Rapport annuel 2013–2014

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Nous sommes fiers et honorés de présenter au Parlement, et à tous les canadiens, le travail qui a été réalisé par le CSARS au cours de l’exercice 2013-2014.

Chaque année, nous évaluons le rendement du SCRS dans le cadre de nos trois principales activités : la remise du certificat, nos études et les enquêtes sur les plaintes. Pris dans son ensemble, le rapport offre également d’importantes informations sur la nature et l’ampleur des activités liées au renseignement de sécurité au Canada.

Le rapport annuel du directeur du SCRS au ministre de la Sécurité publique a peint un tableau global des activités opérationnelles clés du Service au cours du dernier exercice financier. Cette année, notre certificat exprime une satisfaction générale envers le rapport du directeur. Nous avons ainsi constaté que les activités décrites étaient conformes à la Loi sur le SCRS et aux directives ministérielles, et qu’elles ne constituaient pas un exercice abusif ou inutile par le Service de ses pouvoirs.

Les études du Comité, qui examinent de façon approfondie un large éventail d’activités du SCRS au Canada et hors de nos frontières, sont venues parfaire le processus de remise du certificat. Dans la plupart de ses études, le CSARS s’est montré satisfait de la façon dont le Service exerce son mandat, qui est d’enquêter sur les menaces envers la sécurité du Canada. Toutefois, le Comité a souligné ses préoccupations au cours de certaines études. En effet, ses conclusions et recommandations ont mis en évidence divers aspects où une amélioration est souhaitée. Il convient de noter que, dans deux études, le CSARS a estimé que le caractère crucial d’enjeux soulevés justifiait l’envoi de rapports spéciaux directement au ministre de la Sécurité publique, et ce, en vertu de l’article 54 de la Loi sur le SCRS.

Le premier rapport a été rédigé à la suite de notre étude sur les activités du SCRS liées aux évaluations de sécurité. Lors de celle-ci, le CSARS a souligné qu’il était important que le Service exerce la diligence qu’il se doit lors de l’utilisation de renseignements personnels, surtout lorsqu’il s’agit de renseignements collectés dans le cadre de son mandat relatif aux évaluations de sécurité. Notre étude a mis en évidence une sérieuse préoccupation : les changements que le SCRS a entrepris à l’égard de l’utilisation interne des renseignements recueillis aux fins des évaluations de sécurité pourraient constituer une infraction à la Loi sur la protection des renseignements personnels ou laisser la porte ouverte aux abus.

Le deuxième rapport traitait des capacités de soutien opérationnel du SCRS à l’étranger, et s’est attardé sur la décision du Service de permettre le port d’arme aux employés qui travaillent dans des environnements opérationnels dangereux. Le CSARS avait étudié l’usage que le Service fait des armes à feu à l’étranger en 2010, date à laquelle il avait recommandé que toute modification de la portée de sa politique sur l’usage d’armes à feu dans d’autres pays soit minutieusement étudiée, et apportée en consultation avec le ministre de la Sécurité publique ainsi qu’avec son approbation. Quatre ans plus tard, dans ce rapport, le CSARS a soulevé un certain nombre de graves problèmes liés à la gestion du programme des armes à feu et à la reddition de comptes dans ce cadre.

Le CSARS ne prend pas la décision d’envoyer un rapport spécial au ministre à la légère. Il l’a fait par le passé dans le cas d’enjeux qui attiraient l’attention du public. Le fait que nous avons jugé bon d’envoyer deux rapports spéciaux l’année dernière souligne l’importance des problèmes soulevés dans ces études.

Cette année, le Comité s’est également montré préoccupé par des problèmes d’une autre nature : la transmission de l’information et la communication. Dans deux études, le CSARS s’est heurté à des retards considérables pour recevoir les documents requis, et a dû faire pression sur le Service pour obtenir des réponses complètes et cohérentes à plusieurs questions. Après bien des efforts, le CSARS a finalement réussi à collecter toute l’information pertinente dont il avait besoin pour effectuer et terminer ses études, mais ces difficultés et retards l’inquiètent fortement.

Le CSARS a rencontré des problèmes de divulgation semblables dans le cadre de ses enquêtes sur deux plaintes. Au cours de l’une d’entre elles, il a constaté que le Service l’avait gravement induit en erreur et qu’il avait enfreint son obligation de franchise au cours des procédures ex parte en ne divulguant pas de manière proactive dans sa preuve qu’il avait rejeté la fiabilité d’une source d’information. Dans un second rapport de plainte, le CSARS s’est montré critique envers le Service, car il avait omis de mettre en évidence de manière proactive un document très pertinent. Le CSARS a rappelé au SCRS que ses obligations de communication de la preuve ne consistaient pas simplement en la production d’une montagne de documents à des fins d’études; mais comprenaient également l’obligation de présenter de manière proactive les éléments de preuve les plus pertinents à tout membre-présidant.

Le Comité a fait part au Service de son mécontentement au sujet de la façon dont s’étaient déroulées ces études et ces enquêtes sur les plaintes. Le Comité appuie les efforts déployés par la direction du SCRS pour trouver une solution à ce problème, et il espère que la situation est gérée convenablement.

Enfin, le CSARS a relevé dans ses études des enjeux qui, selon lui, devront faire l’objet d’un examen précis. Un certain nombre a trait aux activités du SCRS à l’étranger, domaine que le CSARS s’est engagé à examiner de près tous les ans. Le Comité a donc décidé d’approfondir ces questions de manière plus complète lors de son prochain cycle de recherche.

Dans le cadre de cette présentation du travail réalisé l’an dernier, le Comité tient à exprimer sa profonde gratitude envers son président sortant, l’honorable Chuck Strahl, C.P., pour son dévouement et son leadership qui a donné au Comité l’occasion de mieux se faire entendre dans le dialogue critique sur la sécurité nationale. Nous tenons également à remercier l’honorable Frances Lankin, C.P., C.M., et l’honorable Denis Losier, C.P., C.M., dont les mandats ont pris fin l’année dernière. Leurs prises de position et leurs contributions ont enrichi nos discussions et nous ont permis de mieux valoriser notre travail. À la suite de leurs départs, le CSARS fut très heureux d’accueillir un nouveau membre, M. Gene McLean, C.P., dont la connaissance approfondie du contexte entourant la sécurité nationale au Canada sera sans doute un énorme atout.

Hier, aujourd’hui et demain

Cette année marque le trentième anniversaire du CSARS; et c’est avec beaucoup d’optimisme que le Comité envisage l’avenir, surtout lorsqu’il mesure tout le chemin parcouru depuis trois décennies.

Le CSARS est fermement convaincu qu’il est resté fidèle à la vision proposée par la Commission McDonald, et au mandat qui a été par la suite défini par les architectes de la Loi sur le SCRS. Un membre de l’équipe du Bureau du Conseil privé qui s’est employée à mettre en œuvre les recommandations de la Commission McDonald se rappelle du défi qui s’est posé à tous ceux qui étaient impliqués dans la création d’une nouvelle organisation canadienne civile du renseignement de sécurité : gagner la confiance du public envers ce nouvel organisme opaque en définissant clairement les limites de ses pouvoirs, mais aussi mettre en place des mécanismes de reddition de comptes afin de contrôler ces pouvoirs. À cette fin, le CSARS s’est vu octroyer l’indépendance et les pouvoirs étendus nécessaires pour donner l’assurance au Parlement, et par extension à tous les Canadiens, que le SCRS exerçait ses activités de façon appropriée et dans le respect de la loi.

Bien que la mission fondamentale du CSARS n’ait pas changé, le monde dans lequel nous vivons aujourd’hui est très différent du contexte de guerre froide dans lequel est né le SCRS. La montée de la menace terroriste globale qui ne connaît pas les frontières, la multiplication des initiatives visant à renforcer la sécurité collective ainsi que la croissance de l’appareil de sécurité nationale canadien ont obligé le Comité à s’adapter au rythme de ces évolutions pour rester dans la course.

En chemin, le travail du CSARS a été aiguillé par plusieurs développements juridiques importants. Outre les modifications statutaires, la prise de position des tribunaux dans des questions de sécurité nationale a entraîné un certain nombre de décisions judiciaires phares, dont certaines ont touché spécifiquement le CSARS.

Par exemple, en 1992, la Cour suprême du Canada a interprété le terme « recommandation » dans la Loi sur le SCRS dans le cadre d’un rapport d’enquête concernant un refus d’habilitation de sécurité. La même année, elle a déterminé dans une autre affaire que la procédure engagée par le CSARS, conformément à ses Règles de procédure et à la Loi sur le SCRS, ne violait pas les principes de la justice fondamentale.

Plus récemment, en 2007, lors de l’examen du régime de certificats de sécurité en place à l’époque, la Cour suprême du Canada a considéré que le modèle et les processus du CSARS constituaient l’exemple d’un régime qui avait trouvé un équilibre entre la protection des renseignements sensibles et la protection des droits procéduraux de toute personne. Quatre ans plus tard, la Cour fédérale a statué que puisque les droits d’un plaignant, voire même ses intérêts, étaient en jeu, les rapports de plaintes du CSARS étaient sujets au contrôle judiciaire, confirmant ainsi la position du Comité devant la Cour. Cet arrêt a renforcé la reddition de comptes du CSARS du fait de la surveillance judiciaire, tout en faisant ressortir l’importance de notre processus d’enquête sur les plaintes.

En 2012, la Cour fédérale a aussi statué que, dans le cadre de ses enquêtes, le CSARS avait compétence pour entendre les allégations relatives à la Charte canadienne des droits et libertés. La Cour a constaté que, pour s’acquitter de son mandat, soit examiner minutieusement les activités du SCRS pour s’assurer qu’elles respectent la loi, le Comité devait avoir compétence pour trancher des questions de droit. L’analyse de la Cour a démontré qu’il était de l’intention du législateur que cette compétence comprenne la Charte.

D’une manière générale, les décisions prises dans ces affaires ont eu d’importantes répercussions positives sur les enquêtes relatives aux plaintes, et elles ont aidés le CSARS à endosser son rôle de tribunal compétent. Par ailleurs, le Comité estime qu’elles ont servi à valider son modèle de reddition de comptes en matière de renseignement.

Les questions de sécurité qui ont surgi à la suite des événements du 11 septembre 2001 ont alimenté une réflexion collective sur l’éventuelle nécessité d’ajuster le cadre redditionnel du Canada en matière de sécurité nationale. Des voix se sont élevées au pays en faveur d’un meilleur examen ou d’une plus haute surveillance des activités de sécurité nationale, sans pour autant qu’un consensus sur la meilleure façon d’atteindre cet objectif soit atteint. Les solutions proposées vont de la modification de la loi habilitante des organismes canadiens de surveillance existants à la demande que le Parlement joue un rôle de contrôle plus actif.

Le travail de la Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar (connue sous le nom de « Commission O’Connor ») a avancé la première analyse complète de la façon dont le cadre redditionnel de sécurité nationale en vigueur au Canada n’était plus adapté aux activités de sécurité nationale depuis le 11 septembre. La Commission a noté que les organismes de surveillance actuels, conçus pour examiner les activités d’organismes de sécurité nationale qui travaillaient indépendamment les uns des autres, étaient désormais bien mal équipés pour se pencher sur des activités de plus en plus intégrées. Par conséquent, elle a recommandé la mise en place de passerelles législatives pour permettre aux organismes de surveillance de la sécurité nationale de partager de l’information, de mener des enquêtes concertées et de coordonner la préparation de rapports.

La Commission O’Connor s’est montrée particulièrement inquiète du fait qu’un certain nombre de ministères et organismes fédéraux chargés de la sécurité nationale n’était soumis à aucune forme de contrôle ou de surveillance indépendante. La solution préconisée était de doter le CSARS de pouvoirs accrus pour que le Comité puisse entreprendre un examen continu des activités liées à la sécurité nationale du ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD), du Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada, du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration et du ministère des Transports.

Le CSARS a publiquement commenté cette recommandation, en demandant si les activités de ces ministères méritaient le même degré de contrôle permanent, indépendant et constant que pour le SCRS, une organisation qui peut agir en secret et d’une manière qui peut affecter profondément la vie des individus. Après réflexion, le Comité a présenté sa proposition en faveur d’un système de surveillance des activités liées à la sécurité nationale proportionnée, mais efficace, plus large et plus indépendant. Cette proposition visait à permettre au CSARS, par voie de modification législative, de se pencher sur les questions de sécurité nationale qui dépassent le SCRS en examinant les actions d’autres entités fédérales lorsqu’elles ont un lien avec celles du Service. Le CSARS estime que cette proposition demeure toujours pertinente.

La discussion sur la reddition de comptes est montée d’un cran à la suite d’une série de reportages sur les activités de surveillance des services de renseignement dans divers pays. Comme on pouvait s’y attendre, les allégations ont alimenté la critique publique sur les activités qui empiètent sur la vie privée des citoyens et, une fois encore, des voix se sont élevées pour demander une surveillance accrue de ce type d’activité.

Au Canada, ces demandes ont pris la forme de propositions visant à instaurer un plus grand contrôle parlementaire des activités liées à la sécurité nationale. L’argument avancé est que le Canada est en retard sur ses alliés proches en la matière : nous sommes le seul pays sans comité parlementaire dédié doté d’importants pouvoirs de contrôle sur les questions de sécurité nationale et de renseignement. Par conséquent, divers efforts ont été déployés pour présenter une loi qui permettrait de créer un tel comité, qui donnerait aux Canadiens un tableau complet de ce que leurs services de renseignement font, et ce, compte tenu de l’importance du travail de collecte de renseignements.

À l’automne 2013, le CSARS a été invité à s’exprimer sur cette initiative quand il s’est présenté devant le Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense. Le président du CSARS a alors déclaré que s’il était souhaitable que le Parlement joue un rôle actif dans la surveillance des activités du Canada liées à la sécurité nationale, une attention particulière devait être accordée aux mandats, aux responsabilités et à la structure de tout comité parlementaire ainsi formé, et ce, afin de s’assurer que ses activités soient un complément et non un double au travail des organismes de surveillance existants.

En effet, le CSARS estime que son modèle comporte trois atouts majeurs : son indépendance, son expertise et la continuité dans son travail. Le Comité prend ses décisions de façon autonome, ce qui signifie qu’il choisit les affaires sur lesquelles il se penche et sur lesquelles il rédige un rapport, et il peut également remettre en question la pertinence de l’orientation que le gouvernement donne au SCRS. Le Comité a également des recherchistes et un personnel juridique dédiés employés à temps plein, qui examinent les activités du SCRS dans tous les domaines, se tiennent au courant des changements au sein du Service, et effectuent des évaluations de l’environnement pour rester informé des développements pertinents. Notre modèle d’études continu et méthodique présente également l’avantage de permettre une évaluation complète et impartiale de la performance du Service, et nous sommes sans doute mieux placés pour repérer les problèmes potentiels en amont.

Les mérites d’un contrôle parlementaire restent au cœur des débats, toutefois, le CSARS continuera de voir sa relation avec le Parlement comme partie intégrante de son mandat. Dans son premier rapport annuel présenté en 1985, le Comité indiquait qu’il croyait que le Parlement lui avait « donné pour mission de faire en sorte qu’en son nom » il veille à ce que le SCRS conduise ses activités de façon appropriée, et ajoutait dans son rapport l’année suivante qu’« à certains égards, le Comité peut être considéré comme le prolongement du Parlement ». Il s’agit là d’une opinion à laquelle le CSARS adhère encore aujourd’hui.

En fin de compte, les Canadiens peuvent raisonnablement se demander si le cadre redditionnel en matière de renseignement qui a été conçu il y a trente ans est toujours approprié face aux réalités du travail actuel. Si les décideurs choississent de moderniser ce cadre en donnant davantage de responsabilités au CSARS, le Comité est convaincu qu’il a l’expertise et la capacité necessaires pour relever de nouveaux défis. Si le cadre perdure, le Comité a confiance en sa capacité d’adaptation afin de rester pertinent et efficace, et ce, pour assurer la bonne reddition de comptes en matière des activités de renseignement de sécurité au Canada.

Membres du comité

L’honorable
Deborah Grey

L’honorable
L. Yves Fortier

L’honorable
Gene McLean

 

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