Cadre de référence provisoire du comité d’experts sur la modernisation de l’office national de l’énergie (ONE)

Contexte

L'Office national de l'énergie (l'Office ou l'ONE) est un organisme de réglementation fédéral indépendant et quasi judiciaire qui régit les pipelines, l'exploitation de l'énergie et son commerce; il joue trois rôles principaux : approuver les projets énergétiques, assurer la sécurité des Canadiens et Canadiennes et de l'environnement grâce à ses activités de surveillance, et mobiliser les Canadiens et Canadiennes sur les renseignements liés à l'énergie. L'Office réglemente les pipelines et les lignes de transport d'électricité qui traversent des frontières interprovinciales ou internationales, faisant ainsi souvent intervenir plusieurs ordres de gouvernement.

L'Office a le mandat prescrit par la loi de réglementer dans l'intérêt public canadien. Ainsi, il doit tenir compte des facteurs économiques, environnementaux et sociaux dans le cadre de son processus décisionnel. La réglementation de l'ONE couvre également le cycle de vie complet d'un projet de pipeline (de sa conception jusqu'à la cessation de ses activités) à l'aide d'une grande variété d'outils et d'activités d'application de la loi. Cela fournit à l'industrie et aux intervenants un guichet unique, permettant des approches de réglementation efficaces et cohérentes à toutes les étapes d'un projet.

Le gouvernement a fait part de son intention de moderniser l'ONE, comme en fait foi la lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles (ministre de RNCan) dans laquelle on lui a ordonné de : « Moderniser l'Office national de l'énergie pour veiller à ce que sa composition reflète les opinions régionales, et qu'il dispose d'une expertise suffisante dans certains domaines, comme la science environnementale, le développement communautaire, ainsi que les connaissances traditionnelles autochtones » et de travailler avec ses collègues du ministère sur un examen des processus d'évaluation environnementale fédéraux.

Mandat du comité d'experts

Le ministre de RNCan établira un comité d'experts (le comité d'experts) afin de mener un examen ciblé de la structure, du rôle et du mandat de l'ONE en vertu de la Loi sur l'Office national de l'énergie (Loi sur l'ONE). Plus précisément, le comité d'experts :

• facilitera la participation du public et recueillera les commentaires du public sur les thèmes clés liés à l'examen en veillant à ce que cette information soit accessible sur le site Web du comité d'experts;
• créera des possibilités de participation, y compris des rencontres avec les intervenants clés (p. ex., associations de l'industrie, organisations environnementales et groupes autochtones) et le grand public afin de permettre la participation des Canadiens et Canadiennes intéressés;
• mobilisera les organisations, les groupes et les collectivités autochtones nationaux et régionaux (y compris les Premières nations et les Métis) afin de leur permettre de participer aux échelons régionaux et locaux;
• travaillera avec les organisations autochtones régionales à planifier et organiser des événements auxquels les Autochtones pourront participer en personne;
• préparera un rapport sur l'examen du mandat de l'ONE qui comprendra ses résultats et ses recommandations liés à la modernisation de l'ONE, qui comporteraient de possibles modifications législatives ainsi qu'un résumé des commentaires reçus du public, des peuples autochtones et de toute autre organisation et tout autre groupe intéressés.

Portée de l'examen

Les efforts de modernisation de l'ONE seront concentrés sur un ensemble de questions liées à la structure, au rôle et au mandat de l'Office en vertu de la Loi sur l'ONE. Ces efforts viseront plus précisément à renforcer la position de l'ONE en tant qu'organisme de réglementation de l'énergie moderne, efficient et efficace et à rétablir la confiance du public.

La modernisation de l'ONE exigera la mobilisation des Canadiens et des Canadiennes sur les questions liées aux modifications à la Loi sur l'ONE afin de placer l'Office en position de servir les intérêts des Canadiens et Canadiennes pour l'avenir. Les activités de participation ciblées se concentreront sur les domaines clés où il pourrait y avoir des possibilités de renforcer l'ONE. Par exemple, le comité d'experts examinera la structure, le rôle et le mandat d'autres organismes de réglementation (p. ex., Alberta Energy Regulator) afin de déterminer les pratiques exemplaires potentielles et d'orienter son examen. L'examen pourra aussi valider les points forts au sein de l'ONE et confirmer que les mesures actuellement en cours (p. ex., la Loi sur la sûreté des pipelines) sont suffisamment robustes. La modernisation de l'ONE sera principalement axée sur les aspects suivants :

1. Gouvernance : la lettre de mandat du ministre des Ressources naturelles lui enjoint de veiller à ce que la composition de l'Office soit variée et comporte une expertise suffisante dans les secteurs pertinents. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comporter des constatations ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :
   • composition et expertise des membres de l'Office;
   • gouvernance et division des fonctions opérationnelles et juridictionnelles de l'ONE, y compris les rôles de directeur général et de président de l'Office;
   • rôle de l'ONE dans la mise en œuvre de politiques et de priorités gouvernementales, y compris des mécanismes d'orientation stratégique;
   • délégation de pouvoirs aux membres de l'Office et aux cadres supérieurs de l'ONE.
2. Mandat : Le secteur de l'énergie au Canada a connu des changements importants au cours des années précédentes en raison des innovations technologiques et de la dynamique mondiale changeante. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comporter des constatations ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :
   • définir et mesurer l'intérêt public (p. ex., évaluation des intérêts nationaux, régionaux et locaux ainsi que des facteurs environnementaux, économiques et sociaux);
   • possibilité de clarifier et d'élargir le mandat de l'ONE relativement à la collecte et à la diffusion de données sur l'énergie, d'information et d'analyses; et
   • possibilité d'élargir le mandat de l'ONE (c.-à-d., dans des domaines émergents tels que les ressources renouvelables extracôtières et pour appuyer la transition vers une économie faible en carbone).
3. Rôles décisionnels : Certains intervenants ont exprimé différents points de vue au sujet des rôles décisionnels appropriés pour l'ONE, le ministre et le gouverneur en conseil relativement aux projets, aux licences et permis et aux conflits relatifs aux compensations. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comprendre des conclusions ainsi que des recommandations en vue de déterminer s'il faut maintenir ou réviser l'approche actuelle.
4. Outils législatifs aux fins de réglementation du cycle de vie : Pour veiller à ce que l'ONE demeure un organisme de réglementation moderne, efficient et efficace, ses outils législatifs aux fins de réglementation du cycle de vie doivent être exhaustifs et robustes. Jusqu'à maintenant, d'importants efforts ont été consentis afin d'optimiser ces outils législatifs (p. ex., entrée en vigueur de la Loi sur la sûreté des pipelines). Les résultats potentiels pourraient comporter des conclusions ainsi que des recommandations à savoir si des mesures supplémentaires sont requises dans les secteurs suivants :
   • Outils de surveillance du cycle de vie et de participation du public (p. ex., outils législatifs efficaces tout au long des étapes de planification, de construction, d'exploitation et de cessation des activités du projet);
   • Outils assurant la sécurité et l'état de préparation aux urgences (p. ex., outils législatifs efficaces de surveillance de la conformité et d'application de la loi; normes de sécurité et exigences en matière d'interventions d'urgence);
   • Sujets relatifs à l'acquisition des terres et procédures de négociations connexes.
5. Engagement des Autochtones : Certains groupes autochtones ont soulevé des préoccupations concernant la nature et le processus de leur participation à tous les aspects du cycle de vie des pipelines. Par conséquent, les résultats potentiels pourraient comporter des conclusions ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :
   • accroître le rôle des collectivités autochtones dans la surveillance du développement et des activités d'exploitation des pipelines et dans l'élaboration des plans d'intervention d'urgence;
   • comment les intérêts des peuples autochtones sont évalués en comparaison de nombreux intérêts sociétaux variés dans le cadre de la prise de décision.
6. Participation du public : Les intervenants ont exprimé un intérêt accru pour les activités de l'ONE, y compris les processus d'audience et l'élaboration des plans d'intervention d'urgence. Les résultats potentiels pourraient comporter des conclusions ainsi que des recommandations dans les secteurs suivants :
   • déterminer les modifications législatives à apporter pour appuyer une plus grande participation des intervenants et du public aux diverses activités de l'ONE (p. ex., audiences, élaboration de plans d'intervention d'urgence, etc.).

Mandats complémentaires

En plus des efforts de Ressources naturelles Canada pour moderniser l'Office national de l'énergie, Environnement et Changement climatique Canada travaille à réviser les processus d'évaluation environnementale en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012). De plus, Pêches et Océans Canada, la Garde côtière canadienne et Transports Canada collaborent ensemble afin de réviser les modifications apportées à la Loi sur les pêches et à la Loi sur la protection des eaux navigables, de rétablir les mesures de protection perdues et d'incorporer des mesures de protection modernes. Lors de la préparation et de la réalisation de l'examen, le comité d'experts devra tenir compte des activités liées aux autres examens obligatoires, en vue de communiquer l'information reçue pendant les examens respectifs, le cas échéant, et de coordonner les activités d'examen, dans la mesure du possible. Si des questions surgissent, en dehors de la portée de la modernisation de l'ONE, mais en lien avec les autres révisions de mandat, le comité d'experts devra les relayer au ministre compétent.

En évaluant les activités de l'ONE, le comité examinera la relation entre les processus et les droits ancestraux et issus de traités des peuples autochtones et tiendra compte des principes énoncés dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.

Le processus d'examen

Le comité d'experts

La sélection par le ministre des membres du comité d'experts sera guidée par l'engagement de la lettre du mandat relativement à la composition de l'Office. Par conséquent, en plus d'avoir une expérience de la réglementation sur l'énergie, les membres du comité d'experts devraient posséder une expertise suffisante dans des domaines tels que les sciences de l'environnement, le développement communautaire et les connaissances traditionnelles autochtones.

Le comité d'experts sera formé d'au moins trois membres, y compris un président. Dans l'éventualité où un membre du comité d'experts se désisterait ou ne serait pas en mesure de poursuivre le travail, les membres restants formeront le groupe, à moins que le ministre n'en décide autrement. Dans ce cas, le ministre pourra choisir de remplacer le membre.

Par lettre du président, le comité d'experts peut demander au ministre de clarifier son mandat. Le comité d'experts poursuivra son examen dans la mesure du possible en attendant une réponse afin de respecter l'échéancier de ce mandat.

Par lettre du président, le comité d'experts peut demander au ministre de modifier son mandat. Le comité d'experts poursuivra son examen dans la mesure du possible en attendant une réponse du ministre afin de respecter l'échéancier de ce mandat.

Le comité d'experts publiera un avis au public au sujet de toute clarification ou modification à son mandat et rendra ces clarifications et modifications accessibles sur son site Web.

Le secrétariat de la modernisation de l'ONE

Un secrétariat formé de hauts dirigeants de RNCan et de l'ONE fournira un soutien administratif, technique et procédural au comité d'experts. Le secrétariat travaillera en étroite collaboration avec ses homologues des ministères et organismes qui mènent d'autres examens mandatés et communiquera l'information afin d'assurer une approche coordonnée en matière de communications et de mobilisation des Autochtones. Les membres du secrétariat seront guidés dans leur travail et leur conduite professionnelle par le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique.

Participation des intervenants

En collaboration avec le secrétariat, le comité d'experts élaborera un plan de mobilisation détaillé qui comprendra une grande variété d'intervenants intéressés à fournir leurs commentaires dans le cadre de l'examen.

Le comité d'experts préparera un plan de mobilisation du public, qui précisera comment et quand il organisera des activités de participation du public en personne. Lors de la préparation du plan, le comité d'experts tiendra compte des activités associées aux autres examens mandatés. Ce plan sera publié sur le site Web du comité d'experts.

Les résultats des activités visant à susciter la participation des intervenants seront accessibles sur le site Web du comité d'experts.

Consultation et participation des Autochtones

Le comité doit mobiliser et consulter directement les organisations autochtones, les groupes, les communautés et les particuliers lors de l'examen afin d'acquérir une compréhension des enjeux et des possibilités liées aux activités de l'ONE.

Le comité doit préparer un plan de mobilisation des Autochtones qui décrit la manière et le moment où il mènera des activités de consultation en personne auprès des Autochtones. Le comité se réunira avec les dirigeants des organisations autochtones nationales dans la préparation du plan. Dans la préparation du plan, le comité tiendra compte des activités liées aux autres examens mandatés. Ce plan sera publié sur le site Web du comité. Le comité doit travailler avec les organisations autochtones régionales dans la planification et l'organisation des activités de consultation en personne. Le comité intègrera également toutes les procédures nécessaires à la réalisation en temps opportun et efficace de ces activités.

Les procédures permettront que les activité soient ouvertes et se fassent d'une manière qui offre à tous les participants l'occasion de participer. Le comité veillera à ce qu'un dossier de toutes les activités de participation en personne des Autochtones soit créé et publié sur le site Web du comité.

Le comité mènera, lorsque cela est réalisable, des activités de consultation en personne des Autochtones dans les régions ou communautés où les évaluations environnementales de rpojets ont été menées récemment et où les collectivités ont manifesté un intérêt à l'examen.

Le comité doit tenir compte du calendrier des activités traditionnelles dans les communautés et régions locales lorsqu'il planifie le calendrier et le lieu des activités de consultation en personne des Autochtones.

Conseils d'experts

Le comité d'experts peut retenir les services d'experts indépendants non gouvernementaux pour lui fournir des conseils sur certains sujets à l'intérieur de son mandat. Tous les conseils fournis au comité d'experts seront publiés sur le site Web du comité d'experts.

Principaux livrables

Le comité d'experts devra fournir un rapport au ministre des Ressources naturelles qui comprendra les éléments suivants :

• un résumé;
• les résultats, conclusions et recommandations du comité d'experts relativement aux questions pertinentes à l'intérieur du mandat qui lui aura été confié;
• un résumé des commentaires reçus.

Le ministre mettra le rapport à la disposition du public.

Échéancier

Le comité d'experts mènera des consultations de septembre 2016 jusqu'à décembre 2016. Le comité d'experts présentera son rapport au ministre d'ici le 31 janvier 2017.

Résultats

Les résultats de ces travaux permettront d'élaborer des modifications législatives potentielles à l'égard de la modernisation de l'ONE. L'approbation du premier ministre serait sollicitée quant aux propositions qui font appel à sa prérogative concernant l'appareil gouvernemental.

Langues officielles

Le rapport définitif ainsi que tout autre document produit par le comité d'experts et destinés à être communiqués au public doivent être produits et mis à la disposition du public en anglais et en français.

Confidentialité

Tous les renseignements recueillis par le comité d'experts dans le cadre de ses travaux sont assujettis aux dispositions de la Loi sur l'accès à l'information et de la Loi sur la protection des renseignements personnels.