Au sein du SCRS - Rapport annuel 1999-2000

C. Au sein du SCRS

Les mandats : généralités et données statistiques

Outre leur caractère extrêmement intrusif, les mandats sont l'un des instruments les plus puissants qui soient mis à la portée des ministères et organismes du gouvernement du Canada. C'est précisément pour cette raison que leur utilisation doit être surveillée de très près et que le Comité prend cette tâche très au sérieux. De plus, le processus de surveillance permet de saisir toute l'ampleur des activités d'enquête du SCRS et fournit un indicateur clé de la manière dont celui-ci conçoit ses priorités.

Le CSARS compile des statistiques fondées sur un examen trimestriel de tous les mandats décernés par la Cour fédérale et des affidavits qui sont joints aux demandes faites au tribunal. Il glane ainsi chaque année divers types d'informations, dont le nombre de personnes et d'endroits que visent les pouvoirs conférés dans les mandats. Le tableau 1 fournit une comparaison du nombre de mandats qui ont été décernés au cours des trois derniers exercices financiers.

Le Service n'a demandé aucun renouvellement de mandat en 1999–2000. La Cour fédérale a décerné 29 mandats urgents dont aucun n'a toutefois été renouvelé ou remplacé au cours de cet exercice. Au 31 mars 2000, le SCRS disposait en tout de 238 mandats.

CONSTATATIONS DU COMITÉ

Même si ces statistiques fournissent au Comité une très bonne idée des pouvoirs que le Service sollicite durant un exercice donné, la comparaison des chiffres annuels est moins révélatrice du fait que les demandes de mandats évoluent au fil des décisions judiciaires et des nouveaux types de pouvoirs qui sont sollicités. De plus, les données brutes concernant les mandats peuvent être trompeuses, car un même mandat peut autoriser l'exercice de pouvoirs contre plus d'une personne.

Compte tenu de ces facteurs, le Comité a conclu que, depuis deux ans, le nombre total des personnes qui avaient été touchées par les pouvoirs octroyés au SCRS au moyen de mandats était demeuré relativement stable et que l'immense majorité des intéressés étaient encore des ressortissants étrangers.

RÈGLEMENTS

Selon l'article 28 de la Loi sur le SCRS, le gouverneur en conseil peut prendre des règlements prescrivant la marche à suivre par le Service pour obtenir des mandats. En 1999–2000, il n'y a eu aucun règlement semblable.

DÉCISIONS DE LA COUR FÉDÉRALE

Au cours de l'exercice 1999–2000, les décisions de la Cour fédérale n'ont affecté aucune demande de pouvoirs conférés par mandat, pas plus que l'exercice de ces pouvoirs.

Même si elle n'a rejeté aucune demande de mandat nouveau, la Cour fédérale du Canada a refusé d'en remplacer deux en juin 1999, se fondant sur une interprétation de l'alinéa 21(2)a) de la Loi sur le SCRS. Le Service a réitéré sa demande à la Cour et s'est vu décerner les mandats un mois plus tard. Les autres juges désignés n'ont pas retenu la première interprétation.

PROCESSUS DE RÉVISION DES MANDATS

Dans son rapport annuel de l'an dernier, le Comité a signalé que le SCRS avait entrepris en 1998–1999 une étude exhaustive des dispositions et conditions contenues dans tous les mandats existants, les changements proposés devant être approuvés par la Cour fédérale. Durant la période 1999–2000, le SCRS a terminé cette étude et la Cour fédérale a approuvé tous les changements contenus dans les nouvelles demandes de mandat.

Les organes opérationnels du SCRS

LA DIRECTION DE L'ANTITERRORISME

La Direction de l'antiterrorisme (AT) est l'un des deux principaux organes opérationnels du SCRS (l'autre étant la Direction du contre-espionnage). Elle a pour rôle de conseiller le gouvernement fédéral au sujet des nouvelles menaces de violence grave et des activités que des États étrangers ou leurs agents entreprennent pour favoriser une telle violence et qui pourraient compromettre la sécurité des Canadiens et la sûreté du pays et de ses alliés.

La menace du terrorisme international demeure associée aux conflits dits « liés à la mère patrie ». Divers groupes extrémistes canadiens sont aussi considérés comme des menaces possibles pour la sécurité nationale en raison de leur capacité à fomenter la violence.

Même si la Direction avait affirmé que ses objectifs premiers et ses priorités demeuraient relativement inchangés pour une bonne part de l'exercice 1999–2000, l'arrestation d'Ahmed Ressam aux États-Unis, qui arrivait du Canada muni de matériel permettant de fabriquer des bombes, a amené le Service à réorienter ses efforts sur les nouvelles menaces de violence grave.

Évaluations de la menace

Le SCRS fournit aux ministères et organismes fédéraux des évaluations de la menace en se fondant sur des renseignements pertinents et à propos. Ces évaluations—qu'il effectue sur demande ou de sa propre initiative—ont trait aux événements spéciaux, aux menaces pesant sur des institutions diplomatiques au Canada et à diverses situations.

En 1999–2000, la Sous-section de l'évaluation de la menace a fait, en tout, 524 évaluations par rapport à 683 durant l'exercice précédent. Le nombre d'évaluations, le Comité en est conscient, dépend de divers facteurs indépendants de la volonté du Service : nombre de visiteurs étrangers au Canada, demandes reçues de ministères et organismes d'autres gouvernements, événements spéciaux et menaces relevées pendant l'année.

LA DIRECTION DU CONTRE-ESPIONNAGE

La Direction du contre-espionnage (CE) s'occupe des menaces qui peuvent peser sur la sécurité nationale en raison des activités d'espionnage de services de renseignement de gouvernements étrangers au Canada.

Dans son rapport de l'an dernier, le Comité a fait état du manque de formation des agents de renseignement du SCRS en matière de criminalité transnationale. Depuis, la Direction du CE s'emploie à donner à ses enquêteurs une formation plus poussée dans trois domaines spécialisés : la lutte contre la prolifération, les opérations informatiques et la criminalité transnationale.

Au sujet de ses efforts pour explorer un terrain commun de coopération et de partage d'informations avec certains services de renseignement étrangers, le Service a fait état d'un succès mitigé. Sur la scène canadienne, il a affirmé avoir réussi à nouer des rapports de coopération avec divers ministères.

De concert avec un ministère fédéral, les activités d'un service de renseignement étranger ont été réduites au Canada et les discussions en vue de conclure une entente de coopération officielle relevant de l'article 17 avec un autre service de renseignement ont été menées plus près de leur terme.

LA DIRECTION DES EXIGENCES, DE L'ANALYSE ET DE LA PRODUCTION

Au moyen des rapports, études et bulletins de renseignements du SCRS, la Direction des exigences, de l'analyse et de la production (EAP) fournit au gouvernement des avis sur les menaces qui peuvent peser sur la sécurité du pays. De plus, le Service a publié divers rapports non classifiés dans ses séries Perspectives et Commentaires.

En 1999–2000, l'EAP a publié un total de 48 rapports, soit vingt de moins que pendant l'exercice précédent. Depuis quelques années, on note une tendance à la baisse dans le nombre des rapports produits.

L'apport du SCRS à la collectivité du renseignement se traduit en outre par sa participation au Comité d'évaluation du renseignement (CER), organe composé de hauts fonctionnaires des ministères et organismes fédéraux qui s'intéressent le plus aux affaires du renseignement. Au cours de la dernière année, le Service a mené la préparation de sept rapports du CER et collaboré à celle de dix-neuf autres.

Dans son dernier rapport annuel, le Comité a exposé les conclusions d'une étude poussée sur la Direction. Il y recommandait que l'ancien Comité principal de production de renseignements (CPPR)^{Note de bas de page 13} soit rétabli pour aider à veiller à ce que la production du renseignement soit conforme aux besoins et priorités de l'ensemble du gouvernement et à ceux de clients particuliers du secteur public. En 1999–2000, les membres du CPPR ont été convoqués à une réunion et nous espérons que cette pratique se poursuivra.

Ententes avec les ministères et gouvernements

RELATIONS DU SCRS AVEC LA GRC

Les mécanismes de liaison et de coopération entre le Service et la GRC sont prévus dans le protocole d'entente conclu par les deux parties. L'un d'eux consiste à affecter des agents de liaison aux administrations centrales et aux bureaux régionaux des deux organismes.

Le Comité a été informé de plusieurs initiatives nouvelles visant à améliorer la liaison et la coopération entre les deux organismes, à savoir :

• l'élaboration d'un programme d'échange de personnel,
• la mise en commun plus poussée de renseignements techniques et un accent accru sur la tenue de cours de formation, d'exposés et de conférences mixtes,
• la création, dans une région, d'un comité de liaison chargé d'étudier les questions découlant de l'entente de coopération, et
• l'instauration, dans une région, d'un système de repérage et d'agenda structuré pour assurer qu'on réponde en temps voulu à toutes les demandes de communication de la GRC.

Au cours de l'exercice 1999–2000, les deux organismes ont échangé un total de 1 518 documents dont le SCRS a été appelé à fournir plus de la moitié (892). Il a en outre remis à la GRC 336 notes de communication^{Note de bas de page 14} et 39 lettres d'autorisation^{Note de bas de page 15}.

Incidences d'une étude interne de la GRC

L'an dernier, le Comité avait affirmé qu'il examinerait les incidences que les résultats d'une étude interne^{Note de bas de page 16} annoncée par la GRC pourraient avoir sur les activités du Service. Cette étude devait porter, entre autres, sur le protocole d'entente entre le SCRS et la GRC et sur leurs rapports de fonctionnement mutuels.

L'étude a mis au jour des difficultés et problèmes semblables à ceux sur lesquels le CSARS s'était penché dans trois de ses propres examens^{Note de bas de page 17} : tensions entre les deux organismes en matière de divulgation, risque de chevauchement de leurs enquêtes sur la criminalité transnationale et confusion de part et d'autre au sujet du mandat respectif de chaque organisme.

Dans son rapport, la GRC recommande plusieurs mécanismes susceptibles d'améliorer la compréhension réciproque des rôles propres de la GRC et du SCRS ainsi que de leurs contraintes respectives. Elle recommande en outre de modifier le protocole d'entente de manière à régler les problèmes en matière de divulgation et elle fait valoir l'importance de recourir au Programme de liaison pour résoudre les conflits entre les deux organismes.

Au moment même où se déroulait l'étude interne, le Service a pris plusieurs initiatives pour améliorer ses relations de travail avec la GRC, dont les suivantes :

• le SCRS a rétabli les réunions du Comité supérieur de liaison. Ce comité, qu'on avait chargé à l'origine de régler les problèmes et désaccords entre les deux organismes, était inactif depuis 1993; et
• il a relevé le poste de son agent de liaison au niveau de celui de son homologue à la GRC afin de promouvoir les relations de travail et de faire ressortir l'importance du poste au Service.

L'arrêt Stinchcombe et le protocole d'entente entre le SCRS et la GRC

Le Comité avait déjà fait état des doléances du SCRS et de la GRC selon lesquelles le protocole d'entente existant ne réglait pas de façon satisfaisante les problèmes suscités par l'arrêt Stinchcombe en matière de divulgation de renseignements du Service devant les tribunaux. Le SCRS a informé le Comité qu'il avait entrepris de négocier avec la GRC les changements qui pourraient être apportés à cet égard au protocole d'entente.

ENTENTES AVEC DES ORGANISMES CANADIENS

Dans l'exécution de son mandat, le Service coopère avec les services de police et avec les ministères et organismes fédéraux et provinciaux de l'ensemble du Canada. L'alinéa 17(1)a) de la Loi sur le SCRS l'habilite à conclure des accords de coopération avec des organismes canadiens, moyennant autorisation du Ministre.

Actuellement, le SCRS a 19 protocoles d'entente officiels avec des ministères et organismes fédéraux et 8 avec des provinces. Il a en outre un accord distinct avec plusieurs services de police d'une province. Le Service n'a conclu aucune nouvelle entente avec des organismes canadiens au cours de l'exercice 1999–2000. De plus, aucune entente existante avec un ministère fédéral ou provincial n'a été modifiée ou résiliée. Le Ministre a autorisé le SCRS à négocier avec un organisme provincial une entente sur la conduite d'évaluations de sécurité.

ENTENTES AVEC DES ORGANISMES ÉTRANGERS

Avant de conclure une entente avec le gouvernement d'un État étranger ou avec une organisation internationale, le Service doit, aux termes de l'alinéa 17(1)b) de la Loi sur le SCRS, obtenir l'approbation du Solliciteur général qui consulte alors le ministre des Affaires étrangères. Pendant les démarches initiales menant à l'approbation d'une telle entente avec un organisme étranger, le SCRS ne peut lui communiquer de renseignements classifiés, mais il peut accepter ceux qui lui sont fournis spontanément.

Au 31 mars 2000, le SCRS avait 217 ententes de liaison avec 130 pays. De ce nombre, il a établi que 45 étaient « inappliquées^{Note de bas de page 18} ». Au cours de l'exercice 1999–2000, le Service a obtenu l'approbation du Ministre à l'égard de cinq nouvelles ententes, mais ce dernier lui a refusé sa demande visant à étendre une entente existante en raison de l'instabilité politique qui régnait dans le pays concerné. Neuf autres ententes ont été modifiées de manière à élargir l'ampleur de l'échange d'informations; de plus, le Service avait en chantier dix nouvelles ententes.

Une question qui avait amené le Comité à exprimer des craintes dans son rapport de l'an dernier a été réglée. L'étude du texte d'une entente de liaison conclue avec un certain État étranger avait révélé qu'un nom générique unique employé dans l'entente représentait en fait plusieurs services de renseignement différents de ce pays, ce qui dérogeait à l'instruction ministérielle, selon le CSARS. Le Service a confirmé au Comité que le Ministre avait été informé et que la précision avait été notée. La coopération véritable avec ces organismes n'a commencé qu'à la suite de ces mesures.

INSTRUCTIONS DU MINISTRE

La nouvelle instruction ministérielle sur les ententes avec des organismes étrangers, attendue incessamment, demeure vitale aux yeux du Comité. Des éléments clés de l'instruction existante sont dépassés et le nombre d'ententes entre le SCRS et de tels organismes a aug-menté de façon vertigineuse depuis quelques années. En mars 2000, le Solliciteur général n'avait donné aucune instruction nouvelle, mais on nous a de nouveau informés qu'il devait en signer une prochainement.

La collecte de renseignements étrangers - Rapport n^o 117

L'article 16 de la Loi sur le SCRS habilite le Service à recueillir des renseignements étrangers à la demande écrite du ministre des Affaires étrangères et du Commerce international ou du ministre de la Défense nationale et avec l'approbation écrite du Solliciteur général. Selon la Loi, le SCRS peut présenter des demandes de mandat, pour obtenir divers pouvoirs dont celui d'intercepter des transmissions téléphoniques, et entreprendre d'autres activités d'enquête à la demande de ces ministres.

Le terme renseignements étrangers désigne les informations ou renseignements concernant les « moyens, les intentions ou les activités » d'un État étranger. D'après la Loi, la collecte de tels renseignements par le Service doit se faire au Canada et ne peut viser des citoyens, des résidents permanents ou des entreprises du pays.

MÉTHODE D'EXAMEN

L'examen effectué par le Comité englobe toutes les « demandes d'assistance » émanant de ministres, tous les renseignements conservés par le SCRS sur le compte de Canadiens pour les besoins de la sécurité nationale et tous les échanges d'informations avec le Centre de la sécurité des télécommunications (CST) dans le contexte du renseignement étranger^{Note de bas de page 19}.

L'objectif de l'examen est le suivant :

• évaluer le rôle du Service à l'égard des demandes présentées en vertu de l'article 16 pour en assurer la conformité à la Loi sur le SCRS, aux directives de la Cour fédérale et au protocole d'entente applicable;
• déterminer si le Service a satisfait aux diverses conditions prescrites par la loi quant à la collecte de renseignements dans le cadre des opérations relevant de l'article 16; et
• évaluer si la coopération du SCRS avec le CST est irréprochable et conforme à la loi.

CONSTATATIONS DU COMITÉ

Demandes ministérielles

Selon un protocole d'entente conclu par trois ministres en 1987, toute demande relevant de l'article 16 et susceptible d'entraîner l'interception fortuite de communications auxquelles un Canadien est partie doit faire état de cette éventualité^{Note de bas de page 20}. Dans son rapport de l'an dernier, le Comité a mentionné que certaines demandes d'assistance ne contenaient pas les mises en garde requises concernant les enquêtes sur des Canadiens et la collecte fortuite de renseignements à leur sujet. Même si cette mention figure dans toutes les demandes ministérielles depuis août 1998, le Comité estime qu'il y aurait lieu de clarifier davantage la déclaration actuelle à l'égard des interceptions fortuites.

Dans les demandes d'assistance relevant de l'article 16, le Comité recommande que les ministres mentionnent expressément les cas où la collecte d'informations risque vraiment d'occasionner une interception fortuite de communications de Canadiens.

Une préoccupation connexe se pose à l'égard des demandes de mandat que présente le SCRS par suite de demandes d'assistance relevant de l'article 16. Deux demandes de mandat examinées par le Comité ne contenaient pas l'interdiction, énoncée dans le protocole d'entente des trois ministres, de faire recueillir des informations sur le compte de citoyens, d'entreprises et de résidents permanents.

Le Comité recommande avec insistance que le SCRS inclue désormais obligatoirement, dans toute demande de mandat future relevant de l'article 16, l'interdiction de faire recueillir des informations sur le compte de citoyens, d'entreprises ou de résidents permanents du Canada.

Conservation des renseignements étrangers et rapports

La conservation des informations que le SCRS recueille au sujet de Canadiens en vertu de l'article 16 et les rapports qu'il en fait demeurent une préoccupation pour le Comité. Afin de s'assurer que le Service ne conserve dans ses dossiers ni ne communique à d'autres organismes aucun renseignement qui ne doit pas l'être, le CSARS a examiné les bases de données spéciales contenant les renseignements étrangers. Certaines de ces informations, que le Comité estime déborder le sens donné à renseignements étrangers dans la politique et dans la loi, permettaient d'identifier des Canadiens ou renseignaient sur leurs activités mais ne revêtaient que peu de valeur sur le plan du renseignement. Dans un cas, le SCRS s'est dit d'accord et a supprimé les informations en cause.

L'esprit de la Loi et de la politique existante est nettement que, dans le processus de collecte de renseignements étrangers, le Service doit s'employer à limiter cette opération au minimum absolu en ce qui touche les Canadiens. À cet égard, le Comité s'est inquiété de la période de conservation de certaines informations par le Service, car environ 10 pour 100 des dossiers de renseignements étrangers contenaient des mentions—remontant à quelque cinq ans ou plus—concernant des citoyens canadiens ou des immigrants reçus.

Le Comité a porté la chose à l'attention du Service dont la réponse a été que les calendriers de conservation et d'élimination de renseignements déjà recueillis étaient déterminés dans la Loi sur les Archives nationales du Canada et qu'il les respectait.

Le Comité a aussi examiné les rapports que le SCRS présente aux ministères requérants en se fondant sur les informations recueillies en vertu de l'article 16. Certains de ces rapports contenaient, au sujet de Canadiens, des informations superflues pour la compréhension et l'exploitation du renseignement. Même si ces rapports ne représentent qu'une fraction minime de l'ensemble, le Comité estime que le Service pourrait être plus circonspect sans que la qualité de ses analyses en souffre, sinon très peu.

Le Comité recommande que le SCRS soit plus circonspect et que ses rapports aux organismes requérants contiennent uniquement des informations qui sont absolument essentielles à l'exploitation du renseignement étranger.

Enfin, le Comité a noté avec satisfaction que très peu d'informations sur des entreprises canadiennes avaient été interceptées fortuitement. Il a aussi constaté qu'une quantité négligeable d'informations recueillies en vertu de l'article 16 était utilisée pour certaines catégories d'enquêtes menées actuellement sur l'espionnage économique aux termes de l'article 12 (sécurité nationale). Le CSARS est toutefois conscient que cette situation peut changer si, comme il le prévoit, le Service en vient à imprimer de nouvelles orientations à ces enquêtes.

Gestion, conservation et élimination des dossiers

Les dossiers sont le pendant essentiel de la collecte des renseignements. Pour toute enquête ou cible approuvée, le Service doit en ouvrir un et établir un système permettant aux employés désignés d'accéder à l'information qui y est versée. Ce système de collecte est assujetti à la restriction claire, prévue dans la Loi sur le SCRS, qui contraint le Service à recueillir l'information « dans la mesure strictement nécessaire ». Tous les ans, le Comité scrute les dossiers opérationnels du SCRS.

ÉLIMINATION DES DOSSIERS

Le calendrier de conservation et d'élimination des dossiers du SCRS, qui est établi à l'avance avec l'Archiviste national, prévoit pendant combien de temps les dossiers doivent être conservés après que les employés en ont fini. Une fois cette période expirée, la Sous-section des exigences des Archives nationales au Service consulte le personnel du secteur opérationnel du SCRS pour déterminer quels dossiers doivent être conservés, détruits ou envoyés aux Archives nationales.

Au cours de l'exercice 1999–2000, la Sous-section a examiné 44 223 dossiers qui lui ont été soumis grâce au système courant de rappel. La plupart de ces dossiers appartenaient aux secteurs du filtrage et de l'administration du Service.

Parmi les dossiers que la Sous-section a examinés de concert avec le secteur opérationnel, 33 920 ont été détruits et 10 097, conservés. Le SCRS nous a informés qu'il y en avait 206, à valeur archivistique, qui avaient été retirés du fonds des dossiers actifs et des systèmes informatiques et qui devaient être envoyés aux Archives nationales à une date ultérieure, suivant le calendrier préétabli.

Suivi des dossiers « échappés »

L'an dernier, le Comité a signalé que certains dossiers avaient échappé au système de gestion de dossiers du Service. Il a demandé au SCRS d'en réévaluer l'utilité sur le plan opérationnel et de les éliminer de façon appropriée.

Depuis, le Service a informé le Comité que tous les dossiers qu'il avait examinés avaient été détruits ou envoyés aux Archives nationales. Le tiers environ de l'ensemble des dossiers restants de la catégorie des dossiers « échappés » ont été conservés, en raison des renseignements utiles du point de vue opérationnel qu'ils contiennent, et les autres ont été détruits ou envoyés aux Archives nationales.