Tarification du carbone : options de conformité conformément au système fédéral de tarification basé sur le rendement

Les industries au Canada couvertes par le système fédéral de tarification du carbone auront une limite d'émissions. Si les émissions des industries sont plus élevées que leur limite, ils devront payer le prix du carbone ou utiliser certains crédits. Ce document énumère des règles concernant le type de crédits autorisés. Nous demandons des commentaires du public jusqu'au 6 juillet 2018.

Introduction

La tarification du carbone est un pilier central du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques. La tarification du carbone est une manière efficace de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES), au coût le plus bas pour les entreprises et les consommateurs, tout en stimulant l’innovation et la croissance propre.

En octobre 2016, le gouvernement du Canada a publié l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (le modèle) pour assumer que la tarification du carbone s’applique à un vaste ensemble de sources d’émissions partout au Canada à compter de 2018 avec une rigueur croissante au fil du temps. Sous l’approche pancanadienne les provinces et les territoires peuvent mettre en œuvre le type de système de tarification du carbone qui convient à leur situation. Dans le cadre de cette approche, le gouvernement fédéral s’est également engagé à mettre en place un système de tarification du carbone fédéral, qui s’appliquera à toute province ou à tout territoire qui le demanderait ou qui, en 2018, n’aurait pas mis en place un système de tarification du carbone conforme au modèle (ceux-ci seront appelés les « administrations assujetties au filet de sécurité fédéral »).

En mai 2017, le gouvernement fédéral a publié le Document technique relatif au filet de sécurité fédéral sur la tarification du carbone, qui présente les deux éléments du filet de sécurité fédéral :

• une redevance sur les combustibles fossiles, qui sera généralement payée par les producteurs ou les distributeurs de combustibles à des taux déterminés pour chaque combustible qui équivaudront à 10 $ par tonne d’équivalent de dioxyde de carbone (éq. CO₂ ^{Note de bas de page 1} ) en 2018, puis augmenteront annuellement de 10 $ jusqu’à 50 $ par tonne d’éq. CO₂ en 2022;
• un système de tarification basé sur le rendement (STFR) qui s’appliquera aux installations industrielles.

En janvier 2018, le gouvernement fédéral a publié le document technique intitulé La tarification du carbone : cadre de réglementation du système de tarification basé sur le rendement, qui décrit la forme que prendra le système, notamment la nécessité d’élaborer et mettre en place des règles visant à accroître la liquidité du marché.

En mars 2018, le gouvernement a présenté au Parlement le projet de loi C-74, Loi no 1 d’exécution du budget de 2018. La partie 5 du projet de loi C-74 met en œuvre la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, qui établit le cadre juridique relatif au filet de sécurité fédéral de la tarification du carbone.

Le STFR a pour objectif de minimiser les risques liés à la concurrence pour les installations industrielles^{Note de bas de page 2}  à forte intensité d’émissions qui sont exposées à la concurrence étrangère, tout en maintenant le signal de prix du carbone et les incitatifs pour réduire les émissions de GES. Les installations industrielles enregistré dans le STFR auront une obligation de conformité pour la partie de leurs émissions qui excède une limite annuelle d’émissions fondée sur le rendement. Les installations qui rejettent moins que leur limite annuelle recevront des crédits excédentaires pour la partie de leurs émissions qui est inférieure à la limite. La capacité d’une installation à accumuler ou à échanger des crédits lorsque son rendement est inférieur à sa limite maintient les incitatifs du plein tarif sur le carbone pour toutes les émissions.

Un des éléments importants de la conception du STFR est la souplesse sur le plan de la conformité, car cela réduit les coûts généraux associés à la conformité pour les installations assujetties au STFR. Elle permet d’étendre le signal du prix du carbone dans l’ensemble de l’économie et encourage l’investissement dans des solutions visant à réduire les émissions. Les crédits compensatoires contribueront également à réduire les GES des secteurs qui ne sont pas couverts par des règlements ou des limites d’émission précises.

Le présent document offre des renseignements supplémentaires sur les unités de conformité et leur utilisation dans le cadre du STFR, et invite les peuples autochtones, les intervenants et le grand public à formuler des commentaires sur des questions techniques clés relativement aux critères et aux points à prendre en considération pour que le STFR offre des possibilités d’échange d’émission, tout en garantissant le maintien de l’intégrité environnementale. Vous trouverez ci-dessous des renseignements supplémentaires sur les étapes et les échéances à venir.

Obligations de conformité conformément au système de tarification basé sur le rendement fédéral

Dans les administrations couvertes par l’approche fédérale, le STFR s’appliquera entre autres aux installations industrielles qui émettent annuellement 50 kilotonnes (kt) ou plus d’éq. CO₂, comme déclaré dans le cadre du Programme de déclaration des émissions de gaz à effet de serre (PDGES^{Note de bas de page 3} ) d’Environnement et Changement climatique Canada; les installations plus petites pourront s’enregistrer au STFR à compter de 2020.

Les périodes de conformité suivront l’année civile (soit du 1^er janvier au 31 décembre). À la fin de chaque période de conformité, les installations assujetties au STFR seront tenues de soumettre à Environnement et Changement climatique Canada des rapports annuels de conformité vérifiés par un tiers. La limite annuelle d’émissions de GES d’une installation assujettie au STFR, exprimée en tonnes d’éq. CO₂, sera établie en fonction des normes fondées sur le rendement (NFR) prescrites pour les activités de production entreprises par l’installation.

Une installation dont les émissions sont inférieures à sa limite annuelle recevra des crédits excédentaires du gouvernement du Canada, correspondant à une tonne d’éq. CO₂ chacun, pour la différence entre sa limite et les émissions qu’elle a déclarées. Une installation qui rejette plus que sa limite annuelle d’émissions devra remplir son obligation de conformité pour la différence entre sa limite annuelle et ses émissions déclarées.

Utilisation des instruments de conformité

Une installation dont les émissions sont supérieures à sa limite devra calculer son obligation en matière de conformité, c’est-à-dire la quantité d’émissions dépassant la limite d’émissions annuelle (les émissions excédentaires). L’installation pourra utiliser les options suivantes pour rencontrer ses obligations en matière de conformité :

• payer au gouvernement du Canada une redevance pour émissions excédentaires équivalent à la redevance sur le combustible (soit de 20 $ par tonne d’éq. CO₂ due en 2019, et augmentant annuellement de 10 $ par tonne d’éq. CO₂ jusqu’à 50 $ par tonne d’éq. CO₂ en 2022);
• remettre les crédits excédentaires au titre du STFR accordés par le gouvernement fédéral;
• remettre les crédits compensatoires admissibles;
• utiliser une combinaison des trois méthodes ci-dessus.

Cette flexibilité en matière d’options de conformité permet à une installation réglementée ayant des coûts de réduction plus élevés de réduire les émissions en achetant des crédits excédentaires ou des crédits compensatoires admissibles à des coûts moins élevés, ce qui réduit les coûts généraux associés à la conformité. En outre, l’acceptation de crédits compensatoires admissibles liés à la conformité encourage la réduction volontaire des émissions provenant d’activités qui vont au-delà de la pratique courante et encourage l’innovation.

Crédits excédentaires

Une installation qui rejette moins d’émissions que sa limite annuelle recevra des crédits excédentaires du gouvernement du Canada pour la différence entre sa limite et ses émissions déclarées, chaque crédit excédentaire représentant une tonne d’éq. CO₂. Ces crédits peuvent être mis en réserve pour utilisation ultérieure ou échangés.

Une installation qui rejette des émissions dépassant sa limite d’émissions annuelle peut soumettre des crédits excédentaires pour s’acquitter de son obligation de conformité. Le gouvernement du Canada acceptera uniquement les crédits excédentaires fédéraux du STFR émis par Environnement et Changement climatique Canada aux fins de conformité avec le STFR fédéral. Plus tard, le gouvernement du Canada pourrait considérer le potentiel d’accepter les crédits excédentaires émis par les gouvernements provinciaux et territoriaux dans le cadre de programmes de tarification du carbone.

Un système visant à assurer le suivi de l’émission et de l’utilisation des crédits excédentaires du STFR sera développé par Environnement et Changement climatique Canada. Chaque installation assujettie au STFR devra créer un compte dans le système de suivi.

Crédits compensatoires

Les crédits compensatoires représentent les réductions ou l’accroissement de l’absorption de GES^{Note de bas de page 4}  générés par des activités volontaire sous forme de projets, qui ne sont pas assujettis à la tarification du carbone, et qui n’auraient pas eu lieu dans le cadre des activités habituelles (c.-à-d., les réductions allant au-delà de celles générées par les exigences légales et la pratique habituelle). Chaque crédit compensatoire de GES représente typiquement une tonne d’éq. CO₂.

La portée des projets de crédits compensatoires varie, mais ces derniers comprennent généralement la mise en œuvre de nouvelles pratiques de gestion, de nouvelles technologies, une substitution de combustible et/ou de nouveaux systèmes de contrôle des émissions. En principe, chaque crédit compensatoire généré par un projet de crédits compensatoires représente une tonne d’éq. CO₂ réduite ou éliminée comparativement à la situation qui se serait produite en l’absence du projet. Par conséquent, une installation qui présente un crédit compensatoire pour conformité peut rejeter une tonne supplémentaire d’éq. CO₂ sans augmenter son niveau total d’émissions.

Le gouvernement du Canada permettra l’utilisation de certains crédits compensatoires de GES des programmes provinciaux et territoriaux à des fins de conformité afin de supporter la disponibilité à court terme des crédits compensatoires (dès 2019). L’admissibilité des crédits compensatoires sera déterminée en fonction de l’évaluation des programmes et des protocoles par rapport aux critères définis dans le présent document. Par la suite, le gouvernement du Canada pourrait évaluer la possibilité d’établir un programme fédéral de crédits compensatoires ou de soutenir les administrations qui mettent en œuvre leurs propres programmes de crédits compensatoires (p. ex., lors du développement de protocoles).

Critères pour l’élaboration du programme de crédits compensatoires

Afin d’appuyer les efforts du Canada dans la réduction des émissions de GES, les crédits compensatoires admissibles doivent être générés par des programmes conçus pour garantir l’intégrité et la crédibilité des réductions d’émissions et de l’accroissement des suppressions.

Une équipe de projet fédérale-provinciale-territoriale du Conseil canadien des ministres de l’Environnement (CCME) développe présentement un cadre pancanadien pour les crédits compensatoires de GES. Ce cadre considère des critères de conception permettant de s’assurer que les réductions ou absorptions sont réelles, supplémentaires, vérifiables, permanentes et légalement applicables. En se basant sur le travail du CCME, les critères de conception du programme de crédits compensatoires pour le STFR comprennent :

• exigences en matière de gouvernance et de surveillance;
• transparence;
• caractère unique et évitement de la double comptabilisation;
• infrastructure du programme et systèmes de suivi;
• permanence;
• vérification par un tiers;
• conformité et régime strict d’application de la loi.

L’annexe I fournit plus de détails sur ces critères.

Programmes provinciaux et territoriaux de crédits compensatoires

Les programmes de crédits compensatoires qui existent en Alberta, en Colombie-Britannique, en Ontario et au Québec génèrent des crédits que les organisations et les entreprises peuvent utiliser pour se conformer à leur système provincial de tarification du carbone. La conception de ces programmes provinciaux est généralement cohérente avec des critères présentés ci-dessus.

La capacité de soumettre des crédits compensatoires émis par les systèmes de crédits compensatoires provinciaux et territoriaux existants dans le cadre du STFR fédéral offre des options de conformité supplémentaires aux installations assujetties au STFR. Pour assurer l’intégrité environnementale, un crédit compensatoire ne peut être utilisé qu’une seule fois, soit pour se conformer à un système de réglementation provincial soit pour se conformer au STFR fédéral. De plus, le projet peut générer plus d’un type de crédit pour la même activité, en autant que les crédits récompensent des attributs environnementaux différents. Le principal est d’éviter la double comptabilisation ou l’émissions de plus d’un crédit pour le même attribut environnemental (p. ex. les projets d’énergie renouvelable peuvent générer un crédit pour l’énergie renouvelable ou un crédit compensatoire, pas les deux).

Environnement et Changement climatique Canada collaborera avec les autorités provinciales et territoriales responsables des programmes jugés admissibles pour utilisation dans le cadre du STFR fédéral, afin de mettre en place des arrangements pour le suivi, l’utilisation et l’assurance des crédits compensatoires de leurs programmes, afin de s’assurer qu’il n’y a pas de double comptabilisation ou de double utilisation.

D’autres provinces et territoires élaborent leurs propres systèmes de tarification du carbone et peuvent décider de mettre en place un système de crédits compensatoires. Si de nouveaux systèmes réglementaires de crédits compensatoires, où les crédits sont utilisés à des fins de conformité avec des règlements, sont élaborés au Canada, Environnement et Changement climatique Canada évaluera leurs conceptions selon les critères ci-dessus.

Critères de conception des protocoles de crédits compensatoires

En ce qui concerne les programmes provinciaux et territoriaux de crédits compensatoires admissibles, Environnement et Changement climatique Canada évaluera les protocoles existants de crédits compensatoires des GES^{Note de bas de page 5}  et déterminera leur admissibilité au STFR fédéral.

Au départ, Environnement et Changement climatique Canada continuera de se concentrer étroitement sur les protocoles des activités qui se déroulent dans plusieurs administrations et qui ne sont pas couvertes par la tarification du carbone. Les protocoles de crédits compensatoires couvrant les activités dans les secteurs de l’agriculture, des déchets ainsi que de l’utilisation des terres, changements d’affectation des terres et foresterie (UTCATF) seront pris en compte en premier. L’évaluation des protocoles commencera à l’été 2018.

Bien que les protocoles existants dans ces secteurs puissent satisfaire les besoins des programmes de crédits compensatoires provinciaux, un protocole, pour être admissible au STFR fédéral, doit aussi satisfaire les critères fédéraux de conception de protocole énoncés dans le tableau 1. Ces critères sont basés sur le cadre pancanadien pour les crédits compensatoires de GES en cours d’élaboration et garantissent l’intégrité environnementale des crédits compensatoires utilisés aux fins de conformité par les installations assujetties au STFR.

Les protocoles admissibles devront être réévalués lorsque le gouvernement du Canada réexaminera le STFR en 2022 (voir la section Examen et mise à jour ci-dessous) et de façon périodique par la suite afin de s’assurer qu’ils répondent toujours à ces critères. De plus, un protocole devra être réévalué lorsque les critères de conception fédéraux seront mis à jour ou si le protocole est modifié. Les nouveaux protocoles seront évalués pendant leur élaboration et approuvés aux fins d’utilisation dans le cadre d’un programme de crédits compensatoires provincial ou territorial.

Pour un programme réglementaire tel que le STFR, il est important que les documents de projet et de vérification soient examinés par les responsables de programme, afin d’obtenir l’assurance que les crédits compensatoires acceptés pour la conformité représentent bien des réductions réelles, supplémentaires, vérifiées et uniques. Les autorités responsables du programme de crédits compensatoires en Colombie-Britannique, au Québec et en Ontario procèdent à ces examens pour tous les projets avant d’émettre des crédits compensatoires. L’autorité responsable du programme de l’Alberta effectue ces examens lorsqu’une entité réglementée soumet des crédits compensatoires aux fins de conformité. Reconnaissant la différence dans les processus d’assurance, Environnement et Changement climatique Canada collaborera avec l’autorité responsable du programme de l’Alberta afin de développer des arrangements pour l’application d’une assurance supplémentaire pour les crédits compensatoires de l’Alberta pour qu’ils soient admissibles pour être utilisé à des fins de conformité dans le cadre du STFR fédéral.

Exigences d’admissibilité des crédits compensatoires

Un crédit compensatoire généré dans le cadre d’un projet au moyen d’un protocole de crédits compensatoires des GES admissible sera considéré admissible pour utilisation à des fins de conformité pour le STFR fédéral s’il satisfait les exigences supplémentaires suivantes :

• La date de début du projet (c.-à d. la date à laquelle les premières réductions de GES surviennent dans le cadre d’un projet nouveau ou réinscrit) doit être postérieure à la date à laquelle le gouvernement du Canada a publié l’approche pancanadienne de tarification de la pollution par le carbone.
  
  • Par conséquent, pour être admissibles, les crédits compensatoires doivent avoir été générés à partir d’un projet dont la date de début est octobre 2016 ou plus tard.
• Le crédit compensatoire a été vérifié par un organisme de vérification indépendant accrédité selon la norme ISO 14065 par l’American National Standards Institute (ANSI) ou le Conseil canadien des normes (CCN) dans un domaine technique conforme au type de projet.

Une liste des protocoles de crédits compensatoires admissibles sera élaborée et incluse dans le Règlement sur le STFR. Cette liste sera mise à jour de façon continue, par exemple, lorsque de nouveaux protocoles sont approuvés ou des protocoles existants sont modifiés.

Programmes volontaires de crédits compensatoires

Les crédits compensatoires peuvent être générés et utilisés à des fins de conformité dans le cadre d’un programme réglementaire (crédits compensatoire pour conformité) ou créés au moyen de programmes de compensation volontaires. Les programmes de compensation de carbone volontaires génèrent des crédits qui sont achetés et utilisés par les particuliers et les organisations pour respecter les engagements volontaires de réduction des émissions de GES. Par exemple, certaines personnes achètent des crédits auprès de programmes volontaires pour compenser leur transport aérien. Un programme de compensation volontaire est en cours d’élaboration par le gouvernement de l’Ontario afin de respecter son engagement de rendre ses activités neutres en carbone à compter de 2018.

Les programmes volontaires sont distincts des programmes de conformité parce qu’ils sont créés à des fins différentes et qu’ils sont majoritairement non réglementés. Les crédits émis par les programmes volontaires ne sont généralement pas acceptés pour la conformité aux programmes réglementaires et ne seront pas admissibles à l’utilisation à des fins de conformité sous le STFR.

Crédits compensatoires internationaux

Le gouvernement du Canada vise à accroître les possibilités d’échange de droits d’émission au Canada et à l’échelle internationale. Dans le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques, les premiers ministres ont convenu que la priorité est de se concentrer d’abord sur la réduction des émissions au Canada, mais qu’une partie de l’approche du Canada à l’égard des changements climatiques pourrait également impliquer l’acquisition des unités d’échange de droits d’émission d’autres régions du monde comme complément aux efforts nationaux de réduction des émissions.

Les négociations dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) relatives aux transferts internationaux provenant des mécanismes du marché en vertu de l’article 6 de l’Accord de Paris sont toujours en cours. Ces négociations comprennent les complexités et les aspects juridiques des unités commerciales entre les pays. Environnement et Changement climatique Canada peut envisager des règles pour déterminer si les unités de conformité étrangères (appelées « transfert de résultats d’atténuation au niveau international » ou ITMOs) seraient acceptées aux fins de conformité en vertu du STFR fédéral une fois que les négociations en vertu de l’article 6 seront terminées.

Échange de droits d’émissions

Compte tenu de l’expérience des systèmes d’échange de droits d’émission, comme le Système d’échange d’émissions de l’Union européenne, l’Initiative régionale en matière de GES et le programme de conformité de l’Alberta, il est important d’atteindre un juste équilibre entre la rigueur des exigences réglementaires et le degré de souplesse en matière de conformité. Une offre excessive de crédits complique le maintien d’un prix du carbone qui encouragera la réduction des émissions. Les propositions présentées dans cette section reposent sur la norme fondées sur le rendement proposée, soit 70 % de la moyenne de production pondérée pour tous les secteurs et pourraient nécessiter des ajustements selon la rigueur finale des normes fondées sur le rendement.

Utilisation et expiration des unités de conformité

Il n’y aura aucune limite à l’utilisation de n’importe quel type d’instruments de conformité au cours d’une année donnée^{Note de bas de page 9}. Une installation peut se conformer par le paiement d’une redevance pour émissions excédentaires, l’utilisation de crédits excédentaires, l’utilisation de crédits compensatoires ou une combinaison de ces options.

Pour s’assurer que les réductions continuent d’être réalisées en vue de l’atteinte de la cible de réduction des émissions du Canada pour 2030, les crédits excédentaires émis pour les périodes de conformité de 2019 à 2022 peuvent être utilisés seulement pour compenser les émissions excédentaires générées au cours d’une période de cinq ans après l’année pour laquelle les crédits ont été émis. Par exemple, les crédits excédentaires émis pour la période de conformité de 2021 peuvent être utilisés pour compenser les émissions excédentaires qui se sont produites au cours de n’importe quelle année jusqu’en 2026 inclusivement.

Le STFR fédéral sera examiné en 2022. Les dates d’expiration des crédits compensatoires admissibles pour les périodes de conformité futures peuvent être prises en considération à ce moment.

Retrait des unités de conformité remises

Les installations ayant une obligation de conformité peuvent choisir de payer la redevance pour émissions excédentaires ou de remettre les unités de conformité admissibles chaque année, au plus tard à leur date d’expiration. Dans le processus d’examen de la conformité annuel d’Environnement et Changement climatique Canada, on retirera les unités utilisées pour la conformité afin qu’elles ne puissent pas être échangées ou utilisées de nouveau.

Révocation ou remplacement des unités de conformité

Dans le cas où une erreur est détectée dans le rapport de conformité d’une installation après l’émission de crédits excédentaires et que le rapport corrigé indique que la quantité de GES émise dépasse la limite d’émissions de l’installation, la personne responsable de l’installation doit fournir une indemnisation.

Si, à la suite d’une erreur, une installation a reçu trop de crédits excédentaires et que les crédits excédentaires sont dans son compte dans le système de suivi, Environnement et Changement climatique Canada révoquera les crédits excédentaires en surplus afin qu’ils ne puissent plus être échangés ou utilisés.

Si un crédit excédentaire émis sur la base d’un rapport de conformité erroné a été transféré à une autre entité ou utilisé à des fins de conformité, l’installation à laquelle Environnement et Changement climatique Canada a émis l’unité doit le remplacer. Cette installation serait tenue de remplacer le crédit excédentaire en remettant un autre crédit qui peut être utilisé pour se conformer au STFR ou en payant des frais d’émissions qui seront précisés dans le règlement.

Le cas échéant, les exigences visant à remplacer les crédits compensatoires provinciaux ou territoriaux qui sont par la suite jugés invalides par le gouvernement provincial ou territorial qui les a émis seront élaborées en consultation avec chaque gouvernement provincial ou territorial. Ces exigences peuvent différer d’une province ou d’un territoire à l’autre et seront énoncées dans le règlement sur le STFR.

Annulation volontaire des unités de conformité

Une installation du STFR peut décider de retirer volontairement des crédits excédentaires ou de les compenser en tout temps pour protéger l’environnement.

Examen et mise à jour

Le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques comprend un engagement à examiner l’approche globale de la tarification du carbone d’ici le début de 2022 afin de confirmer la voie à suivre. Un examen provisoire sera effectué en 2020. Parallèlement à l’examen de 2022, le gouvernement du Canada examinera également la conception du STFR, y compris les dispositions relatives à l’échange de droits d’émission.

Prochaines étapes et procédure de consultation

Environnement et Changement climatique Canada amorce actuellement une consultation structurée sur le STFR. Cela comprend l’engagement avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, les peuples autochtones, les organisations non gouvernementales de l’environnement, l’industrie et les entreprises. La consultation sur les options de conformité proposées sera incluse dans le cadre des consultations en cours sur le STFR.

Les parties qui souhaitent commenter tout aspect de cette proposition sont invitées à faire parvenir leurs commentaires écrits à Environnement et Changement climatique Canada, au plus tard le 6 juillet 2018, à l’adresse suivante : ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca.

Annexe I : Critères pour l’élaboration du programme de crédits compensatoires