaines dans la fonction publique^{Voir la note en bas de page 11}, en avril 2001. Le mandat du Groupe de travail était de « recommander un cadre stratégique, législatif et institutionnel moderne pour la gestion des ressources humaines afin de permettre à la fonction publique de garder, d'attirer et de perfectionner le personnel compétent nécessaire pour servir les Canadiens au XXIe siècle »^{Voir la note en bas de page 12}. Au cours des deux années suivantes, le Groupe de travail a noué le dialogue avec des fonctionnaires de l'ensemble du pays, notamment des administrateurs généraux et des membres du personnel des RH, ainsi qu'avec des agents négociateurs, des consultants externes, des universitaires et d'anciens greffiers du Conseil privé. Il a aussi examiné des rapports, des livres blancs, des études, des vérifications et des cas de jurisprudence datant des trente dernières années. À la suite de ses travaux, un nouveau modèle a été élaboré. la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP). Cette loi visait non seulement à simplifier et à rationaliser le système de dotation et les relations de travail, mais aussi à favoriser l'innovation et à permettre une plus grande souplesse dans un système enlisé dans les points de détail et les processus.

Les quatre composantes de la LMFP sont décrites ci-dessous, et le présent rapport traite tout particulièrement de deux d'entre elles (la LEFP et la LRTFP).

Contexte élargi

Il est important de comprendre la nouvelle loi, mais il est aussi essentiel de comprendre le contexte dans lequel cette loi a été mise en œuvre et ce qui s'est passé par la suite.

En 2003, le gouvernement est allé de l'avant avec une première série de modifications au cadre de gouvernance des RH en créant une nouvelle agence pour superviser la mise en œuvre de la LMFP et pour partager les responsabilités de la gestion des personnes avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT). Au nombre de ses responsabilités, la nouvelle Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) exerce un leadership et fournit des services touchant la planification, la responsabilisation, la modernisation, l'équité en emploi, les valeurs et l'éthique et les langues officielles, ainsi que les politiques et la rémunération des cadres, les politiques d'apprentissage et la gestion des programmes de perfectionnement. Le SCT conserve la gestion des régimes de retraite, d'assurance-maladie complémentaire et d'assurance dentaire, des relations de travail et de la rémunération, et il définit les conditions de travail.

Compte tenu de l'importance de la gestion des ressources humaines, des constatations du vérificateur général dans son rapport de 2000 et de l'amplitude des changements prévus en vertu de la LMFP, il n'est pas surprenant que la vérificatrice générale ait produit un rapport en 2005 sur l'état d'avancement des préparatifs en vue des changements. Selon la conclusion du rapport, le gouvernement « s'est doté d'une base solide pour gérer le processus de mise en œuvre »^{Voir la note en bas de page 20}, mais la vérificatrice générale a exprimé son inquiétude au sujet de la division des rôles et des responsabilités entre le Conseil du Trésor en tant qu'employeur et la nouvelle agence. La vérificatrice générale a demandé que soient indiqués clairement les résultats escomptés de la LMFP, de même que soient effectués un suivi des progrès réalisés et l'établissement de rapports à cet égard^{Voir la note en bas de page 21}.

En 2004, la Commission d'enquête sur le programme de commandites et les activités publicitaires présidée par le juge John Gomery a suscité un vif intérêt parmi les fonctionnaires, qui ont vu des dirigeants et des collègues appelés à comparaître devant la Commission pour répondre à des questions sur les politiques de gestion, la prise de décisions et la reddition de comptes. Même s'il est impossible de quantifier les incidences de la Commission, la couverture des médias, les commentaires du public et le rapport du juge Gomery^{Voir la note en bas de page 22} ont, à n'en pas douter, rendu les fonctionnaires plus prudents. Malgré les assertions, notamment celles de la vérificatrice générale, selon lesquelles l'accroissement des règles n'était pas une solution^{Voir la note en bas de page 23}, de nombreux fonctionnaires, de même que des membres du Parlement, considéraient les règles comme un gage de sécurité.

Au moment de l'entrée en vigueur complète de la LMFP en 2005, le greffier du Conseil privé a formulé le commentaire suivant dans le Douzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada^{Voir la note en bas de page 24} :

L'année suivante, le greffier a déclaré que, avec l'entrée en vigueur de la loi, la mise en œuvre était terminée :

La Loi fédérale sur la responsabilité (LFR) a suivi en 2006. Même si les modifications proposées dans la Loi ne visaient pas principalement la fonction publique, les administrateurs généraux ont été appelés « administrateurs des comptes » dans le cadre des attributions ministérielles, dans la Loi sur la gestion des finances publiques, par suite des dispositions énoncées dans la LFR. On continue de croire que le fait d'avoir insisté sur la responsabilisation et la gestion a réfréné l'envie d'innover, d'expérimenter et de prendre des risques.

En 2007, le greffier a présenté le Renouvellement de la fonction publique (RFP) dans son Quatorzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada. Il a reconnu dans son rapport que les observateurs pourraient bien se demander pourquoi la fonction publique, après avoir consacré près de 20 ans à se renouveler, devrait se voir imposer d'autres changements et le chaos, alors que le gouvernement a déjà tant de questions urgentes à régler^{Voir la note en bas de page 26}. Le greffier a souligné que « si les Canadiens ont traditionnellement été perçus comme des innovateurs en matière de gestion du secteur public, il appert que depuis quelques années d'autres pays – l'Australie, le Royaume-Uni, la Nouvelle-Zélande et les États-Unis – ont commencé à faire preuve de plus d'audace à cet égard. » Il a fait valoir que la fonction publique peut difficilement présumer de son avenir et qu'elle était à un « moment déterminant »^{Voir la note en bas de page 27} alors qu'elle [la fonction publique] se trouve contrainte par les réalités démographiques, par la situation nationale et internationale et par sa propre histoire récente à repenser ses méthodes de recrutement, de perfectionnement, de gestion des effectifs et de maintien en poste. »^{Voir la note en bas de page 28}

Le renouvellement était axé sur les grands principes suivants. mobilisation des employés à tous les échelons; priorités et objectifs ambitieux, mais réalistes; établissement d'indicateurs de rendement pour évaluer l'état de préparation; accomplissement seulement de ce qui fera une différence réelle relativement à l'efficacité; capacité d'être une organisation apprenante prête à s'adapter et renouvellement de l'engagement envers l'excellence. Dans le cadre du renouvellement, la gestion des personnes est un processus permanent qui exige l'attention des gestionnaires et des employés à tous les échelons. Le Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre a été mis sur pied^{Voir la note en bas de page 29}, des changements ont été apportés aux comités au niveau des administrateurs généraux, les attentes des administrateurs généraux ont été énoncées et « une boîte d'outils améliorés a été mise à la disposition des gestionnaires et des employés ».

Le greffier a également souligné dans son rapport l'importance des partenariats entre les organismes centraux et d'autres institutions du secteur public axés sur la gestion des personnes. Parmi ces organismes et institutions, mentionnons le Bureau du Conseil privé, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (à l'époque), le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, l'École de la fonction publique du Canada, la Commission de la fonction publique et les 200 ministères et organismes qui composent l'administration publique. Selon le rapport, « pour que le renouvellement soit réussi, les services de première ligne doivent être améliorés »^{Voir la note en bas de page 30}.

En 2008, le Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre a recommandé dans son deuxième rapport de simplifier la structure de gouvernance des ressources humaines, en insistant sur la principale responsabilité des administrateurs généraux et en préconisant « un organisme central de petite taille chargé de soutenir et de superviser le leadership ministériel en matière de gestion des ressources humaines […] et se concentrer sur des fonctions exigeant des approches et des politiques panorganisationnelles »^{Voir la note en bas de page 31}. Le rapport préconisait une collecte de données simplifiée et intégrée ainsi que des systèmes pour la planification et la production de rapports, et confirmait que la principale responsabilité de la Commission de la fonction publique consistait à préserver le mérite et l'impartialité politique, les services de recrutement de la CFP et les services connexes devant tenir compte des opinions des administrateurs généraux et être offerts selon la formule du recouvrement des coûts. Le rapport a aussi souligné l'importance qu'il y a à évaluer et à reconnaître de façon explicite les compétences en gestion de personnes et de prolonger la durée des fonctions des sous-ministres et des sous-ministres délégués.

En 2008, dans son Quinzième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada, le greffier s'est engagé à « simplifier la structure et à clarifier les responsabilités, suivant la recommandation du Comité consultatif ». Toujours selon le rapport, des initiatives visant à renforcer la gestion du rendement étaient appelées à voir le jour afin notamment d'assurer un meilleur suivi en cas de mauvais rendement et de trouver un meilleur équilibre entre la prise de risques et la responsabilisation. Le recrutement demeure une priorité. le greffier a recommandé une approche restructurée pour continuer d'attirer les candidats les plus talentueux possible du Canada au sein de la fonction publique. Une telle approche privilégie l'embauche directe par les ministères, des processus de recrutement améliorés et plus rapides (grâce à la marge de manœuvre offerte par la nouvelle LEFP), une meilleure interaction, plus directe, avec des employés potentiels et des efforts additionnels pour rendre l'effectif plus représentatif de la diversité de la population canadienne. Dans le rapport, il a aussi été question de clarifier et de simplifier la structure de gouvernance et de responsabilisation des RH, proposition qui allait dans le sens d'une observation pertinente sur la nécessité d'un organisme plus centré et par conséquent de plus petite taille, énoncée dans le deuxième rapport du Comité consultatif nommé par le Premier ministre^{Voir la note en bas de page 32}.

Le gouvernement avait entrepris une série d'examens stratégiques des dépenses des ministères en 2007, dont certains visaient plusieurs organisations offrant des services similaires ou assumant des responsabilités semblables. En 2008, six organismes (l'Agence de la fonction publique du Canada^{Voir la note en bas de page 33}, l'École de la fonction publique du Canada, la Commission de la fonction publique, la Commission des relations de travail dans la fonction publique, le Tribunal de la dotation de la fonction publique et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada) ont effectué un examen horizontal des fonctions stratégiques et de gestion des ressources humaines qu'ils exerçaient.

En 2009, à la suite d'un examen stratégique horizontal des fonctions de gestion des RH et du rapport susmentionné du Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre^{Voir la note en bas de page 34}, le gouvernement a ramené l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada – qui avait été rebaptisée Agence de la fonction publique du Canada (AFPC) en 2007 et dont la taille avait été quelque peu réduite avec un mandat moins vaste après l'examen stratégique – au sein du SCT en tant que nouvelle entité, dénommée le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH). La création de cette nouvelle organisation a fourni l'occasion de regrouper les fonctions de gestion des personnes de l'Agence et celles qui avaient été conservées par le SCT en 2003 (notamment la négociation des conventions collectives, les relations de travail, les pensions et les avantages sociaux) et de réaffirmer le rôle central des administrateurs généraux dans la gestion de leurs ressources humaines.

À la suite de l'examen horizontal de la gestion des ressources humaines, le budget 2009^{Voir la note en bas de page 35} a traité brièvement de l'harmonisation des rôles et des responsabilités dans l'ensemble des organisations centrales de gestion des ressources humaines. L'objectif consistait à réduire les chevauchements et le double emploi dans les coûts de gestion et d'administration des programmes d'avantages sociaux afin de mieux harmoniser ces programmes avec les besoins des employés et des pensionnés. Le gouvernement s'est aussi engagé à affecter les économies découlant de ces examens à la création et au maintien, d'une part, d'une fonction publique moderne dotée d'une main-d'œuvre axée sur le savoir et, d'autre part, d'un milieu de travail tourné vers l'avenir et productif, afin de mieux réaliser les objectifs prioritaires des Canadiens^{Voir la note en bas de page 36}.

Le Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre a souligné, dans son troisième rapport publié en 2009, la nécessité d'une gestion efficace des risques (y compris une surveillance réduite des organisations qui ont de bons rendements) et reconnu que « la concrétisation de tels changements culturels et structurels n'est pas une mince tâche et prendra du temps. […] Un leadership soutenu, au niveau des cadres les plus hauts placés, sera également déterminant. »^{Voir la note en bas de page 37} Le Comité a souligné que malgré une gestion des risques judicieuse et responsable, il y aura des erreurs dont il faudra tirer des leçons, un coût qui sera compensé par une augmentation de l'innovation, de l'efficacité et de l'engagement des employés. Le rapport fait également ressortir l'urgence, malgré la conjoncture économique, de moderniser les processus et les systèmes internes.

Le greffier, dans son Seizième rapport annuel au Premier ministre sur la fonction publique du Canada publié en 2009, a souligné l'importance de la planification des ressources humaines, de son intégration dans la planification opérationnelle et de l'établissement d'indicateurs clés pour le suivi centralisé de l'état de la fonction publique. L'accent a été mis de nouveau sur le fait qu'il convenait de déployer des efforts soutenus et d'innover délibérément :

La vérificatrice générale dans son rapport d'avril 2010 a expliqué en quoi consistaient les résultats d'une vérification, soit « […] déterminer si les organismes centraux responsables des ressources humaines ainsi que les ministères et les organismes choisis aux fins de la vérification avaient mis en œuvre les nouvelles exigences de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP), y compris l'évaluation des progrès accomplis et l'établissement de rapports à cet égard, et s'ils avaient exercé leurs responsabilités respectives […] [et] si les structures et les mécanismes exigés par la législation avaient été mis en place. » Il n'a pas été question de vérifier « si la législation avait permis d'obtenir les résultats voulus, mais bien plutôt si les rapports exigés contenaient de l'information à cet égard. […] [et] si l'objectif et les conditions de l'examen législatif avaient été établis. »^{Voir la note en bas de page 39}

Au mois d'octobre 2010, le Comité des comptes publics a publié un rapport dans lequel il indique qu'un solide régime de gestion des ressources humaines est l'un des principaux éléments qui contribueront à faire en sorte que les Canadiens puissent profiter d'une fonction publique efficiente, composée d'un personnel compétent, productif et satisfait. Le Comité a fait part de préoccupations persistantes qui subsistent « au sujet du régime de gestion des ressources humaines du gouvernement fédéral, que certains trouvent lourd, complexe, rigide et dépassé, et au sujet de l'éparpillement des rôles et des responsabilités »^{Voir la note en bas de page 40}. Le Comité a également conclu qu'il faut faire davantage pour doter la fonction publique fédérale d'une structure de gouvernance claire et stable en matière de gestion des ressources humaines et préconisé l'établissement de rapports à cet égard afin d'évaluer l'état général des relations syndicales-patronales, l'efficacité des nouveaux mécanismes de recours et les liens entre la planification des ressources humaines et la dotation. Cette amélioration des rapports permettrait au dirigeant principal des ressources humaines et à d'autres responsables de déceler les tendances et d'évaluer l'efficacité des changements législatifs, ce qui aiderait le Parlement à exercer son rôle de surveillance.

Dans son plus récent rapport de 2011^{Voir la note en bas de page 41}, le greffier estime que la fonction publique entre dans une nouvelle phase de son évolution, dans un monde où les enjeux et le régime de surveillance auxquels est confronté le gouvernement se complexifient, et où les changements démographiques et technologiques représentent autant des défis que des possibilités. Dans un tel contexte, les valeurs de la fonction publique demeurent importantes au fil du temps et orienteront l'innovation et la prise intelligente de risques. Le greffier invite la fonction publique à viser l'excellence en gestion, de même que les normes les plus élevées en matière d'établissement de politiques, de prestation de services et de réglementation. Au nombre des priorités pour l'année en cours figurent le renouvellement de l'effectif grâce à des données et à une planification solides, au recrutement adapté et à l'investissement ciblé dans le perfectionnement des employés.

En 2011, les auteurs du Cinquième rapport du Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre ont souligné l'importance continue du renouvellement, en commençant par les processus et les systèmes opérationnels ainsi que les pratiques de gestion des ressources humaines :

Les recommandations du Comité reflètent les observations qu'il a formulées concernant certains secteurs qui nécessitent une plus grande attention, notamment l'accroissement des compétences en gestion des personnes à tous les niveaux, la collecte des données significatives, l'accélération des processus de recrutement de fonctionnaires et de dotation, et la présentation régulière d'une évaluation des progrès accomplis fondée sur des données probantes.

Pouvoirs, rôles et responsabilités

La LMFP prévoit un éventail de modifications organisationnelles et de changements sur le plan de la gouvernance. La présente section décrit les rôles et les responsabilités clés, y compris les changements réalisés après l'entrée en vigueur de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique (LEFP) et de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP). La Loi sur la gestion des finances publiques et la Loi sur l'École de la fonction publique du Canada ne sont pas visées en tant que tel par l'examen, mais sont tout de même prises en compte, car il est impossible de traiter des rôles et des responsabilités en matière de dotation et de relations de travail sans examiner certains éléments du cadre global de gouvernance pour la gestion des personnes. Le présent chapitre traite des rôles et des responsabilités prévus par la législation, mais d'autres responsabilités et rôles sont aussi analysés dans d'autres chapitres du rapport. Comme il existe bon nombre de rôles et de responsabilités non couverts par la législation, il importe de les prendre en considération pour examiner plus globalement la gestion des personnes au sein de la fonction publique.

Les changements apportés à la Loi sur la gestion des finances publiques confèrent directement aux administrateurs généraux les pouvoirs en matière d'apprentissage, de formation, de perfectionnement, de reconnaissance, de récompense, de discipline, de gestion du rendement et de congédiement, tout en laissant le Conseil du Trésor agir à titre de conseil de gestion et d'employeur responsable globalement de la gestion des personnes au sein de la fonction publique. Le Conseil du Trésor conserve ses pouvoirs dans les domaines suivants. classification et organisation, conditions d'emploi, négociation collective, régimes de retraite et avantages sociaux, politiques en matière de ressources humaines (sauf dans le domaine de la dotation), langues officielles et équité en matière d'emploi. Il est aussi chargé de certaines dispositions de la LEFP qui se rapportent notamment aux périodes de probation, aux mutations, à certains pouvoirs réglementaires et à la production de rapports à l'intention du Parlement. Dans ces domaines liés à la gestion des RH, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, qui relève du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, fournit des conseils et du soutien aux ministres afin que les ressources humaines soient gérées adéquatement dans toute l'administration fédérale, en mettant l'accent sur les résultats et l'optimisation des ressources.

Aux termes de la LEFP, la Commission de la fonction publique (CFP) est chargée des nominations internes et externes à la fonction publique, sauf si une autre loi prévoit le contraire (p. ex. Loi sur l'Agence du revenu du Canada). Elle a pour mandat de mener des enquêtes et des vérifications et d'administrer les dispositions de la LEFP liées aux activités politiques. Elle peut aussi établir des lignes directrices sur la manière d'effectuer ou de révoquer des nominations et de prendre des mesures correctives. Tel qu'il a été indiqué précédemment, la CFP a un caractère hybride unique à titre d'organisme de direction ayant le pouvoir de produire des rapports spéciaux. Elle a le pouvoir de procéder à des nominations internes et externes à la fonction publique, mais délègue ce pouvoir aux administrateurs généraux, qui peuvent le subdéléguer à des gestionnaires au sein de leur organisation. La CFP peut assortir les pouvoirs qu'elle délègue aux administrateurs généraux de conditions, notamment la nécessité de respecter les lignes directrices établies. Elle peut aussi réviser ou révoquer des pouvoirs délégués, ce qui se produit uniquement si des erreurs ou des lacunes importantes sont décelées au cours d'une vérification. En plus de ses fonctions d'établissement de lignes directrices, de délégation et de surveillance, la Commission offre un éventail de services, notamment dans les domaines de la dotation et de l'évaluation, dans le cadre d'un régime de rémunération des services. Comme elle agit tant à titre d'organisme de direction que d'organisme indépendant, la CFP peut présenter des rapports au Parlement sur toute question relevant de ses pouvoirs et de ses fonctions.

En 2009, l'Agence de la fonction publique du Canada et les secteurs du SCT chargés des régimes de retraite et des avantages sociaux, des relations de travail et de la rémunération ont été fusionnés en vue de la mise sur pied du nouveau Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH), qui relève du SCT. Le BDPRH a pour mandat d'accroître l'efficacité de la gestion des personnes et de réduire le chevauchement et le dédoublement des rôles.

Ce nouveau modèle de gouvernance tient compte du fait que les administrateurs généraux doivent atteindre les objectifs opérationnels de leur organisation et doivent, en conséquence, être chargés de la gestion des personnes. La création du BDPRH devait permettre aux administrateurs généraux de s'acquitter de leurs responsabilités et de rationaliser les rôles des organisations centrales de RH, afin que ces organisations puissent se concentrer uniquement sur les activités qui doivent être menées à l'échelle du gouvernement, ou qui sont réalisées plus efficacement ainsi. Voici certaines de ces activités :

• aider le Conseil du Trésor à s'acquitter de son rôle d'employeur chargé de divers dossiers, y compris en ce qui concerne la LEFP et la LRTFP, et exercer un leadership stratégique pour la gestion des personnes dans l'ensemble de l'administration publique;
• exercer un leadership à l'égard de la communauté des RH;
• se charger de tous les aspects liés à la rémunération, aux politiques générales en matière de RH, à l'analyse des données provenant de l'ensemble de la fonction publique, à l'évaluation du rendement et au renforcement du leadership chez les hauts fonctionnaires.

Le dirigeant principal des ressources humaines doit aussi assurer la présidence d'un comité consultatif de gestion des administrateurs généraux remanié et du conseil d'administration de l'École de la fonction publique du Canada^{Voir la note en bas de page 43}.

Les administrateurs généraux doivent rendre compte au Conseil du Trésor et à la CFP des décisions qu'ils prennent en vertu des pouvoirs de gestion des RH qui leur sont conférés par diverses lois. Ils doivent aussi rendre compte à leur ministre respectif du rendement global de leur organisation. En outre, ils sont responsables devant le Parlement de la gestion des ressources au sein de leur organisation. En plus des pouvoirs prévus par la Loi sur la gestion des finances publiques, la législation accorde aux administrateurs généraux des responsabilités, sous réserve des directives du Conseil du Trésor (p. ex. mutation, système de gestion informelle des conflits) ou de la CFP (p. ex. processus de mise en disponibilité). Les administrateurs généraux doivent se prêter à des examens, des vérifications et des enquêtes du commissaire aux langues officielles, de la Commission canadienne des droits de la personne, du commissaire à l'intégrité du secteur public et du vérificateur général. Essentiellement, les administrateurs généraux ont à la fois des pouvoirs directs et des pouvoirs délégués. Ces pouvoirs délégués proviennent de plusieurs sources et sont surveillés régulièrement par un certain nombre d'entités.

La Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP)^{Voir la note en bas de page 44}, dont le mandat est énoncé dans la LRTFP, est un tribunal quasi judiciaire indépendant et, à ce titre, elle administre les régimes de négociation collective et d'arbitrage des griefs au sein de la fonction publique et du Parlement. Aux termes de la Loi sur l'équité dans la rémunération du secteur public^{Voir la note en bas de page 45}, la CRTFP sera chargée de traiter les plaintes en matière d'équité salariale qui sont déposées par des groupes de fonctionnaires ou au nom de ceux-ci, conformément à la Loi canadienne sur les droits de la personne. La CRTFP offre les trois types de services qui suivent. services d'arbitrage des griefs, des plaintes et des autres questions liées aux relations de travail; services de médiation visant à aider les parties à s'entendre, à gérer leurs relations ou à résoudre leurs différends; services d'analyse et de recherche sur la rémunération afin d'appuyer le processus de négociation collective et d'établissement de la rémunération au sein de la fonction publique.

Le Tribunal de la dotation de la fonction publique (TDFP)^{Voir la note en bas de page 46} a été créé en vertu de la LEFP dans la foulée des changements apportés par la LMFP. Le TDFP a le pouvoir de recevoir les plaintes associées aux nominations internes, aux mises en disponibilité, à la révocation de nominations et à la mise en œuvre des mesures correctives qu'il ordonne, de même que le pouvoir de statuer sur celles-ci. À l'instar de la CRTFP, le TDFP peut offrir des services de médiation visant à aider les parties à résoudre leurs différends à n'importe quelle étape du processus de plaintes.

En vertu de la Loi sur l'École de la fonction publique du Canada, l'École, anciennement connue sous le nom de Centre canadien de gestion, doit stimuler un sens commun du devoir, des valeurs et des traditions, soutenir le perfectionnement des fonctionnaires et viser l'excellence dans les domaines de la gestion et de l'administration publiques. Pour ce faire, elle aide les employés à acquérir les connaissances et les compétences dont ils ont besoin pour accomplir efficacement leur travail et aide les administrateurs généraux à répondre aux besoins de leur organisation en matière d'apprentissage.

Au chapitre. de son rapport du printemps 2010, intitulé La modernisation de la gestion des ressources humaines, la vérificatrice générale conclut que la plupart des changements organisationnels requis dans la LMFP ont été mis en œuvre et que les nouveaux rôles et responsabilités sont exercés comme prévu. Elle fait toutefois remarquer qu'il subsiste toujours des défis en ce qui a trait à la gouvernance dans la gestion des RH, un secteur qui se trouvait déjà en période de transition compte tenu des changements organisationnels apportés en 2009.

Clarté des rôles, responsabilités et obligations redditionnelles

En 2008, le Comité consultatif sur la fonction publique du Premier ministre s'est dit préoccupé par la structure de gouvernance des ressources humaines. Ses membres ont affirmé que, en dépit des changements législatifs, cette structure était exagérément complexe et nécessitait trop d'intervenants, ce qui entraînait un dédoublement des règles, lesquelles étaient souvent inutiles. Ils ont présenté une série de recommandations en insistant sur le fait que les administrateurs généraux doivent se charger de la gestion des personnes et que le rôle principal des organisations centrales qui partagent la responsabilité de la gestion des personnes doit être d'établir les attentes et de fournir des cadres et des orientations stratégiques aux ministères et aux organismes, sans exercer un contrôle excessivement rigoureux^{Voir la note en bas de page 47}.

Certains administrateurs généraux se demandent si un modèle axé sur la délégation des pouvoirs de dotation est encore approprié dans le contexte actuel. À leur avis, si les administrateurs généraux sont les principaux responsables de la gestion des personnes, ils devraient posséder des pouvoirs directs (et non des pouvoirs délégués) pour l'ensemble des fonctions et des mesures associées à la gestion des ressources humaines, tandis que la CFP ne devrait être chargée que de l'administration des dispositions relatives aux activités politiques et à la surveillance. Toujours selon eux, comme il revient aux administrateurs généraux de fixer les mesures disciplinaires, d'établir les normes de rendement et de cerner les besoins en matière d'apprentissage, ils devraient être en mesure d'élaborer et de mettre en œuvre un système de dotation conçu pour répondre à leurs besoins organisationnels. Aucun renseignement supplémentaire n'a été fourni pour exposer de quelle façon exactement le modèle axé sur la délégation des pouvoirs nuit à la capacité des administrateurs généraux de concevoir des politiques et des programmes de RH ainsi que des pratiques de gestion à l'appui des besoins opérationnels de leur organisation. Ironiquement, les efforts accomplis pour clarifier le rôle des administrateurs généraux en signalant clairement que ceux-ci sont les principaux responsables de la gestion des personnes au sein de leur organisation ont vraisemblablement fait ressortir le fait que leurs pouvoirs de nomination ne sont pas directs, mais plutôt délégués. Quelle qu'en soit la raison, leur frustration était évidente.

Des intervenants de tous les secteurs ont indiqué que le rôle hybride de la CFP fait encore débat et continue d'être une source d'incertitude et de confusion; bon nombre d'entre eux estiment d'ailleurs qu'il entraîne une aversion pour le risque. Selon certains gestionnaires, membres du personnel des RH et administrateurs généraux, le rôle de la CFP à titre d'organisme de direction doté de pouvoirs spéciaux (lui permettant de mener des activités indépendantes de surveillance et de production de rapports) est source de problèmes. Dans ses lignes directrices et ses orientations, la CFP n'indique pas assez clairement la manière dont la LEFP – et l'approche axée sur les valeurs qu'elle préconise – devrait être interprétée et mise en application. Toutefois, dans ses politiques et lignes directrices, elle transmet des messages précis sur la façon dont la législation doit être interprétée, tout particulièrement en ce qui a trait à l'exercice par les gestionnaires de leur pouvoir discrétionnaire. Cette situation entraîne, chez les personnes exerçant des pouvoirs délégués, une certaine incertitude quant aux attentes de la CFP et à la façon dont celle-ci évalue les organisations dans le cadre de ses vérifications et de ses enquêtes. La possibilité d'une révocation des pouvoirs délégués semble influer grandement sur le comportement des principaux intervenants chargés de la gestion des personnes. Dans un contexte conformiste comme celui qui prévaut au sein de la fonction publique, l'incertitude entraîne facilement des comportements d'évitement et une aversion pour le risque.

Récemment, la CFP est entrée en contact avec les vérificateurs internes dans les ministères et a fait connaître sa méthodologie de vérification, notamment en la publiant en ligne. Dans le cadre des vérifications qu'elle effectue concernant les processus de dotation, la CFP rencontre dorénavant les gestionnaires recruteurs et le personnel des RH. Elle s'appuie de plus en plus sur les travaux effectués au sein même des organisations, notamment sur les vérifications internes qui ont été menées, et sur les dossiers électroniques, le cas échéant. Avec le temps, ces changements positifs sont susceptibles de réduire le degré d'incertitude et d'appréhension au sein des ministères et des organismes.

La CFP, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines et les administrateurs généraux ne s'entendent pas sur la signification de l'expression « assurer l'intégrité du système de dotation ». Les limites de leurs pouvoirs respectifs ne sont pas toujours faciles à établir, et il n'existe pas vraiment de consensus sur la nécessité d'agir en concertation et de nouer des liens solides; il arrive aussi que les intervenants concernés ne soient pas à l'aise avec une telle idée. La CFP a par exemple fait remarquer que, lorsqu'une erreur ou une omission a été décelée au cours d'une vérification, d'une enquête sur une fraude présumée ou d'une enquête sur une nomination externe, elle ne peut pas s'occuper à elle seule de tous les aspects de l'acte répréhensible pouvant être associés à la nomination. La CFP peut révoquer une nomination ou assortir de certaines conditions les pouvoirs délégués à un administrateur général, mais l'acte répréhensible peut avoir été posé par une autre personne, notamment un employé, un gestionnaire ou même un membre du personnel des RH. Dans cette situation, il revient à l'administrateur général de décider de ce qu'il convient de faire, de déterminer s'il y a lieu de prendre des mesures disciplinaires et, le cas échant, d'établir la nature de ces mesures.

Les pouvoirs conférés à la CFP, à l'administrateur général et à l'employeur sont énoncés dans non pas une, mais deux lois. Dans un système complexe où plusieurs intervenants ont des pouvoirs interreliés et où un seul événement peut souvent nécessiter une action commune et concertée, il est essentiel que les intervenants collaborent pour assurer le respect de l'intérêt public et préserver l'intégrité du système.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Le manque de précision quant aux rôles et aux responsabilités de la CFP s'étend aux affaires dont le Tribunal de la dotation de la fonction publique (TDFP) est saisi. Les agents négociateurs et les ministères ont soulevé des préoccupations sur le rôle de la CFP dans les audiences du TDFP, où elle a plusieurs fois contesté les mesures prises par des personnes à qui elle a elle-même délégué des pouvoirs. Les intervenants ont déclaré que son rôle auprès du TDFP était confus, peu transparent et incohérent avec un modèle fondé sur la délégation des pouvoirs. En vertu de la LEFP, un administrateur général et la CFP peuvent être entendus par le TDFP. Dans ce contexte, il est arrivé que les interventions de la CFP aillent au-delà de l'interprétation de la LEFP ou de ses instruments de politique. Dans certains cas, la CFP a contre-interrogé des parties exerçant des pouvoirs de nomination délégués et, dans d'autres, ses observations donnaient à penser qu'elle s'était forgée une opinion avant même que les éléments de preuve aient été présentées et que les témoins aient été entendus.

La CFP joue un rôle essentiel en établissant, interprétant et mettant à jour ses lignes directrices et son cadre réglementaire, ainsi qu'en faisant valoir son point de vue lors des audiences du TDFP. Pour sa part, le TDFP doit être en mesure d'obtenir des conseils spécialisés de la CFP, qui a intérêt à ce que ses lignes directrices soient suivies avec exactitude et à ce que l'intégrité du système de nomination soit préservée. Dans la mesure où la CFP délègue ses pouvoirs de nomination aux administrateurs généraux, il est étonnant que ses représentants contestent, au cours d'un interrogatoire ou d'un contre-interrogatoire, les mesures et les décisions prises par les personnes à qui elle a délégué ses pouvoirs. Il est encore plus déstabilisant pour le plaignant et l'intimé de ne pas connaître à l'avance la position de la CFP ; en effet, contrairement à eux, la CFP ne communique aucune information avant l'audience. Dans certains cas, la CFP semble donc défendre l'une des parties, alors que dans d'autres, elle propose au TDFP une interprétation susceptible de favoriser l'autre partie. Il est ainsi difficile de prévoir ses interventions lors d'une audience, ce qui contribue à l'appréhension des personnes exerçant des pouvoirs délégués.

Il existe diverses solutions permettant de corriger la situation, tout en maintenant le rôle important joué par la CFP et les personnes auxquelles elle délègue ses pouvoirs, y compris dans le cadre des audiences du TDFP. En vertu de la législation, par exemple, la CFP pourrait ne plus être considérée comme une partie, mais plutôt comme un intervenant, devant le TDFP. La CFP pourrait ainsi continuer de donner son opinion sur l'interprétation ou l'application de la LEFP et de ses instruments de politique connexes. Cependant, une telle modification pourrait engendrer des défis inattendus; il faudrait notamment s'assurer que la CFP a accès, en temps opportun, aux faits sur lesquels elle doit fonder ses interventions. Par conséquent, l'équipe d'examen propose une approche non législative dans le cadre de laquelle la CFP et les administrateurs généraux (représentés par l'équipe de la Représentation patronale en recours du Bureau du dirigeant principal des ressources humaines) examineraient leurs rôles respectifs au regard du TDFP et s'entendraient clairement sur la façon dont leurs représentants (y compris leurs conseillers juridiques) peuvent s'acquitter efficacement de leurs responsabilités. Il serait utile qu'une telle entente soit consignée par écrit, par exemple dans un protocole d'entente qui pourrait être remis aux parties et qui contribuerait à clarifier les rôles et les responsabilités.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Comme le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) n'a été mis sur pied que peu de temps avant le début de l'examen, il n'est pas étonnant de constater que les intervenants connaissent mal ses activités et ses responsabilités, tout particulièrement à l'extérieur de la région de la capitale nationale. De plus, comme il ne s'agit là que d'un des changements structuraux survenus dans les dernières années, un certain nombre d'intervenants ont exprimé des doutes quant à cette organisation, à ce qu'elle pourrait changer et au soutien qu'elle pourrait offrir aux ministères et aux organismes. Ces restructurations récentes ainsi que les compressions qui ont suivi l'examen stratégique horizontal de 2008 ont été d'une telle ampleur que le personnel des RH estimait qu'il ne disposait plus d'une source centrale fiable de conseils et de directives faisant autorité. Toutefois, cette situation ne reflète pas l'incapacité du BDPRH à remplir son nouveau mandat, mais plutôt les préoccupations des intervenants face à une tentative délibérée d'écarter les organisations centrales de RH des activités légitimes des ministères et des organismes. Cela dit, les administrateurs généraux affichaient un optimisme relatif quant au nouveau poste de dirigeant principal des ressources humaines et estimaient que l'organisation adoptait la bonne approche.

Les organisations ont des rôles variés à jouer, parfois en vertu de lois distinctes, mais ceux-ci se recoupent. Par exemple, en ce qui a trait à la planification, les administrateurs généraux sont chargés de déterminer les ressources financières et humaines nécessaires pour que leur organisation puisse accomplir ses activités. Pour sa part, le BDPRH présente des conseils sur la planification de l'effectif, en plus d'effectuer une partie des travaux à cet égard et de produire des rapports connexes. Il revient toutefois à la CFP de vérifier si les organisations disposent de plans de RH sur lesquels elles peuvent fonder leurs décisions en matière d'embauche. Même si les administrateurs généraux et le Conseil du Trésor tirent leurs pouvoirs dans ce domaine de la Loi sur la gestion des finances publiques, il incombe au dirigeant principal des ressources humaines de produire des rapports conformément à la LEFP, laquelle régit aussi la fonction de vérification de la CFP . Dans une fonction publique qui s'emploie à accroître l'efficacité et l'efficience en établissant un mode de gestion qui est fondé sur des principes, qui prend en compte les risques et qui tend vers la production de résultats, le défi consiste à déterminer comment assurer une surveillance efficace sans créer un fardeau administratif et redditionnel supplémentaire pour les ministères.

En 2010, la CFP a produit un rapport sur le recours à des services d'aide temporaire dans la fonction publique. Il importe de remarquer que les personnes embauchées par l'entremise de ces services ne sont pas nommés en vertu de la LEFP; ils sont plutôt recrutés sur une base contractuelle. Les administrateurs généraux sont responsables des dépenses et des marchés, lesquels sont assujettis aux politiques du Conseil du Trésor applicables en la matière. Les pouvoirs des administrateurs généraux découlent généralement de la loi régissant le ministère au sein duquel ils travaillent, mais l'établissement des politiques encadrant la manière dont les administrateurs généraux exercent ces pouvoirs découle de la Loi sur la gestion des finances publiques, ce qui incite de nombreuses personnes à remettre en question la compétence de la CFP en la matière. La CFP s'intéresse depuis longtemps à l'effectif temporaire au sein de la fonction publique. Selon elle, des marchés sont conclus avec des services d'aide temporaire alors que des nominations devraient être effectuées en vertu de la LEFP; une telle situation menace d'après elle l'intégrité globale du système de dotation^{Voir la note en bas de page 48}.

Dans la fonction publique, les responsabilités en matière de gestion des personnes sont partagées par diverses organisations et différentes personnes. Les responsabilités peuvent découler d'une seule loi ou politique, ou de plusieurs simultanément. Afin d'assurer un fonctionnement optimal, les responsabilités interreliées de tous les intervenants doivent s'appuyer sur une collaboration active et une action concertée. Les administrateurs généraux, les gestionnaires, le personnel des RH et les employés devraient avoir accès à des renseignements clairs qui font autorité, afin de connaître les exigences des lois et des politiques et d'être en mesure de les respecter. Toutefois, ils demeurent contrariés par leur incapacité d'obtenir des orientations claires, complètes et sans équivoque, une situation qui semble s'être aggravée depuis 2005.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Énoncé des résultats attendus de la LMFP

Pour assurer la réussite des initiatives de changement, il faut notamment établir clairement l'objectif et les résultats attendus. Les principaux auteurs et spécialistes du milieu universitaire soulignent la difficulté de réaliser des changements, la nécessité d'un leadership fort et d'une orientation claire, et l'importance que tous les participants visés par l'initiative de changement comprennent le projet à réaliser.

Au moment où la LMFP a été créée et durant toutes les étapes qui ont précédé son entrée en vigueur, les intervenants ont beaucoup entendu parler des avantages découlant de la nouvelle législation, notamment une plus grande souplesse, qui permettrait d'améliorer les processus de dotation et les relations de travail. Compte tenu de l'ampleur et de la portée des changements que devait entraîner la législation, l'équipe d'examen s'attendait à ce que soient clairement énoncés les résultats attendus par suite de l'entrée en vigueur de la LMFP, c'est-à-dire les nouvelles structures et pratiques en place une fois que la législation serait pleinement en vigueur, ainsi que les rôles des principaux groupes (gestionnaires, personnel des RH) dans ce nouvel environnement. Sans cette vision des résultats attendus, partagée par les divers intervenants chargés de la gestion des personnes, les chances de réussite sont minces. De plus, sans indicateurs ou étalons précis montrant l'état du système au moment de la mise en œuvre de la LMFP et au cours des cinq années suivantes, il est difficile d'évaluer les progrès réalisés et le chemin qui reste à parcourir.

Il est possible d'obtenir une idée des résultats que l'on escomptait il y a cinq ans en consultant plusieurs documents qui se fondent sur les observations formulées à l'époque par la Commission de la fonction publique, l'ancienne Agence de la fonction publique du Canada, le Bureau du Conseil privé et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Toutefois, il n'existe aucune description unique qui soit exhaustive et qui énonce clairement les objectifs communs. Le manque de clarté des rôles et des responsabilités, la complexité du mode de gestion des personnes et le fréquent besoin de recourir à des actions concertées sont exacerbés par l'absence d'une description largement acceptée et suffisamment détaillée des résultats attendus de la Loi sur la modernisation de la fonction publique (LMFP). Un tel énoncé permettrait non seulement de préciser les attentes et d'accroître les chances de parvenir au changement de culture et de comportement envisagé par les rédacteurs de la LMFP, mais aussi de réunir les conditions requises pour s'attaquer à plusieurs autres questions mentionnées dans le rapport.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Institutions efficaces

Il est important que les organisations et l'environnement dans lequel elles évoluent permettent une administration et une application efficaces et efficientes de la législation. Depuis cinq ans, les organisations centrales de RH ont pu déterminer ce qui fonctionne bien et ce qui peut être amélioré. Elles ont présenté un certain nombre de propositions qui, selon elles, accroîtraient leur efficacité. L'équipe d'examen a évalué soigneusement chacune de ces propositions en fonction des objectifs de la législation. Elle a notamment déterminé si les rôles et les responsabilités étaient présentés clairement, s'il n'y avait pas de double emploi et si les relations patronales-syndicales et l'efficacité s'en trouvaient améliorées.

Commission de la fonction publique

La Commission de la fonction publique a présenté un certain nombre de propositions visant à accroître l'efficacité avec laquelle elle remplit son mandat d'organisme de direction doté de pouvoirs spéciaux. Certaines de ces propositions figurent également dans son rapport spécial intitulé Le mérite et l'impartialité politique en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, déposé au Parlement le 22 mars 2011^{Voir la note en bas de page 49}. La Commission y propose notamment des modifications législatives qui auraient les effets suivants. donner aux commissaires en exercice un rôle à jouer dans la nomination des autres commissaires, établir un cadre régissant la rémunération du président, autoriser la Commission à déposer directement ses rapports au Parlement, donner à la Commission les pouvoirs nécessaires pour passer des marchés de biens et services, lui permettre de fournir des services à d'autres ordres de gouvernement et États, l'autoriser à réaffecter sur plusieurs années les revenus obtenus grâce au recouvrement des coûts, faire en sorte que les vérificateurs et les enquêteurs ne soient pas contraints de témoigner dans le cadre d'autres actions en justice, et assurer la protection des ébauches de rapports et de documents.

Pour ce qui est de sa gouvernance et de son fonctionnement, la Commission préconise de modifier la Loi sur l'emploi dans la fonction publique pour accroître les pouvoirs de son président afin qu'il puisse exercer certaines responsabilités et fonctions au nom de la Commission. À l'heure actuelle, la législation donne à la Commission dans son ensemble (c'est-à-dire à son président et à ses commissaires) le pouvoir de déterminer les exemptions, de prendre des règlements, d'établir des lignes directrices, de déposer des rapports au Parlement et de s'acquitter d'autres responsabilités connexes. La gestion interne relève exclusivement du président, qui agit à titre d'administrateur général et de président-directeur général (PDG). Afin de composer avec la situation actuelle, soit avec une Commission constituée d'un président à temps plein et de deux commissaires à temps partiel, on a conclu une entente interne pour déléguer au président certains pouvoirs et certaines fonctions relevant des commissaires à temps partiel. La Commission souhaiterait toutefois que ces changements soient inscrits dans la législation.

Il est évident que la Commission doit avoir les coudées franches pour fonctionner le plus efficacement possible. À son avis, l'entente actuelle offre plusieurs avantages par rapport au mode de fonctionnement qui avait cours sous l'ancien régime. Toutefois, comme on le mentionne ailleurs dans le rapport, cinq ans est un délai relativement court pour évaluer le succès de la mise en œuvre de la législation ainsi que l'efficacité de son application et de son administration. De plus, c'est la même Commission qui a été en fonction durant toute cette période. Une fois entrée en vigueur, la législation ne peut être modifiée facilement. Dans la mesure du possible, il est donc sage de préserver une certaine souplesse. Qui plus est, il convient de prendre en compte la nature unique de l'organisation et son histoire, de même que sa structure en tant que commission, plutôt que ministère ou organisme. Il faut également songer à sa raison d'être et au mode de fonctionnement qui en a découlé. Même si la Commission craint que l'entente de délégation régissant son fonctionnement interne ne soit pas durable, elle lui permet, contrairement à un changement législatif, d'atteindre ses objectifs d'efficacité, tout en laissant aux différentes commissions qui se succèdent et au gouverneur en conseil la marge de manœuvre nécessaire pour procéder à des ajustements en fonction de l'évolution des besoins et des circonstances.

La CFP a aussi proposé que les commissaires en exercice, y compris le président, puissent formuler des recommandations sur la nomination d'autres commissaires. À l'heure actuelle, le pouvoir de nommer les commissaires est conféré au gouverneur en conseil^{Voir la note en bas de page 50}.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Au moment de l'entrée en vigueur de la LEFP, un commissaire à temps plein et deux commissaires à temps partiel ont été nommés simultanément, ce qui implique que leur mandat respectif arrive à échéance en même temps. Compte tenu des dispositions actuelles de la législation, cette situation pourrait se reproduire si tous les commissaires sont nommés en même temps, ce qui complique la transition et le transfert des connaissances.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La CFP est préoccupée par la difficulté qu'elle a à exercer un certain contrôle sur le moment du dépôt des rapports annuels au Parlement. Elle souligne que l'exigence législative selon laquelle les rapports doivent être déposés par le ministre responsable^{Voir la note en bas de page 51} entraîne de l'incertitude et des conséquences sur le plan opérationnel, en raison des retards possibles. D'un point de vue pratique, cette situation complique l'administration et la planification des activités associées au dépôt des rapports devant le Parlement. La Commission a donc proposé que la LEFP soit modifiée afin que les rapports annuels puissent être déposés directement, à l'instar de ceux de la Commission canadienne des droits de la personne^{Voir la note en bas de page 52}. Bien qu'il s'agisse d'une solution possible, il en existe également d'autres.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Selon les exigences législatives, les commissaires doivent refuser tout poste, tout emploi ou toute activité qui ne cadre pas avec leurs fonctions. De plus, le président doit exercer ses fonctions à temps plein. Lorsque la LMFP a été rédigée, la Loi sur les conflits d'intérêts n'était pas encore en vigueur. Cette loi vise à limiter toute activité des hauts fonctionnaires qui pourrait entrer en conflit avec leurs fonctions officielles, en l'occurrence, les fonctions de président ou de commissaire de la CFP .

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

À quelques exceptions près – recrutement de certains spécialistes – le pouvoir de conclure des marchés de biens et services doit être délégué par un ministre (comme c'est le cas pour les autres organisations exécutives du gouvernement). Compte tenu de son rôle indépendant, la Commission estime qu'elle devrait pouvoir conclure elle-même des marchés. Elle souhaite aussi diversifier sa clientèle dans des domaines comme l'évaluation linguistique, la dotation et l'évaluation afin de pouvoir proposer ses services à des organismes ne faisant pas partie des gouvernements fédéral ou territoriaux ou encore à des organisations étrangères.

Comme on le mentionne plus haut, la Commission doit pouvoir s'acquitter efficacement de ses responsabilités. À cette fin, elle doit être en mesure de conclure, s'il y a lieu, des marchés de biens et services. Même si la CFP a acquis une expertise en matière de dotation et d'évaluation, y compris dans le domaine des langues officielles, son mandat législatif demeure la protection du mérite et de l'impartialité politique au sein de la fonction publique fédérale. Permettre à la Commission de conclure des marchés de services avec des universités, des gouvernements provinciaux et d'autres États l'amènerait à outrepasser son mandat actuel, modifierait son orientation et la nature de son rôle et la mettrait éventuellement en concurrence avec le secteur privé.

L'équipe d'examen soutient les démarches faites par la Commission pour pouvoir conclure des marchés de biens et services dans le cadre de son mandat législatif actuel. L'équipe d'examen voit aussi d'un bon œil que la CFP offre ses services d'évaluation linguistique en matière de langues officielles à des universités et à d'autres institutions, tant que ces services complètent les activités de recrutement de nouveaux fonctionnaires. La CFP ne doit toutefois pas chercher à diversifier ses services ou sa clientèle, mais plutôt à fournir des services d'évaluation linguistique aux étudiants des universités qui souhaitent faire carrière dans la fonction publique. D'ailleurs, l'École de la fonction publique du Canada mène déjà un projet pilote dans dix universités afin de déterminer s'il est possible d'utiliser son matériel et ses méthodes d'enseignement des langues officielles. Dans ces circonstances, la Commission et l'École de la fonction publique du Canada devraient se concerter en vue de déterminer quel organisme est le mieux placé pour offrir des services d'évaluation linguistique en matière de langues officielles.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La Commission a proposé que la législation soit modifiée afin de protéger les personnes qui mènent des enquêtes ou des vérifications en son nom et de restreindre la divulgation des renseignements obtenus jusqu'à ce que le rapport d'enquête ou de vérification soit rendu public. Selon la Commission, on veut parfois obliger les enquêteurs ou les vérificateurs à témoigner dans le cadre d'actions en justice, même celles qui sont intentées contre eux ou contre la CFP . Pour assurer une surveillance efficace, il importe de protéger les dossiers de vérification et les constatations jusqu'à ce qu'un rapport final ait été produit; il ne s'agit d'ailleurs pas d'une procédure exceptionnelle.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Commission des relations de travail dans la fonction publique

Un des principaux objectifs de la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique (LRTFP) était de faire en sorte que l'employeur et les agents négociateurs aient accès à des conseils et à des renseignements crédibles et impartiaux sur les questions de rémunération par l'entremise d'un nouveau secteur de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) chargé de fournir des services d'analyse et de recherche sur la rémunération. Ce secteur devait notamment mener des enquêtes et compiler des informations sur la rémunération, analyser les renseignements ainsi obtenus et mettre le tout à la disposition des parties et du public. Il devait également effectuer tout autre travail de recherche connexe exigé par le président.

De plus, le président de la CRTFP devait obtenir des conseils sur les services d'analyse de la rémunération auprès d'un comité consultatif composé de personnes possédant des connaissances et une expérience pertinentes. Ce comité d'au plus douze personnes (y compris un président) devait être composé d'un nombre égal de représentants de l'employeur et des fonctionnaires. Le comité consultatif a été formé en janvier 2006, puis dissout en décembre 2007. Il comprenait un nombre égal de représentants des parties qui participaient activement au processus de négociation.

La CRTFP estime que les avantages d'un comité consultatif n'étaient pas suffisants compte tenu du travail nécessaire pour soutenir ses activités, notamment comme on pouvait s'y attendre, du fait que ses membres défendaient les intérêts de la partie qu'ils représentaient. La CRTFP a recommandé que soient apportés des changements législatifs obligeant plutôt le président à consulter les parties, au moment et de la manière qu'il juge appropriés. Le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) était mal à l'aise avec le fait de tirer des conclusions définitives sur l'utilité et le succès d'un comité consultatif en se fondant sur une seule expérience de courte durée. De plus, selon le BDPRH, la composition du comité consultatif ne concordait pas avec celle envisagée par le législateur. Dans son rapport de 2010, le vérificateur général a signalé que la présentation de conseils en matière de recherches sur la rémunération au président de la CRTFP était le seul changement institutionnel de la Loi sur la modernisation de la fonction publique qui n'avait pas encore été mis en œuvre^{Voir la note en bas de page 53}.

L'équipe d'examen souscrit à l'objectif initial du comité consultatif sur la recherche en matière de rémunération, qui figure dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Les services de recherche sur la rémunération de la CRTFP existent depuis que la législation a été modifiée. Toutefois, la CRTFP a signalé que le financement opérationnel de ces travaux de recherche pose problème. Par ailleurs, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (SCT) s'est dit préoccupé de l'ampleur du programme de recherche et d'analyse proposé, ainsi que de l'intention de mener des recherches sur la rémunération globale (au lieu de se concentrer uniquement sur les salaires).

L'équipe d'examen reconnaît qu'il importe de disposer de services crédibles et impartiaux de recherche sur la rémunération, non seulement pour faciliter la négociation collective, mais aussi pour favoriser le respect des futures exigences de la Loi sur l'équité dans la rémunération du secteur public. L'équipe d'examen prend acte des efforts constants que déploie la CRTFP pour fournir des services crédibles à l'employeur et aux agents négociateurs. Entre outre, l'expérience initiale de la CRTFP dans ce domaine pourrait aider d'autres organisations, notamment le SCT. Par conséquent, le SCT doit continuer de collaborer avec la CRTFP afin qu'elle dispose des ressources nécessaires pour s'acquitter de ses responsabilités. Un dialogue continu entre les deux organisations leur permettra éventuellement de s'entendre sur une approche avisée définissant l'ampleur et les fondements des services de recherche et d'analyse en matière de rémunération. Entre-temps, le président devra peut-être utiliser ses pouvoirs existants pour conserver temporairement l'expertise afin d'accroître les capacités; toutefois, cette mesure ne suffira probablement pas à moyen et long terme.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Soulignons que le financement de la CRTFP doit être approuvé par l'une des parties à la négociation collective. Il est donc important que le SCT préserve la séparation des secteurs responsables des négociations et des secteurs traitant avec la CRTFP afin de maintenir l'indépendance de la CRTFP et la confiance des autres parties à l'égard de cet organisme.

Tribunal de la dotation de la fonction publique

Le Tribunal de la dotation de la fonction publique (TDFP) existe depuis l'entrée en vigueur de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Depuis, le président a relevé un certain nombre de défis touchant l'administration des secteurs de responsabilités du TDFP et le recrutement de nouveaux membres (et non de nouveaux employés) qui possèdent l'expertise requise. Plusieurs problèmes ont été signalés en ce qui a trait à la planification de la relève et à l'expertise des membres, ainsi qu'à leurs conditions d'emploi et leur taux de rémunération.

Les membres du TDFP, y compris le président et le vice-président, doivent connaître les questions relatives à l'emploi dans le secteur public ou posséder de l'expérience à cet égard. Comme le TDFP doit aussi interpréter et appliquer la Loi canadienne sur les droits de la personne, des intervenants ont proposé des modifications à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique afin que le président et le vice-président soient tenus de pouvoir pratiquer le droit au Canada. Le TDFP a signalé qu'il n'est pas pratique de nommer des membres à temps plein à l'extérieur de la région de la capitale nationale, étant donné que le budget est insuffisant et que la demande est faible. C'est pourquoi le TDFP a proposé que la législation soit modifiée afin qu'on y exige que les membres à temps plein résident dans la région de la capitale nationale ou à une distance de celle-ci établie par le gouverneur en conseil. Le TDFP a aussi recommandé des changements législatifs afin que le président et le vice-président bénéficient de la même sécurité d'emploi que le président et le vice-président de la CRTFP et que le mandat des membres temporaires soit prolongé. Il serait ainsi plus facile de recruter des candidats hautement qualifiés et de les maintenir en poste.

Plusieurs membres du TDFP, y compris le président et le vice-président actuels, peuvent pratiquer le droit au Canada. Cette situation démontre qu'il n'est pas nécessaire de procéder à des changements législatifs pour recruter des membres possédant cette expertise. Il suffirait pour ce faire de recourir au processus de nomination par le gouverneur en conseil (qui relève du Bureau du Conseil privé), en précisant les conditions d'emploi, notamment le lieu de résidence et de travail.

Le fait d'harmoniser la durée des fonctions des hauts fonctionnaires du TDFP avec celle de leurs homologues de la CRTFP faciliterait non seulement le recrutement de bons candidats, mais reflèterait l'indépendance du TDFP en ce qui a trait à la prise de décisions.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Le TDFP peut nommer directement son personnel, un peu comme un organisme distinct^{Voir la note en bas de page 55}. Donc, même si les employés du TDFP peuvent participer aux processus de nomination internes, ils ne peuvent être mutés dans un ministère ou un organisme assujetti à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. De plus, contrairement aux vrais organismes distincts, le TDFP ne peut pas demander à la CFP d'approuver ses programmes de dotation afin de permettre la mutation de ses employés dans d'autres organisations de l'administration publique centrale. Essentiellement, cette situation crée une classe distincte d'employés de la fonction publique, qui ont des possibilités de carrière très limitées compte tenu de la taille du TDFP et de son caractère spécialisé, ce qui peut représenter un obstacle au recrutement de personnes qualifiées.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

De plus, le TDFP a proposé des modifications législatives visant à accroître le nombre de membres, pour améliorer la gestion de la charge de travail. Le TDFP a également proposé la création d'un poste supplémentaire de vice-président pour assurer une transition plus douce au terme du mandat du président. Même si le nombre maximal de membres est actuellement fixé à sept, le TDFP n'en a jamais compté plus de cinq. Il ne semble donc pas nécessaire de modifier la législation afin de porter ce maximum à neuf.

Pendant plusieurs mois avant l'examen, le TDFP n'a fonctionné qu'avec 40 p. 100 de ses membres à temps plein, et sans aucun vice-président^{Voir la note en bas de page 56}. Aux termes de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, les décisions doivent être prises par des membres. Par conséquent, même les demandes de prorogation et de jonction des plaintes ne pouvaient être traitées par le personnel du TDFP. Voilà qui n'est ni efficient ni efficace. L'absence d'un effectif de membres complet et l'impossibilité pour les employés de prendre des décisions ont causé un retard dans le traitement des plaintes relatives à la dotation.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Questions relatives à la rémunération

Trois organisations centrales de RH ont soulevé des questions quant à la rémunération des personnes nommées par le gouverneur en conseil.

La Commission de la fonction publique (CFP) s'interroge sur le rôle du gouverneur en conseil dans l'établissement du salaire du président et des commissaires et sur le bien-fondé d'une rémunération comprenant un salaire au rendement. La CFP affirme qu'un salaire au rendement est incompatible avec le caractère indépendant de l'institution et propose que l'on modifie la législation afin d'instaurer un salaire fixe. Dans son rapport spécial au Parlement, la Commission a recommandé cette modification législative uniquement pour la rémunération du président, qui se verrait accorder un salaire comparable à celui du juge en chef de la Cour fédérale, déterminé par la Loi sur les juges.

Le Tribunal de la dotation de la fonction publique (TDFP) a souligné qu'il existait une disparité entre les salaires des différents médiateurs, qui varient selon le mécanisme utilisé lors de l'embauche. Les médiateurs embauchés en vertu d'un contrat bénéficient d'un salaire beaucoup plus élevé que les membres et les employés du TDFP qui accomplissent les mêmes fonctions. La passation de contrats n'a pas été étudiée dans le cadre du présent examen. Cependant, la législation confère au président le pouvoir d'établir les salaires, avec l'approbation du Conseil du Trésor, méthode qui permettrait de régler le problème.

Les membres du TDFP ne reçoivent pas la même rémunération que les membres de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP). Le président du TDFP a constaté que cette situation nuisait à la capacité du Tribunal d'attirer des candidats hautement qualifiés, notamment parce que le salaire de ses membres était moins élevé que celui des représentants qui comparaissent devant eux. De plus, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines et certains agents négociateurs ont laissé entendre que la rémunération des membres de la CRTFP, du TDFP, des commissions de l'intérêt public et des conseils arbitraux était inadéquate. Par conséquent, il est difficile de recruter des personnes de calibre adéquat qui possèdent l'expertise et les qualifications requises. La crédibilité des décisions de ces organismes importants peut alors être remise en question, ce qui contribue malheureusement à accroître le nombre de demandes de contrôle judiciaire.

L'équipe d'examen convient qu'il est nécessaire d'examiner le lien entre la rémunération et la capacité des deux tribunaux d'attirer et de maintenir en poste des personnes possédant l'expertise requise afin de trouver une solution à ce problème. La politique et la procédure de rémunération des personnes nommées par le gouverneur en conseil sont administrées par le Secrétariat du personnel supérieur du Bureau du Conseil privé, au nom du premier ministre. Le Bureau du Conseil privé a déjà mis en place un régime de rémunération pour les membres des tribunaux administratifs et les autres fonctionnaires pour lesquels un salaire au rendement est incompatible avec l'indépendance exigée par leurs responsabilités. Le même régime de rémunération est applicable aux fonctionnaires de la CFP .

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Bureau du dirigeant principal des ressources humaines

Étant donné que l'examen a débuté au moment même où le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH) a été créé, la dirigeante principale des ressources humaines (DPRH) était particulièrement intéressée par tout renseignement ou toute opinion qui pouvait l'aider à définir et à communiquer le rôle du BDPRH, chargé de soutenir les activités du Conseil du Trésor dans le cadre de la LEFP et de la LRTFP.

Pendant la période coïncidant avec l'examen, la DPRH a fait des efforts constants pour définir et communiquer son rôle. Compte tenu du caractère nouveau de l'organisation, il est difficile de déterminer si la DPRH et ses employés ont tout ce dont ils ont besoin pour remplir leurs rôles. Toutefois, il existe des signes encourageants, et l'organisation travaille activement dans plusieurs domaines. Par exemple, le BDPRH s'emploie à soutenir les administrateurs généraux dans les litiges liés aux RH, en vertu de la LEFP ou de la LRTFP. Ce soutien permet d'accroître l'efficacité et d'utiliser une approche stratégique en vue de déterminer les risques, les tendances et les solutions possibles à l'échelle du système. Cet appui facilitera aussi l'orientation des discussions avec les administrateurs généraux sur l'exercice de leurs pouvoirs en matière de RH et sur le succès des efforts consentis pour régler les différends de façon informelle, à un échelon se situant le plus près possible du milieu de travail.

La DPRH assure un leadership pour la collectivité des RH. Même s'il est trop tôt pour tirer des conclusions définitives, le BDPRH collabore avec les chefs des RH et les administrateurs généraux pour déterminer les besoins communs en matière de capacités, de compétences, de connaissances et d'apprentissage. Il s'agit d'une orientation prometteuse qui pourrait servir à régler certains des problèmes relevés au chapitre. en ce qui a trait à la compétence des personnes qui se partagent la responsabilité d'administrer et d'appliquer la législation.

Le BDPRH a examiné des volets de la série de politiques du Conseil du Trésor touchant la gestion des personnes. Un certain nombre de politiques désuètes ont été révisées ou abrogées au cours des dernières années, ce qui est louable, mais insuffisant. Bien que la LMFP soit entrée en vigueur il y a cinq ans, un certain nombre de documents de politique sur la gestion des personnes n'ont pas encore été actualisés pour refléter les nouvelles LEFP et LRTFP.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Au cours de la dernière année, le BDPRH a pris plusieurs mesures pour aider les administrateurs généraux à s'acquitter de leurs responsabilités en matière de gestion des personnes. Le BDPRH a surtout cherché à fournir aux administrateurs généraux des moyens de s'aider eux-mêmes en améliorant l'accès à l'information, aux données et aux outils. Ces outils comprennent le Processus opérationnel commun des ressources humaines, le Processus de gestion des talents des cadres supérieurs, le tableau de bord des RH et une page Web où sont rassemblés des outils de gestion du rendement. Les nouvelles technologies, y compris le Web 2.0, sont utiles, mais ne conviennent pas nécessairement à tous les utilisateurs visés ni ne permettent de régler tous les problèmes. L'équipe d'examen a aussi constaté que les intervenants ne connaissaient pas encore assez bien les outils. Il faut donc leur rappeler où les trouver et comment les utiliser pour prévenir ou régler les questions de gestion du rendement et les problèmes en milieu de travail et pour améliorer la gestion des personnes en faisant mieux coïncider la planification avec les exigences opérationnelles. Lors d'une enquête en ligne menée dans le cadre du Forum de perfectionnement professionnel de la communauté nationale des gestionnaires, qui s'est tenu à Toronto en mai 2011, 70 p. 100 des personnes interrogées ont répondu qu'elles ignoraient l'existence des outils en ligne de gestion du rendement

Comme on le mentionne plus haut dans ce chapitre, le texte habilitant du BDPRH est la Loi sur la gestion des finances publiques, qui n'est pas étudiée dans le cadre du présent examen. En mars 2009, l'Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada (AGRHFPC) a été intégrée au SCT par décret, et le poste de dirigeant principal des ressources humaines a été créé afin de remplacer le président de cette agence. En 2010, dans la foulée de ces décrets, toute référence à l'(AGRHFPC) et à son président a été retirée des lois. Toutefois, les modifications relatives au dirigeant principal des ressources humaines ne sont pas encore entrées en vigueur. Même si les mécanismes de gouvernance du BDPRH fonctionnent généralement bien, la promulgation de ces modifications législatives enlèvera une source possible de confusion quant au statut de cette organisation.

Administrateurs généraux

Il est impossible de parler de gestion des personnes sans évoquer le rôle des administrateurs généraux, chargés de prendre des décisions qui touchent plus de 250 000 employés de la fonction publique fédérale.

Pendant les 18 mois qui ont suivi le moment où la LMFP a obtenu la sanction royale, les organisations centrales de RH ont discuté avec les administrateurs généraux de l'incidence qu'aurait ce texte sur leurs responsabilités en matière de gestion des personnes. Les administrateurs généraux ont assisté à des séances de sensibilisation, reçu une série de communiqués exclusifs et participé à des comités traitant notamment de l'apprentissage, du changement de culture, de la dotation et des recours, des relations de travail et de la gestion des conflits. Bref, les administrateurs non seulement ont été informés, mais ont participé activement au processus.

L'équipe d'examen a rencontré de nombreux administrateurs généraux, qui provenaient d'un éventail de ministères et d'organismes. Même si bon nombre d'entre eux estimaient bien connaître la LEFP, ils admettaient pour la plupart être moins familiers avec la LRTFP. Ils ne participent pas tous autant les uns que les autres aux dossiers touchant les relations de travail. Le plus souvent, ils dirigent de grandes organisations, et leur participation à ces dossiers se résume à l'embauche des sous-ministres adjoints et aux réunions avec les délégués syndicaux où l'on traite de questions importantes liées à l'effectif.

Compte tenu de cette situation, les administrateurs généraux doivent trouver d'autres façons de s'assurer que l'on s'acquitte des responsabilités en matière de gestion des personnes, que l'on applique efficacement les dispositions législatives et que l'on choisit bien les politiques et les programmes au sein de leur organisation. Par exemple, il semble que les administrateurs généraux ordonnent de plus en plus souvent à leur personnel d'utiliser régulièrement des processus de dotation collective. Ces processus ne sont cependant pas toujours la bonne solution, sauf si le choix du processus de sélection se fonde sur une planification intégrée rigoureuse.

De plus, les administrateurs généraux doivent être sûrs que les pouvoirs en matière de RH dont ils sont responsables sont exercés adéquatement. Cela s'applique non seulement aux griefs officiels et aux plaintes de dotation, mais aussi aux mécanismes informels, aux séances de médiation et aux enquêtes visant à régler les problèmes en milieu de travail. Les administrateurs généraux comptent également sur leur personnel de RH et leurs équipes de gestion pour demeurer au courant des forces, des faiblesses, des défis et des possibilités en ce qui a trait à l'effectif. Par conséquent, ils doivent pouvoir se reposer sur des sources d'information et des liens fiables pour se tenir pleinement informés des faits nouveaux. Ils doivent établir des attentes claires à l'égard des gestionnaires et du personnel de RH, et mettre en place des mécanismes robustes leur permettant d'évaluer l'efficacité de la gestion du personnel.

À titre de chefs et d'administrateurs des comptes, les administrateurs généraux s'intéressent aussi à l'éventail interne de politiques et de programmes. Ils ont aussi leur mot à dire en ce qui a trait aux exigences et aux normes à l'échelle globale. Plusieurs comités et groupes de travail, dont le comité des sous-ministres sur le renouvellement de la fonction publique et le comité consultatif des sous-ministres sur la Commission de la fonction publique, offrent aux administrateurs généraux la possibilité d'exercer leur influence et de s'informer de la teneur, du but et de l'incidence des cadres stratégiques et des programmes des organisations centrales de RH.

Conclusion

Les pouvoirs, les rôles et les responsabilités énoncés dans la LEFP et la LRTFP ne semblent pas manquer de clarté.

Aucune disposition de la LEFP n'indique que la CFP doit déléguer ses pouvoirs en matière de dotation aux administrateurs généraux et aux gestionnaires des ministères; de plus, rien ne précise le mécanisme de délégation souhaité par le Parlement. Néanmoins, à la lecture du préambule et des articles régissant l'exercice des pouvoirs et des fonctions dévolus aux administrateurs généraux, y compris la révocation des nominations et le respect des lignes directrices de la CFP, on constate la parfaite cohérence du modèle avec la législation et les intentions du Parlement. Cependant, certains continuent d'affirmer que le seul moyen de clarifier les rôles et les responsabilités est d'établir un modèle axé sur les pouvoirs directs plutôt que les pouvoirs délégués.

Le manque de clarté quant aux rôles et aux responsabilités semble découler d'un problème d'interprétation et d'application par les différents organismes et intervenants. Il semble par ailleurs compliquer beaucoup plus la dotation que les relations de travail. Une certaine confusion subsiste au sujet des tâches respectives, des destinataires et des méthodes à employer, particulièrement dans les domaines de la planification, du recrutement et de la présentation d'avis et de conseils. Seule l'expérience nous dira si les changements non législatifs réalisés depuis 2005 ont permis d'atteindre le juste équilibre entre la centralisation de la gestion des personnes – ce qui signifie un rôle réduit pour le BDPRH – et la décentralisation de cette gestion au profit des administrateurs généraux. De plus, nous devrons attendre avant de savoir si le DPRH peut jouer un plus grand rôle dans la promotion de la gestion des personnes et si son bureau peut devenir une source de référence pour les praticiens. Dans le domaine de la gestion des personnes, contrairement aux apparences, il est extrêmement difficile de répondre à la question, en apparence simple, « Qui est le responsable? ». Parallèlement à l'entrée en vigueur de la LMFP, l'élaboration des résultats attendus d'un cadre moderne de gestion des personnes aurait pu clarifier les rôles, les responsabilités et les pouvoirs.

Souvent, pour clarifier les rôles et les responsabilités, on procède à une réorganisation structurelle quelconque. Des modifications organisationnelles sont peut-être bien nécessaires pour simplifier le système, mais elles ne peuvent à elles seules entraîner des changements d'envergure. Le fait est qu'en dépit des changements structuraux réalisés dans un laps de temps relativement court, il a été impossible d'atteindre tous les objectifs de la LMFP, ce qui donne à penser qu'une révision des structures n'est pas la bonne solution.

Lorsque des changements structuraux sont réalisés, un effort réel doit être fait pour assurer la transition. Les responsabilités évoluent au fur et à mesure que les rôles changent. Les titulaires de nouveaux rôles doivent acquérir ou développer une capacité interne afin de pouvoir s'acquitter de ces responsabilités, sans quoi les personnes en attente de directives ne pourront compter sur aucune source traditionnelle ou nouvelle d'orientation ou d'information. La LMFP, l'examen stratégique horizontal et la restructuration qui ont suivi ont permis d'apporter certains changements aux rôles des organisations centrales de RH et des ministères et organismes. Des efforts conscients ont permis d'enlever aux organisations centrales de RH la responsabilité de champs d'action qui reviennent légitimement aux administrateurs généraux. Par exemple, à la suite de l'examen stratégique horizontal, la taille et les fonctions de la CFP ont été réduites dans une certaine mesure, alors que l'Agence de la fonction publique dont la taille a également été réduite, s'est vue réintégrée au SCT. Par ailleurs, les ressources des deux organisations ont été revues à la baisse, compte tenu de leurs nouveaux mandats. Un plan de transition était toutefois nécessaire pour s'assurer qu'au moment où les changements entreraient en vigueur, les administrateurs généraux auraient développé ou acquis l'expertise et la capacité internes requises pour assumer leurs nouveaux rôles et préparé leurs employés aux nouvelles méthodes de travail.

L'équipe d'examen a constaté qu'un grand nombre de personnes se tournent encore vers les organisations centrales de RH pour obtenir des conseils et de l'information. Si leurs attentes ne sont pas satisfaites, elles peuvent avoir l'impression que ces organisations centrales ne font pas leur travail. La demande constante de soutien et de conseils donne à penser que, malgré les changements dans les rôles, la capacité interne ne s'est pas développée suffisamment pour répondre aux besoins des administrateurs généraux en matière d'innovation, de résolution de problèmes et d'adaptation du nouveau régime de gestion des personnes aux besoins organisationnels.

Même si elles ont des cadres législatifs et des modèles organisationnels différents, d'autres administrations, y compris celles des États-Unis, de l'Australie, du Royaume-Uni et de certaines provinces, se heurtent à des défis similaires en matière de gestion des personnes, autre preuve que les changements structuraux ne constituent pas à eux seuls la solution.

Par conséquent, l'équipe d'examen voit peu d'intérêt à promouvoir davantage de changements structuraux, car elle n'est pas convaincue qu'ils entraîneraient une modification des comportements ou de la culture. En effet, le statu quo amène une période utile de stabilité pendant laquelle il conviendrait de créer des liens essentiels, de développer les compétences, de peaufiner la formation et de maximiser les possibilités offertes par la législation. Le moment est peu propice à d'autres changements structurels, compte tenu des coûts inhérents (et du fait que l'on détourne inévitablement les employés de leurs activités principales), sans compter les restrictions budgétaires actuelles et les préoccupations des ministères et organismes à l'égard des examens stratégiques et opérationnels prévus. Comme un certain nombre de comités parlementaires, de comités de la fonction publique, d'organismes de surveillance indépendants et de comités consultatifs, l'équipe d'examen estime que des efforts devraient être faits pour tirer parti de la LMFP en s'efforçant de rendre le système actuel plus efficace.

L'équipe d'examen estime qu'il est temps pour les administrateurs généraux, le président de la CFP et le DPRH de nouer une nouvelle relation qui permettra, entre autres, de clarifier la façon dont les rôles, les responsabilités et les pouvoirs sont exercés. Pour ce faire, le président de la CFP et le DPRH pourraient rencontrer les administrateurs généraux et leurs chefs des RH afin d'examiner les pouvoirs, les attentes et les responsabilités. Cependant, pour que cela fonctionne, toutes les parties doivent participer activement et sérieusement au processus.

Autre solution. le DPRH pourrait, de concert avec le BCP, les administrateurs généraux et le président de la CFP, amorcer l'élaboration d'une vision commune exposant les résultats attendus d'un cadre moderne de gestion des personnes et d'une fonction publique très efficace. Cette vision devrait, entre autres, s'inspirer des principes sous-jacents à la LMFP. Ce but deviendrait l'objectif de gestion vers lequel tendent les fonctionnaires, tous échelons confondus. De plus, il guiderait la surveillance axée sur les risques (qui relève notamment de la CFP), aiderait à orienter les activités d'apprentissage et de perfectionnement de l'EFPC, et servirait de base à l'évaluation du rendement des personnes et des organisations.

En tant que chef du BDPRH, dernier venu dans l'éventail d'organismes chargés de la gestion des personnes au gouvernement, la DPRH doit continuer de clarifier le rôle de son organisation au sein de cette matrice, qui comprend les administrateurs généraux, le Conseil du Trésor, la CFP, l'EFPC, le TDFP, la CRTFP et le BCP.

Pour ce qui est de l'efficacité des organisations centrales de RH, la législation a créé plusieurs nouvelles entités, nouveaux rôles et nouvelles responsabilités. Les organisations centrales de RH ont proposé des changements législatifs qui semblent accroître leur efficacité. Certains changements proposés par les deux tribunaux pourraient bien avoir une incidence sur la procédure de recours, et dans le cas de la recherche sur la rémunération, pourraient venir soutenir le processus de négociation collective, ce qui aurait des retombées positives sur la gestion des personnes en général. Toutefois, beaucoup de propositions, y compris celles de la CFP, portent principalement sur des questions organisationnelles internes et auront peu d'impact sur les gestionnaires, les employés, le personnel de RH ou le rendement de la fonction publique en matière de gestion des personnes. Selon l'équipe d'examen, des liens solides et fructueux ainsi qu'une compétence manifeste en gestion des ressources humaines produiront des résultats qui auront une bien plus grande incidence sur la gestion des personnes au sein de la fonction publique.

Nouvelle conception du mérite

L'une des principales mesures découlant de l'entrée en vigueur de la nouvelle Loi était la définition des nominations fondées sur le mérite. Cette mesure devait remplacer une bonne partie de la jurisprudence qui avait été établie au cours des 40 années précédentes, jurisprudence qui avait permis de conclure que le mérite renvoyait à la nomination de la personne la plus qualifiée. Cette définition s'accompagnait de nombreuses règles (dont bon nombre étaient complexes, inefficaces et axées sur les processus) et faisait souvent l'objet d'appels et de contestations devant les tribunaux.

La nouvelle conception du mérite permet aux gestionnaires recruteurs un pouvoir discrétionnaire accru et de se fonder sur des valeurs solides au moment de prendre des décisions. Plutôt que de suivre un processus de nomination qui est « normatif et où le classement [est] obligatoire »^{Voir la note en bas de page 57}, les gestionnaires ont désormais une latitude considérable pour choisir, parmi tous les candidats qualifiés, celui qui, à leur avis, constitue la « bonne personne » pour le poste, en fonction des exigences organisationnelles actuelles et futures.

Ce sont les administrateurs généraux qui ont le pouvoir exclusif de déterminer s'il y a lieu de doter un poste et, le cas échéant, le moment où le poste sera doté et la façon de le doter. Ce sont également eux qui sont ultimement responsables lorsqu'il s'agit de s'assurer que les nominations au sein de leur organisation sont fondées sur le mérite et sont effectuées conformément au préambule de la Loi. Les gestionnaires prennent les décisions importantes et sont à cette fin secondés dans leurs tâches par le personnel des RH. Tous doivent rendre compte à l'administrateur général, qui doit par la suite rendre compte à la Commission. Divers mécanismes sont en place, notamment des lignes directrices, des instruments de délégation, des vérifications, des enquêtes et des rapports, pour faire en sorte que les administrateurs généraux et les gestionnaires exercent leur pouvoir discrétionnaire conformément aux exigences législatives.

De nombreux gestionnaires consultés dans le cadre de cet examen étaient d'avis que la nouvelle conception du mérite, comparée à l'ancien système, leur permettait de nommer des personnes qui répondaient mieux aux exigences des postes. La capacité de tenir compte des exigences opérationnelles et des besoins organisationnels actuels et futurs, de même que des qualifications constituant un atout, offre une plus grande latitude aux gestionnaires pour leur permettre de recruter des personnes qui conviennent aux exigences du poste, particulièrement dans un environnement de travail qui évolue rapidement. L'un des agents négociateurs consultés a toutefois exprimé un point de vue opposé, affirmant que le fait de passer d'un système où la personne la plus qualifiée était nommée, en vertu de l'ancienne Loi, à la nouvelle conception du mérite équivalait à un nivellement par le bas.

Certaines personnes et organisations éprouvent toutefois des difficultés à appliquer la nouvelle conception du mérite. Des critères de mérite comme les études, l'expérience, les connaissances, les exigences linguistiques ou d'autres qualifications servent à déterminer si une personne est qualifiée en vue d'une nomination. Les gestionnaires semblent avoir plus de facilité à déterminer les qualifications qui sont essentielles que celles qui peuvent constituer un atout en fonction des tâches à accomplir. Les membres du personnel des RH sont d'avis que les autres critères comme les exigences opérationnelles et les besoins organisationnels actuels et futurs ne sont pas aussi bien utilisés qu'ils pourraient l'être ou ne le sont pas suffisamment. Les gestionnaires ont fait remarquer qu'au moment d'évaluer le mérite, ils ont tendance à se fonder sur des évaluations numériques étant donné que les décisions sont ensuite plus faciles à expliquer, particulièrement aux personnes dont la candidature n'a pas été retenue.

Les gestionnaires croient en outre que les employés ne comprennent pas entièrement la nouvelle conception du mérite, ce qui peut miner leur confiance dans les décisions de nomination ou les amener à douter de la compétence des personnes nommées. Selon le Sondage sur la dotation et le Sondage auprès des fonctionnaires fédéraux de la Commission, les fonctionnaires qui n'ont pas été nommés sont plus enclins à croire que le processus d'évaluation n'était pas juste^{Voir la note en bas de page 58}. Même si aucune relation claire n'a pu être établie entre les constatations de ces deux sondages et les commentaires recueillis pendant l'examen, il serait certainement dans l'intérêt de tous de veiller à ce que les fonctionnaires soient bien informés des fondements des décisions de nomination.

Certains craignent que la fonction publique ne perde des candidats prometteurs parce que les processus de sélection sont trop généraux ou qu'il n'y a pas suffisamment d'efforts qui ont été investis pour élaborer des critères de mérite et des outils d'évaluation qui correspondent aux exigences des postes. Des intervenants ont fait remarquer qu'on a de plus en plus recours aux processus de dotation collective; selon la Commission de la fonction publique, ceux-ci représentaient un tiers des processus de nomination internes annoncés en 2009-2010^{Voir la note en bas de page 59}.

Les processus de dotation collective peuvent servir à doter un poste ou plusieurs, au sein d'une seule ou de plusieurs organisations. Pour tirer parti au maximum des processus de dotation collective, certains ont tendance à élaborer des énoncés de critères de mérite qui sont trop génériques. Bien que cette méthode permette d'attirer un plus grand nombre de candidats et de varier davantage les compétences, les besoins organisationnels et les exigences opérationnelles peuvent également varier, tout comme les points forts et les points faibles d'une unité de travail au fil du temps. Pour gagner du temps, certains gestionnaires utilisent les critères de mérite et les outils d'évaluation provenant d'autres processus, pour s'apercevoir ensuite que les personnes choisies ne satisfont pas aux exigences du poste. Le défi n'est donc pas tant de faire des gains d'efficacité que d'arriver à choisir ceux qui seront vraiment appropriés.

Certains des problèmes qui découlent de l'utilisation de la nouvelle conception du mérite semblent être attribuables à un manque de formation. Comme il est décrit au chapitre 5, la formation offerte au moment de l'entrée en vigueur de la Loi mettait l'accent sur le transfert des connaissances à l'intention des gestionnaires et du personnel des RH. Ces séances de formation portaient notamment sur les rôles et les responsabilités et présentaient brièvement aux participants la méthode pour élaborer des critères de mérite ainsi que la nouvelle terminologie. Peu d'efforts ont toutefois été consacrés à l'établissement d'une compréhension commune de la nouvelle conception du mérite et de la dotation fondée sur les valeurs. Pendant la séance de discussion organisée par l'équipe d'examen, les gestionnaires et le personnel des RH ont reconnu qu'ils avaient besoin d'acquérir plus de connaissances, de compétences et d'expérience dans ce domaine. Au Forum annuel de perfectionnement professionnel de la Communauté nationale des gestionnaires, qui a eu lieu à Toronto en mai 2011, près du quart des 1 200 représentants présents ont indiqué qu'il leur fallait mieux comprendre les mécanismes de dotation à leur disposition, tandis que plus de la moitié d'entre eux étaient d'avis que les attentes, les rôles et les responsabilités devaient être mieux définis.

À la base, la nouvelle conception du mérite sous-entend le respect des valeurs, la prise de mesures proactives par les gestionnaires et une confiance accrue chez tous les intervenants. Les agents négociateurs et les sous-ministres adjoints champions des minorités visibles ont exprimé des craintes au sujet de la sélection fondée sur le choix de la « bonne personne ». Ils craignent que l'exercice du pouvoir discrétionnaire ne soit pas suffisamment transparent et qu'il permette aux gestionnaires de prendre des décisions en se fondant sur des considérations étroites. En particulier, cette façon de faire peut amener les gestionnaires à adapter les critères de mérite en fonction de personnes pressenties pour le poste à pourvoir ou de façon à inclure ou à exclure délibérément certaines personnes. Il y a toutefois très peu d'éléments de preuve à l'appui de cette affirmation. Dans un cas, le Tribunal de la dotation de la fonction publique a conclu que la discrimination fondée sur la situation familiale avait influé sur les décisions qui avaient été prises dans le cadre d'un processus de nomination interne, mais il n'a trouvé aucune preuve attestant que la nomination était le résultat de favoritisme personnel.

La difficulté qu'il y a à concilier le respect du mérite et des valeurs, le pouvoir discrétionnaire et les règles est particulièrement bien illustrée par le choix du processus de nomination, c'est-à-dire le choix entre un processus annoncé ou non annoncé. Bon nombre d'intervenants étaient d'avis que la position de la Commission sur les processus de nomination non annoncés était trop restrictive et qu'elle n'était pas conforme au pouvoir discrétionnaire conféré aux gestionnaires par la Loi. En effet, celle-ci autorise l'utilisation des deux types de processus de nomination et précise qu'il n'est pas nécessaire de prendre en compte la candidature de plus d'une personne pour qu'une nomination soit fondée sur le mérite, ce qui diffère de l'ancienne loi, qui indiquait expressément qu'un concours auquel postulaient les candidats constituait la norme.

La Commission a expliqué qu'elle s'attendait à ce que les processus de nomination annoncés soient la norme. Les processus de nomination non annoncés peuvent également être utilisés, mais selon les lignes directrices de la CFP, il faut pour ce faire démontrer de façon rigoureuse que ce choix respecte les valeurs de la LEFP. Il faut également qu'il corresponde au plan des RH de l'organisation. Essentiellement, la Commission a transposé l'ancienne norme dans le nouveau système au moyen de ses lignes directrices et des autres orientations qu'elle a données.

Même si la CFP conclut que les valeurs sont respectées, les intervenants de tous les niveaux doivent s'efforcer d'améliorer leur compréhension commune de la conception du mérite énoncée dans la Loi et de son lien avec les valeurs de la fonction publique. Les fonctionnaires doivent avoir confiance dans le processus, les gestionnaires doivent être en mesure d'exercer leurs pouvoirs de façon efficace et le personnel des RH doit pouvoir fournir soutien et conseils pour permettre la prise de décisions d'ordre opérationnel. Ce n'est qu'en adoptant une approche globale que l'on pourra veiller à ce que la population canadienne puisse continuer de compter sur une fonction publique professionnelle qui soit en mesure de lui fournir des résultats et des services de la plus haute qualité.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Incidence de la délégation, de la surveillance et de la responsabilisation

La nouvelle Loi sur l'emploi dans la fonction publique confère à la Commission de la fonction publique le pouvoir de faire des nominations à la fonction publique et au sein de celle-ci. Le préambule de la Loi indique clairement que ce pouvoir devrait être délégué aux administrateurs généraux, lesquels sont responsables au premier chef de l'établissement de leurs exigences en matière de RH, notamment lorsqu'il s'agit de déterminer si un poste doit être doté et la façon de procéder pour ce faire.

Le président de la CFP rencontre chaque nouvel administrateur général, dès sa nomination, pour lui expliquer les pouvoirs et les responsabilités qui lui incombent, lesquels sont confirmés dans l'Instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination (IDRN). Selon les résultats de l'Examen des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique, l'IDRN fournit « un résumé complet des attentes tout en renvoyant à des détails additionnels […] »^{Voir la note en bas de page 60}. Pratiquement tous les administrateurs généraux interrogés ont confirmé à l'équipe d'examen que les modalités de l'entente de délégation conclue avec la Commission leur permettaient d'exercer de façon appropriée les pouvoirs de dotation qui leur sont délégués afin de remplir le mandat de l'organisation.

Au cours des séances de discussion, les administrateurs généraux, les gestionnaires et les membres du personnel des RH ont souvent évoqué la nécessité de se voir accorder une plus grande autonomie en ce qui a trait à l'utilisation des processus de nomination non annoncés. Les Lignes directrices en matière de nomination semblent conférer aux administrateurs généraux un vaste pouvoir discrétionnaire, qui est toutefois contrebalancé par un certain nombre d'exigences. Or, les administrateurs généraux, les gestionnaires et le personnel des RH sont convaincus que les organisations doivent faire une utilisation modérée des processus de nomination non annoncés si elles veulent que leurs pratiques de dotation soient considérées comme acceptables par la Commission. Les orientations publiées par la Commission, les données que celle-ci utilise pour mesurer le rendement en matière de dotation et l'importance qu'elle accorde à la surveillance et à la vérification des processus de nomination non annoncés contribuent toutes à renforcer cette perception.

Bien que le modèle de délégation des pouvoirs soit conçu pour offrir aux organisations une latitude considérable afin d'adapter la dotation et de faire usage de leur pouvoir discrétionnaire, ce modèle a également des répercussions considérables sur la façon dont les pouvoirs sont exercés, sur la façon dont les activités de surveillance et les rapports sont effectués et sur la perception qu'ont les personnes investies de pouvoirs délégués (notamment les administrateurs généraux, les gestionnaires et le personnel des RH) des vérifications de la Commission. Si la responsabilisation de ceux qui prennent les décisions de dotation fait l'unanimité, ce n'est pas le cas des mesures qui servent à évaluer le rendement, de la nature et de l'ampleur des activités de surveillance ni de la façon dont la Commission élabore ses lignes directrices en ce qui a trait aux nominations, aux révocations et aux mesures correctives. L'équipe d'examen appuie la conclusion de l'Examen des activités de surveillance de la Commission de la fonction publique selon laquelle la mise en œuvre de la LEFP nécessite des efforts concertés de la part de tous les intervenants^{Voir la note en bas de page 61}, et elle estime en outre que ce principe devrait également s'appliquer à la fonction d'élaboration de politiques de la Commission.

Les vérifications des dossiers de dotation ministériels sont des sources importantes d'information, à la fois pour les administrateurs généraux et pour la CFP, puisqu'elles lui permettent de produire des rapports à l'intention du Parlement. Les vérifications servent non seulement à garantir que le mérite et les valeurs ont été respectés, mais elles servent également à relever les lacunes. Toutefois, la façon dont les vérifications sont effectuées et certaines constatations des vérifications de la Commission ont nui à l'innovation, à l'expérimentation et à l'utilisation de la marge de manœuvre qui est pourtant prônée dans la Loi. Pour que le modèle de délégation soit efficace, la Commission doit adopter une démarche de vérification et de surveillance rationnalisée qui sert au mieux les intérêts de tous, tout en permettant l'atteinte de l'objectif commun qui consiste à assurer l'intégrité du système de dotation. Cette démarche doit également tenir compte des responsabilités des administrateurs généraux en ce qui a trait à la gestion de leurs opérations et elle requiert des efforts de collaboration de même qu'une compréhension commune des risques et du niveau de tolérance acceptable quant au non-respect des exigences ou à la non-conformité.

La documentation des dossiers de dotation – ou, en l'occurrence, l'absence de documentation – a été soulignée par la Commission de même que par les gestionnaires ministériels et le personnel des RH. Les vérificateurs de la Commission s'attendent à une documentation complète dans les dossiers qui puisse démontrer que les critères de mérite correspondent au travail à effectuer, que les personnes ont été nommées sur la base du mérite et que les décisions de dotation sont fondées sur les valeurs^{Voir la note en bas de page 62}. Toutefois, les intervenants des ministères soutiennent qu'en vertu du Cadre de nomination de la Commission, les renseignements peuvent être en version imprimée ou électronique, dans la mesure où ils sont accessibles^{Voir la note en bas de page 63}. Certains intervenants des ministères affirment que le contenu du Cadre de nomination et la démarche adoptée par certains vérificateurs de la CFP à cet égard sont contradictoires.

Compte tenu de la latitude qu'accorde le Cadre de nomination et des efforts d'écologisation de la fonction publique, les intervenants des ministères sont déconcertés par l'accent qui est mis sur les versions imprimées des documents et par les affirmations de la Commission selon lesquelles elle doit disposer de preuves documentaires pour être convaincue que les nominations sont fondées sur le mérite. La CFP a toutefois indiqué qu'elle acceptait volontiers les documents électroniques, qui constituent à son avis un moyen tout aussi acceptable d'appuyer et d'expliquer les décisions prises dans le contexte d'un processus de nomination, ce qui contribue également au respect de la justice et de la transparence. Cet exemple illustre une fois de plus l'importance d'une compréhension commune de la dotation fondée sur les valeurs, des pouvoirs délégués et de la façon dont l'exercice de ceux-ci est évalué.

L'équipe d'examen a constaté que la nouvelle LEFP accordait aux gestionnaires un pouvoir discrétionnaire accru, mais qu'elle exigeait également de leur part un processus décisionnel clair et réfléchi. Si la nouvelle LEFP impose moins de règles, de procédures et de contraintes que l'ancienne loi, les gestionnaires et leurs conseillers doivent en contrepartie faire des choix fondés sur les valeurs et être en mesure d'expliquer leurs décisions. L'importance relative des valeurs concurrentes ainsi que d'autres influences et considérations, comme les exigences opérationnelles ou le contexte organisationnel, doivent être prises en compte non seulement pour la réalisation des activités de surveillance, mais également pour l'établissement d'une confiance dans le système de dotation fondé en grande partie sur la délégation des pouvoirs et pour l'appui de sa crédibilité. Pour sa part, la Commission doit continuer d'axer ses activités de surveillance sur les principes et les risques, en mettant l'accent sur les résultats et l'intégrité de l'ensemble du système plutôt que sur les opérations individuelles.

Même si les organisations faisant l'objet d'une vérification sont sélectionnées en fonction du risque, la façon dont les vérifications sont menées et les conclusions sont tirées ne fournit pas un fondement solide pour évaluer l'exercice des pouvoirs ou l'intégrité du système dans son ensemble. L'approche adoptée semble être axée sur l'élimination de toutes les erreurs plutôt que sur une tolérance raisonnable au risque. Cette approche risque d'être coûteuse, et elle nuit en outre à l'établissement d'un taux acceptable de non-conformité. Pour leur part, les administrateurs généraux, les gestionnaires et le personnel des RH doivent mieux comprendre les attentes à leur égard et la façon dont le respect des valeurs sera examiné dans le cadre des vérifications. Par exemple, il pourrait être pertinent d'utiliser les constatations des vérifications de façon plus globale pour l'évaluation des politiques, de l'apprentissage et du rendement ainsi que la prise de décisions sur la prestation des services à l'échelle du système.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Les membres de la collectivité des RH ont souligné le fait que les activités de surveillance de la Commission et la possibilité que l'administrateur général se voie révoquer les pouvoirs qui lui ont été délégués amènent le personnel des RH à avoir une aversion pour le risque. Les rapports de dotation de la CFP sont publics, ce qui favorise une transparence accrue dans les décisions de nomination. Toutefois, ces rapports peuvent également divulguer des renseignements négatifs ou embarrassants pour l'organisation, ce qui semble contribuer à l'aversion pour le risque au sein de la collectivité des RH. La Commission s'attend également à ce que le personnel des RH remplisse une fonction de remise en question au sein de l'organisation, amenant ainsi les membres du personnel des RH à considérer les vérifications comme une évaluation de leur propre rendement plutôt que de celui des gestionnaires. L'aversion pour le risque finit par se répandre dans toute l'organisation, et les conseils donnés aux gestionnaires et aux administrateurs généraux deviennent de plus en plus prudents et conservateurs. Il en découle une prolifération de politiques organisationnelles, d'autorisations et d'autres exigences ayant pour but d'assurer la conformité des processus de nomination en cas de vérification, ce qui alourdit par le fait même le système de dotation.

Pour assurer l'efficacité du système de dotation, il faut des liens solides et productifs entre la Commission, les administrateurs généraux et le personnel des RH. Pour que le modèle axé sur la délégation des pouvoirs fonctionne efficacement, la confiance, la crédibilité et le respect sont essentiels, et ils doivent découler d'une compréhension mutuelle du contexte législatif et opérationnel de chacun ainsi que de l'attente selon laquelle chaque intervenant, dans son propre secteur, agira dans le respect de l'intégrité et de la justice.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Souplesse, efficience et efficacité

La nouvelle Loi a été conçue pour fournir aux gestionnaires la latitude voulue pour effectuer la dotation, et gérer et diriger leur personnel en vue d'atteindre des résultats pour la population canadienne. Il fallait donc que le nouveau système de dotation soit plus efficient et efficace que celui qui existait sous l'ancien régime. De nouvelles possibilités pour doter les postes ont donc été créées, notamment les processus de nomination annoncés et non annoncés, tandis que bon nombre d'exigences^{Voir la note en bas de page 64}, de processus d'approbation et de restrictions établis sous l'ancien régime ont été éliminés.

En 2005, les attentes étaient élevées, car on comptait sur le fait que le nouveau système de dotation donnerait aux gestionnaires une plus grande maîtrise des décisions, des processus et des résultats et qu'il serait plus efficace et efficient que l'ancien système. Nombreux sont ceux qui ont compris que l'embauche demanderait désormais moins de temps et moins d'efforts qu'avant. En fait, les messages et les documents promotionnels publiés à l'époque de l'élaboration et de l'entrée en vigueur de la Loi mettaient l'accent sur une souplesse accrue pour les gestionnaires, et le slogan décrivant le nouveau système de dotation vantait les mérites d'un système « plus rapide, plus économique et plus simple ».

Au cours de l'examen, les administrateurs généraux, les gestionnaires, le personnel des RH et même la Commission de la fonction publique ont déploré que la dotation des postes prenne encore trop de temps. La Commission a indiqué que la rapidité de la dotation n'a pas réellement augmenté en cinq ans. Les intervenants ont à cet égard proposé de nombreuses explications. renseignements, formation et systèmes ou outils inappropriés; rôles, responsabilités et exigences mal définis; lourdeur des politiques ministérielles et des processus d'approbation; nombre élevé de candidats; crainte de l'issue des vérifications de la CFP ; crainte que des plaintes soient déposées. Les gestionnaires ont évoqué le taux de mobilité excessivement élevé au sein de la collectivité des RH, et les membres des RH ont pour leur part pointé du doigt l'incapacité des gestionnaires à assumer pleinement leurs rôles et leurs responsabilités.

Les explications présentées ci-dessus sont certainement toutes vraies dans une certaine mesure. Qui plus est, rien n'indique qu'on ait réellement déployé des efforts ou pris des mesures novatrices pour régler les causes sous-jacentes. Certains ministères ont adopté une méthode de « dotation accélérée » pour réduire les coûts et les délais de traitement d'opérations courantes comme les nominations à des postes occasionnels ou les nominations intérimaires, tandis que d'autres gestionnaires utilisent des techniques de gestion de projet pour les processus de nomination annoncés. Bien que ces efforts soient louables, ils n'ont pas eu d'incidence considérable sur la durée du processus de dotation. La plupart des intervenants des ministères ont affirmé qu'ils pourraient accélérer les processus de dotation si seulement ils pouvaient utiliser plus librement les processus de nomination non annoncés ou si plus d'opérations pouvaient être considérées comme des mutations; toutefois, aucune de ces solutions ne permet de régler les problèmes sous-jacents. Les intervenants n'ont pas été en mesure de cibler l'exigence législative qui serait la cause sous-jacente de la lenteur du processus de dotation. Et, fait plus important encore, même si certains gestionnaires ont indiqué avoir pris des mesures pour accroître l'efficience, d'autres ont reconnu qu'ils pourraient déployer plus d'efforts en ce sens. Les résultats des derniers sondages du Forum de la Communauté nationale des gestionnaires indiquent d'ailleurs que les gestionnaires sont de plus en plus enclins à prendre des mesures à cet égard.

L'équipe d'examen a constaté que les mutations, créées en 1993 pour accroître l'efficience de la mobilité des fonctionnaires à d'autres postes du même niveau, sont souvent administrées de la même façon que les nominations. Une seule annonce est alors utilisée, sans distinction entre les nominations et les mutations. Les fonctionnaires intéressés par une mutation sont considérés au même moment que les autres candidats cherchant à obtenir une promotion ou un autre emploi. Les mêmes critères, méthodes d'évaluation et outils sont utilisés. En fait, dans la pratique, ce processus est devenu aussi lourd que celui qu'il devait remplacer.

Les gestionnaires, le personnel des RH, les fonctionnaires et les nouveaux employés ont tous insisté sur le fait que la dotation n'est ni simple, ni rapide. Certains craignent que la lenteur des processus d'embauche n'empêche la fonction publique de se renouveler, ce qui aurait des répercussions négatives sur la capacité des organisations à attirer et à maintenir en poste les candidats prometteurs. La lenteur des processus d'embauche peut également amener les organisations à adopter des solutions comme le recours à des agences de services d'aide temporaire afin de répondre à leurs besoins opérationnels et d'assurer la prestation des services. Il peut également y avoir des problèmes dans le milieu de travail, étant donné que les employés doivent absorber une charge de travail supplémentaire en attendant que les autres postes soient dotés.

Selon les résultats d'une étude publiée en 2010 par la Commission de la fonction publique^{Voir la note en bas de page 65}, l'une des raisons les plus fréquemment citées pour justifier l'utilisation des services d'aide temporaire est la nécessité de veiller à l'exécution du travail pendant la tenue des processus de nomination. L'embauche de personnel par l'entremise d'agences de services d'aide temporaire n'est pas assujettie à la LEFP, et les personnes ainsi engagées par contrat n'ont pas le statut de fonctionnaire. L'embauche de personnel temporaire est toutefois considérée comme un mécanisme d'embauche plus rapide et plus souple que tous les autres mécanismes prévus par la LEFP, y compris l'embauche d'employés occasionnels, puisque celle-ci doit se limiter à 90 jours au sein du même ministère dans une année civile donnée.

La Commission estime que les dispositions actuelles sur l'emploi occasionnel ne prévoient pas suffisamment de moyens pour permettre aux ministères de combler leurs besoins pour une durée assez longue, notamment dans le cas d'une situation d'urgence. L'emploi occasionnel est effectivement conçu pour des périodes courtes et temporaires et, contrairement à l'emploi pour une durée déterminée, l'embauche d'employés occasionnels n'est pas tenue d'être fondée sur le mérite. Les employés occasionnels ne bénéficient pas des mêmes droits ou avantages que les fonctionnaires nommés pour une durée déterminée, par exemple en ce qui a trait aux pensions, à l'assurance des soins médicaux et à la représentation syndicale. Il faut donc se demander s'il serait souhaitable et approprié que les employés occasionnels puissent être embauchés pour des périodes prolongées, et il faut également songer aux risques de créer un système à deux niveaux au sein duquel des personnes embauchées pour la même période seraient traitées différemment. De plus, outre cette réserve, il est clair que l'emploi pour une durée déterminée ne sera jamais assez rapide pour pouvoir répondre aux situations d'urgence.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La durée des processus d'embauche ou de promotion représente un défi permanent – du moins pour certaines organisations – mais elle ne constitue pas la seule mesure du succès ni une mesure absolue. Si, comme certains l'ont confié à l'équipe d'examen, la majeure partie du temps est consacrée à attendre que les gestionnaires ou le personnel des RH répondent à des questions, confirment leur disponibilité pour des entrevues ou prennent une mesure administrative, le temps n'est pas utilisé de façon efficace et productive. En d'autres termes, ce n'est pas seulement la durée qui compte, mais bien la façon dont le temps est utilisé.

Il faut examiner la situation de près afin que les administrateurs généraux, les gestionnaires et les chefs des RH puissent déterminer avec certitude s'il y a effectivement un problème à régler. Par exemple, ce n'est qu'en évaluant le temps nécessaire à la dotation, en examinant pourquoi cette durée a été aussi longue et en évaluant les répercussions sur le ministère et la population canadienne que les décideurs seront en mesure de déterminer les investissements appropriés qui doivent être faits. Compte tenu de l'importance manifeste que la durée des processus de dotation semble revêtir pour les gestionnaires, les administrateurs généraux, le personnel des RH et les organisations centrales de RH, il est surprenant qu'il n'y ait eu que peu d'engagements ou de mesures concertées visant à comprendre les tenants et aboutissants de cette question et à régler les problèmes sous-jacents. Pour fonctionner dans un système fondé sur les valeurs, il faut trouver un équilibre entre des objectifs parfois contradictoires, tels que le mérite, l'accessibilité, l'efficience et l'efficacité. Il ne s'agit pas ici de trouver la meilleure stratégie qui puisse convenir à tous; c'est plutôt à chaque organisation qu'il incombe d'évaluer sa situation et d'élaborer une démarche et des échéances qui lui permettent de répondre à ses propres besoins, tout en respectant les exigences législatives.

Il est également important de souligner que certaines considérations qui dépassent la portée de l'examen faisant l'objet du présent rapport peuvent également avoir une incidence sur la durée des processus d'embauche et de promotion. Par exemple, les mesures de classification, les autorisations de sécurité et l'obtention des cotes de fiabilité peuvent créer des goulets d'étranglement dans certaines organisations. Il faudra également tenir compte de ces aspects dans le cadre d'une stratégie globale si l'on veut être en mesure de réduire la durée des processus de dotation dans la fonction publique. Des initiatives comme le processus opérationnel commun en matière de ressources humaines, dont le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines est responsable, semblent prometteuses. Les ministères pourraient d'ailleurs s'en inspirer pour définir les pratiques existantes, tirer parti de méthodes normalisées et améliorer le rendement en dotation et dans les secteurs connexes, comme la classification.

Comme il a été mentionné précédemment, les processus de dotation collective, auxquels participent des centaines de candidats et au moins une douzaine de gestionnaires provenant de plusieurs organisations, sont utilisés fréquemment. L'utilisation de ces processus peut toutefois poser des difficultés sur le plan administratif, notamment en ce qui a trait au système de recours^{Voir la note en bas de page 66}. Les discussions informelles, qui constituent un important mécanisme contribuant à la transparence et à la justesse du processus, doivent être offertes à tout moment du processus interne lorsque la candidature d'une personne a été éliminée. De plus, selon la Loi, une notification contenant le nom des personnes prises en considération en vue d'une nomination doit être fournie après l'évaluation des candidats, mais avant la nomination dans le cadre d'un processus interne. La double notification peut être particulièrement fastidieuse lorsqu'il s'agit de vastes processus de dotation collective qui aboutissent à la qualification de nombreux candidats.

Les nombreuses demandes de discussion informelle, combinées à la difficulté de coordonner l'horaire de tous les gestionnaires d'embauche, peuvent ralentir considérablement les processus de dotation collective. Il en va de même pour le processus de double notification, surtout lorsqu'une seule nomination est effectuée à la fois. Même si cette exigence peut sembler contraire à la logique (étant donné que la dotation collective a justement été conçue pour accroître l'efficience et accélérer la dotation des postes vacants), la crédibilité du système de dotation et la confiance que l'on peut avoir dans le système dépendent en grande partie de la possibilité de recevoir une rétroaction significative et de disposer de mécanismes de recours. Il arrive que des fonctionnaires présentent des plaintes au Tribunal simplement parce qu'ils n'ont pas été en mesure d'obtenir les renseignements au sujet des raisons du rejet de leur candidature en temps opportun. En fait, les fonctionnaires protègent ainsi leur droit de porter plainte au cas où ils ne seraient pas satisfaits de l'issue de la discussion informelle. Il en découle des conséquences manifestes sur l'efficacité des recours en matière de dotation.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Conclusion

Il est évident que, selon les intervenants, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique ne fonctionne pas ou n'est pas administrée comme ils estiment qu'elle devrait l'être. D'une part, les administrateurs généraux et les gestionnaires souhaitent pouvoir recruter et promouvoir les personnes plus rapidement et d'une façon plus souple pour répondre à leurs besoins opérationnels. D'autre part, les agents négociateurs et leurs membres craignent que le nouveau système de dotation ne soit pas aussi transparent ni aussi juste qu'il devrait l'être. La justesse est souvent évaluée sur la base d'une norme établie sous l'ancien régime, c'est-à-dire la nomination de la personne la plus qualifiée selon un système rigide et axé sur les processus, système qui était justement à l'origine des changements apportés à la Loi.

En raison de la jurisprudence accumulée pendant 40 ans, les procédures et les processus étaient devenus fastidieux; ils semblaient conçus de façon à ce que tout le monde soit traité exactement de la même façon, en toute circonstance. On avait perdu de vue l'intention qui était à l'origine des règles. Au contraire, la nouvelle loi met l'accent sur l'importance d'un système de dotation qui est axé sur les valeurs et au sein duquel les décisions sont réfléchies et bien expliquées, qui s'adapte aux circonstances actuelles et futures de la fonction publique et qui fournit aux gestionnaires la latitude nécessaire pour doter les postes et gérer et diriger leur personnel.

Il y a également des tensions inhérentes au système, qui tiennent souvent à la perspective. Par exemple, une nomination individuelle dans le cadre d'un processus non annoncé peut être fondée sur le mérite et témoigner d'une utilisation appropriée du pouvoir discrétionnaire et de la latitude conférée par la Loi, compte tenu des exigences opérationnelles et du plan des RH. Or, cette nomination peut être perçue très différemment par le gestionnaire responsable ou le fonctionnaire souhaitant obtenir de l'avancement et par la Commission, qui s'intéresse aux nominations issues de processus non annoncés dans leur ensemble, à l'échelle de l'organisation ou de la fonction publique.

À la base, la souplesse – ou l'exercice du pouvoir discrétionnaire – requiert que les gestionnaires exercent les pouvoirs qui leur ont été délégués de façon réfléchie et conforme aux valeurs énoncées dans le préambule de la Loi et que l'on puisse compter sur eux pour assumer ces responsabilités. En outre, les gestionnaires doivent recevoir des conseils et des services pertinents du personnel des RH, et tant les gestionnaires que le personnel des RH doivent être tenus responsables de la façon dont ils assument leurs responsabilités respectives. Un pouvoir discrétionnaire accru s'accompagne d'une responsabilisation accrue, ce qui ne devrait toutefois pas se traduire par des contrôles supplémentaires ralentissant indûment les processus de dotation. Il ne faudrait pas non plus que la communication entre les gestionnaires, le personnel des RH et les fonctionnaires et leurs représentants s'en trouve diminuée et devienne moins ouverte.

La relation qu'entretient la Commission avec ses délégataires est essentielle à l'efficience et à l'efficacité du système de dotation. Il s'agit peut-être même là de l'élément qui est susceptible d'avoir la plus grande influence sur le changement des pratiques et de la culture de dotation. L'établissement d'une relation de travail réciproque est essentiel pour permettre à la fonction publique de tirer parti de la marge de manœuvre que lui accorde la Loi, de façon à ce qu'elle puisse, au cours des prochaines années, recruter des personnes de talent. Les administrateurs généraux, les gestionnaires et le personnel des RH ne peuvent tout simplement pas se permettre de continuer d'appliquer les anciennes pratiques en se contentant de les appeler autrement, ni d'être paralysés par la crainte des vérifications de la dotation. Au contraire, les activités de surveillance doivent servir à améliorer les pratiques de dotation et à favoriser l'apprentissage à cet égard, de façon à ce que la fonction publique et la population canadienne soient assurées que leurs intérêts sont bien protégés.

Mesures permettant d'appuyer et de favoriser le changement

Dans la documentation sur la gestion du changement, on mentionne souvent l'importance d'appuyer et de favoriser adéquatement les changements d'importance pour garantir leur succès. Selon les renseignements dont on dispose, c'était également l'un des objectifs principaux des rédacteurs de la Loi sur la modernisation de la fonction publique. Avant l'adoption du projet de loi C-25, les membres du Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires ont évoqué la nécessité d'effectuer un changement de culture considérable. Une personne appelée à témoigner – membre de la direction des agents négociateurs – a fait remarquer qu'une formation devrait être offerte si la culture était appelée à changer^{Voir la note en bas de page 67}. Un autre témoin, qui s'exprimait au nom de la direction, a affirmé que si on ne procédait pas à un changement de culture, dans 30 ans, les parlementaires et hauts fonctionnaires en seraient encore à discuter de la façon de régler les problèmes de gestion des personnes dans la fonction publique^{Voir la note en bas de page 68}. Le fait de reconnaître la nécessité d'un changement de culture est une première étape importante. Comme il est mentionné ailleurs dans le présent rapport, il est toutefois plus difficile de parvenir à ce but car il demande une attention soutenue, un leadership, une vision commune, une formation et une gamme d'outils, de procédures et de systèmes à l'appui. Pour réussir un changement de culture, il faut également évaluer de façon continue les pratiques actuelles et les mécanismes en place pour tenir compte de la rétroaction et apporter des modifications, au besoin.

Formation et apprentissage

Pour assurer une saine gestion, il est essentiel d'acquérir des capacités et des connaissances ainsi que d'établir un savoir-faire en matière de gestion et de leadership. Comme il est énoncé dans la Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du Conseil du Trésor, ces éléments constituent « l'assise d'un gouvernement attentif à ses citoyens, responsable et novateur ». Ils témoignent donc d'un engagement visant à garantir que les services sont fournis aux Canadiens par un effectif qualifié, bien formé et professionnel^{Voir la note en bas de page 69}.

Pour appuyer l'approche de la gestion des personnes énoncée dans la Loi sur la modernisation de la fonction publique, l'accent a été mis sur la sensibilisation des administrateurs généraux et la prestation de formation aux gestionnaires et au personnel des RH. La formation officielle découlait d'un effort de collaboration entre l'ancienne Agence de gestion des ressources humaines de la fonction publique du Canada, la Commission de la fonction publique et l'École de la fonction publique du Canada. Un financement supplémentaire a d'ailleurs été accordé à cette fin pendant une période de deux ans. Les cours s'adressaient aux gestionnaires et au personnel des RH parce qu'on estimait que c'étaient eux qui devaient le mieux connaître les exigences législatives. On s'attendait à ce que les employés reçoivent des renseignements à ce sujet par l'entremise de leur propre organisation.

La stratégie adoptée concernant la formation sur la nouvelle législation semble indiquer qu'on a sous-estimé l'ampleur de la formation requise et la nécessité de prendre des mesures aux fins du changement de culture. La stratégie sous-entendait que les ministères et les organismes allaient offrir à leurs employés une formation sur les nouveaux régimes de dotation et de relations de travail, mais ni le personnel des RH ni les gestionnaires n'avaient l'expérience requise pour le faire de façon efficace. De plus, il semble que l'on n'ait pas suffisamment pris en considération la nécessité d'assurer une transition, après l'effort initial de formation, pour faire en sorte qu'il y ait un apprentissage continu qui soit durable au sein des ministères et organismes. Sauf pour les cours offerts par l'École et la formation obligatoire en matière de délégation des pouvoirs de dotation au sein des ministères, la majeure partie des connaissances sur les RH semble avoir été acquise de façon informelle. Cette façon de faire peut contribuer à la survivance de mythes, à des malentendus et, dans les pires cas, à de mauvaises habitudes et à des erreurs.

En 2008, l'École a publié une évaluation^{Voir la note en bas de page 70} de la formation qu'elle avait offerte pour appuyer la mise en œuvre de la LMFP de 2004 à 2006. Ce rapport décrit le peu de temps dont l'École a disposé pour élaborer les cours, le chevauchement des rôles et des responsabilités et l'impossibilité de faire concorder la formation avec la disponibilité des nouveaux instruments législatifs et stratégiques. L'École a conclu que ces difficultés ont nui à la prestation des cours et à leur qualité. Il n'est pas surprenant que l'inscription aux cours liés à la LMFP ait chuté considérablement après les efforts initiaux visant la mise en œuvre.

Actuellement, six ans après l'entrée en vigueur de la nouvelle législation, l'École n'offre plus de formation visant expressément la LMFP, ce qui est bien compréhensible. Les renseignements sur la législation sont intégrés à divers cours visant à répondre aux besoins d'apprentissage du personnel des RH (p. ex. Dotation pour spécialistes en dotation), les fonctionnaires (p. ex. Préparation aux entrevues de sélection) et des gestionnaires (p. ex. Principes fondamentaux de la gestion à l'intention des cadres supérieurs). Évidemment, la profondeur du contenu sur un domaine donné des RH dépend des objectifs du cours, des participants, de la durée du cours et des instructeurs. Par exemple, dans le cours Principes fondamentaux de la gestion à l'intention des cadres supérieurs, la gestion des personnes n'est qu'un des nombreux volets qui sont présentés aux participants pour leur permettre de comprendre tous leurs rôles, responsabilités et obligations redditionnelles.

Les évaluations entreprises par l'École en 2009 ont permis de constater que le niveau de participation variait beaucoup. Les participants n'estimaient pas que les sections sur les RH étaient particulièrement pertinentes; dans certains cas, les documents n'étaient pas à jour ou n'expliquaient pas de façon appropriée les concepts principaux liés à la gestion des personnes fondée sur les valeurs, aux pouvoirs, aux obligations redditionnelles et à la prise de risques responsable, ou encore les documents ne décrivaient pas la vision énoncée dans l'une ou l'autre des lois. Pendant l'examen, des gestionnaires, des membres du personnel des RH et des employés ont formulé des commentaires semblables et, particulièrement dans les régions, ils ont critiqué la disponibilité des cours de formation officiels sur les RH offerts par l'École ainsi que leurs coûts élevés. Les évaluations continues menées par l'École montrent également que le taux de réussite des évaluations sur la délégation des pouvoirs en matière de RH est inférieur à celui obtenu à d'autres tests semblables visant à mesurer les connaissances sur les pouvoirs de gestion financière. L'École a commencé à examiner le contenu des cours de formation et de perfectionnement destinés au personnel des RH, et il convient d'ailleurs de louer les efforts qu'elle déploie pour évaluer ses cours et agir en fonction des résultats.

La stratégie de formation qui est actuellement en vigueur à l'École met l'accent sur l'acquisition de connaissances techniques plutôt que sur le soutien d'un changement de culture, par le biais de formations pratiques portant sur la façon de mettre en œuvre la LEFP et la LRTFP dans le milieu de travail. Les membres de l'équipe d'examen ont assisté à plusieurs cours et ont constaté que ceux-ci ne permettaient pas réellement de tirer parti de l'apprentissage par l'expérience. Les cours ne faisaient pas mention de toute la gamme de possibilités, des façons de calculer et d'atténuer les risques ni des possibilités d'innovation et d'expérimentation dans le domaine de la gestion des personnes. Les constatations issues des vérifications de la CFP ainsi que des décisions rendues par la Commission des relations de travail dans la fonction publique et le Tribunal de la dotation de la fonction publique, qui auraient pu permettre de dégager des études de cas et des renseignements pertinents concernant les lacunes au chapitre des connaissances, n'ont pas été utilisées de façon systématique pour la mise à jour du contenu des cours.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Aux termes de la Politique en matière d'apprentissage, de formation et de perfectionnement du Conseil du Trésor, l'acquisition et le perfectionnement des capacités, des connaissances et des compétences en matière de RH sont essentiels au sein de la fonction publique. Celle-ci ne peut se contenter de la formation traditionnelle; elle doit explorer les possibilités d'utiliser diverses méthodes et de collaborer avec les autres, y compris les agents négociateurs, d'autres administrations, le milieu universitaire et le secteur privé, et elle doit tirer parti de ces possibilités. Cette stratégie d'apprentissage doit reposer sur les tendances actuelles et nouvelles et s'adapter à la demande en constante évolution des apprenants de tous les niveaux de la fonction publique.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Personnel des RH et gestionnaires

Les rédacteurs de la nouvelle législation ont prévu de nouveaux rôles pour le personnel des RH et les gestionnaires. Ces derniers devaient assumer la responsabilité des décisions au sujet de la gestion des personnes; par exemple, on leur conférait le pouvoir discrétionnaire de résoudre les problèmes qui survenaient dans le milieu de travail et de prendre des mesures à cet égard. Les gestionnaires devaient pour ce faire être appuyés par les membres du personnel des RH, qui devaient leur fournir des conseils de grande qualité, en temps opportun, à l'appui de leurs responsabilités et des priorités opérationnelles de l'organisation, grâce à leurs connaissances spécialisées, à leur vaste expérience et à leur bonne capacité d'analyse. La législation prévoyait un lien étroit entre les gestionnaires et les conseillers en dotation ou en relations de travail, chacun ayant toutefois des rôles distincts clairement établis. En somme, et au risque de tomber dans la généralisation, aucune collectivité n'a entièrement adopté les nouveaux rôles qui lui incombaient, et il faut déployer des efforts supplémentaires pour renforcer les liens entre les intervenants.

Certains gestionnaires semblent considérer la gestion des personnes comme un domaine de responsabilité distinct; pendant les séances de discussion avec l'équipe d'examen, ils affirmaient souvent qu'ils aimeraient pouvoir consacrer plus de temps à la gestion des personnes. Il n'est pas surprenant que les connaissances ne soient pas uniformes chez tous les gestionnaires, étant donné qu'il y a une disparité considérable entre eux pour ce qui est de la fréquence à laquelle ils ont à traiter des questions de gestion des personnes. Il est effectivement très difficile de maintenir ses connaissances lorsqu'il s'agit de fonctions que l'on exerce que rarement ou périodiquement et de se sentir en mesure d'innover et d'expérimenter dans ce domaine.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Bien que la majorité des membres du personnel des RH qui ont été interrogés pendant les séances de discussion de l'équipe d'examen estimaient posséder les connaissances et les capacités nécessaires, les gestionnaires se sont montrés très critiques à l'égard de la qualité des conseils et du soutien qu'ils reçoivent. En fait, il s'est également dégagé des séances de discussion qu'il y a un écart entre la façon dont les gestionnaires conçoivent leur propre capacité et la façon dont les membres du personnel des RH les perçoivent, même si cette différence n'est pas marquée outre mesure. Nombreux sont ceux qui ont indiqué que les membres du personnel des RH se concentraient surtout sur l'application stricte des règles et la documentation adéquate des dossiers (peut-être en songeant à la prochaine vérification de la CFP), plutôt que sur le soutien de la démarche axée sur les valeurs énoncées dans la LEFP et les résultats liés aux priorités de l'organisation. Parmi les causes possibles qui ont été évoquées pour expliquer les lacunes dans le domaine du soutien des RH, mentionnons le taux élevé de mobilité au sein du personnel des RH, une formation et une expertise inappropriées et inégales et la crainte des activités de surveillance de la CFP . Au sein de la collectivité des RH, le groupe responsable de la dotation a reçu davantage de critiques que le groupe des relations de travail, bien qu'aucun des deux groupes n'ait été épargné.

Aucune donnée empirique n'est accessible au sujet des connaissances et des capacités du personnel des RH à l'échelle de la fonction publique. Toutefois, l'expérience et les perceptions des administrateurs généraux, des gestionnaires et des représentants des organisations centrales de RH indiquent que plusieurs questions doivent faire l'objet d'une attention particulière. Il semble y avoir des lacunes au chapitre des connaissances et de la compréhension, une aversion pour le risque ainsi qu'une réticence à innover, à expérimenter et à prendre des mesures concrètes. Les causes exactes ne sont pas connues, mais des craintes au sujet de griefs et de plaintes ou de vérifications d'envergure, de même que des préoccupations au sujet de la réputation de l'organisation et de l'administrateur général ont été souvent mentionnées pendant l'examen.

Il est tout à fait raisonnable de tenir les gestionnaires et les membres du personnel des RH responsables de leurs capacités, de leurs connaissances et de leur rendement en matière de gestion des personnes. Toutefois, dans la pratique, ils doivent d'abord comprendre leurs rôles, la façon dont ceux-ci s'inscrivent dans la vaste vision de la gestion des personnes et les attentes auxquelles ils doivent satisfaire. Ces trois domaines nécessitent une attention, mais le changement de culture est plus susceptible de réussir si les trois aspects sont abordés dans le bon ordre.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La Commission de la fonction publique, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines et l'École de la fonction publique du Canada ont commencé à collaborer avec la collectivité des RH pour régler les problèmes qui ont été soulevés en ce qui a trait au personnel des RH. Leur travail, qui se concentre sur l'établissement et l'élaboration des exigences en matière de compétences clés, semble prometteur mais doit aller au-delà afin de répondre aux besoins urgents qui sont exprimés par les gestionnaires et le personnel des RH.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Renseignements et outils crédibles et fiables

La formation et l'apprentissage sont essentiels pour intégrer de nouveaux comportements ou adopter des comportements différents, prendre des mesures et atteindre des résultats, mais ils doivent également être renforcés par d'autres instruments, comme des politiques, des lignes directrices, des outils ou des systèmes auxquels les intervenants ont facilement accès.

Les gestionnaires et les membres du personnel des RH ont évoqué les attentes élevées qu'ils nourrissaient quant à la façon dont les gestionnaires devaient exercer leur pouvoir lié à la gestion des personnes au moment de l'entrée en vigueur de la LMFP. Or, la surveillance et le pouvoir discrétionnaire accrus s'accompagnaient également de la nécessité d'obtenir des renseignements, des outils et des directives faisant autorité pour orienter la prise de décisions réfléchies. Ces mêmes intervenants ont évoqué la frustration qu'ils ont ressentie en essayant d'obtenir des renseignements auprès des organisations centrales de RH, et ont décrit les difficultés qu'ils ont eues à trouver des instruments de politiques à jour ou à obtenir des directives au sujet de la législation et des interprétations à cet égard. Nombreux sont ceux qui ont indiqué ne pas avoir été en mesure d'obtenir le soutien et les conseils nécessaires de la part de la CFP et du BDPRH, qui les ont dirigés vers des liens Internet qui ne fonctionnaient plus ou des instruments de politiques qui n'étaient plus à jour, et ne pas avoir eu facilement accès aux services de spécialistes pour obtenir des avis et des interprétations.

Des éléments de preuve indiquent que les organisations centrales de RH n'ont pas systématiquement mis à jour leurs politiques portant sur la LMFP et leurs outils Web; de plus, ces organisations fournissent délibérément moins de services consultatifs depuis la mise en œuvre de l'examen stratégique horizontal des RH. La situation est d'autant plus déroutante dans un contexte où la législation, les politiques et les lignes directrices semblent fournir des renseignements différents, voire contradictoires (par exemple concernant le choix entre un processus de nomination annoncé et non annoncé). Dans certains cas, le personnel ministériel des RH a recours à d'autres sources d'avis et d'interprétations, y compris à des consultants, à des tribunaux administratifs et à des agents du Parlement. Il n'est pas sûr que les consultants fournissent les conseils les plus appropriés qui soient, et la prestation de conseils et d'interprétations ne fait pas partie du mandat des tribunaux ni des agents du Parlement.

Certains administrateurs généraux ont fait référence à deux documents publiés par le Bureau du conseil privé en 2009. Le premier visait à expliquer les changements apportés à la gestion des personnes dans le contexte du renouvellement de la fonction publique. Le deuxième, intitulé Prendre en charge la gestion des ressources humaines, contenait des directives à l'intention des administrateurs généraux au sujet de la façon de gérer les personnes au sein de leur organisation. Les documents de ce type peuvent être particulièrement utiles lorsque des initiatives de changement sont lancées, et ils devraient faire l'objet d'une révision périodique, de façon à demeurer pertinents, ainsi que de modifications, au besoin.

Les gestionnaires et le personnel des RH étaient tout autant insatisfaits des directives émanant de leur propre organisation; soit ces directives étaient inexistantes, soit elles étaient plus strictes que les exigences des organisations centrales de RH, voire que la législation elle-même. Bon nombre de ministères et d'organismes disposent d'instruments de politiques obligatoires plus nombreux que ceux qui sont requis par la Commission de la fonction publique et le Conseil du Trésor. Il est ironique que l'on assiste à une prolifération de nouvelles politiques, de nouvelles lignes directrices et de nouveaux modèles au sein des ministères et des organismes, alors que les organisations centrales de RH s'efforcent actuellement de renouveler et de rationaliser les politiques.

Peu nombreux sont les ministères et les organismes qui semblent avoir un processus en place pour l'examen périodique de leurs politiques en matière de dotation ou de relations de travail. Ils semblent plutôt ajouter des éléments à leur propre ensemble de politiques pour combler ce qu'ils perçoivent comme des vides créés par les organisations centrales de RH lorsque celles-ci décident de cesser d'établir des processus ou des procédures. La fonction publique a une propension à produire des règles et des formulaires, dans la perspective peut-être, d'atténuer les risques. Toutefois, cette tendance nuit à l'atteinte de l'objectif de la LMFP, qui visait à favoriser l'exercice du jugement, fondé sur les valeurs, au moment de la prise de décisions au sujet de la gestion des personnes.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

De nombreux intervenants ont mentionné l'importance accrue qui est accordée à la planification des RH et la nécessité de disposer de données fiables pour pouvoir traiter des questions liées aux relations de travail, par exemple pour appuyer la désignation des services essentiels. Selon les commentaires formulés par les intervenants et les organisations centrales de RH, la grande diversité des systèmes d'information sur les RH, des exigences et des méthodologies appliquées rendent la comparaison et le rapprochement des données difficiles ou peuvent même mener à des analyses contradictoires ou non concluantes. Ces commentaires s'appliquaient particulièrement aux données sur la dotation provenant du système régional de paye et des divers systèmes qu'utilisent les ministères.

Il ne semble pas y avoir de problème d'accessibilité aux données, seulement il n'est pas clair s'il s'agit réellement des données dont les intervenants ont besoin. Par exemple, l'un des objectifs de la LMFP consistait à rationaliser le processus de dotation, mais il n'existe aucun indicateur commun ni aucune mesure commune pour évaluer les progrès accomplis, hormis le Sondage sur la dotation de la Commission. Ce sondage repose sur l'évaluation que les gestionnaires et les candidats font du processus après coup. Or, tel qu'il a été démontré au chapitre. à propos de la durée du processus de dotation, il existe plus d'une façon de mesurer la même chose. Si l'on veut rationaliser les processus de dotation, il faut alors absolument disposer de mesures communes afin que les intervenants et les organisations de RH puissent cibler de façon précise les difficultés et mesurer le rendement et les progrès, à l'échelle tant des ministères que de la fonction publique.

La vérificatrice générale^{Voir la note en bas de page 71} et le Comité permanent des comptes publics^{Voir la note en bas de page 72} ont tous deux souligné la nécessité de surveiller les progrès relatifs aux changements découlant de l'entrée en vigueur de la LEFP et de la LRTFP et de faire rapport à cet égard. Ils ont formulé des critiques quant au fait qu'aucune mesure ni aucun indicateur précis portant sur la LMFP n'ont été établis en 2005 pour assurer le suivi de la mise en œuvre. Il n'est toutefois pas trop tard pour le faire. Les renseignements déjà recueillis pourraient, à tout le moins, servir de base de référence pour évaluer les progrès.

Les administrateurs généraux ont également du mal à déterminer de quels renseignements ils ont besoin pour assumer leurs responsabilités en matière de gestion des personnes au sein de leur organisation. Il y a toutefois des exemples encourageants d'organisations qui ont affiché des progrès considérables lorsqu'il s'agit de cerner les renseignements dont elles ont besoin en fonction de leurs exigences opérationnelles, de recueillir ces renseignements et de les utiliser aux fins de gestion.

Pendant que l'examen de la LMFP était en cours, le BDPRH a produit le tableau de bord de la gestion de la fonction publique, qui fournit un aperçu de la gestion des personnes au sein de l'administration publique centrale. Le BDPRH a également lancé l'Outil de requête automatisé sur la gestion de l'information des personnes (ORAGIP), qui doit rationaliser et centraliser les demandes relatives à des données sur les RH à l'échelle du système et améliorer l'intégrité des données. À long terme, le BDPRH vise à élaborer une base de données où il sera possible de faire des recherches pour obtenir des mesures plus efficientes et fiables. De plus, les gestionnaires ont accès à un outil informatique élaboré par la CFP qui permet d'analyser une grande quantité d'information pour appuyer les plans de dotation. Il s'agit là d'outils intéressants et prometteurs pour améliorer l'échange des données sur les RH, la planification et le processus décisionnel. Toutefois, ces outils doivent être mis à jour – et évalués périodiquement – afin de demeurer pertinents.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Gestion du rendement

La gestion du rendement des employés est l'une des questions qui ont été le plus fréquemment abordées au cours de l'examen. En fait, la question de la gestion du rendement des employés n'est pas visée par l'examen faisant l'objet du présent rapport étant donné que cette question relève d'un pouvoir conféré directement aux administrateurs généraux en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques. Il y a toutefois deux aspects importants qui se rapportent à l'examen de la LMFP. la période de stage, dont il est question dans la LEFP, ainsi que la limite imposée quant aux pouvoirs de l'arbitre de grief relativement à la rétrogradation ou au licenciement des fonctionnaires pour cause de rendement insatisfaisant.

Le stage, qui ne s'applique qu'au moment de l'entrée à la fonction publique, prévoit une période (actuellement de 12 mois pour la plupart des fonctionnaires) d'orientation des nouveaux fonctionnaires à la fonction publique; elle sert à les informer des normes de travail et de conduite auxquelles ils doivent satisfaire et à évaluer leur rendement et leurs capacités en vue d'un emploi permanent à la fonction publique. Cet emploi peut s'échelonner sur une longue période. en décembre 2010, plus de la moitié des fonctionnaires (51,6 p. 100) travaillaient à la fonction publique depuis une longue période, allant de 10 à 35 ans.

Il est surprenant de constater que rien n'incite réellement les gestionnaires à évaluer le rendement au cours de la période de stage. En effet, la législation ne requiert pas d'eux qu'ils effectuent une évaluation périodique pendant cette période, ni qu'ils confirment que le stage a été mené à bien avec succès. Les gestionnaires ont indiqué qu'ils ne se sentaient pas outillés pour gérer le rendement insatisfaisant de façon générale et qu'ils n'avaient pas suffisamment d'appui de la part de la haute direction et du personnel des RH lorsqu'ils avaient à licencier un fonctionnaire au cours de la période de stage ou à régler des problèmes de rendement insatisfaisant visant un fonctionnaire nommé pour une période indéterminée. Lorsqu'on leur a demandé s'ils étaient en mesure de gérer le rendement de leurs employés, y compris de ceux qui affichent un rendement insatisfaisant, 65 p. 100 des répondants ont répondu qu'ils n'étaient pas du tout en mesure de le faire ou qu'ils ne l'étaient que dans une certaine mesure. Ces réponses concordent avec les constatations faites lors des forums de perfectionnement de la Communauté nationale des gestionnaires qui ont eu lieu en 2010 et en 2011, où une écrasante majorité des représentants ont affirmé que la gestion du rendement était un domaine dans lequel ils avaient besoin d'outils, de formation et d'appui supplémentaires.

La gestion du rendement est un aspect essentiel de la gestion des personnes axée sur les valeurs, de la prestation de services à la population canadienne et de l'excellence de la fonction publique. Le fait de ne pas régler les problèmes de rendement insatisfaisant a une incidence négative non seulement sur l'efficacité organisationnelle, mais également sur le moral et l'engagement des employés, y compris de l'employé visé. La période de stage devrait donc constituer une occasion pour les gestionnaires de s'assurer que le nouveau fonctionnaire cadre bien avec l'organisation et son poste en particulier, et qu'il possède les compétences nécessaires puisque sa carrière à la fonction publique peut être longue et qu'elle représente un investissement considérable de la part de l'employeur. La fonction publique ne peut tout simplement pas se permettre de ne pas gérer les questions de rendement de façon équitable et efficace; il est essentiel d'utiliser la période de stage pour établir des attentes et des objectifs clairs, fournir des orientations, du soutien et de la rétroaction sur le rendement et, le cas échéant, consigner le rendement insatisfaisant et mettre fin à l'emploi.

Dans de nombreux rapports, on a recommandé d'accroître l'efficacité des périodes de stage dans la fonction publique. Déjà en 1962, la Commission Glassco recommandait ce qui suit :

Pendant l'examen de la LMFP, certains intervenants ont suggéré d'instaurer une nouvelle période de stage chaque fois qu'il y a une promotion ou une étape importante, comme l'entrée au groupe de la direction. Cette suggestion présente certes des avantages, mais il y aurait toutefois des défis d'ordre pratique associés à sa mise en œuvre. Compte tenu de la façon dont la période de stage actuelle est gérée, il apparaît nécessaire de s'efforcer de tirer parti au maximum de cette disposition avant de songer à instaurer de nouvelles périodes de stage.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

L'autre aspect de la gestion du rendement qui se rapporte à l'examen faisant l'objet du présent rapport est lié au pouvoir de l'administrateur général de licencier ou de rétrograder une personne employée à la fonction publique dont le rendement, selon l'administrateur général, est insatisfaisant. La nouvelle LRTFP impose d'ailleurs des limites quant à la compétence de l'arbitre de grief lorsqu'il s'agit de licenciement ou de rétrogradation dans ce contexte. Selon la LRTFP, l'arbitre de grief doit déterminer si la décision de l'administrateur général de juger que le rendement du fonctionnaire est insatisfaisant était raisonnable, à la lumière des éléments de preuve dont il dispose.

L'application de cette nouvelle disposition a été examinée dans deux affaires distinctes portées devant la CRTFP^{Voir la note en bas de page 74}. La première affaire traitait de rétrogradation, tandis que l'autre concernait un licenciement. Dans les deux cas, les arbitres de grief ont conclu qu'ils n'avaient pas compétence pour examiner le bien-fondé de la décision de licencier ou de rétrograder un fonctionnaire pour cause de rendement insatisfaisant. Des éléments de preuve montraient qu'il était raisonnable que l'employeur estime le rendement du fonctionnaire insatisfaisant. Ces deux décisions constituent des retombées positives, car elles illustrent qu'un changement instauré en vertu de la LMFP fonctionne de la manière attendue.

Conclusion

Un éminent universitaire, un ancien administrateur général et un ancien greffier du Conseil privé étaient au nombre des témoins qui ont comparu devant le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires en 2003. Tous les trois ont affirmé que la communication et la formation ne suffisaient pas à elles seules pour que les changements nécessaires à l'atteinte des objectifs de la Loi sur la modernisation de la fonction publique s'opèrent; selon eux, il faut investir du temps et changer les comportements. Ils ont également affirmé que les gestionnaires de tous les niveaux devaient s'approprier davantage les responsabilités en gestion des personnes, que des relations nouvelles et différentes devaient être établies et que de solides stratégies de mise en œuvre et de gestion du changement devaient être instaurées pour que perdurent les changements envisagés dans la nouvelle Loi. Ils semblaient en outre s'attendre à ce que, pour compléter le nouveau cadre législatif, les administrateurs généraux, les gestionnaires et le personnel des RH disposent des politiques, des programmes, des systèmes et des services nécessaires pour s'acquitter de leurs responsabilités.

Comme il a déjà été mentionné dans le rapport (chapitre 3), un changement d'ordre législatif ou structurel est certes nécessaire pour modifier fondamentalement les manières de procéder ou d'atteindre les résultats, mais un tel changement n'est pas suffisant. On s'applique beaucoup à s'assurer que la nouvelle législation établit le bon cadre, octroie les bons pouvoirs et définit les bonnes contraintes en vue de l'atteinte de résultats. Or, il faut tout autant s'appliquer à s'assurer que les intervenants comprennent les nouveaux objectifs, qu'ils ont la capacité d'assumer leurs responsabilités et qu'ils peuvent tirer profit des relations solides entre les personnes et les organisations.

La fonction publique sera en mesure d'offrir des programmes et des services de façon optimale si elle peut se doter d'équipes et de gestionnaires solides. Pour recruter et maintenir en poste des fonctionnaires efficaces, et pour former des gestionnaires et des leaders compétents et assurer leur perfectionnement, la fonction publique doit veiller à ce que les responsables de la gestion des personnes puissent compter sur l'expertise nécessaire, sur des données fiables et sur un soutien adéquat. De nombreux cours, politiques, outils et systèmes ont d'ailleurs vu le jour à cet effet. Toutefois, ces éléments ne forment pas encore un tout intégré et cohérent qui fait autorité. Il importe donc de les optimiser autant que possible, de veiller à ce qu'ils répondent aux besoins des personnes qui s'en servent et d'instaurer un changement durable dans les comportements et la culture organisationnelle.

Serment professionnel ou affirmation solennelle

Aux termes de la LEFP, toute personne embauchée à la fonction publique doit, avant son entrée en fonction, prêter et souscrire le serment professionnel ou l'affirmation solennelle. Tout nouveau fonctionnaire doit s'engager à remplir fidèlement et honnêtement ses fonctions et à ne pas révéler, sauf autorisation expresse, l'information qui parvient à sa connaissance dans le cadre de son emploi.

La manière dont le serment est prêté ou l'affirmation solennelle reçue, tout comme la question de savoir dans quelle mesure les fonctionnaires comprennent l'objectif de cette pratique, est peu documentée. Toutefois, il y a des raisons de croire que dans nombre d'organisations, le serment ou l'affirmation solennelle n'est qu'une procédure parmi tant d'autres pour les nouveaux fonctionnaires, au même titre que la création d'une adresse électronique, et qu'un simple employé de bureau peut s'acquitter de cette tâche. Cela dit, certains gestionnaires accordent davantage d'importance au serment ou à l'affirmation solennelle. Par exemple, dans certaines organisations, le gestionnaire fait prêter le serment ou reçoit l'affirmation solennelle durant les réunions d'équipe. Il peut ainsi profiter de l'occasion pour rappeler aux employés en poste l'important rôle de soutien qu'ils jouent pour le gouvernement et la population canadienne. Cette pratique permet en plus de rendre l'événement plus significatif pour les nouveaux fonctionnaires.

Pour les fonctionnaires, le serment ou l'affirmation solennelle constitue une étape importante qui marque le début d'une nouvelle carrière à la fonction publique. Cette pratique offre aux gestionnaires et à leurs nouveaux employés une première occasion de discuter des attentes, des tâches, des droits, des responsabilités et des comportements acceptables, notamment en ce qui a trait à l'impartialité politique et aux activités politiques.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Impartialité politique et activités politiques

La partie. de la LEFP reconnaît aux fonctionnaires^{Voir la note en bas de page 76} le droit de se livrer à des activités politiques à condition de préserver l'impartialité politique de la fonction publique. Selon cette partie, la Commission de la fonction publique a pour mandat de gérer les dispositions régissant les activités politiques des fonctionnaires et des administrateurs généraux.

Bien que la Commission soit tenue de mener enquête lorsqu'elle reçoit des allégations selon lesquelles un fonctionnaire ou un administrateur général a contrevenu à la Loi, elle n'est pas la seule garante de l'impartialité politique dans la fonction publique. En effet, les fonctionnaires de tous les niveaux, les gestionnaires et les administrateurs généraux, tout comme le greffier du Conseil privé et même les parlementaires, ont tous un rôle à jouer, et ce, de façon constante. En outre, d'autres outils importants entrent en ligne de compte, notamment le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles et le document Pour un gouvernement responsable. Guide du ministre et du ministre d'État – 2011^{Voir la note en bas de page 77}. Parallèlement à la LEFP, chacun de ces outils contribue à ce que la fonction publique demeure impartiale et n'atteigne pas le degré de politisation observé dans certains pays comparables au Canada^{Voir la note en bas de page 78}.

Les intervenants et les organisations centrales de RH ont fourni des commentaires sur les activités politiques et les procédures et lignes directrices connexes mises en place en vertu de la nouvelle LEFP. Il est ressorti des séances de discussion que selon les intervenants, les fonctionnaires qui souhaitent se porter candidats ou qui tentent de le devenir dans le cadre d'une élection fédérale, provinciale, territoriale ou municipale peuvent s'appuyer sur des processus clairs lorsqu'il s'agit de demander la permission ou le congé dont ils ont besoin. Ni les intervenants, ni les agents négociateurs n'ont exprimé de préoccupations sur la manière dont les activités politiques sont définies dans la LEFP, les processus relatifs à l'exercice des droits démocratiques des fonctionnaires ou les moyens dont ils disposent pour s'informer de leurs droits et de leurs obligations.

Plusieurs intervenants ont mentionné d'autres activités qui ne correspondent pas à la définition actuelle d'activité politique, mais qui pourraient néanmoins donner l'impression que la fonction publique est de plus en plus partisane. Certains agents négociateurs et fonctionnaires ont cité comme exemples les intérêts personnels que pourraient avoir des fonctionnaires dans des initiatives qui peuvent sembler présenter une dimension partisane (p. ex. siéger au conseil d'administration d'une organisation sans but lucratif, assister à des rencontres portant sur des questions environnementales ou commenter un sujet d'actualité sur Internet). La défense de ce type d'intérêts et la participation à ce type d'activités soulèvent des préoccupations, car ces pratiques peuvent être interprétées comme inappropriées (sans pour autant contrevenir à l'obligation d'impartialité politique de la fonction publique), soit parce que les questions ou organisations en cause s'apparentent davantage aux idéologies d'un parti politique particulier qu'à celles d'un autre, soit parce qu'elles se rapprochent d'une position qui diffère de celle qu'adopte le gouvernement.

La CFP croit qu'il faut porter une attention particulière à la façon d'informer les fonctionnaires de leurs droits et obligations en matière d'activités politiques. Lorsque des élections sont ou semblent être imminentes, à l'échelle municipale, provinciale, territoriale ou fédérale, la CFP envoie généralement des messages aux administrateurs généraux, qui les transmettent ensuite à leurs employés. Ces messages informent les fonctionnaires sur leurs droits et obligations et sur les procédures à suivre en matière d'activités politiques. La Commission a également créé un site Web^{Voir la note en bas de page 79} qui donne accès à des conseils et à un outil^{Voir la note en bas de page 80} visant à aider les fonctionnaires à évaluer toute activité planifiée et à prendre des décisions raisonnables, c'est-à-dire à déterminer si cette activité risque de nuire à leur capacité d'exercer leurs fonctions en toute impartialité.

La Commission reçoit chaque année un petit nombre d'allégations d'activités politiques irrégulières. En 4 ans, sur les 33 enquêtes menées 27 reposaient sur des allégations voulant que des fonctionnaires n'aient pas demandé la permission de la Commission avant de devenir candidats. Les enquêtes ont entraîné diverses conséquences pour les fonctionnaires concernés, comme des lettres de rappel des obligations ou des réprimandes écrites. Il est à noter que, si une allégation s'avère fondée, la LEFP autorise la Commission à destituer un fonctionnaire ou à prendre d'autres mesures correctives. Pour les questions ne concernant pas des activités politiques irrégulières, la Loi sur la gestion des finances publiques permet aux administrateurs généraux de prendre des mesures disciplinaires, allant d'une réprimande écrite à une suspension. Voilà une autre manifestation de l'importance de la relation entre les administrateurs généraux et la Commission, qui doivent veiller, ensemble, à ce que le système fonctionne efficacement pour régler les questions d'impartialité politique et d'activités politiques dans la fonction publique.

Cependant, la Commission est d'avis que la Loi n'englobe pas tous les enjeux qui doivent être étudiés pour que l'impartialité politique de la fonction publique soit préservée. Dans un rapport spécial au Parlement^{Voir la note en bas de page 81}, la Commission soutenait que les risques d'impartialité politique sont plus grands qu'auparavant en raison des changements importants qu'a connus le contexte externe depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle LEFP. Selon la Commission, les initiatives à caractère partisan sont plus nombreuses que jamais, et l'utilisation des médias sociaux et des outils de réseautage est largement répandue.

La Commission est également préoccupée par l'éventuelle politisation de la fonction publique. Elle croit qu'il faudra déployer des efforts supplémentaires pour préserver l'impartialité politique de la fonction publique, notamment en remédiant aux lacunes qui semblent exister relativement aux nominations faites par le gouverneur en conseil (qui ne relèvent pas de la Commission), aux activités politiques des fonctionnaires et des administrateurs généraux, ainsi qu'à la relation entre la fonction publique et la sphère politique^{Voir la note en bas de page 82}. Cependant, rares sont les renseignements factuels fournis par la Commission au sujet de la nature et de l'envergure des risques associés à chacune des lacunes relevées, ou de la fréquence à laquelle ces risques se présentent. En l'absence de preuve tangible, l'équipe d'examen craint que des doutes puissent être émis au sujet de l'impartialité de la fonction publique et du respect du mérite dans les nominations.

Dans son rapport spécial au Parlement, la Commission demandait que les nominations faites par le gouverneur en conseil à de nombreux postes supérieurs dans l'administration publique centrale fassent l'objet d'un examen indépendant qui permettrait de s'assurer qu'elles sont fondées sur le mérite et exemptes d'influence politique. Pour régler la situation, la Commission proposait soit de confier cette tâche à la Commission des nominations publiques, en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques, soit d'élargir le mandat que lui conférait la LEFP. Toutefois, elle ne présentait aucune information à l'appui de ses affirmations concernant les nominations du gouverneur en conseil à l'administration publique centrale.

Bien que la sélection des cadres supérieurs ne fasse effectivement l'objet d'aucune surveillance indépendante, le rapport spécial de la Commission ne décrit pas adéquatement les mesures que prend le Bureau du Conseil privé pour s'assurer que les candidats nommés sont choisis en fonction de leurs compétences, au moyen de processus de sélection et d'évaluation transparents et rigoureux. Chaque fois qu'un poste de cadre à temps plein est doté, à l'exception des postes de sous-ministre et de sous-ministre délégué, des critères de sélection sont établis, une stratégie de recrutement est élaborée et chaque candidat est évalué. Par ailleurs, les possibilités d'emploi sont affichées sur un site Web accessible au public.

Les personnes nommées doivent satisfaire aux exigences de la Loi sur les conflits d'intérêts, de même qu'aux lignes directrices en matière d'éthique et d'activités politiques établies au gouvernement dans le document Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d'État – 2011^{Voir la note en bas de page 83}. Les nominations par décret à la plupart des postes non juridiques sont présentées à la Chambre des communes, ce qui donne l'occasion au Parlement d'examiner les compétences des candidats retenus. Ainsi, bien que les nominations soient effectuées par le gouverneur en conseil, il n'en reste pas moins que la sélection des candidats est fondée sur les compétences plutôt que sur la partisanerie et qu'elle se fait d'une façon juste et transparente.

La deuxième lacune relevée par la CFP concerne les activités politiques auxquelles se livrent les fonctionnaires et les administrateurs généraux. Elle souligne à cet effet qu'il est essentiel de sensibiliser de façon continue les fonctionnaires aux répercussions que pourrait avoir leur participation à des activités politiques sur l'impartialité politique réelle ou perçue de la fonction publique^{Voir la note en bas de page 84}. De leur côté, les administrateurs généraux sont chargés de guider et de gérer le comportement de leurs employés. Cette fonction comprend l'établissement de codes de conduite, la définition de normes de rendement et le traitement des cas de non-respect ou d'infraction. Dans ce contexte, le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique (en cours de mise à jour) et la nouvelle politique sur les conflits d'intérêts constituent d'importants outils pour guider les administrateurs généraux et les fonctionnaires en ce qui concerne l'impartialité de la fonction publique.

La législation interdit aux administrateurs généraux de se livrer à toute activité politique autre que l'exercice de leur droit de vote lors d'une élection. La Commission peut mener une enquête pour vérifier si un administrateur général a contrevenu à cette exigence seulement si elle reçoit une allégation d'une personne qui est ou qui a déjà été candidate à une élection. À ce jour, elle n'a reçu aucune allégation selon laquelle un administrateur général s'était livré à une activité politique proscrite. Malgré tout, la Commission estime que la LEFP devrait être modifiée de sorte qu'elle lui confère un plus grand pouvoir discrétionnaire pour, d'une part, enquêter sur les activités politiques des administrateurs généraux (autres que l'exercice du droit de vote) et, d'autre part, appliquer la partie. de la LEFP pour toute nomination faite dans l'administration publique centrale par le gouverneur en conseil en vertu d'une autre loi que la LEFP.

De son côté, l'équipe d'examen estime – étant donné que les personnes les plus susceptibles de présenter une plainte sont les autres candidats, qu'aucun cas réel n'a été répertorié jusqu'ici et qu'il n'y a qu'une faible probabilité qu'un administrateur général se livre ouvertement à des activités politiques – qu'il semble peu justifié d'élargir le pouvoir d'enquête de la Commission. Les instruments de gestion des activités politiques actuellement en place sont suffisants. De surcroît, si un tel changement devait se produire, les administrateurs généraux seraient en droit de s'inquiéter au sujet de leur vie privée.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

En ce qui concerne la proposition d'appliquer les dispositions relatives aux activités politiques prévues à la partie. de la LEFP à un plus grand nombre de personnes nommées par le gouverneur en conseil, soulignons que la conduite des titulaires de charge publique est déjà assujettie à des politiques et à des lignes directrices établies par le BCP. Celles-ci comprennent des exigences précises concernant les activités politiques et des directives en matière d'éthique qui font partie des conditions de travail des titulaires de charge publique. Ces derniers doivent également respecter les exigences de la Loi sur les conflits d'intérêts. De plus, puisqu'ils ne sont pas fonctionnaires, leur nomination est assujettie à une foule d'autres lois. Étant donné tous ces mécanismes de protection et la nature des nominations effectuées par le gouverneur en conseil, l'équipe d'examen ne recommande pas de modifier la LEFP de sorte qu'elle guide la conduite du vaste groupe que constituent les titulaires de charge publique.

La Commission croit que l'aspect le plus complexe de la protection de l'impartialité politique de la fonction publique réside dans la relation entre les fonctionnaires et les élus, représentés par les membres des cabinets de ministres, sur lesquels la CFP n'a aucune autorité. Il est à noter que les membres des cabinets de ministres sont nommés à la discrétion des ministres. Les nominations à ces postes, de par leur nature même, ne sont donc pas fondées sur le mérite tel que le définit la LEFP. Toutefois, pour atténuer ses inquiétudes, la Commission a recommandé la mise en place d'un code de conduite pour les membres des cabinets de ministres et l'amélioration de l'orientation et de la formation qui leur sont offertes. Ainsi, le document Pour un gouvernement responsable : Guide du ministre et du ministre d'État – 2011 établit les normes de conduite attendues des ministres et de leur personnel et il aborde une multitude de questions administratives, procédurales et institutionnelles. La version la plus récente, publiée en juin 2011, comprend des renseignements essentiels directement axés sur les rôles et responsabilités du personnel exclu et les principales différences qui existent à cet égard entre le personnel exclu et les fonctionnaires.

Enfin, la Commission a souligné la nécessité de faire preuve d'une vigilance continue lorsque d'anciens membres des cabinets de ministres et des personnes anciennement nommées par le gouverneur en conseil deviennent fonctionnaires. Bien que seulement 31 nominations de ce type n'aient été effectuées en 4 ans^{Voir la note en bas de page 85}, la Commission fait remarquer qu'elles « peuvent avoir une incidence considérable sur l'impartialité politique réelle ou perçue de la fonction publique »^{Voir la note en bas de page 86}. Cette incidence est grave. Toutefois, la Commission n'a pas détaillé la nature du risque, pas plus qu'elle n'a fourni d'éléments de preuve (tirés par exemple de vérifications et d'enquêtes) montrant que ces personnes ne sont pas en mesure de remplir leur devoir de fonctionnaire de façon impartiale en raison de leur précédent statut de membre du cabinet d'un ministre ou de personne nommée par le gouverneur en conseil.

Ces dernières années, plus de fonctionnaires se sont présentés à des élections municipales qu'à des élections provinciales, territoriales ou fédérales. En 2009-2010, la CFP a reçu 99 nouvelles demandes de permission de fonctionnaires souhaitant être candidats ou tenter de le devenir. 89 de ces demandes (90 p. cent) ont été présentées pour des élections municipales, et 8 d'entre elles visaient une charge élective à temps plein^{Voir la note en bas de page 87}.

La Commission peut donner sa permission à un fonctionnaire qui souhaite se porter candidat à une élection municipale sous condition que celui-ci prenne un congé sans solde. Toutefois, le fait d'être élu au sein d'une administration municipale ne retire pas automatiquement à la personne sa qualité de fonctionnaire. Chaque situation est évaluée au cas par cas, en fonction de facteurs comme les tâches du fonctionnaire dans l'organisation ainsi que le niveau et la visibilité de son poste. Une charge élective municipale ne nécessite souvent qu'une participation à temps partiel, mais il peut arriver, particulièrement dans les grandes municipalités, qu'elle requière un engagement à temps plein. Cet écart soulève des questions quant au traitement équitable des personnes qui cherchent à être élues à tous les ordres de gouvernement. De surcroît, de telles pratiques portent atteinte à la clarté du message fondamental selon lequel il faut trouver un équilibre entre les droits et les obligations.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Enfin, même si les fonctionnaires peuvent être tenus de prendre un congé sans solde lorsqu'ils sont élus, il n'existe aucune exigence ni restriction dans le cas des personnes qui sont déjà élues à une charge municipale au moment de leur entrée dans la fonction publique. Une telle façon de faire ne permet pas d'offrir un traitement clair et équitable à toutes les personnes dans des situations semblables.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Conclusion

On ne saurait trop insister sur l'importance de la loyauté, de l'impartialité politique et du respect des valeurs démocratiques. L'impartialité politique est l'une des pierres angulaires de la fonction publique fédérale du Canada. Elle est non seulement reconnue dans le préambule de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, mais elle figure également dans la Loi sur les conflits d'intérêts et le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique, lequel établit clairement que les valeurs de la fonction publique guident les administrateurs généraux, les gestionnaires et les employés dans leur travail et leur conduite professionnelle.

Toute personne ou institution a l'obligation de protéger, de respecter et de mettre en application les valeurs de la fonction publique dans l'exercice de ses propres pouvoirs et responsabilités. Les fonctionnaires doivent obtenir des renseignements et des consignes au sujet des attentes auxquelles ils doivent satisfaire et doivent savoir à qui s'adresser s'ils ont besoin de directives supplémentaires. Ce n'est qu'ensuite qu'ils seront tenus responsables de leurs actes et soumis à une surveillance. Le serment ou l'affirmation solennelle administré au moment de la nomination constitue une occasion d'entamer avec l'employé un dialogue qui se poursuivra tout au long de sa carrière.

Selon l'équipe d'examen, la formulation de directives claires à l'intention des administrateurs généraux, ainsi que l'établissement de solides relations entre la Commission, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines et les administrateurs généraux sont essentiels pour que chacune des parties agisse au sein de sa propre sphère de responsabilité et contribue à la protection de l'impartialité politique de la fonction publique. Par exemple, d'un point de vue pratique, les administrateurs généraux ou le personnel des RH doivent pouvoir communiquer avec les représentants de la Commission afin de leur demander conseil ou de discuter d'une situation, sans pour autant craindre qu'une telle initiative ne donne lieu à une enquête. De la même façon, les ministres et leur personnel peuvent et doivent bénéficier de directives claires.

En ce qui concerne les activités politiques, les dispositions législatives semblent efficaces et, de façon générale, elles semblent bien respectées et comprises par l'ensemble des intervenants. Les activités des fonctionnaires portés sur les médias sociaux et qui manifestent un intérêt légitime pour leur collectivité, leur pays et les enjeux internationaux posent davantage problème, en particulier dans un monde en mutation du fait de ces nouveaux outils. Il est important que la fonction publique continue de recruter ce type de personnes motivées et engagées. Il est tout aussi important que l'impartialité politique d'une institution publique aussi importante soit préservée. Cependant, comme l'indique le consensus auquel sont parvenus des universitaires et des praticiens convoqués par la Commission de la fonction publique en 2010^{Voir la note en bas de page 88}, l'utilisation d'un ensemble de règles s'avère plus compliquée dans ce cas. La sensibilisation des fonctionnaires (dès leur nomination), la formulation de directives facilement accessibles et la tenue de discussions fréquentes au sujet de la façon dont les valeurs et l'éthique se manifestent au travail, ainsi que la définition de la frontière entre la vie personnelle et la vie professionnelle sont plus susceptibles de s'avérer efficaces.

Recours en dotation

Les recours en dotation en vertu de la LEFP découlent d'un système complexe de pouvoirs et de mesures. Leur application varie en fonction du processus utilisé (interne ou externe) et des motifs ou des enjeux à traiter (p. ex. fraude, influence politique ou abus de pouvoir). Le TDFP, les administrateurs généraux et la Commission de la fonction publique ont le pouvoir de gérer divers aspects des recours en matière de nomination interne, comme le décrivent les pages suivantes. Seule la Commission a compétence en ce qui a trait aux recours liés aux nominations externes (qui visent les personnes employées dans la fonction publique et d'autres personnes, y compris le grand public).

Des progrès ont été réalisés depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle LEFP. Le Sondage sur la dotation de la CFP et les commentaires des agents négociateurs, des fonctionnaires, des gestionnaires et du personnel des RH indiquent tous que les discussions informelles sont utilisées à bon escient. Contrairement aux appels en matière de dotation interjetés en vertu de l'ancienne LEFP, les décisions rendues par le Tribunal de la dotation de la fonction publique n'ont pas les mêmes répercussions négatives sur les processus de nomination, comme l'imposition de lourdes exigences. Toutefois, certains domaines requièrent une attention continue, en particulier les difficultés administratives associées aux discussions informelles répétées dans le cadre d'importants processus de nomination (décrites au chapitre 4), le manque de clarté entourant les enquêtes effectuées par les administrateurs généraux et le temps que met le Tribunal à rendre une décision.

Discussions informelles

La LEFP offre la possibilité de discuter de manière informelle, à n'importe quelle étape d'un processus de nomination interne, de la décision de ne pas retenir la candidature d'une personne. Les discussions informelles représentent un changement important dans la LEFP, qui vise à répondre rapidement aux besoins des fonctionnaires et des gestionnaires. En vertu de l'ancienne Loi, des mesures correctives ne pouvaient être prises qu'à la suite d'une décision rendue par un comité d'appel, ce qui retardait parfois les nominations de plusieurs mois, voire plusieurs années. Les discussions informelles visent à contribuer à la transparence et à accroître l'efficacité, en permettant aux gestionnaires d'expliquer aux candidats pourquoi leur candidature n'a pas été retenue et en donnant l'occasion aux gestionnaires de corriger les erreurs ou les méprises.

Les discussions informelles constituent un des éléments positifs de la mise en œuvre de la nouvelle Loi. À l'échelle du pays, des fonctionnaires, des gestionnaires et des membres du personnel des RH indiquent que des discussions informelles sont tenues régulièrement, et bon nombre d'entre eux ont mentionné être satisfaits de la façon dont elles sont menées. La CFP a indiqué que parmi les personnes ayant répondu au Sondage sur la dotation dont la candidature n'avait pas été retenue dans le cadre d'un processus, 47 p. 100 avaient participé à des discussions informelles; 65 p. 100 p. 100 étaient satisfaites du résultat et 85 p. 100 étaient satisfaites de la rapidité avec laquelle la discussion informelle avait été tenue^{Voir la note en bas de page 89}. En outre, 13 p. 100 des répondants ayant participé à des discussions informelles ont été réintégrés dans le processus de dotation. Toutefois, les gestionnaires et le personnel des RH ont mentionné que dans le cas de vastes processus de dotation collective, il est difficile sur le plan administratif de tenir des discussions informelles efficaces, ces dernières nécessitant beaucoup de temps. Certaines personnes demandent la tenue d'une discussion informelle chaque fois qu'une décision ne menant pas à leur nomination est prise, ce qui peut être souvent en fonction du nombre de nominations effectuées. Néanmoins, les constatations de l'équipe d'examen portent à croire que la discussion informelle constitue une importante solution de rechange aux mécanismes officiels, qui contribue à la compréhension accrue des décisions de dotation à l'interne et permet de corriger rapidement les erreurs ou les omissions.

Enquêtes menées par les administrateurs généraux

En plus d'exercer les pouvoirs qui leur sont délégués en matière de nomination, les administrateurs généraux peuvent révoquer une nomination interne et prendre des mesures correctives, mais seulement si, après avoir mené une enquête, ils sont convaincus que des erreurs, des omissions ou une conduite irrégulière ont eu une incidence sur une décision en matière de sélection dont ils sont responsables. La législation ne définit pas en quoi consiste une enquête ni ce qui mène à la tenue d'une enquête, même si la Commission a établi certaines exigences à cet égard dans ses lignes directrices. Parmi les plus importantes, mentionnons le fait qu'il faut donner l'occasion réelle aux fonctionnaires susceptibles d'être touchés par une éventuelle décision de présenter des faits pertinents et de voir leur situation mise en considération de façon exhaustive et juste.

Certains agents négociateurs et représentants de la CFP se sont demandé si les préoccupations des fonctionnaires étaient abordées d'une façon autre que lors de discussions informelles et de plaintes présentées au TDFP. Ils ont laissé entendre que les candidats qui ne sont pas retenus et qui sont insatisfaits du résultat d'une discussion informelle ne disposent d'aucune véritable tribune pour soulever et aborder leurs questions en dehors de la présentation d'une plainte officielle au Tribunal.

Depuis 2006, un petit nombre d'enquêtes a donné lieu à la révocation d'une nomination ou à la prise de mesures correctives par un administrateur général. La Commission considère qu'il s'agit là d'un indicateur de l'incapacité du système de répondre aux questions de dotation des fonctionnaires en dehors du recours officiel auprès du TDFP. En outre, la CFP a indiqué qu'elle reçoit des plaintes des fonctionnaires au sujet de processus de nomination internes, et ce, même si les administrateurs généraux ont le pouvoir d'enquêter sur les questions de dotation des employés. Enfin, elle a mentionné qu'il s'écoule en moyenne 78 jours entre le moment où une erreur ou une omission est relevée dans une vérification et celui où elle est portée à l'attention de l'administrateur général responsable, qui prend une décision au sujet de la tenue d'une enquête^{Voir la note en bas de page 90}. La CFP a fait valoir qu'il s'agit d'un long recours et qu'il s'écoule beaucoup trop de temps avant que les questions soient réglées. La Commission croit que la tenue d'une enquête est une responsabilité dont les administrateurs généraux ne s'acquittent pas nécessairement, et non uniquement une exigence préalable à la prise de mesures correctives ou à la révocation d'une nomination par les administrateurs généraux.

Les questions de dotation sont traitées et portées à l'attention de l'administrateur général de différentes façons au sein de la fonction publique. Plusieurs administrateurs généraux ont indiqué ne pas avoir mené d'enquête en tant que telle, même si certains d'entre eux ont rencontré des employés pour discuter de questions de dotation ou ont veillé à ce que ceux-ci soient entendus d'une autre façon, notamment dans le cadre d'appels téléphoniques et de rencontres en personne, afin d'établir les faits et d'envisager les solutions possibles. Il est clair que pour certains administrateurs généraux le terme « enquête » laisse entendre qu'il s'agit d'une mesure officielle et structurée. Quelques-uns ont qualifié leurs actes ou leurs interventions d'« enquêtes », tandis qu'un petit nombre savait très peu de choses au sujet de la façon dont les questions de dotation des employés sont abordées, ou ne savaient pas si celles-ci étaient ou non abordées.

Les outils de responsabilisation et de présentation de rapports de la CFP mettent en évidence le nombre d'enquêtes et de mesures de suivi qui ont été prises par les administrateurs généraux pour donner suite aux enquêtes fondées^{Voir la note en bas de page 91}. Or, les lignes directrices et les documents de responsabilisation de la CFP fournissent des renseignements incohérents. Même si dans le premier cas, on précise que les enquêtes sont à la discrétion des administrateurs généraux et ne sont pas fondées sur les plaintes reçues, dans le deuxième cas, on met l'accent sur les enquêtes et on indique que celles-ci peuvent découler de plaintes ou de griefs.

Nombreux sont les intervenants qui estiment que les solutions possibles pour soulever et régler des questions de dotation ne sont pas claires, hormis les deux extrêmes que sont les discussions informelles et les plaintes auprès du Tribunal. De plus, le fait que la CFP mette l'accent sur le nombre d'enquêtes ministérielles ne concorde pas avec l'objectif de la législation, qui impose des exigences aux administrateurs généraux en ce qui concerne la révocation d'une nomination ou la prise de mesures correctives et ne leur confère pas de pouvoir discrétionnaire en soi. De par son approche, la Commission a jusqu'à maintenant omis de saisir – ou de renforcer – l'essence de l'objectif, qui consiste à donner aux administrateurs généraux les moyens de régler rapidement les questions de dotation en dehors du processus officiel des plaintes.

En fin de compte, les administrateurs généraux sont responsables de la façon dont les pouvoirs de dotation sont exercés au sein de leur organisation. Par conséquent, ils doivent être au courant des questions de dotation au sein de leur ministère ou de leur organisation. Ils doivent également s'assurer que les employés savent à qui s'adresser en cas d'erreur, d'omission, ou de conduite irrégulière liée à une décision en rapport avec une nomination qui les touche, et qu'ils connaissent la marche à suivre pour ce faire. Des efforts et des renseignements supplémentaires dans ce domaine pourraient contribuer à accroître la justice et la transparence, ainsi que la confiance quant aux décisions de nomination. La nouvelle législation vise à traiter la majorité des questions de dotation au sein des ministères. seules les plaintes les plus graves, qui sont liées à l'abus de pouvoir, doivent être présentées au Tribunal.

La Commission a soulevé un problème connexe auprès de l'équipe d'examen qui a également été abordé dans son rapport spécial au Parlement. Il arrive dans certains cas que des administrateurs généraux contribuent directement à un processus de nomination; par exemple, les administrateurs généraux font parfois partie d'un comité d'évaluation ou fournissent des références au sujet d'un candidat, la plupart du temps – bien que non exclusivement – au niveau de la haute direction. La Commission soutient qu'il y a conflit d'intérêts lorsqu'un administrateur général prend une décision au sujet d'une plainte liée à une nomination à laquelle il a pris part, d'une façon ou d'une autre. La CFP a donc proposé que le pouvoir conféré par la Loi aux administrateurs généraux d'enquêter, puis de révoquer une nomination ou de prendre des mesures correctives dans le cas d'une nomination à laquelle ils ont contribué soit octroyé à la Commission.

Il peut être difficile pour une personne ayant participé à un processus de revoir sa propre décision de manière objective, et encore plus de révoquer une nomination ou de prendre des mesures correctives. Toutefois, même si cette tâche est désagréable ou difficile, cela ne signifie pas que le pouvoir des administrateurs généraux doit leur être retiré par des modifications législatives pour être conféré à d'autres. Cela dit, il est important de respecter l'équité du processus, ce qui signifie qu'il est préférable de demander à une personne n'ayant pas participé au processus de nomination de mener une enquête, de rendre compte de ses constatations et de formuler une recommandation. Il peut s'agir d'un autre administrateur général, d'une ressource de l'extérieur ou de la Commission – l'utilisation de différentes approches est permise en vertu de la LEFP. En outre, la Commission a déjà les moyens de réviser et de révoquer les pouvoirs délégués aux administrateurs généraux ou d'imposer au besoin des conditions quant à l'exercice de ces pouvoirs.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Plaintes présentées au Tribunal de la dotation de la fonction publique

Le Tribunal de la dotation de la fonction publique a été créé pour instruire et trancher les plaintes relatives à la dotation qui sont fondées sur trois motifs. abus de pouvoir dans l'application du mérite; abus de pouvoir dans le choix d'un processus de nomination; non-évaluation d'un candidat dans la langue officielle de son choix. Pour rendre sa décision, le Tribunal peut interpréter et appliquer certaines dispositions de la Loi canadienne sur les droits de la personne. Il peut également offrir des services de médiation à tout moment afin de régler une plainte relative à la dotation.

L'équipe d'examen n'a pas beaucoup entendu parler des plaintes relatives à la dotation au cours des séances de discussion. Ce fait n'est pas surprenant étant donné l'expérience limitée que la plupart des intervenants ont des recours officiels en matière de dotation. Il est néanmoins éloquent parce que les appels interjetés en vertu de l'ancienne législation constituaient sans doute l'aspect le plus critiqué du système de dotation. En fait, la lourdeur du processus, la rigidité et les retards découlant des décisions d'appel figuraient parmi les principaux facteurs ayant donné lieu à la modernisation de la législation, et ce d'autant plus qu'il n'existait aucun recours possible, en dehors des appels ou des enquêtes. Il pouvait d'ailleurs s'écouler des mois, voire des années, d'autant plus avant qu'une décision soit rendue, et il arrivait souvent que celle-ci ne satisfasse pas les personnes concernées.

Le nombre moyen de plaintes présentées au Tribunal chaque année (772) est nettement inférieur au nombre moyen d'appels interjetés en vertu de l'ancienne législation au cours des quatre dernières années où celle-ci était en vigueur (1 259)^{Voir la note en bas de page 92}. Une des différences notables est le fait que contrairement aux appels, qui étaient interjetés avant la fin d'un processus de nomination, les plaintes présentées au Tribunal découlent d'une nomination réelle ou d'une proposition de nomination. Cette différence a pour effet que les processus de nomination ne sont plus paralysés jusqu'au moment où la plainte est réglée. Un tel changement est particulièrement important dans le cas des processus de dotation collective ou des processus génériques, qui durent environ 23 semaines et qui sont de plus en plus utilisés pour la dotation de postes dans une ou plusieurs organisations.

Même si moins de 5 p. 100 des plaintes suivent le processus entier et mènent à une audience et à une décision^{Voir la note en bas de page 93}, la question des retards doit être abordée sur plusieurs fronts et à différents niveaux. Les plaintes non résolues pendant de longues périodes peuvent avoir une incidence sur le milieu de travail et l'effectif, sans parler de l'incertitude vécue par les fonctionnaires dont la nomination fait l'objet d'une plainte. Les demandes répétées de prolongation peuvent alimenter la perception d'absence de transparence, tandis que les prolongations en soi peuvent amener une ou plusieurs des parties à se poser des questions au sujet de l'équité et de l'efficacité.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Les intervenants se sont plaints du fait que le délai dont le Tribunal avait besoin pour instruire et trancher les plaintes était trop long. Fait assez surprenant, certains membres du personnel des RH et gestionnaires ne savaient pas qu'une fois qu'une plainte avait été présentée au Tribunal, ils pouvaient encore résoudre le problème au sein de leur organisation, par exemple en utilisant leur système de gestion informelle des conflits (qui est décrit à la section suivante). Le Tribunal reconnaît qu'il faut compter environ de 10 à 15 mois pour le traitement d'une plainte faisant l'objet d'une audience devant le Tribunal et la formulation de la décision finale. Ce délai est en partie attribuable au fait que le Tribunal est relativement nouveau et qu'il continue d'établir sa jurisprudence. Toutefois, fait encore plus important, les parties visées par une plainte ont le droit de demander une prolongation pour divers motifs; cette possibilité occasionne un retard d'environ 6 400 jours par année^{Voir la note en bas de page 94}. Le Tribunal a l'intention de discuter de cette question avec les intervenants au moment approprié afin de modifier certaines de ses procédures et d'améliorer son système de gestion des dossiers, ce qui facilitera la prise de décisions et améliorera le rendement.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Certains représentants des agents négociateurs ont fait valoir que les motifs de plainte invoqués devant le Tribunal sont trop limités et que le seuil d'acceptation des plaintes est trop strict. Ils préféreraient revenir à l'ancien système, qui était moins rigoriste et intimidant. Toutefois, dans l'ensemble, l'équipe d'examen estime que la nouvelle approche appuie l'objectif de donner aux administrateurs généraux une plus grande possibilité de régler les questions de dotation à l'échelon des décideurs, et de laisser au Tribunal la responsabilité d'instruire et de trancher les questions d'abus de pouvoir, ce qui occasionnera moins de retards dans les nominations. Même si l'équipe d'examen ne préconise pas un retour à l'ancien système, qui diminuerait les exigences concernant les appels accueillis, elle juge que le fonctionnement du nouveau système de recours peut être amélioré.

Systèmes de gestion informelle des conflits

Selon la nouvelle Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, les administrateurs généraux au sein de l'administration centrale doivent établir un système de gestion informelle des conflits (SGIC) au sein de leur organisation, en consultation avec les agents négociateurs. Le SGIC vise à favoriser une culture de gestion et de résolution efficaces des conflits à l'aide d'une approche de résolution de problèmes en collaboration. L'équipe d'examen a cherché à savoir si le SGIC était utilisé et compris au sein des ministères, et dans quelle mesure il permettait de prévenir, de gérer et de résoudre les différends.

Tous les ministères et organismes ont respecté l'exigence législative qui consiste à mettre en place un SGIC. Ce système peut prendre de nombreuses formes. il comprend la prévention, la gestion et la résolution des conflits au moyen de la formation, de la médiation, de la facilitation et d'autres méthodes. Les services et les ressources disponibles varient, et l'accès à ceux-ci n'est pas uniforme, en particulier dans les ministères et les organismes de petite taille ainsi que dans les régions. Les agents négociateurs ont indiqué que même si leurs membres ont utilisé à bon escient le SGIC, ils ont fait face à des difficultés, en particulier dans les petites organisations. Ils craignaient que la distinction entre les fournisseurs de services de RH et du SGIC ne soit pas claire dans plusieurs organisations, ce qui pourrait compromettre l'impartialité perçue ou réelle avec laquelle certains différends sont abordés.

Le réseau communautaire du SGIC a été établi peu de temps avant l'entrée en vigueur de la nouvelle législation. Fondé sur le modèle d'une communauté de pratique, celui-ci a connu une évolution naturelle, c'est-à-dire qu'il n'a pas bénéficié de financement ni d'orientation centrale. Les membres du réseau exécutent des recherches et s'informent mutuellement sur les pratiques exemplaires, élaborent et échangent des outils à l'appui de leurs activités et établissent un solide réseau en vue d'assurer la réussite du SGIC. La plupart de leurs efforts semblent avoir porté des fruits, et l'initiative des membres du réseau communautaire du SGIC doit être louée. En dépit de quelques problèmes liés à l'accès, le SGIC est devenu un outil positif et efficace pour la gestion des conflits au travail.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Médiation

Parmi les possibilités d'aide à la résolution des conflits, le TDFP et la CRTFP peuvent fournir des services de médiation. Le Tribunal offre des services de médiation lorsqu'il est saisi d'une plainte, tandis que la CRTFP offre des services de médiation préventive, ainsi que des services de médiation durant l'arbitrage et la négociation collective. Des services de médiation sont parfois offerts au sein des ministères et des organismes dans le cadre d'un SGIC.

Les services de médiation de la CRTFP et du TDFP sont couramment utilisés et, dans plus de 80 p. 100 des cas ayant fait l'objet d'une médiation, ils ont aidé les parties à s'entendre. Au-delà des statistiques, les intervenants ont formulé des commentaires à l'équipe d'examen à propos de ces services de médiation. Par exemple, le BDPRH a remarqué que la médiation relative aux conventions collectives avait été productive, et quelle avait contribué à une meilleure compréhension des intérêts des parties. Les agents négociateurs, le personnel des RH et les gestionnaires ont également vanté les mérites des services fournis par les médiateurs des deux tribunaux administratifs.

Il existe très peu de données sur l'influence des services de médiation ministériels sur la résolution des conflits, qu'elle soit officielle ou informelle. Par conséquent, il n'est pas possible d'évaluer dans quelle mesure la législation a influé sur les résultats attendus (puisque seuls les cas les plus graves sont présentés à la CRTFP et au TDFP). Selon des renseignements marginaux, les ministères résolvent eux-mêmes bon nombre de situations problématiques; en fait, au cours de l'évaluation, les employés et les gestionnaires ont dit avoir pu régler leurs problèmes en grande partie sans l'aide d'une tierce partie.

Bien que la médiation semble en général un moyen utile de résoudre les conflits, certaines préoccupations ont été soulevées. Après qu'une solution a été obtenue par médiation, il arrive souvent que le fonctionnaire retire le grief ou la plainte et que l'on ferme le dossier. Dans quelques cas documentés, cependant, les ententes obtenues par médiation n'ont pas été respectées par les ministères. De surcroît, certains représentants de la direction participent à la médiation en étant, pas ou partiellement mandatés pour parvenir à une entente. En effet, les représentants de la direction étudient le dossier complet de l'employé et transmettent l'information à un représentant ministériel de niveau plus élevé qui, en fin de compte, peut souscrire ou non au règlement proposé. La médiation s'effectue habituellement en personne, et peut entraîner des frais de déplacement et l'absence du bureau pour toutes les personnes touchées. Toutes les personnes concernées doivent être présentes, posséder l'autorité nécessaire et avoir de bonnes intentions, à défaut de quoi la crédibilité de la médiation sera minée, ce qui pourrait entraîner un plus grand nombre de fonctionnaires à soulever des litiges.

Les agents négociateurs et la CRTFP ont suggéré de modifier la législation afin de clarifier à qui incombe la responsabilité de faire appliquer l'entente conclue à la suite d'une médiation. Les administrateurs généraux, au nom desquels sont entrepris la médiation et les règlements, étaient préoccupés d'apprendre qu'on avait relevé des problèmes relatifs à la médiation, car il s'agit d'une question qu'ils prennent au sérieux. Le BDPRH pense que, étant donné le faible nombre de cas pour lesquels les ententes n'ont pas été respectées, il serait prématuré d'apporter des modifications législatives, et que les problèmes soulevés à ce jour peuvent être le résultat d'une compréhension partielle, de la part de quelques personnes, de l'importance de la protection de l'intégrité du processus de médiation et du respect des ententes.

Si ces situations deviennent plus fréquentes ou sont perçues comme telles, cela pourrait avoir pour conséquences de miner la crédibilité et l'intégrité de la médiation et de décourager les employés d'y recourir, ce qui va clairement à l'encontre des buts de la LMFP. Comme l'a fait remarquer un agent négociateur, le non-respect des ententes obtenues par médiation peut « faire augmenter le nombre de litiges, tant des griefs initiaux que de nouveaux cas présentés à la suite de la conclusion de l'entente »^{Voir la note en bas de page 95}. Il est crucial, pour maintenir la crédibilité du mode alternatif de résolution des conflits dans son ensemble, de participer à la médiation en toute bonne foi et d'avoir l'autorité voulue pour conclure une entente et la mettre en œuvre en temps opportun.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Arbitrage

À la lumière de l'importance que prend la gestion informelle des conflits, l'équipe d'examen s'est demandé si le nombre de cas envoyés à l'arbitrage avait changé et si le processus d'arbitrage s'avérait efficace pour les affaires qui sont confiées à la CRTFP.

La CRTFP offre des services d'arbitrage en matière de griefs, de plaintes et de demandes. Le présent chapitre ne porte que sur les griefs et les plaintes; les demandes sont traitées au chapitre 8.

Ainsi qu'il a été mentionné précédemment, il n'existe que quelques données incomplètes sur le nombre et le type de griefs réglés par les ministères. Bien que le nombre de cas présentés à l'arbitrage ait diminué au cours des dernières années, il est difficile de tirer des conclusions définitives sur les répercussions qu'ont sur l'arbitrage le SGIC ministériel ou les règlements de griefs.

Il ressort des commentaires fournis par un groupe représentatif d'utilisateurs que le processus d'arbitrage ne fonctionne pas efficacement. Les griefs de principe, qui se rapportent à l'interprétation ou à l'application d'une convention collective ou à une décision arbitrale et qui touchent l'ensemble des employés, se sont avérés un point particulièrement délicat. Soit les griefs de principe sont déposés à plus d'un niveau (local et national) par un agent négociateur, soit il s'agit de cas qui ont été déjà présentés dans le cadre de griefs individuels ou collectifs. En outre, les délais de réponse pour les griefs de principe sont si courts qu'il est difficile de fournir des réponses efficaces.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Certains intervenants ont indiqué que les arbitres de la CRTFP n'avaient pas l'habitude de tirer profit des mesures d'assouplissement de la législation pour gérer le nombre de cas. Plus précisément, ils suggèrent que la CRTFP ait davantage recours aux conférences préparatoires. À titre de comparaison, on a cité le TDFP, qui tient régulièrement des conférences préparatoires. Le Tribunal indique que dans 88 p. 100 des cas qui devaient faire l'objet d'une audience, les plaintes ou les demandes ont été retirées à la suite d'une conférence préparatoire.

Pour sa part, la CRTFP a soulevé une préoccupation. bien que ses commissaires puissent suggérer ou ordonner la tenue de conférences préparatoires, les arbitres ne semblent pas disposer du même pouvoir.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La divulgation de renseignements influe grandement sur l'efficacité du processus d'arbitrage. Les ministères sont donc prudents en ce qui concerne la divulgation de renseignements durant le processus interne de grief, et ce, malgré la forte probabilité que, si l'affaire est portée en arbitrage, ils devront divulguer certains renseignements. Dans de tels cas, les fonctionnaires et leurs représentants finissent par demander à la Commission de rendre une ordonnance pour faciliter l'échange de renseignements entre les parties. Ainsi, le refus de divulguer des renseignements au cours du processus interne de grief peut rendre l'exercice long et coûteux pour les ministères lorsqu'un dossier est porté en arbitrage, tant pour ce qui est de répondre à la demande de communication de renseignements que de respecter l'ordonnance. De surcroît, le manque de transparence et les retards dans la communication des renseignements minent la confiance et réduisent l'efficacité du processus.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Il arrive parfois que l'on remette en question la validité d'une allégation selon laquelle un document est protégé par le secret professionnel. La CRTFP estime que la capacité de déterminer si une partie est fondée à revendiquer le privilège du secret professionnel de l'avocat est un pouvoir important, car elle permet de s'assurer que les affaires sont tranchées de façon juste et exhaustive par la Commission ou par un arbitre. Toutefois, cette question soulève un important principe de droit qui va bien plus loin que le simple processus administratif et l'application de la loi et, éventuellement, le pouvoir de la Commission. Pour cette raison, l'équipe d'examen n'a pas répondu à la proposition de la Commission.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Efficience et efficacité accrues

Parmi les questions liées à l'arbitrage qui ont été soulevées au cours du présent examen figure celle de savoir à qui incombe le fardeau de la preuve à l'égard des plaintes portant sur des pratiques déloyales de travail^{Voir la note en bas de page 96} et sur les moyens de veiller à ce que les services d'arbitrage soient efficients et efficaces^{Voir la note en bas de page 97} à la CRTFP et au TDFP.

Dans les cas où une plainte de pratique déloyale de travail par un employeur est déposée devant la CRTFP, c'est à l'employeur qu'il incombe de prouver que la violation ne s'est pas produite. Autrement dit, on présume qu'une pratique déloyale de travail a eu lieu, et l'employeur doit démontrer que ce n'est pas le cas. Cette tâche s'avère souvent ardue, car les plaintes de pratiques déloyales de travail sont habituellement vagues, et il est donc difficile de retracer les faits et gestes pertinents. Par conséquent, on consacre beaucoup de temps au processus, et il est difficile de résoudre l'affaire avec efficience.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Seul le président ou un vice-président, si ce dernier s'est vu déléguer les pouvoirs nécessaires, peut accorder une prorogation du délai pour présenter un grief ou en renvoyer un à l'arbitrage, ce qui peut nécessiter deux audiences distinctes. une première au cours de laquelle le président ou le vice-président traitera de la prorogation, et une autre pour permettre à un arbitre d'entendre le grief. Du point de vue administratif, cela demande davantage de ressources à la CRTFP et empêche le président et le vice-président de s'occuper d'autres dossiers.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La partie 2 de la LRTFP donne à la Commission le pouvoir d'établir des règlements relativement aux processus de grief et d'arbitrage. À l'heure actuelle, ce pouvoir réglementaire s'applique à neuf situations, qui sont énoncées dans la Loi. La Commission n'est pas en mesure de prendre des règlements portant sur d'autres questions, malgré le fait que ces derniers permettraient d'accroître l'efficience ou d'améliorer les processus administratifs au bénéfice de toutes les personnes touchées, et ce, sans qu'il soit nécessaire de modifier la Loi. Par exemple, il pourrait être souhaitable que la Commission établisse des règlements concernant la forme et les modalités de présentation de demandes de prorogation de délais, les conférences préparatoires, et les demandes de remise d'audience ou de changement de lieu d'audience. Il ne serait ni pratique ni efficient de modifier la LRTFP chaque fois qu'il y a une nouvelle question qui nécessiterait le pouvoir d'établir un règlement.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La Commission peut établir des règlements relativement aux processus de grief et d'arbitrage. Cependant, la partie 2 permet également aux employeurs et aux agents négociateurs d'établir, dans les conventions collectives, leur propre processus de grief (c'est-à-dire leur processus interne), qui peut être différent de celui qui est fixé dans les règlements de la Commission. Dans son libellé actuel, le texte de la Loi peut être interprété comme autorisant les agents négociateurs et les employeurs à déroger aux règlements qui s'appliquent au processus d'arbitrage. Étant donné que l'on compte 26 employeurs, 88 unités de négociation et 30 agents négociateurs^{Voir la note en bas de page 98}, une telle interprétation peut donner lieu à un véritable cauchemar administratif.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La partie 3 de la Loi confère à la CRTFP la compétence en ce qui concerne le processus d'arbitrage des plaintes tel qu'il est décrit dans la partie II du Code canadien du travail, pour ce qui se rapporte à la fonction publique. Bien que la partie. prévoie généralement que les pouvoirs de la Commission s'appliquent, avec les adaptations nécessaires, elle ne lui confère pas le pouvoir de réglementation. Ainsi, la CRTFP n'a pas le pouvoir d'établir des règlements sur des sujets tels que la procédure à suivre relativement aux plaintes qui lui sont présentées, l'information minimale requise et d'autres questions de procédure qui influent sur l'efficience et l'efficacité du processus.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

De même que la CRTFP, le TDFP a le pouvoir d'établir des règlements liés à son mandat pour instruire et trancher des plaintes relatives à la dotation. Ce pouvoir s'applique actuellement dans les cinq circonstances qui sont énoncées dans la LEFP. Le pouvoir du Tribunal d'adopter des règlements afin de mieux exécuter ses fonctions se trouve donc limité. Des intervenants ont demandé que le Tribunal modifie ses règlements pour garantir la bonne marche du processus de recours, mais le TDFP en a été empêché en raison des dispositions législatives actuelles.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La LRTFP prévoit que, à la demande du président, un membre dont le mandat prend fin peut continuer à remplir ses fonctions ou à assumer ses responsabilités pendant une période allant jusqu'à huit semaines. Cette possibilité est également offerte aux membres du TDFP. Or, l'expérience montre que la limite de huit semaines est irréaliste, étant donné la nature imprévisible des processus d'arbitrage qui peuvent être en cours. Si l'on interprète littéralement la Loi, on doit conclure que si un dossier n'est pas clos au cours des huit semaines supplémentaires, il faut reprendre l'arbitrage à zéro, devant un membre différent, alors que les témoins peuvent ne plus être disponibles et les souvenirs, s'être estompés, sans compter l'augmentation des coûts qui en découle. Bref, cette restriction nuit à l'équité, l'efficience et l'efficacité du processus.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Des doutes ont été soulevés quant au pouvoir discrétionnaire accordé aux arbitres en ce qui touche les mesures correctives à leur disposition en vertu de la partie 2 de la LRTFP. Sous l'ancien régime, leur pouvoir discrétionnaire restreint s'est avéré insatisfaisant dans les cas où l'emploi d'une personne avait pris fin et que la CRTFP avait accueilli le grief. La seule mesure corrective qui s'offrait à la Commission dans de tels cas était de rétablir la personne dans ses fonctions. Dans un dossier récent, la Commission a reconnu que la réintégration du milieu de travail n'est pas toujours dans l'intérêt des parties, y compris celui de la personne congédiée. Un arbitre a conclu qu'une compensation financière constituait la réparation la plus appropriée. Il semble subsister de l'incertitude, qu'il serait bénéfique de dissiper.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Il arrive qu'un membre du Tribunal de la dotation de la fonction publique fournisse des services de médiation lors d'une audience relative à une plainte. Si la médiation aboutit à un règlement, la plainte est retirée; mais dans le cas contraire, on doit reprendre l'audience. Le Tribunal a demandé que la législation soit modifiée de sorte qu'un membre qui fournit de tels services lors d'une audience puisse continuer d'instruire la plainte, à condition qu'aucune des parties ayant pris part à la médiation ne s'y oppose. Seuls le plaignant et l'intimé (c'est-à-dire l'employé et le délégué de l'administrateur général) participent à la médiation; par conséquent, ce sont eux qui voient leurs intérêts les plus menacés si le membre qui agit à titre de médiateur reprend l'audience en question, ce qui n'est pas le cas de la Commission^{Voir la note en bas de page 99}. De surcroît, la proposition du Tribunal contribuerait à la protection de la confidentialité du processus de médiation.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

La Commission des relations de travail dans la fonction publique, le Tribunal de la dotation de la fonction publique et la Commission de la fonction publique affichent habituellement leurs décisions sur leur site Web respectif. Il s'agit d'un excellent moyen de faire preuve de transparence et de responsabilisation dans l'administration des procédures. Cette pratique permet d'améliorer également la cohérence dans la prise de décisions et facilite l'accès aux renseignements pertinents pour les personnes qui vivent ou pourraient vivre des situations semblables. Par contre, certaines personnes ont remis cette pratique en question en invoquant qu'elle n'est pas conforme aux obligations de protéger les renseignements personnels aux termes de la Loi sur la protection des renseignements personnels.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Par ailleurs, à cet égard, il est essentiel de veiller à ce que les ébauches de documents, les ordonnances et les décisions demeurent protégées jusqu'à ce que le dossier soit finalisé par les membres ou les médiateurs du Tribunal. Il est déjà arrivé que des parties aient cherché à se procurer des documents provisoires auprès de membres ou de médiateurs et à les utiliser dans un contexte de litige. Or, ces documents devraient être protégés de la même manière que le sont ceux qui sont visés par la LRTFP.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Depuis l'entrée en vigueur de la législation, le TDFP a constaté qu'il était nécessaire de pouvoir réviser, annuler ou modifier les décisions en raison d'irrégularités dans le processus. Actuellement, le Tribunal n'a pas ce pouvoir et il n'est donc pas en mesure de réviser une décision, même lorsque de nouveaux renseignements dont la pertinence justifie une révision lui sont communiqués; cette situation s'est d'ailleurs produite lorsque le Tribunal a reçu des documents seulement après avoir rejeté une plainte en se fondant sur des observations écrites.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Par défaut, les affaires traitées par la Commission des relations de travail dans la fonction publique doivent être entendues par un comité d'examen constitué d'au moins trois membres. Le président a le pouvoir discrétionnaire de déterminer, pour chaque cas, s'il est approprié qu'il soit entendu par un seul membre. En pratique, la grande majorité des affaires sont entendues par une seule personne. Le libellé actuel de la LRTFP sème la confusion chez les parties, plus particulièrement celles qui ne sont pas représentées ainsi que celles qui sont représentées par un avocat ayant une expérience limitée des procédures d'arbitrage de griefs dans la fonction publique.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Finalement, il a été observé que, aux termes des dispositions actuelles de la LRTFP, seuls les agents négociateurs sont tenus de payer des frais d'arbitrage. La CRTFP n'a toutefois jamais appliqué cette disposition parce que cela aurait entraîné des iniquités entre les parties. En outre, les coûts de la Commission sont couverts par des crédits budgétaires. Il a été suggéré que cette disposition soit abrogée, ou à tout le moins, qu'elle soit modifiée de manière à permettre à la Commission de recouvrer de manière équitable les coûts d'arbitrage auprès de toutes les parties.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Conclusion

Il existe divers moyens de soulever, de traiter et d'arbitrer des conflits relatifs à la gestion des personnes à la fonction publique, comme nous pourrons le voir à la page suivante. Bien que des améliorations soient nécessaires pour certains aspects, le système semble raisonnablement bien fonctionner. En l'absence de données, il n'est pas possible d'évaluer l'incidence exacte des nouvelles mesures et de tirer des conclusions fermes sur leur efficacité depuis l'entrée en vigueur de la législation.

Les nouveaux processus en place semblent prometteurs pour ce qui est de traiter en temps opportun les préoccupations relatives à la dotation. Le nombre de plaintes présentées au Tribunal est inférieur à celui des appels interjetés sous le régime de l'ancienne Loi, et elles n'ont pas les mêmes effets néfastes. Il faut cependant poursuivre les efforts afin de s'assurer que les administrateurs généraux, les gestionnaires, le personnel des RH et la Commission de la fonction publique exercent activement leurs rôles et responsabilités respectifs en ce qui concerne les plaintes, les révocations et les mesures correctives. Le Tribunal doit également s'occuper rapidement des retards dans le processus de traitement des plaintes en raison des répercussions possibles sur les personnes, notamment la personne dont la nomination fait l'objet d'une plainte.

Les nouveaux mécanismes intégrés aux deux lois démontrent toujours que de nombreux cas peuvent être réglés entre les parties, pourvu qu'elles fassent preuve de volonté. Les systèmes de gestion informelle des conflits et les discussions informelles semblent produire de bons résultats et offrir aux fonctionnaires et aux gestionnaires la possibilité de résoudre des conflits sans l'intervention d'une tierce partie. L'arbitrage demeure néanmoins une solution de choix lorsqu'il s'agit de trancher des questions importantes comme celles qui ont trait à l'abus de pouvoir ou les cas où il y a perte d'emploi.

Les gestionnaires et les administrateurs généraux doivent exercer activement leurs pouvoirs et être en mesure de justifier leurs décisions auprès des tiers autorisés à décider. Dans certains cas, lorsque les pratiques traditionnelles se révèlent inadéquates ou inappropriées, de nouvelles mesures de redressement devraient être ajoutées, telles que la capacité, pour la CRTFP, d'ordonner un paiement tenant lieu d'indemnité à la suite d'une cessation d'emploi. Il s'agit là de nouveaux moyens importants permettant de dénouer les situations difficiles.

La médiation et les autres mécanismes, comme les conférences préparatoires, sont de nouveaux moyens efficaces qui s'ajoutent à la trousse d'outils de gestion des conflits et de recours. Toutefois, leur efficacité dépend de la manière dont on les utilise et du résultat visé, en d'autres termes de la participation des personnes concernées et du respect des ententes convenues. Cela demande également un effort concerté de la part des fonctionnaires, des gestionnaires et de leurs représentants pour régler les différends de manière aussi ouverte et rapide que possible. Autrement, la confiance dans le système de recours de même que la crédibilité du système de recours s'en trouveront minées, ce qui risque d'entraîner d'autres problèmes dans le milieu de travail.

Mécanismes de résolution des conflits en matière de gestion des personnes à la fonction publique

Comités consultatifs patronaux-syndicaux et amélioration conjointe du milieu de travail

Les comités consultatifs patronaux-syndicaux (CCPS) et l'amélioration conjointe du milieu de travail sont officiellement reconnus dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Ces mesures avaient pour but de favoriser des relations patronales-syndicales efficaces et harmonieuses. La Loi exige que chaque administrateur général établisse un comité, en collaboration avec les agents négociateurs, en vue d'échanger de l'information, de cerner les problèmes, d'obtenir des opinions et des conseils sur des questions liées au milieu de travail qui touchent les fonctionnaires et d'élaborer conjointement des solutions. Dans le cadre des comités consultatifs patronaux-syndicaux, il est possible, entre autres, de discuter des conflits en milieu de travail, du harcèlement ou de la divulgation d'actes répréhensibles, mais non de cas particuliers.

Les comités consultatifs patronaux-syndicaux sont des éléments plutôt positifs de la mise en œuvre de la législation. Ils ont été mis sur pied dans tous les ministères. Tous les intervenants reconnaissent de façon générale que ces comités aident à faire en sorte qu'il y ait une meilleure relation patronale-syndicale, davantage axée sur la collaboration, surtout au niveau local. Le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines a élaboré un outil de concert avec les agents négociateurs afin de permettre aux CCPS de faire une autoévaluation de leur efficacité.

Même si des mécanismes sont en place pour faciliter le dialogue et la résolution conjointe des problèmes, les agents négociateurs ont dit douter de la mesure dans laquelle la compréhension d'un dialogue constructif et l'engagement envers celui-ci sont partagés. Ils ont soulevé plusieurs questions, y compris le recours aux CCPS principalement pour diffuser l'information et les contraintes imposées aux ressources financières et humaines des agents négociateurs pour participer aux réunions dans l'ensemble des ministères d'un bout à l'autre du pays. De plus, il y a eu un changement de contexte en raison de l'adoption de la Loi sur l'équité dans la rémunération du secteur public et de la Loi sur le contrôle des dépenses en 2009.

Les agents négociateurs n'étaient pas les seuls à constater la nécessité d'avoir une compréhension commune des réelles implications de la consultation et de l'amélioration conjointe du milieu de travail. Les gestionnaires et le personnel des RH provenant de partout au pays avaient des interprétations différentes quant à savoir quand, où et comment l'amélioration conjointe du milieu de travail peut répondre aux besoins d'une organisation. De surcroît, certains intervenants craignaient que l'amélioration conjointe du milieu de travail n'implique la cogestion, ce que ni les agents négociateurs ni la direction ne souhaitent. Pour certains, les malentendus semblent s'être traduits par une réticence à analyser les possibilités qui pourraient découler de l'amélioration conjointe du milieu de travail.

Même si des progrès ont été réalisés depuis que la nouvelle Loi est entrée en vigueur, d'autres efforts doivent encore être déployés par les syndicats et la direction.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Le matériel de formation auquel les gestionnaires et hauts fonctionnaires ont accès par l'entremise de l'École de la fonction publique du Canada ne transmet pas un message exact ou positif quant à l'importance de la consultation et de l'amélioration conjointe du milieu de travail. La formation offerte par l'École pourrait être la première occasion, voire la seule, où les gestionnaires et les hauts fonctionnaires reçoivent de l'information à ce sujet.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Conseil national mixte

Le Conseil national mixte (CNM) existe depuis 1944. Il a été officiellement reconnu pour la première fois dans la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui lui a donné une plus grande stabilité financière et a assuré la permanence de son secrétariat. Le CNM est un forum où les agents négociateurs de la fonction publique et l'employeur^{Voir la note en bas de page 100} échangent l'information, se consultent sur les politiques liées au milieu de travail et élaborent conjointement des directives sur 27 sujets différents qui touchent l'ensemble des fonctionnaires. Ses membres examinent également les griefs qui découlent de ces directives. Le travail réalisé par le CNM vient compléter la négociation collective entre les employeurs et les syndicats individuels en offrant un moyen de traiter des enjeux qui concernent l'ensemble de la fonction publique (p. ex. voyages et réinstallation, régimes de soins de santé et de soins dentaires de la fonction publique).

Le CNM a reçu des commentaires relativement positifs du BDPRH et des agents négociateurs. Même si les décideurs concernés participent au CNM, des agents négociateurs ont dit craindre que l'employeur ne soit réticent à discuter de grands dossiers. Ils voudraient pouvoir participer dès les premières étapes pour définir les intérêts, les contraintes et les solutions avant que les recommandations ne soient mises au point et que l'ébauche des politiques ou directives ne soit préparée. Des efforts et des investissements continus sont nécessaires pour instaurer une compréhension commune des implications de la consultation, pour gérer les attentes et pour établir de solides relations organisationnelles et personnelles.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Négociation à deux niveaux

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique a officiellement reconnu pour la première fois la négociation collective à deux niveaux, qui permet à l'employeur, aux administrateurs généraux et aux agents négociateurs de se concentrer sur les enjeux ou situations propres à un ou à plusieurs ministères et d'adapter les modalités d'une convention collective en conséquence. Avant d'entamer de telles négociations, les parties doivent établir un protocole énonçant les rôles, les responsabilités et les pouvoirs liés à la négociation à deux niveaux.

Le seul exemple de négociation à deux niveaux que l'équipe d'examen a relevé concernait Service correctionnel Canada et le Syndicat des agents correctionnels du Canada, qui ont entrepris leurs travaux avant l'entrée en vigueur de la LRTFP. Même si le Syndicat des agents correctionnels du Canada a jugé que l'expérience avait été positive, il n'est pas possible de procéder à une évaluation exhaustive sur la base d'un seul exemple.

D'autres agents négociateurs étaient moins enthousiastes quant à l'utilité de la négociation à deux niveaux, la jugeant peu utile lorsque les membres sont dispersés dans de nombreux ministères. Les intervenants ministériels se sont aussi montrés peu enclins à aborder la négociation à deux niveaux parce qu'elle n'est pas bien comprise et qu'elle semble comporter des procédures complexes et exiger beaucoup de ressources.

Il est intéressant de noter que même si la possibilité de la négociation à deux niveaux existe, elle n'a pas été utilisée en dehors du projet pilote initial. Les agents négociateurs et employeurs utilisent plutôt avec succès d'autres moyens pour adapter les conventions à leurs besoins et intérêts, y compris au sein des organisations particulières. Des conditions précises se trouvent dans les annexes de nombreuses conventions collectives en vigueur. Par exemple, l'Alliance de la Fonction publique du Canada a négocié avec succès les exigences relatives à la sélection des participants à la formation sur les armes à feu dans le cadre de l'initiative d'armement de l'Agence des services frontaliers du Canada. Elle a également procédé ainsi pour assurer l'application uniforme d'un protocole d'accord pour les employés exerçant certaines fonctions à Ressources humaines et Développement des compétences Canada. La négociation à deux niveaux peut offrir des possibilités, mais il faut davantage d'expérience et une meilleure compréhension de son application et de son utilisation appropriée avant de pouvoir tirer quelque conclusion que ce soit.

Règlement des différends liés à la négociation collective

La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique prévoit deux moyens pour régler les différends liés à la négociation collective. l'arbitrage exécutoire et la conciliation. Parmi les changements apportés au processus de conciliation, mentionnons la possibilité pour le ministre^{Voir la note en bas de page 101} de nommer une commission de l'intérêt public pour aider les parties à régler un différend. Les commissions de l'intérêt public^{Voir la note en bas de page 102} ont pour but d'aider les parties à conclure ou à renégocier une convention collective et à apporter un objectif d'intérêt public au règlement des différends liés à la négociation collective.

Depuis que la LRTFP est entrée en vigueur peu de différends liés à la négociation collective ont été soumis à l'arbitrage exécutoire et seulement un a été renvoyé à une commission de l'intérêt public. Même avec cette expérience limitée, la Commission des relations de travail dans la fonction publique, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines et les agents négociateurs ont relevé des difficultés liées au processus d'établissement d'un conseil d'arbitrage ou d'une commission de l'intérêt public.

En faisant référence à leur unique expérience d'une commission de l'intérêt public, la CRTFP, le BDPRH et certains agents négociateurs ont parlé d'un « fardeau administratif inutile » et de retards dans l'établissement de commissions de l'intérêt public. Selon les intervenants, le processus pourrait être accéléré si le pouvoir d'établir une commission de l'intérêt public était transféré au président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique. Or, même si cette mesure permettait d'accélérer le processus, elle ferait passer la responsabilité du processus d'un ministre à un titulaire de charge non élu. Le fait que cette responsabilité relève d'un ministre semble témoigner de l'intention du Parlement d'intégrer un objectif d'intérêt public au règlement des différends liés à la négociation collective.

Les délais à l'intérieur desquels une commission de l'intérêt public ou un conseil d'arbitrage doit être établi sont stricts et se sont avérés difficiles à respecter malgré tous les efforts des parties dans le cadre de leur première expérience. Par conséquent, il a été suggéré que le président ait le pouvoir discrétionnaire de proroger les délais au besoin. Il faut établir un équilibre adéquat entre le respect de l'intention du Parlement que le processus de règlement soit rapide et le maintien de l'intégrité du processus de règlement en veillant à ce que toutes les parties disposent du temps nécessaire pour se préparer.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Les restrictions relatives à l'admissibilité à titre de membre d'un conseil d'arbitrage ou d'une commission de l'intérêt public ne sont pas aussi claires qu'elles pourraient l'être. La CRTFP a cherché à corriger l'apparente incohérence des exigences d'admissibilité pour les représentants des employeurs et des agents négociateurs.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Malgré le fait que les textes législatifs n'indiquent pas que les membres à temps plein de la CRTFP ne peuvent être nommés à un conseil d'arbitrage ou à une commission de l'intérêt public ou agir dans le cadre d'un mode substitutif de règlement des différends pour un conseil ou une commission, il ne conviendrait pas qu'un membre à temps plein exerce l'un ou l'autre de ces rôles. Il revient au président d'attribuer les cas aux membres de la Commission, et les membres à temps plein sont tenus de consacrer leur temps exclusivement aux questions qui relèvent de la Commission.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Enfin, plusieurs intervenants et organisations centrales de RH ont souligné l'importance d'un langage clair et sans équivoque dans la Loi. Plus particulièrement, la CRTFP a fait remarquer que l'exigence d'avoir « négocié de bonne foi » avant qu'un dossier puisse être renvoyé à l'arbitrage ou à la conciliation a donné lieu à une confusion quant à la compétence de la Commission à l'égard des plaintes de négociation de mauvaise foi, et aux critères qui doivent être remplis avant qu'un conseil d'arbitrage ou une commission de l'intérêt public ne soit établi. On pourrait en déduire qu'il faut que le président entreprenne une enquête pour déterminer si les parties ont effectivement négocié de bonne foi avant d'établir légalement un conseil d'arbitrage ou une commission de l'intérêt public. Une telle enquête non seulement occasionnerait des travaux et des délais supplémentaires dans le processus de règlement des différends, mais elle serait également de plus contraire à l'intention de la modification instaurée en 2005 pour faire en sorte que les parties s'efforcent de parvenir à une entente par la négociation collective avant de recourir à l'arbitrage ou à la conciliation. Le libellé de l'alinéa 71(1)b) du Code canadien du travail est plus clair et pourrait servir de modèle à la LRTFP.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Processus d'exclusion

En vertu de la Loi, l'employeur peut demander à la CRTFP de déclarer, par ordonnance, que le poste de tout employé est un poste de direction ou de confiance et qu'il est donc exclu de l'unité de négociation. Une fois le poste exclu, les cotisations syndicales ne sont plus prélevées du salaire de l'employé et versées à l'agent négociateur. Les modifications législatives adoptées en 2005 avaient pour but d'améliorer l'efficience et l'efficacité du processus d'exclusion en indiquant à qui revient le fardeau de la preuve et en prévoyant que les cotisations syndicales soient mises en suspens pendant que la CRTFP examine toute contestation d'une exclusion proposée.

De façon générale, les critères d'exclusion sont jugés appropriés, même s'il y a place à amélioration quant à l'administration et à l'application de la législation. Les agents négociateurs se sont dits d'avis que, même si les critères d'exclusion sont plus appropriés que ceux que prévoyait l'ancienne Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, des limites raisonnables sont nécessaires. Plusieurs agents négociateurs ont contesté le fait que les postes des personnes désignées pour prendre part au premier palier de la procédure de règlement des griefs fassent automatiquement l'objet d'une proposition d'exclusion. Selon eux, les titulaires de ces postes entendent rarement des griefs et n'assument souvent aucune vraie fonction de gestion ni aucun pouvoir réel. Ils ont suggéré que l'on restreigne les motifs d'exclusion et que l'on recoure normalement à un processus d'arbitrage pour déterminer si un poste devrait être exclu.

En cas de différend au sujet d'exclusions proposées, le fardeau de la preuve revient déjà à l'employeur (à l'exception d'un petit nombre de situations, p. ex. postes de direction). Les postes ne sont exclus qu'une fois que la CRTFP a rendu une ordonnance déclarant qu'un poste entre dans la catégorie des postes de direction et de confiance. Le processus est complexe et long et contribue à l'insatisfaction des fonctionnaires; il y a peu à gagner à soumettre systématiquement chaque proposition à un processus d'arbitrage.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

À l'heure actuelle, lorsque l'employeur demande qu'un poste soit exclu, les agents négociateurs disposent de 20 jours pour déposer un avis d'opposition auprès de la CRTFP. Si aucun avis d'opposition n'est déposé ou si la Commission conclut que l'exclusion proposée par l'employeur est justifiée, la Commission rend une ordonnance déclarant que le poste est un poste de direction ou de confiance.

Les cotisations syndicales continuent d'être déduites du salaire de l'employé et sont conservées dans un compte d'attente jusqu'à ce que la Commission ait rendu sa décision. L'employé doit néanmoins exercer ses fonctions comme si le poste avait déjà été déclaré exclu. De plus, les cotisations syndicales déjà payées par l'employé ne lui seront remboursées qu'une fois que la Commission aura officiellement rendu l'ordonnance déclarant le poste exclu. Même dans les cas où l'agent négociateur ne dépose pas d'avis d'opposition, cela peut prendre des semaines, voire des mois.

Le versement des cotisations syndicales dans un compte d'attente entraîne un lourd fardeau administratif, y compris le calcul manuel de tout remboursement dû à un employé qui quitte le ministère avant que l'opposition ne soit réglée. Le poste peut en outre être occupé par plusieurs titulaires au cours de la période nécessaire au règlement d'une proposition d'exclusion, et tout remboursement doit alors être calculé manuellement.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

De nombreuses critiques ont été formulées au sujet de la longueur du processus d'exclusion et du moment à partir duquel les exclusions devraient prendre effet. Certains ont suggéré que le processus soit rationalisé et simplifié pour prévenir que les exclusions prennent effet le jour suivant la fin de la période prévue pour déposer un avis d'opposition, quelle que soit la date à laquelle la Commission traite éventuellement la demande ou rend sa décision. Cette approche semble juste et transparente parce que les parties sauraient dès le départ que les cotisations syndicales seront versées à l'agent négociateur ou remboursées à l'employé à compter d'une date donnée, qu'un avis d'opposition soit ou non déposé et que celui-ci soit confirmé ou rejeté.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Ententes sur les services essentiels

La LRTFP comprenait une nouvelle approche à l'égard des ententes sur les services essentiels,^{Voir la note en bas de page 103} conçue pour accroître la coopération entre les employeurs et les agents négociateurs tout en préservant le droit de l'employeur de déterminer le niveau de service requis pour assurer la sécurité pendant une grève. Plus particulièrement, il était prévu que les employeurs, les ministères et les agents négociateurs indiquent les types et le nombre de postes nécessaires pour fournir les services essentiels^{Voir la note en bas de page 104} ainsi que les postes en question bien avant qu'une grève ne semble probable, de manière à ce qu'il y ait moins de désaccords immédiatement avant ou pendant une grève.

L'équipe d'examen a constaté que les opinions des intervenants étaient partagées au sujet du processus de négociation des ententes sur les services essentiels. Pour la majorité des intéressés, le processus est lourd à administrer et long, ce qui entraîne une perte de confiance. Quelques personnes ont fait des commentaires plus positifs et ont souligné qu'un dialogue significatif avait donné lieu à la négociation réussie d'ententes dans leur organisation. Néanmoins, il n'y a toujours pas d'entente signée avec les principaux agents négociateurs représentant la majorité des fonctionnaires de l'administration publique centrale.

De la même façon, les agents négociateurs sont partagés. il y a ceux qui n'ont pas de préoccupation et ceux qui se disent frustrés par l'employeur. Il arrive que beaucoup de temps s'écoule entre la signification d'un avis de négocier une entente sur les services essentiels et l'obtention d'un résultat tangible. Un agent négociateur a recommandé que la LRTFP soit modifiée pour donner à la Commission des relations de travail dans la fonction publique le pouvoir d'intervenir, à la demande de l'une ou l'autre des parties, pour régler rapidement les différends, pour inclure un calendrier obligatoire en vertu duquel les ententes sur les services essentiels doivent être négociées et pour encourager la CRTFP à ordonner la divulgation en cas de différend sur les services essentiels.

D'autres préoccupations ont été soulevées à la lumière d'une décision^{Voir la note en bas de page 105} de la CRTFP en vertu de laquelle les ententes sur les services essentiels doivent comprendre une description des services essentiels particuliers devant être fournis. Il risque d'en découler une situation intenable, et le processus risque de devenir de plus en plus onéreux parce qu'il exige d'analyser les activités et tâches de chaque description de poste pour déterminer les éléments particuliers qui constituent les services essentiels.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

En général, le processus des ententes sur les services essentiels ne fonctionne pas comme prévu. Contrairement à ce qui avait été envisagé lorsque les textes législatifs ont été modifiés, les parties semblent avoir peu, ou pas, d'incitation à conclure des ententes, exception faite d'une grève potentielle. De surcroît, il semble que les intéressés ne s'accordent pas sur ce que les ententes sur les services essentiels sont censées réaliser, ni qu'ils soient résolus à faire fonctionner le processus.

Par conséquent, l'équipe d'examen formule la recommandation suivante :

Conclusion

Même si de grandes parties de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique liées aux relations patronales-syndicales axées sur la collaboration doivent encore être mises à l'épreuve, l'équipe d'examen a constaté que les dispositions qui ont trait aux comités consultatifs patronaux-syndicaux, à l'amélioration conjointe du milieu de travail, au Conseil national mixte et à la négociation à deux niveaux sont en grande partie suffisantes pour réaliser ce qui avait été prévu. Certaines modifications législatives permettraient d'améliorer les procédures qui se rattachent aux mécanismes de règlement des différends liés à la négociation collective, au processus d'exclusion et aux ententes sur les services essentiels, mais de façon générale, les textes législatifs soutiennent convenablement les relations patronales-syndicales axées sur la collaboration.

Il n'y a toutefois pas de doute que des mesures non législatives permettraient d'améliorer les relations patronales-syndicales. Les changements réels dans les relations patronales-syndicales doivent être fondés sur une vision partagée, sur une infrastructure saine et des relations solides et sur l'obligation pour les parties de remplir leur rôle et d'assumer efficacement leurs responsabilités de façon continue.

Où en sommes-nous cinq ans plus tard?

L'équipe d'examen est parvenue à la conclusion que, sur le plan technique, la LMFP a été mise en œuvre avec succès. Tout comme la vérificatrice générale^{Voir la note en bas de page 106}, l'équipe d'examen est d'avis qu'à une exception près, toutes les exigences prévues par les textes législatifs ont été remplies. Par exemple, les tribunaux sont en place et fonctionnent, tous les ministères et organismes disposent d'un SGIC et d'un CCPS et la Commission de la fonction publique a signé des instruments de délégation avec tous les administrateurs généraux, qui ont à leur tour subdélégué les pouvoirs de nomination au sein de leurs organismes.

Les textes législatifs semblent solides et créent un cadre adéquat pour répondre aux besoins de la fonction publique. Il convient néanmoins de formuler trois mises en garde importantes. D'abord, certaines parties des textes législatifs (principalement la LRTFP) n'ont toujours pas été mises à l'épreuve; pour ces parties, on ne peut tirer de conclusion définitive quant au caractère adéquat des dispositions législatives. Ensuite, la LEFP et la LRTFP sont des textes législatifs clés régissant les RH, mais elles ne traitent pas de l'éventail complet des domaines liés aux RH. Il est important de reconnaître ce fait pour comprendre ce qui fonctionne bien et moins bien en matière de gestion des personnes à la fonction publique. Enfin, les textes législatifs prévoyaient des changements importants de comportement et de culture, et il est largement admis que de tels changements peuvent prendre beaucoup de temps à se concrétiser. L'équipe d'examen a commencé ses travaux moins de cinq ans après l'entrée en vigueur de la LEFP.

L'équipe d'examen a reçu des propositions visant à modifier les textes législatifs. Celles-ci provenaient presque toutes de la Commission de la fonction publique, de la Commission des relations de travail dans la fonction publique et du Tribunal de la dotation de la fonction publique. La majorité des modifications proposées concernent le fonctionnement interne de ces organismes et découlent de leçons apprises au cours des premières années de fonctionnement en vertu de la LEFP et de la LRTFP. Un petit nombre de propositions ont été présentées par des agents négociateurs. Lorsque l'équipe d'examen était d'avis qu'ils rehausseraient l'efficacité des textes législatifs ou des organisations, elle a appuyés les changements proposés. Cependant, conformément aux principes établis dès le départ, l'équipe d'examen n'a pas accepté un certain nombre de propositions de modifications législatives qui auraient eu pour effet de limiter la marge de manœuvre prévue par les textes législatifs, ou de brouiller ou compliquer les rôles et responsabilités, alors que les résultats pouvaient être obtenus par des moyens non législatifs; et lorsque la modification législative était disproportionnée par rapport au défi cerné et au risque perçu qu'il représente. Étant donné que peu de propositions de modifications législatives feront une différence réelle pour les gestionnaires, le personnel des RH et les employés dans leur travail quotidien au service des Canadiens, l'équipe d'examen ne les considère pas comme urgentes.

Le chapitre 1 du présent rapport a souligné les dangers des généralisations et des conclusions au sujet du rendement d'une entreprise aussi vaste que la fonction publique. Il est important de reconnaître que des changements ont été faits dans certains domaines depuis 2005; il ne faudrait pas non plus négliger la contribution et le fort rendement des personnes. Cependant, comme il est indiqué ailleurs dans le présent rapport, les changements ne sont pas encore suffisamment étendus ou uniformes; par conséquent, ils n'ont pas encore de répercussions considérables sur les réalités de la gestion des personnes dans la fonction publique, sur les attitudes à l'égard de la gestion des personnes, sur les résultats pour les employés et, finalement, sur les résultats pour les Canadiens qu'ils servent.

Il est également important de reconnaître l'investissement, l'énergie et le temps qui ont été consacrés à la mise en œuvre consacrés à la mise en œuvre des textes législatifs lors de leur entrée en vigueur. Ces efforts étaient louables et il est peu probable qu'un changement d'une telle ampleur aurait pu être réalisé sans un tel engagement. Par contre, il y a eu une certaine perte de cette valeur en raison du manque d'attention soutenue accordée au changement de culture nécessaire pour réaliser les objectifs des textes législatifs et de l'absence d'une vision claire de l'état final prévu par les textes législatifs et d'indicateurs précis permettant de mesurer les progrès.

Les textes législatifs ont leurs limites et l'équipe d'examen a constaté un consensus général selon lequel ce qui importe vraiment est ce qui est effectivement fait au moyen d'un cadre législatif. Il est évident que les rédacteurs des textes législatifs avaient prévu cela parce que tant la LEFP que la LRTFP doivent faire l'objet d'un examen, non seulement des dispositions comme telles, mais également de leur administration et application – c'est-à-dire la façon dont elles fonctionnent et sont utilisées pour atteindre les buts des textes législatifs. De l'avis de l'équipe d'examen, c'est dans ces domaines que l'on relève les écarts les plus importants entre la pratique actuelle et ce qui avait été prévu par les législateurs.

Les commentaires faits à l'équipe d'examen et la documentation sur la gestion du changement soulignent tous deux l'importance d'un effort vigoureux et soutenu de la part des personnes, des groupes et des organisations pour faire en sorte que les initiatives de changement soient réussies. Les autres éléments clés comprennent une vision claire des objectifs, qui permet de surmonter la tendance naturelle à favoriser ce qui est connu et familier. Les communications fréquentes et cohérentes sont importantes, mais les dirigeants doivent non seulement parler de la vision, mais également la mettre en pratique. Une fois que les gestionnaires et le personnel des RH sont équipés pour assumer des rôles nouveaux ou différents, l'évaluation de leur rendement doit renforcer la vision et non le statu quo. De nouveaux outils, processus, technologies et organisations peuvent également être nécessaires, mais ils jouent un rôle de soutien et d'habilitation; ils ne peuvent remplacer un changement de comportement et de culture, ni ne devraient être considérés comme tels.

Des documents datant de l'entrée en vigueur des textes législatifs exigent une attention soutenue afin de changer les comportements. Les efforts semblent toutefois avoir été orientés vers d'autres initiatives peu après, peut-être parce que l'on croyait à tort que les travaux en vue de susciter les changements se poursuivraient tout simplement. Dans son rapport annuel de 2006^{Voir la note en bas de page 107}, le greffier déclarait que la LMFP avait été mise en œuvre; dans son rapport de 2007^{Voir la note en bas de page 108}, il lançait une nouvelle initiative, le Renouvellement de la fonction publique. L'équipe d'examen a constaté avec intérêt que lors du lancement du Renouvellement de la fonction publique, on a utilisé une grande partie du langage exact concernant le changement. « […] les modifications de la culture organisationnelle et des grands systèmes exigeront plus de temps [et] si nous voulons que nos efforts soient productifs, nous devons commencer à travailler dès maintenant et soutenir nos efforts au fil du temps ». Le rapport soulignait également qu'il est nécessaire de mobiliser les employés à tous les niveaux; d'établir des objectifs et des priorités ambitieux mais réalistes; d'établir des normes de rendement et de se préparer à être évalué en fonction de celles-ci; de ne faire que ce qui fera une différence pratique en matière d'efficacité; d'être une organisation apprenante qui est prête à rectifier le tir. Il ne suffit pas de reconnaître le besoin d'une approche volontariste et déterminée au changement de comportement et de culture. Sans leadership actif et persévérance, il est peu probable que le plein potentiel de la LEFP et de la LRTFP soit réalisé.

Quelles lacunes reste-t-il?

L'équipe d'examen a relevé un certain nombre de lacunes concernant l'existence d'une vision commune et la clarté des rôles et des responsabilités. L'absence d'une vision clairement énoncée et fréquemment communiquée quant à l'état final prévu par les textes législatifs a nui au changement de comportement et de culture en matière de gestion des personnes. Il est toujours nécessaire de définir les rôles, les responsabilités et les obligations redditionnelles, surtout entre la Commission de la fonction publique, les administrateurs généraux et le Tribunal de la dotation de la fonction publique. La lacune se rapporte moins au partage des rôles, des responsabilités et des obligations redditionnelles sur papier qu'à la façon dont ils sont mis en pratique dans les actions des personnes et des organisations.

L'ensemble des personnes et des organisations qui ont des pouvoirs et des responsabilités en matière de gestion des personnes dans la fonction publique doivent s'harmoniser avec les objectifs de la LMFP – dans la façon dont elles exercent leur mandat, dans la façon dont elles communiquent et dans leur volonté d'agir de concert avec ceux qui ont des pouvoirs et responsabilités connexes. Elles doivent aussi s'efforcer de comprendre comment leurs actions influent sur le comportement, et éviter les réactions non prévues et non voulues à ces actions. Cet aspect est particulièrement important en ce qui concerne la CFP, qui joue un rôle direct dans le processus de nomination, y compris le recrutement de fonctionnaires, et exerce une influence considérable sur le comportement en raison de son rôle de surveillance. La délégation des pouvoirs de nomination aux administrateurs généraux suppose une part de confiance entre le détenteur du pouvoir et ses délégataires. Lorsque le détenteur du pouvoir est également un fournisseur de services et l'organisme de surveillance, des relations plus solides et des communications claires sont nécessaires. De plus, toutes les parties doivent faire des efforts concertés et s'engager fermement à parvenir à une vision commune.

La complexité qui caractérise le régime de gestion des personnes dans la fonction publique pose un certain nombre de défis et entraîne une dilution du sentiment d'appartenance et une atténuation du sens des responsabilités. Pour de nombreux employés et gestionnaires, cette complexité a été exacerbée par une tendance à passer d'une initiative liée aux RH à une autre et à consacrer insuffisamment de temps et d'efforts à expliquer comment ces efforts sont liés, quels résultats concrets ils produiront et sur quoi les gestionnaires et le personnel des RH surchargés devraient axer leurs efforts. Une transition plus volontariste entre la mise en œuvre de la LMFP – ou de la modernisation – et le Renouvellement de la fonction publique aurait vraisemblablement fourni une impulsion plus soutenue favorisant la poursuite du changement. Nombre de fonctionnaires et de leurs représentants se demandent comment le Renouvellement de la fonction publique, l'Examen des services administratifs, les examens stratégiques cycliques et le plan d'action de réduction du déficit s'articuleront avec les changements touchant la gestion des personnes.

Une période de stabilité organisationnelle offrirait une possibilité d'améliorer la compréhension des rôles et responsabilités et d'élaborer des politiques et lignes directrices qui sont cohérentes et découlent de mandats statutaires. La stabilité ne devrait toutefois pas être confondue avec l'inaction. Les décideurs ont besoin de soutien et de directives claires, pour ce qui est de savoir où ils peuvent obtenir des avis et conseils, dans les organisations centrales de RH et dans les ministères. Il est également important de veiller à ce que les avis et conseils soient cohérents et conformes aux textes législatifs, aux politiques et aux règlements. Les personnes et les organisations pourraient profiter de cette période pour clarifier et communiquer leurs rôles et responsabilités, ainsi que pour construire des relations, voire les renforcer, en partie afin que les responsabilités puissent être exercées de façon uniforme et dans un esprit de collaboration. De la même façon, la CFP, en collaboration avec les administrateurs généraux, pourrait examiner la surveillance pour vérifier qu'elle est fondée sur les principes et sur les risques et qu'elle contribue à l'amélioration du rendement – en matière de gestion des personnes, dans le travail des ministères et dans la prestation de services aux Canadiens.

Concernant la question de l'embauche souple, efficace et axée sur les valeurs, l'équipe d'examen a conclu que la nouvelle approche à l'égard du mérite fonctionnait, mais qu'elle n'était ni suffisamment bien comprise, ni comprise à une échelle suffisamment grande; par conséquent, on a tendance à se montrer prudent. La combinaison de la responsabilisation et de la surveillance dans le modèle axé sur la délégation des pouvoirs contribue également à l'aversion pour le risque. La souplesse tant prônée par les textes législatifs n'est pas bien expliquée (par exemple, elle sous-entend davantage que la possibilité de recourir à des processus de nomination non annoncés) et, par conséquent, on est réticent à en profiter et il y a peu de données probantes sur l'innovation et l'expérimentation, d'une part, et sur la normalisation sensée, d'autre part. Le temps requis pour l'embauche n'a pas été sensiblement réduit depuis que la LEFP est entrée en vigueur. Les organisations doivent évaluer leur propre situation en ce qui a trait au temps requis pour l'embauche, déterminer si cela représente un risque pour elles et, le cas échéant, établir pourquoi il leur faut tant de temps et quelles solutions conviendraient le mieux pour elles.

Les intervenants espèrent toujours une modification législative qui transformera la gestion des personnes et fera en sorte que la dotation et la gestion soient simples et rapides. L'équipe d'examen a rencontré de nombreux groupes et personnes qui attendent que quelqu'un ou quelque chose règle les problèmes auxquels ils font face. Il n'est pas difficile d'imaginer l'effet négatif que cette hésitation peut avoir sur une initiative de changement. L'ampleur du changement qu'implique la LMFP peut sembler imposante, mais ce n'est pas une raison pour s'abstenir de prendre des mesures ou se contenter d'attendre d'obtenir de l'aide. Plutôt que d'être intimidées, les personnes et organisations doivent décider d'un point où commencer, s'assurer qu'elles comprennent l'origine et la nature réelles du problème, prendre des mesures, apprendre de leur expérience et ajuster leur plan d'action avant de passer au défi suivant.

Compte tenu de la fréquence à laquelle les intervenants ont soulevé certains enjeux auprès de l'équipe d'examen (par exemple, le temps nécessaire à l'embauche et la gestion des employés affichant un rendement insatisfaisant), le sentiment d'impuissance à changer les choses est surprenant. ce sont là des points que doit régler une initiative visant à changer le comportement.

Un autre réel problème tient à l'échelle à laquelle le changement doit intervenir. Comptant plus de 250 000 employés, le gouvernement fédéral est le plus gros employeur au Canada. À une telle échelle, le fait de tenter d'instaurer un changement dans toute l'organisation comporte d'importants risques. L'équipe d'examen préconise plutôt une approche plus naturelle, qui suppose l'acceptation de certaines inégalités jusqu'à ce que le changement complet soit, effectivement, instauré dans l'ensemble de l'organisation. Les organisations ne font pas toutes face aux mêmes défis, et une solution qui convient à l'une pourrait ne pas être indiquée pour une autre. Elles ne devraient toutefois pas négliger l'importance de certaines exigences applicables à l'ensemble de l'organisation, comme l'impartialité politique, qui préservent le caractère de la fonction publique fédérale et les valeurs qui la sous-tendent.

Les organisations bureaucratiques sont des entités où il est particulièrement difficile d'implanter des changements^{Voir la note en bas de page 109}. Elles exigent des efforts supplémentaires pour surmonter l'aversion pour le risque et favoriser l'innovation et l'expérimentation, y compris chez ceux qui sont responsables de la surveillance.

L'examen de la gestion efficace des personnes, au chapitre 5, a démontré que les besoins de formation pourraient avoir été sous-estimés au moment où la LMFP est entrée en vigueur et qu'il pourrait encore être avantageux d'accorder une attention soutenue à la formation, y compris le recours à l'apprentissage par l'expérience pour renforcer la compétence et la confiance. Il est possible de clarifier les attentes et les évaluations en matière de rendement concernant la gestion des personnes. Des outils existent, mais ils devraient être mieux connus et leur conception devrait être plus conviviale pour qu'ils soient bien utilisés. Ils devraient être améliorés en fonction de l'expérience des utilisateurs, et leur utilité et efficacité devraient être contrôlées.

Les gestionnaires travaillent encore à intégrer complètement la gestion des personnes dans leurs opérations; nombre d'entre eux se sont dits frustrés de n'avoir pas suffisamment de temps pour avoir un rendement aussi bon qu'ils le voudraient en gestion des personnes. Pour accroître l'efficience, il serait utile de rationaliser autant que possible les processus et exigences. Il importe aussi d'avoir des attentes claires à l'égard des gestionnaires, de les appuyer et de les tenir responsables de leur rendement. Les gestionnaires se demandent si leurs dirigeants accordent autant de valeur à leur rendement en gestion des personnes qu'à leur rendement en réalisation de programmes, en élaboration de politiques et en gestion financière. Les principes qui soutiennent la planification intégrée sont largement acceptés et les organisations indiquent qu'elles ont fait des progrès à cet égard. La même logique doit être appliquée au travail des gestionnaires. leur atteinte des objectifs opérationnels et leur capacité de servir les Canadiens sont directement et inextricablement liées à leur gestion des personnes.

Il ne semble pas y avoir de manque de renseignements ou de données sur la gestion des personnes dans la fonction publique. Cependant, il devrait y avoir une discussion continue parmi les principaux intervenants pour faire en sorte que les bons renseignements et les bonnes données soient recueillis de la manière la plus efficace possible et qu'ils soient utilisés de façon à permettre une mesure du rendement, une planification et des rapports significatifs et utiles. Il est également important que cela soit fait au bon niveau – à une échelle globale ou en fonction de l'organisation. Il est possible d'avoir recours aux deux approches, mais il convient d'éviter les chevauchements et de tirer profit de la puissance des systèmes, des logiciels et de la normalisation, par exemple en utilisant le processus opérationnel commun des RH. Ceux qui recueillent les renseignements et les données doivent également savoir que ce faisant ils véhiculent un message et influencent le comportement. Le vieil adage selon lequel ce que vous mesurez est ce qui importe est un rappel salutaire.

Dans le domaine des activités politiques et de l'impartialité politique, il est possible de rendre plus significative la prestation du serment au moment de l'entrée dans la fonction publique, et d'adopter une approche plus uniforme concernant les élections aux trois ordres de gouvernement. L'impartialité politique est une responsabilité partagée et permanente qui est au cœur des valeurs et de l'éthique de la fonction publique.

Pour ce qui est des recours crédibles et efficaces et de la résolution de conflits, l'équipe d'examen a conclu que bon nombre des éléments essentiels sont en place; les lacunes se rattachent à l'amélioration du rendement. Le fait de maximiser les possibilités de régler les problèmes de façon informelle, et aussi proche que possible du milieu de travail, procurerait des avantages tant aux gestionnaires qu'aux employés. Une plus grande efficience du processus de recours permettrait de régler plus rapidement les problèmes.

Finalement, il reste encore beaucoup de points non éprouvés dans le domaine des relations de travail axées sur la collaboration. Une meilleure compréhension de l'amélioration conjointe du milieu de travail et de la consultation aiderait les syndicats et la direction à tirer profit des possibilités qui s'offrent à eux.

Proposition de changement

Alors que le processus d'examen tirait à sa fin, l'équipe d'examen a constaté que ses recommandations portaient régulièrement sur les mêmes mesures. De plus, malgré 50 ans d'innombrables rapports, recommandations et changements, la fonction publique fait encore face aux mêmes défis, soit la gestion des personnes. La recherche du changement a-t-elle ciblé les mauvais enjeux? Quelles ont été les lacunes et pourquoi n'y a-t-il pas eu plus de progrès? L'équipe d'examen est d'avis que les réponses se trouvent moins dans ce que l'on tente de changer que dans la façon dont on cherche à instaurer le changement. Sans nouvelle approche, il y a un risque que dans plusieurs années, un autre examen aboutisse aux mêmes conclusions.

Il est possible d'atteindre les objectifs de la LMFP sans pour autant tout remanier; il s'agit surtout de procéder à un changement de comportement et de culture. L'équipe d'examen recommande des changements aux textes législatifs qui amélioreront les lois et optimiseront le fonctionnement d'un certain nombre d'entités et d'intervenants assujettis aux lois. Même s'il n'est possible de donner suite à certaines recommandations qu'en adoptant des modifications législatives, l'équipe d'examen ne pense pas qu'il soit urgent de modifier la LRTFP et la LEFP parce que les modifications proposées n'auront pas d'impact tangible sur les fonctionnaires ni sur la population canadienne dont ils doivent servir les intérêts. Les changements non législatifs sont davantages susceptibles de donner lieu à des changements manifestes, même s'ils seront souvent difficiles et exigeront un engagement et des efforts soutenus.

Ces changements se répartissent en quatre thèmes ou domaines et constituent la « proposition de changement » sur laquelle porte le présent chapitre. L'adoption de mesures dans chacun de ces domaines permettra de positionner la fonction publique fédérale pour qu'elle continue d'améliorer la façon dont elle sert le Canada et les Canadiens. Compte tenu de la complexité de la gestion des personnes, les recommandations formulées par l'équipe d'examen sont toutes étroitement liées. Toutefois, chacune d'entre elles a sa place dans la présente proposition de changement.

Les quatre domaines que l'équipe d'examen a jugés essentiels sont. les valeurs fondamentales et communes d'une organisation, qui comprennent une vision partagée des buts recherchés; le système, soit les structures ou processus institutionnels que l'on retrouve dans une organisation; les relations entre les personnes et entre les institutions; et les compétences, ou la capacité et la confiance des personnes et des organisations pour ce qui est de s'acquitter de leurs rôles et responsabilités et d'en rendre compte. L'équipe d'examen est d'avis qu'agir dans un seul de ces domaines, autrement dit ne pas prendre de mesures dans les quatre domaines, aura pour effet de miner les efforts visant l'implantation d'un changement généralisé et durable. De la même façon, le fait de ne pas reconnaître que les domaines sont interdépendants et de ne pas comprendre l'ensemble peut aussi compromettre le changement.

Application concrète de la proposition

L'équipe d'examen est aussi d'avis que la façon dont les personnes et les organisations travaillent dans les quatre domaines décrits ci-dessus fait une différence. Cinq ans après l'entrée en vigueur de la LEFP et de la LRTFP et grâce au recul, à l'expérience et à l'information recueillie dans le cadre du présent examen, une approche fondée sur les éléments qui suivent était et est toujours nécessaire pour réaliser les objectifs de modernisation des textes législatifs :

• une approche plus intégrée et soutenue à l'égard du changement, pour laquelle il y a une « analyse de rentabilisation » (c.-à-d. une « vraie » raison pour prendre des mesures difficiles);
• un leadership solide et inébranlable (une responsabilité que l'on ne s'attend pas à ce que les administrateurs généraux assument seuls – chaque fonctionnaire a un intérêt à l'égard de la gestion améliorée des personnes de même qu'un rôle à jouer, tout comme les organisations centrales de RH, les parlementaires et les syndicats);
• des communications claires et fréquentes au sujet de l'état final ou de la vision, même si la route précise pour y arriver n'est pas connue (de sorte que les employés à tous les niveaux sont plus susceptibles de laisser de côté la sécurité et le confort de ce qui leur est familier);
• une volonté d'expérimenter et d'innover, de prendre part à une prise de risques responsable et, à l'occasion, d'échouer (ce qui devrait être soutenu par le régime de surveillance et le processus d'évaluation du rendement des personnes et de l'organisation);
• un nombre limité d'indicateurs permettant de mesurer les progrès avant que l'on ne corrige le tir (ce qui donne l'occasion de renouveler la détermination à être une véritable organisation d'apprentissage).

Conclusions

Au cours de l'examen législatif, l'équipe d'examen n'a rencontré presque personne ayant une opinion uniquement positive au sujet de la gestion des personnes à la fonction publique, même si certaines personnes ont relevé des secteurs où elle était meilleure que ce qu'elle avait été par le passé. L'intensité des sentiments exprimés, la source des frustrations et les objets des critiques étaient variables. Les nouveaux fonctionnaires étaient d'avis que le processus de recrutement était trop lent, que les descriptions de travail n'étaient pas claires et que le processus de candidature et d'évaluation était lourd et diffus. Des gestionnaires ont indiqué qu'il leur fallait trop de temps pour doter les postes vacants et gérer les employés dont le rendement est faible. Le personnel des RH avait le sentiment qu'il ne répondait pas aux attentes mais ne savait pas quelles étaient vraiment ces attentes. Les administrateurs généraux voyaient un problème concernant la CFP, avec son rôle hybride et une fonction de surveillance qui renforce l'aversion pour le risque. Selon les syndicats, l'amélioration conjointe du milieu de travail et la consultation sont loin d'avoir répondu aux attentes.

Ce constat offre une possibilité de changement sans précédent. Il faut toutefois d'abord éliminer le sentiment que le changement est impossible. Le changement est toujours possible; il est aussi habituellement très difficile. Le deuxième point concerne ce qui devrait être changé. Si le changement est difficile et exige un effort considérable, il conviendrait de veiller à ce que les efforts soient axés sur les bons aspects. L'équipe d'examen a constaté qu'il est facile de mobiliser les personnes pour changer les textes législatifs ou les organisations, mais beaucoup plus difficile de les amener à parler de se changer elles-mêmes.

Quels qu'aient été les sujets abordés par l'équipe d'examen, les questions d'embauche et de dotation étaient les plus courantes; les séances de mobilisation, les commentaires écrits et la rétroaction, les discussions entre les administrateurs généraux et même le présent rapport renforcent ce message. On pourrait donc en déduire que l'embauche est un secteur par lequel il serait logique de commencer – un changement à ce niveau susciterait tout un sentiment de satisfaction. L'équipe d'examen a perçu une volonté de faire les choses différemment, surtout au sein de la communauté des gestionnaires, qui reconnaissent que les textes législatifs ne sont pas utilisés comme ils le pourraient, et qu'ils ont besoin de soutien et de formation pour instaurer des améliorations. Il faut mettre à profit cette volonté.

Il est absolument essentiel de ne pas perdre de vue la raison première de la fonction publique. fournir des conseils objectifs au gouvernement, réaliser des programmes pour ce dernier, le servir autrement et ainsi servir les Canadiens. Tout ce qui appuie l'atteinte de cet objectif doit être intégré et harmonisé. Il s'agit là d'un argument inattaquable en faveur de la planification intégrée. relier les programmes, les politiques, et la planification des RH et des ressources financières pour faire en sorte que les deux derniers éléments soient axés sur la maximisation du rendement des deux premiers éléments. La fonction publique du Canada aspire à l'excellence, y compris l'excellence en gestion. La façon dont la fonction publique gère son atout le plus important, ses personnes, devrait répondre à ces normes d'excellence et ne devrait pas être considérée comme distincte de l'excellence dans l'exécution des politiques et des programmes. En un sens, il n'y a rien de « spécial » dans la gestion des personnes; il est difficile de concevoir comment les services offerts aux Canadiens peuvent être excellents si la gestion des personnes ne l'est pas. Comme pour tout élément du rôle d'un fonctionnaire, la gestion des personnes devrait être caractérisée par la prise de décisions éclairées, l'engagement à l'égard d'une prise de risques responsable, la possibilité d'exposer comment et pourquoi des décisions sont prises et la reddition de comptes par l'entremise d'une surveillance constructive.

L'actuelle période de restriction budgétaire ainsi que l'examen stratégique et fonctionnel représentent une occasion idéale qu'il convient d'exploiter pour rechercher l'excellence en gestion des personnes au sein de la fonction publique. Il s'agit d'une chance pour la fonction publique, et pour ses organisations clés comme la CFP, les tribunaux et le BDPRH, d'employer sa détermination, sa créativité, son dévouement et son professionnalisme pour relever le défi d'agir différemment. Il s'agit d'une chance de réaliser le potentiel tant de la LMFP que des femmes et des hommes qui composent une institution dont ils peuvent à juste titre être fiers.

Le président du Conseil du Trésor a souligné ce qui suit dans son allocution devant des cadres de la fonction publique en juin 2011 :

Lors d'une réunion antérieure de personnel des RH, la dirigeante principale des ressources humaines a elle aussi souligné que le moment était venu d'agir^{Voir la note en bas de page 111}.

L'équipe d'examen en convient elle aussi. C'est maintenant le moment de faire les changements que tout le monde semble espérer, et de prendre des engagements pour favoriser les efforts soutenus, la persévérance et le travail acharné que ces changements exigeront. La fonction publique peut élaborer une vision commune de la gestion des personnes, mesurer les progrès en vue de l'atteinte de ce but, mettre en place les relations et les compétences nécessaires pour changer la façon dont elle fait les choses et prendre des mesures décisives afin d'utiliser pleinement la législation.

Chapitre 3 : Rôles clairs, vision partagée et organisations efficaces

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 3.1 Si, à la suite d'une vérification ou d'une enquête, des éléments de preuve indiquent qu'il y a eu erreur, omission, fraude ou conduite irrégulière de la part d'une personne autre que la personne nommée, la CFP devrait communiquer avec les administrateurs généraux chargés de prendre les mesures appropriées, y compris sur le plan disciplinaire.
• 3.2 Afin que la CFP, les administrateurs généraux et leurs représentants respectifs puissent s'acquitter efficacement de leurs responsabilités, ils devraient s'entendre par écrit sur la façon de communiquer les renseignements (c'est‑à‑dire les faits) avant et pendant les audiences du TDFP. Cette entente devrait également définir les rôles de chacun d'entre eux dans le cadre des audiences du TDFP.
• 3.3 Afin de fournir le meilleur soutien possible aux gestionnaires, aux membres du personnel des RH et aux administrateurs généraux appelés à prendre des décisions, les organisations centrales de RH, les ministères et les organismes devraient collaborer afin que leurs politiques, leurs outils et leurs lignes directrices soient exacts, intégrés et accessibles, ce qui assurera l'efficacité du processus décisionnel, le respect des règles établies et la mise en place de mécanismes de surveillance rationnalisés au sein de la fonction publique. Chacun des intervenants devrait être responsable de son propre secteur ou de sa propre organisation, et le greffier du Conseil privé devrait être informé par le dirigeant principal des ressources humaines des progrès réalisés au regard de l'évaluation globale de la gestion des personnes au sein de la fonction publique fédérale.
• 3.4 Le dirigeant principal des ressources humaines, en collaboration avec le Bureau du conseil privé, les administrateurs généraux et le président de la Commission de la fonction publique, devrait entreprendre l'élaboration d'un énoncé décrivant une vision commune d'un cadre moderne de gestion des personnes fondé sur la LMFP.
• 3.5 Les connaissances et l'expérience des commissaires en exercice pourraient faciliter la transition vers la constitution d'une nouvelle commission, et ceux-ci pourraient fournir des conseils utiles au gouverneur en conseil au moment de renouveler l'équipe de commissaires. Comme aucune disposition législative n'empêche les commissaires ou le président en exercice de présenter des recommandations ou des propositions au gouverneur en conseil, il n'est pas nécessaire de modifier la législation.
• 3.6 Afin de permettre à la Commission de fonctionner plus efficacement, il faudrait décaler les mandats des commissaires pour faciliter la transition et la planification de la relève. Même s'il n'est pas nécessaire pour ce faire d'apporter des modifications législatives, il faudrait envisager des changements à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique afin que les commissaires à temps partiel restent en poste pendant cinq à sept ans; la durée précise du mandat serait laissée à la discrétion du gouverneur en conseil.
• 3.7 Afin d'assurer une administration efficace et un dépôt en temps opportun des rapports annuels, il serait utile, pour la Commission de la fonction publique, de conclure une entente de collaboration avec le ministre responsable et son personnel.
• 3.8 Le paragraphe 4(4) devrait être supprimé, car le président et les commissaires sont maintenant visés par la Loi sur les conflits d'intérêts, qui a le même objectif, mais qui n'était pas en vigueur au moment où la Loi sur l'emploi dans la fonction publique a été rédigée.
• 3.9 La Commission de la fonction publique et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada devraient continuer de collaborer afin de régler les questions qui subsistent pour que la CFP dispose des pouvoirs nécessaires pour conclure des marchés, percevoir des revenus et les réaffecter en vue de s'acquitter de son mandat principal en vertu de la législation.
• 3.10 La Commission de la fonction publique et le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (dirigeant principal des ressources humaines, contrôleur général et dirigeant principal de l'information) devraient déterminer les meilleurs moyens de protéger les dossiers de vérification ou d'enquête, notamment les documents de travail des personnes accomplissant des tâches au nom de la CFP . Il pourrait s'agir des mêmes mesures de protection que celles qui sont employées pour les vérifications internes dans l'ensemble de la fonction publique, ou encore d'autres mesures, comme des modifications à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. L'équipe d'examen recommande que l'on accorde aux employés de la CFP une protection similaire à celle des personnes menant des activités pour le compte du Tribunal de la dotation de la fonction publique ou de la Commission des relations de travail dans la fonction publique.
• 3.11 Le président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (CRTFP) doit tirer parti de la possibilité offerte par la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et faire en sorte, de concert avec le ministre responsable^{Voir la note en bas de page 112}, que la recherche en matière de rémunération soit appuyée par un comité consultatif formé de spécialistes impartiaux adéquatement rémunérés. Ce comité, composé d'au moins trois membres, ne doit pas seulement comprendre des personnes représentant uniquement les intérêts des parties concernées.
• 3.12 Même si la majorité des travaux de recherche sur la rémunération effectués jusqu'ici portaient uniquement sur les salaires, la CRTFP devrait envisager de mener des recherches et des analyses sur la rémunération globale.
• 3.13 De façon à attirer des candidats hautement qualifiés et à renforcer l'indépendance et la nature quasi-judiciaire du TDFP, la Loi sur l'emploi dans la fonction publique doit être modifiée afin d'harmoniser la durée des fonctions du président et du vice-président du TDFP avec celle de leurs homologues de la Commission des relations de travail dans la fonction publique (c'est-à-dire au plus cinq ans). Il importe également d'allonger la durée du mandat des membres temporaires du TDFP, afin qu'elle passe de deux à trois ans.
• 3.14 Le personnel du TDFP doit pouvoir être muté au sein l'administration publique centrale. Ainsi, les personnes qui acceptent un poste au TDFP disposeraient de possibilités de carrière raisonnables, ce qui faciliterait le recrutement de candidats possédant l'expertise et les qualifications nécessaires pour permettre au TDFP de s'acquitter efficacement de ses rôles et de ses responsabilités.
• 3.15 Des modifications à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique permettant au président du TDFP de déléguer certaines tâches à son personnel aideraient le TDFP à mieux gérer sa charge de travail, tout particulièrement si son effectif de membres est incomplet.
• 3.16 Compte tenu du fait que le TDFP, la CRTFP et la CFP ont soulevé des questions quant à la rémunération et que le Bureau du Conseil privé est chargé de la rémunération des personnes nommées par le gouverneur en conseil, ces trois organisations devraient chacune rencontrer ce dernier afin de discuter de tous les problèmes liés aux nominations par le gouverneur en conseil. Au nombre de ces problèmes mentionnons la planification de la relève, l'expertise et les qualifications, la rémunération et le salaire des membres des tribunaux, des arbitres, des commissaires et des membres des comités consultatifs. La question de la rémunération, notamment, doit être réglée en collaboration avec le Bureau du Conseil privé, d'une manière qui respecte les priorités économiques du gouvernement, favorise l'efficacité des entités concernées et soit adaptée aux circonstances particulières de chaque nomination.
• 3.17 Les politiques du Conseil du Trésor touchant la gestion des personnes doivent être examinées par ordre de priorité, puis révisées ou abrogées afin que les administrateurs généraux, les gestionnaires, le personnel des RH, les employés et les agents négociateurs aient accès à de l'information exacte et complète permettant d'orienter leurs actions et leurs décisions.

Chapitre 4 : Embauche souple et efficace fondée sur des valeurs

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 4.1 La Commission de la fonction publique devrait nouer des liens plus solides avec le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, les administrateurs généraux, les gestionnaires et le personnel des RH, au moyen de mécanismes de liaison efficaces, afin d'accroître la compréhension du système de dotation fondé sur les valeurs ainsi que la conformité à ce système.
• 4.2 Pour favoriser un système de dotation davantage axé sur l'innovation et mieux adapté aux besoins, la Commission devrait adopter une démarche de surveillance axée sur les principes et les risques, qui tienne compte des résultats et de l'intégrité du système dans son ensemble et qui lui permette de garantir au Parlement que les pouvoirs délégués sont exercés de façon efficace.
• 4.3 La Commission et les administrateurs généraux devraient examiner leurs politiques de dotation et leurs cadres de programmes respectifs en vue d'accroître l'efficacité, d'améliorer l'efficience et d'encourager la prise de risques responsable. Ils devraient établir des objectifs de rendement significatifs dont ils devront rendre compte, à l'instar de leurs délégataires. Les forums existants, comme le Comité consultatif des sous‑ministres de la Commission de la fonction publique et les comités ministériels de consultation patronale-syndicale devraient également prendre part à ces efforts.
• 4.4 Pour permettre aux ministères de gérer des situations d'urgence dans un contexte où il est impossible d'avoir recours à l'embauche pour une durée déterminée, il faudrait modifier la LEFP afin qu'elle permette la prolongation de la période d'emploi des employés occasionnels jusqu'à concurrence de 90 jours, lorsqu'il en va de la santé, de la sûreté, de la sécurité, de l'environnement ou de la prestation d'un service essentiel au public.
• 4.5 Il faudrait modifier la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de façon à remplacer la double notification pour les processus de nomination interne par une seule notification des nominations proposées, accompagnée d'une période d'attente donnant aux fonctionnaires dont la candidature a été éliminée la possibilité de prendre part à une discussion informelle avant que les nominations officielles soient faites. La période d'attente permettrait également aux gestionnaires de corriger toute erreur ou omission dont ils pourraient se rendre compte avant de procéder aux nominations officielles.

Chapitre 5 : Appui des changements dans le domaine de la gestion des personnes

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 5.1 Pour améliorer l'apprentissage et, au fil du temps, améliorer les politiques, les programmes et les pratiques en matière de dotation et de relations de travail, il faudrait intégrer les constatations principales découlant des vérifications, des enquêtes et des décisions des tribunaux au contenu des cours de l'École de la fonction publique du Canada, et les animateurs de ces cours devraient se tenir au courant des progrès récents dans leur domaine.
• 5.2 Pour que la fonction publique devienne une véritable organisation axée sur l'apprentissage, les organisations centrales de RH et tous les intervenants doivent élaborer une stratégie exhaustive favorisant l'apprentissage à long terme dans le domaine de la gestion des personnes. Cette initiative pourrait être dirigée par l'École de la fonction publique du Canada, en collaboration avec le Bureau du conseil privé et le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines.
• 5.3 Au moment de décider à qui ils subdélégueront leurs pouvoirs de nomination, les administrateurs généraux devraient tenir compte de la fréquence à laquelle les gestionnaires ont l'occasion de gérer du personnel; ils devraient vérifier dans quelle mesure ces gestionnaires gèrent effectivement du personnel et prendre en considération leurs compétences et le soutien dont ils ont besoin.
• 5.4 Il faudrait établir des attentes claires en matière de rendement pour ce qui est de la gestion des personnes, d'abord pour les administrateurs généraux et leurs chefs des RH, en consultation avec l'équipe de la haute direction. Cette mesure doit s'accompagner d'une rétroaction et d'une évaluation sur le rendement qui soient honnêtes et constructives. Une approche semblable devrait ensuite être perceptible au fur et à mesure que cette mesure se répercutera en cascade dans toute l'organisation.
• 5.5 Pour que l'expertise en matière de RH soit plus accessible au sein de la fonction publique, il faudrait envisager la possibilité de modifier les normes de qualification des groupes professionnels et d'établir des exigences obligatoires en matière d'apprentissage pour le personnel des RH.
• 5.6 Pour faire en sorte que les besoins actuels et futurs des intervenants soient comblés, la Commission, le dirigeant principal des ressources humaines (au nom du Conseil du Trésor) et les administrateurs généraux, dans l'exécution de leur mandat respectif, devraient examiner de façon concertée leurs politiques, outils et lignes directrices en matière de dotation et de relations de travail, au moyen du processus administratif commun en matière de RH afin de s'assurer que ces instruments forment un ensemble intégré, cohérent et utile.
• 5.7 Pour favoriser l'exhaustivité et l'intégration de la planification et du processus décisionnel en matière de RH, le dirigeant principal des ressources humaines, la Commission de la fonction publique, les administrateurs généraux et les autres intervenants doivent continuer de trouver des façons d'élaborer et de tenir à jour des systèmes de RH au moyen du processus opérationnel commun des RH, de façon à saisir les données pertinentes, à faciliter l'échange de renseignements et à favoriser la production efficiente d'analyses, grâce à des données crédibles et fiables obtenues en temps opportun.
• 5.8 Les gestionnaires et les hauts fonctionnaires, appuyés par le personnel des RH, doivent rendre compte de la gestion du rendement, y compris pendant la période de stage, et disposer des outils nécessaires pour le faire. Le dirigeant principal des ressources humaines devrait déterminer si une politique sur l'usage efficace de la période de stage est requise afin d'en assurer une utilisation plus rigoureuse; par exemple, il pourrait y avoir des examens semi‑annuels et une confirmation écrite par le gestionnaire attestant qu'un fonctionnaire a terminé avec succès sa période de stage et devrait être maintenu en poste à titre de fonctionnaire nommé pour une période indéterminée dans la fonction publique.

Chapitre 6 : Loyauté, impartialité politique et activités politiques

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 6.1 Pour sensibiliser les fonctionnaires aux valeurs et à la culture de la fonction publique, les administrateurs généraux et les gestionnaires devraient chercher des manières de faire du serment ou de l'affirmation solennelle une pratique significative pour les personnes nouvellement recrutées à la fonction publique.
• 6.2 Les instruments de gestion des activités politiques actuellement en place sont suffisants et ils ne devraient pas être modifiés. La préservation de l'impartialité politique est une responsabilité partagée et passe davantage par l'efficacité de la mobilisation et des communications, la concertation entre les différentes autorités et la clarté des directives fournies aux fonctionnaires que par l'ajout de règlements, de restrictions ou de pouvoirs d'enquête.
• 6.3 Il faudrait améliorer la Loi sur l'emploi dans la fonction publique en harmonisant les conditions relatives à la présentation d'une candidature à une élection municipale avec celles qui s'appliquent à la présentation d'une candidature à une élection fédérale, provinciale et territoriale, et en précisant qu'une personne perd son statut de fonctionnaire si elle est élue à une charge municipale à temps plein.
• 6.4 Il faudrait modifier la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de façon à ce qu'une personne déjà élue à une charge municipale soit tenue de demander à la Commission si ses activités portent atteinte ou semblent porter atteinte à sa capacité d'exercer ses nouvelles fonctions à la fonction publique de manière politiquement impartiale, et à ce qu'elle soit soumise aux mêmes conditions ou conséquences que les fonctionnaires élus à une charge municipale.

Chapitre 7 : Recours crédibles et gestion efficace des conflits

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 7.1 La Commission de la fonction publique devrait continuer de chercher des façons de veiller à ce que les administrateurs généraux comprennent l'importance de tenir des processus crédibles et justes lorsqu'ils exercent leur pouvoir de révoquer une nomination ou de prendre des mesures correctives pour les nominations auxquelles ils ont peut-être directement participé.
• 7.2 Les administrateurs généraux, les gestionnaires, les fonctionnaires et leurs représentants respectifs devraient déployer davantage d'efforts pour faciliter le dialogue et les recours efficaces permettant de régler les questions touchant les nominations. Ils devraient notamment connaître et aborder le plus tôt possible les questions de dotation, utiliser efficacement les mécanismes internes et informels, et régler les plaintes officielles le plus rapidement possible.
• 7.3 Pour réduire au minimum l'incidence des longs retards dans les recours en dotation qui découlent de prolongations répétées, le Tribunal devrait immédiatement prendre des mesures afin d'améliorer ses procédures et son système de gestion des dossiers, en consultation avec ses intervenants.
• 7.4 Pour fournir aux employés à l'échelle de la fonction publique un accès accru au SGIC, pour tirer parti des économies d'échelle et pour permettre l'échange de pratiques exemplaires, les administrateurs généraux de l'administration publique centrale devraient explorer la possibilité de partager les services liés au SGIC, en particulier dans les régions et au sein des ministères et des organisations de petite taille.
• 7.5 Pour protéger la crédibilité et l'intégrité du processus de médiation et tenir compte du fait que les mesures liées aux RH sont prises au nom de l'administrateur général, les gestionnaires devraient assumer l'entière responsabilité des décisions sur la gestion des personnes, notamment en ce qui a trait à la médiation et à la mise en œuvre des ententes de règlement.
• 7.6 Le dirigeant principal des ressources humaines et les agents négociateurs devraient s'assurer que le processus et la procédure de dépôt de griefs de principe sont clairs, efficients et efficaces, plus particulièrement pour ce qui est de déterminer à qui incombe la responsabilité de déposer les griefs de principe et de régler les questions qui figurent dans plus d'un type de grief.
• 7.7 Afin d'accroître l'efficience et l'efficacité du processus d'arbitrage, il faudrait modifier la LRTFP de manière à accorder aux arbitres de la CRTFP le pouvoir officiel de demander l'organisation de conférences préparatoires.
• 7.8 Afin d'accroître l'efficience et la transparence dans la résolution des conflits, les ministères, les organismes, les fonctionnaires et leurs représentants respectifs devraient transmettre les renseignements pertinents de manière plus ouverte et plus active dans le cadre des processus de grief et d'arbitrage.
• 7.9 Le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines devrait consulter le ministère de la Justice sur la question du secret professionnel de l'avocat dans les cas d'arbitrage liés aux RH. Ainsi, la question serait étudiée de manière plus exhaustive et dans un contexte plus large, et l'on évaluerait les mesures à prendre, le cas échéant.
• 7.10 Pour permettre à l'employeur d'intervenir dans toute la mesure du possible et de se défendre de façon adéquate, il faudrait qu'au moment de déposer une plainte portant sur des pratiques déloyales de travail à la Commission des relations de travail dans la fonction publique, tous les faits relatifs aux événements, aux circonstances ou aux gestes à l'origine de la plainte soient divulgués.
• 7.11 Afin d'accroître l'efficience et d'améliorer l'administration de l'arbitrage à la CRTFP, il faudrait modifier la LRTFP de manière à ce que les arbitres aient le pouvoir d'accorder une prorogation, à l'instar du président et du vice‑président.
• 7.12 Afin d'accroître l'efficience et d'améliorer les processus administratifs de la Commission des relations de travail dans la fonction publique, il faudrait modifier la LRTFP de sorte que la Commission dispose d'un pouvoir général de réglementation relativement au processus de grief et d'arbitrage.
• 7.13 Pour que le processus soit bien clair pour toutes les parties lors des audiences d'arbitrage, il faudrait modifier la LRTFP pour en clarifier la signification réelle, en précisant que toute règle approuvée par les employeurs et les agents négociateurs ne s'applique qu'au processus de grief interne, tandis que le processus d'arbitrage de la CRTFP demeure assujetti aux règlements de la Commission.
• 7.14 Pour permettre à la Commission des relations de travail dans la fonction publique d'adopter une approche intégrée et globale pour ses services d'arbitrage, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique afin d'élargir le pouvoir réglementaire de la CRTFP de manière à ce qu'il englobe la procédure à suivre pour traiter les plaintes qui lui sont présentées en vertu de la partie. de la Loi.
• 7.15 Pour permettre au Tribunal de la dotation de la fonction publique de mieux exercer ses fonctions, il faudrait réviser la Loi sur l'emploi dans la fonction publique afin de conférer au Tribunal un pouvoir réglementaire général relativement à la procédure de règlement des plaintes concernant la dotation.
• 7.16 Afin de rendre l'administration des relations de travail et des recours en matière de dotation plus juste, plus efficiente et plus efficace, il faudrait annuler le plafond de huit semaines prévu par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique et la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Ainsi, les présidents de la Commission des relations de travail dans la fonction publique et du Tribunal de la dotation de la fonction publique pourraient exercer leur pouvoir discrétionnaire et prolonger le mandat de leurs membres pour permettre à ces derniers de mener à bien toute tâche ou responsabilité en cours à la fin de leur mandat. Ce pouvoir devrait être utilisé judicieusement, c'est-à-dire dans le but de permettre de terminer le travail entamé et non d'attribuer de nouvelles tâches.
• 7.17 Pour favoriser le bien-être en milieu de travail, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique afin d'accorder aux arbitres de la Commission des relations de travail dans la fonction publique le pouvoir officiel d'ordonner, dans l'éventualité où le grief est accueilli à la suite d'un licenciement, une compensation (paiement tenant lieu d'indemnité) en remplacement de la réintégration du milieu de travail.
• 7.18 Il faudrait modifier la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de manière à ce qu'un membre qui fournit des services de médiation dans le cadre d'une audience puisse continuer à instruire la plainte, pour autant que le plaignant et l'intimé y consentent.
• 7.19 Il est entendu que la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et la Loi sur l'emploi dans la fonction publique devraient être modifiées afin de préciser que la Commission des relations de travail dans la fonction publique et le Tribunal de la dotation de la fonction publique doivent afficher sur leur site Web respectif le texte intégral des décisions officielles rendues en vertu de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique et de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. La LEFP devrait également être modifiée afin de préciser que la CFP peut, en rendant publiques ses décisions officielles sur des enquêtes et des rapports de vérification, divulguer, à sa discrétion, tout renseignement personnel concernant des personnes et que cette divulgation soit considérée comme étant une utilisation appropriée des renseignements personnels aux termes de la LEFP et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.
• 7.20 Afin de maintenir la confiance dans le processus de recours et les services de médiation et d'en préserver l'intégrité, il faudrait modifier la Loi sur l'emploi dans la fonction publique pour protéger les notes, les documents provisoires, les ordonnances, les ententes de règlement et les décisions, à moins que la divulgation ne soit prescrite par la loi.
• 7.21 Il faudrait modifier la Loi sur l'emploi dans la fonction publique de manière à permettre au Tribunal de réviser, d'annuler ou de modifier ses décisions au cas où il recevrait des renseignements qui peuvent avoir une incidence considérable sur l'issue et les motifs de la décision, et qui n'auraient pas pu lui être communiqués autrement.
• 7.22 Afin d'optimiser l'efficience et d'améliorer la clarté du processus, il faudrait modifier la LRTFP de sorte que, par défaut, le comité d'examen d'arbitrage soit formé d'une seule personne, tout en permettant au président de déterminer les cas qui nécessitent un comité d'examen de trois membres.
• 7.23 Puisqu'il n'y a aucune raison apparente de conserver la disposition concernant le recouvrement des frais d'arbitrage uniquement pour l'une des parties visées par le processus d'arbitrage, il faudrait la retirer de la LRTFP au moment approprié.

Chapitre 8 : Relations patronales-syndicales axées sur la collaboration

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 8.1 Pour mettre en place une culture de coopération accrue fondée sur la consultation, l'amélioration conjointe du milieu de travail et la collaboration, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, les agents négociateurs et les administrateurs généraux devraient travailler ensemble pour :
  • établir une compréhension commune de ce que ces concepts signifient pour qu'ils puissent être mis en pratique de façon plus réfléchie;
  • discuter de leurs attentes respectives à l'égard des comités consultatifs patronaux-syndicaux et faire en sorte qu'ils constituent un forum favorisant un engagement significatif;
  • travailler avec le Conseil national mixte pour favoriser et faciliter une compréhension claire des concepts;
  • démontrer leur engagement et leur soutien en se mobilisant davantage aux échelons les plus élevés pour discuter des enjeux, des intérêts, des préoccupations et des solutions possibles.
• 8.2 Pour renforcer et promouvoir une compréhension commune de la consultation et de l'amélioration conjointe du milieu de travail, l'École de la fonction publique du Canada, en collaboration avec le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines, devrait élaborer une nouvelle approche exhaustive de la formation sur les relations de travail, laquelle devrait être intégrée aux cours offerts dans le cadre de la formation sur la délégation des pouvoirs, ainsi qu'aux programmes d'orientation des sous-ministres adjoints et des sous-ministres.
• 8.3 Le Conseil national mixte devrait être et demeurer le forum de choix pour le dialogue efficace et la résolution de problèmes en collaboration avec les parties relativement aux grands enjeux des relations de travail et aux dossiers qui concernent l'ensemble de la fonction publique.
• 8.4 Pour atteindre un équilibre entre l'efficience et l'efficacité, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour permettre au président de la Commission des relations de travail dans la fonction publique d'accorder une prorogation unique des délais à l'intérieur desquels une commission de l'intérêt public ou un conseil d'arbitrage peut être établi, sur demande de l'une ou l'autre des parties, toute prorogation supplémentaire devant être consentie par les deux parties.
• 8.5 Pour clarifier les exigences d'admissibilité pour les représentants des employeurs et des agents négociateurs en tant que membres des conseils d'arbitrage ou des commissions de l'intérêt public, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique en remplaçant « de l' » par « de tout » employeur aux articles 141 et 168 et au paragraphe 182(6), ce qui serait plus cohérent et permettrait d'éviter des conflits d'intérêts potentiels.
• 8.6 Pour éviter un conflit d'intérêts potentiel ou réel, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour préciser que les membres à temps plein ne peuvent être nommés membres d'un conseil d'arbitrage ou d'une commission de l'intérêt public, ou assumer d'autres fonctions pour l'une ou l'autre entité.
• 8.7 Pour faire en sorte que le processus d'établissement d'un conseil d'arbitrage ou d'une commission de l'intérêt public soit le plus efficace et efficient possible, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique pour clarifier l'exigence selon laquelle les parties doivent s'efforcer de négocier collectivement avant de demander qu'un conseil d'arbitrage ou une commission de l'intérêt public soit établi.
• 8.8 Pour accroître l'efficience et contribuer à de meilleures relations de travail, avant de déposer un avis d'opposition les agents négociateurs et l'employeur devraient s'efforcer de discuter et de régler les différends en ce qui concerne les postes dont on propose l'exclusion.
• 8.9 Pour faciliter le calcul des remboursements dus aux fonctionnaires lorsqu'un poste est déclaré exclu, le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines devrait communiquer avec Travaux publics et Services gouvernementaux Canada pour s'assurer que des améliorations sont apportées au système régional de paye.
• 8.10 Pour rationaliser et simplifier le processus de versement ou de remboursement des cotisations syndicales, et traiter les fonctionnaires et les agents négociateurs de façon équitable, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique de façon à ce qu'elle prévoie a) qu'en cas de dépôt d'un avis d'opposition, les cotisations syndicales soient détenues dans un compte d'attente à compter du jour suivant la fin de la période prévue pour déposer un avis d'opposition et b) que si la Commission détermine que le poste est un poste exclu ou confirme l'avis d'opposition, toutes les cotisations détenues dans le compte d'attente soient versées à l'agent négociateur ou remboursées à l'employé, selon le cas, quelle que soit la date à laquelle la Commission traite la demande ou rend sa décision.
• 8.11 Pour clarifier et améliorer le processus d'établissement des ententes sur les services essentiels, il faudrait modifier la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique de façon à ce qu'elle précise a) la définition des services essentiels et b) le fait qu'un employé qui occupe un poste nécessaire à la prestation des services essentiels est tenu de s'acquitter de toutes les tâches de ce poste.
• 8.12 Compte tenu du fait qu'il faudra bientôt entamer la prochaine ronde de négociation collective, l'employeur et les agents négociateurs devraient s'entendre sur la définition d'un service essentiel et faire des progrès concrets pour conclure des ententes sur les services essentiels selon un calendrier acceptable pour les deux parties.

Chapitre 9 : Modifications techniques

L'équipe d'examen formule les recommandations suivantes :

• 9.1 Le mot « wrongdoing » est utilisé à l'alinéa 11.1(1)g) de la LGFP et à l'alinéa 8b) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. La version française de ces lois utilise « actes fautifs » au lieu de « actes répréhensibles », qui est l'expression utilisée dans la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles (LPFDAR). La LPFDAR définit « actes répréhensibles », aux fins de la Loi, comme comprenant la contravention de lois et de règlements provinciaux et fédéraux, l'usage abusif des fonds ou des biens publics et les cas graves de mauvaise gestion dans le secteur public. La modification de la version française de la disposition en question de la LRTFP la rendrait conforme à la LPFDAR, mais la distinguerait du libellé utilisé dans la version française de la Loi sur la gestion des finances publiques; par conséquent, il pourrait être préférable de modifier les deux lois en même temps.
• 9.2 L'expression « solicitor, counsel or agent » est utilisée seulement dans la version anglaise du paragraphe 182(6) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, même si d'autres dispositions utilisent « counsel or agent ». La version française utilise « conseiller juridique ou mandataire ». Il est recommandé que la version anglaise de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique soit modifiée en remplaçant « counsel or agent » par « counsel, agent or mandatary » et en supprimant le mot « solicitor » au paragraphe 182(6).
• 9.3 Il semble y avoir une erreur de rédaction dans la version anglaise des paragraphes 186(1) et (2) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, qui traitent d'une personne qui « occupies a managerial or confidential position ». Cette formulation ne se retrouve pas dans les dispositions suivantes de la version anglaise et figure uniquement dans la version française. Les paragraphes 186(3) à (6) devraient être modifiés de manière à ce que le libellé dans les deux langues officielles corresponde.
• 9.4 Le paragraphe 241(1) de la version française de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique traite de « la présente partie », alors que la version anglaise indique « the proceedings envisaged by the present Act ». Il s'agit apparemment d'une erreur de rédaction qui devrait être corrigée.
• 9.5 Il semble y avoir une divergence dans le libellé utilisé dans les versions française et anglaise de l'article 234 de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Même si la même expression est utilisée au paragraphe 52(1) et à l'article 234 de la version française (« dispositif de l'ordonnance »), un libellé différent est utilisé dans la version anglaise (« order, exclusive of the reasons for the order » dans le premier cas et « order » dans le deuxième cas). Dans les deux cas, le but est le même, soit d'exécuter l'ordonnance en l'assimilant à une ordonnance rendue par la Cour fédérale. Pour qu'il soit cohérent, le libellé de la version anglaise de l'article 234 devrait être modifié.
• 9.6. Selon le paragraphe 2(1) de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, « ministre » désigne « le membre du Conseil privé de la Reine pour le Canada, à l'exception d'un membre du Conseil du Trésor, chargé par le gouverneur en conseil de l'application de la présente loi ». Ce libellé n'est plus conforme à la politique de rédaction législative du ministère de la Justice, qui donne au gouverneur en conseil le pouvoir de désigner le ministre responsable. Par conséquent, la LRTFP devrait être modifiée pour qu'elle corresponde aux conventions rédactionnelles actuelles.
• 9.7 La Loi sur l'emploi dans la fonction publique prévoit une préférence en matière d'emploi, dans les processus de nomination externes annoncés, au bénéfice des anciens combattants et de leur époux ou conjoint de fait survivant. Anciens Combattants Canada a confirmé qu'il n'y a plus d'anciens combattants de la Première Guerre mondiale ni d'époux ou de conjoints de fait survivants qui pourraient bénéficier de la préférence en matière d'emploi; il est par conséquent recommandé qu'aux fins du paragraphe 39(1) de la LEFP, l'annexe soit modifiée en conséquence.
• 9.8 L'actuelle politique rédactionnelle du ministère de la Justice exige que la version anglaise des dispositions législatives soit modifiée par « a person must » plutôt que «. person shall » et par « a person must not » ou « it is prohibited » plutôt que « no person shall ». La Loi sur les relations de travail dans la fonction publique utilise « must » la plupart du temps; cependant, il y a des occurrences de « shall » dans certaines dispositions, qui devraient être changées pour « must » ou « it is prohibited », selon ce qui convient le mieux.
• 9.9 Dans toute la mesure du possible, dans la version anglaise, il convient d'éviter d'utiliser les expressions « may not » et « no person may » parce qu'elles peuvent donner lieu à une ambiguïté. Il y a plusieurs occurrences de l'une ou l'autre de ces expressions dans les dispositions de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique, laquelle devrait être examinée et modifiée s'il y a lieu.
• 9.10 Le paragraphe 208(2) de la version française de la Loi sur les relations de travail dans la fonction publique empêche un fonctionnaire de présenter un grief individuel si un recours administratif de réparation lui est ouvert sous le régime d'« une autre loi fédérale, à l'exception de la Loi canadienne sur les droits de la personne ». Le texte anglais énonce ce qui suit : « any Act of Parliament, other than the Canadian Human Rights Act ». La version anglaise devrait être révisée afin qu'elle soit plus conforme à la version française afin que l'intention initiale de la disposition soit atteinte, soit d'interdire le recours aux griefs individuels pour régler des différends si un recours est ouvert sous le régime d'une autre loi fédérale que la LRTFP, à l'exception de la LCDP.

Chef de projet

Susan M.W. Cartwright
Conseillère principale, Examen législatif de la Loi sur la modernisation de la fonction publique
Bureau du Conseil privé

Gestionnaire de projet

Edith Kehoe
Directrice principale, Bureau du dirigeant principal des ressources humaines
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Conseillère spéciale

Katherine Baird
Conseillère exécutive principale auprès du sous-ministre
Affaires étrangères et Commerce international

Conseillers principaux en matière de politiques

Chris Beall
Division de la sécurité et de la justice
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Kate Burke
Groupe de travail par-delà la frontière
Industrie Canada

Wendy Hepburn
Examen des services administratifs
Bureau du Conseil privé

Analyste des politiques

Roselyne Ochego
Secrétariat de l'examen de la salubrité des aliments
Agriculture et Agroalimentaire Canada

Adjointe administrative

Maria Conti
Bureau du Conseil privé

Renseignements généraux

Les réponses aux questions suivantes permettront de classer les résultats.

Veuillez cocher (√) le titre qui vous décrit. (Vous pouvez choisir plus d'une réponse.)

Cadre supérieur ◻
Gestionnaire ou superviseur ◻
Spécialiste ou directeur des RH ◻
Nouvelle recrue (moins de 5 années d'expérience) ◻
Jeune professionnel ◻
Autre ◻

Mon administrateur général m'a investi de pouvoirs délégués en RH ◻
Mon administrateur général ne m'a pas investi de pouvoirs délégués en RH ◻
Je ne sais pas si je possède des pouvoirs délégués en RH ◻
Ministère ou organisme :
Région :

Membres du Comité d'examen législatif de la LMFP

Membres du Comité consultatif sur la gestion de la fonction publique – Sous-comité de l'examen législatif de la LMFP

• Mary Chaput
  Sous-ministre déléguée
  Anciens Combattants Canada
• Yves Côté, c.r.
  Sous-ministre délégué
  Justice Canada
• Don Head
  Commissaire
  Service correctionnel Canada
• John Knubley
  Sous-ministre
  Agriculture et Agroalimentaire Canada
• Bill Pentney
  Sous-secrétaire
  Bureau du Conseil privé
• Lyse Ricard
  Commissaire déléguée (à la retraite)
  Agence du revenu du Canada
• Carole Swan
  Présidente (à la retraite)
  Agence canadienne d'inspection des aliments
• Suzanne Vinet
  Présidente
  Développement économique Canada

Intervenants, fonctionnaires et autres ressources

Gestionnaires de la fonction publique, personnel des RH, fonctionnaires et représentants syndicaux provenant de partout au pays.

• Conseil fédéral de l'Alberta
• Yvette Aloïsi
• Association canadienne des agents financiers
• Association des juristes du ministère de la Justice
• Association professionnelle des cadres supérieurs
• Gaston Arseneault
• Bill Baker
• Gary Barber
• Christian Bason
• Dora Benbaruk
• John Berry
• Margaret Biggs
• Ron Bilodeau
• Cynthia Binnington
• Margaret Bloodworth
• Casper Bloom
• Omer Boudreau
• Monique Boudrias
• Jocelyne Bourgon
• Conseil fédéral de la Colombie-Britannique
• Eileen Boyd
• Linda Brouillette
• Catherine Brown
• Association canadienne des employés professionnels
• Association des pilotes fédéraux du Canada
• Commission canadienne des droits de la personne
• Équipe des RH de l'Agence canadienne de développement international
• Guilde de la marine marchande du Canada
• Daniel Caron
• Todd Cain
• Janice Charette
• Ron Carr
• Ian Clark
• Angela Coak
• Simon Coakeley
• Monique Collette
• Équipe des RH de Service correctionnel Canada
• Gérald Cossette
• Ian Creary
• Bert Crossman
• Ian Cullwick
• Comité consultatif sur l'apprentissage des SM de l'EFPC
• Michelle d'Auray
• George Da Pont
• Claire Dansereau
• Jamie Deacon
• Denis Desautels
• Richard Dicerni
• Richard Dixon
• Michel Dorais
• Cassie Doyle
• Ivan Fellegi
• Rob Fonberg
• Cheryl Fraser
• Sheila Fraser
• Nicholas Gammer
• Guy Giguère
• Annwyn Godwin
• Bobbi Grant
• François Guimont
• Mary Gusella
• Geoffrey Hare
• Natalie Harrington
• Don Head
• Joyce Henry
• Steve Hindle
• Conseil des ressources humaines
• Collectivité de la GI-TI
• Daniel Jean
• Alain Jolicoeur
• Mike Joyce
• Mary Karamanos
• Bill Krause
• Conseil des relations de travail
• Paul Labrosse
• Ginette Laflamme
• James Lahey
• Judith Larocque
• Jill Larose
• Alain Latourelle
• Don Head
• Michel Le François
• Gavin Liddy
• Diane Lorenzato
• Jennifer Lynch
• Kevin Lynch
• Communauté du Programme de stagiaires en gestion
• Conseil fédéral du Manitoba
• John Manley
• Jessica McDonald
• Guy Mc Kenzie
• Shelly Metzenbaum
• Jim Mitchell
• Marie-Lucie Morin
• Diane Morisette
• Larry Murray
• Conseil national des employés fédéraux autochtones
• Conseil national des employés handicapés fédéraux
• Conseil national mixte
• Communauté nationale des gestionnaires
• Conseil national de la dotation
• Conseil fédéral du Nouveau-Brunswick
• Conseil fédéral de Terre-Neuve-et-Labrador
• Conseil fédéral des Territoires du Nord-Ouest
• Conseil fédéral de la Nouvelle-Écosse
• Conseil fédéral de l'Ontario
• Michel Paquette
• Équipe des RH de Passeport Canada
• Rose Patten
• Conseil fédéral de l'Île-du-Prince-Édouard
• Groupe conseil en personnel
• Luc Portelance
• Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre
• Institut professionnel de la fonction publique du Canada
• Comité des champions et présidents des minorités visibles de la FP
• Sous-comité sur l'optimisation du rendement du CCGFP
• Sous-comité sur le renouvellement du personnel du CCGFP
• Alliance de la Fonction publique du Canada
• Unité des services juridiques de la Commission de la fonction publique
• Comité chargé du renouvellement de la fonction publique
• William Pullen
• Conseil fédéral du Québec
• Gina Rallis
• Jim Ralston
• Conseil fédéral de l'Île-du-Prince-Édouard
• Cheryl Read
• Gregory Richards
• Stephen Rigby
• Morris Rosenberg
• Conseil fédéral de la Saskatchewan
• Collectivité des sciences et de la technologie
• Robin Sears
• Scott Serson
• Munir Sheikh
• John Sims
• Carol Stephenson
• Jennifer Stoddart
• Ezra Suleiman
• David Swayze
• Peter Sylvester
• Bob Taylor
• Hanny Toxopeus
• Camille Therriault-Power
• Steve Tierney
• Services juridiques ministériels du Portefeuille du Conseil du Trésor
• Syndicat des agents correctionnels du Canada
• Jim Van Adel
• Manon Venat
• Barbara Wackid
• Daniel Watson
• Sharon Watts
• Michael Wernick
• Équipe des RH de Diversification de l'économie de l'Ouest
• Joe Wild
• Howard Windsor
• Wayne Wouters
• Neil Yeates
• Conseil fédéral du Yukon
• David Zussman