2013 TSSTC 27

Référence : Ville d’Ottawa (OC Transpo) c. Norman MacDuff, 2013 TSSTC 27

Date : 2013-09-12
Dossier : 2013-40
Rendue à : Ottawa

Entre :

Ville d’Ottawa (OC Transpo), demanderesse

et

Norman MacDuff, défendeur

Affaire : Demande, en vertu du paragraphe 146(2) du Code canadien du travail, de suspension de la mise en œuvre d’une instruction émise par un agent de santé et de sécurité

Décision : La suspension de la mise en œuvre de l’instruction est accordée.

Décision rendue par : M. Michael McDermott, agent d’appel

Langue de la décision : Anglais

Pour la demanderesse : M. David Patacairk, conseiller juridique

Pour le défendeur : Lui-même

MOTIFS

[1]             La présente décision concerne une demande, présentée en vertu du paragraphe 146(2) du Code canadien du travail (le Code), de suspension de la mise en œuvre d’une instruction émise par M. Marc Béland, agent de santé et de sécurité (agent de SST), le 4 juillet 2013, conformément à l’alinéa 145(2)a) du Code. La demanderesse est OC Transpo, le service de transport en commun de la ville d’Ottawa (Ontario). Le défendeur est M. Norman MacDuff, chauffeur d’autobus employé par la demanderesse.

Contexte

[2]             L’instruction en cause a été émise par l’agent de SST au terme de son enquête sur le refus de travailler exercé par le défendeur. M. MacDuff a été agressé par un passager pendant qu’il travaillait le 26 mars 2013. Il a subi des blessures et s’est absenté du travail, pour ensuite reprendre partiellement ses fonctions. Il a invoqué son droit de refuser de travailler le jour où il devait reprendre pleinement ses fonctions, le 3 juin 2013. L’agent de SST a mené son enquête le 5 juin et émis l’instruction faisant l’objet de l’appel le 4 juillet 2013.

[3]             L’agent de SST a émis trois instructions distinctes : deux à OC Transpo, l’employeur, et une à M. MacDuff, l’employé concerné. L’employeur a interjeté appel des trois instructions, mais demandé la suspension de la mise en œuvre d’une seule. Cette instruction, qui se lit comme suit, a été émise après que l’agent de SST a conclu qu’une activité mettait l’employé en danger :

[Traduction] Il est dangereux pour M. MacDuff, l’employé qui a exercé le refus de travailler, d’assumer ses fonctions de chauffeur d’autobus où il est exposé au public, du fait de l’absence de contrôle systématique pour prévenir des blessures liées à la violence en milieu de travail semblables à celles qu’il a subies le 26 mars 2013.

Il a été ordonné à l’employeur, en vertu de l’alinéa 145(2)a), de corriger l’activité qui constitue un danger au plus tard le 1er août 2013. La demande de suspension a été déposée le 13 août 2013.

[4]             Une audience téléphonique s’est tenue relativement à la demande le jeudi 29 août 2013. M. David Patacairk représentait l’employeur, tandis que M. MacDuff se représentait lui-même. J’ai demandé à l’agent de SST Béland de participer à l’audience et de faire un résumé factuel de la situation qu’il a constatée au début de son enquête. Les parties n’ont pas contesté son résumé exposé au paragraphe 2 ci-dessus. Le greffier du Tribunal a présenté aux parties, par courriel, le 22 août 2013, les critères que les agents d’appel prennent en considération pour exercer leur pouvoir discrétionnaire de suspendre la mise en œuvre d’une instruction. Les trois critères sont les suivants :

1) Le demandeur doit démontrer à la satisfaction de l’agent d’appel qu’il s’agit d’une question sérieuse à traiter et non pas d’une plainte frivole et vexatoire.

2) Le demandeur doit démontrer que le refus de suspendre la mise en œuvre de l’instruction lui causera un préjudice important.

3) Le demandeur doit démontrer que dans l’éventualité où une suspension serait accordée, des mesures seraient mises en place pour assurer la santé et la sécurité des employés ou de toute autre personne admise dans le lieu de travail.

Observations de la demanderesse

[5]             La demanderesse a fait de brèves observations écrites, accompagnées de références jurisprudentielles, à l’appui de sa demande, dont M. MacDuff et moi-même avons reçu copie avant l’audience téléphonique. Le conseiller juridique de la demanderesse a présenté ces observations et donné des précisions sur leur contenu pendant l’audience.

S’agit-il d’une question sérieuse à juger?

[6]             Tout en reconnaissant que les dispositions du Code concernant la présence d’un danger en milieu de travail sont abondamment étudiées dans les instances judiciaires et quasi judiciaires, le conseiller juridique de la demanderesse invoque la jurisprudence en indiquant que, lorsque l’appel d’une instruction nécessite l’interprétation d’une disposition du Code qui n’a encore jamais fait l’objet d’une interprétation judiciaire, une suspension mérite considération. (Voir la décision Société canadienne des postes et Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, no TSSTC-10-002(S)(R), paragraphe 8). Il fait valoir que la question à savoir si le fait d’interagir avec le public constitue un « danger » en soi au sens de la loi n’a pas fait l’objet de nombreux litiges et soutient qu’une décision dans cet appel [traduction] « pourrait avoir une incidence importante sur plusieurs secteurs au Canada ».

[7]             Selon le même critère, le conseiller juridique a mis en doute la validité d’une conclusion de « danger » reposant uniquement sur un incident passé, en l’absence d’une conclusion quant à la probabilité qu’un employé subisse un préjudice à l’avenir.

Le demandeur subirait-il un préjudice important si l’instruction n’est pas suspendue?

[8]             Le conseiller juridique a donné un aperçu de l’ampleur des activités du réseau de transport en commun d’Ottawa, en notant que quelque 200 000 résidents utilisaient chaque jour le réseau pendant les jours de travail, et qu’on avait enregistré environ 101 millions de déplacements de passagers en 2012. Faisant référence aux rencontres tenues avec l’agent de SST, le conseiller juridique a évoqué la question du préjudice que subirait le réseau de transport en commun si l’instruction n’est pas suspendue en soulevant trois éléments : le coût des mesures correctives mentionnées au cours de ces rencontres, l’interruption du service et la perte de revenu si l’ordre était donné d’interrompre le service, ce que l’agent de SST aurait, semble-t-il, envisagé, et l’affirmation selon laquelle il est difficile de répondre à une instruction vague.

[9]             Parmi les mesures correctives dont il aurait été question dans le cadre des rencontres avec l’agent de SST, notons l’installation de caméras de surveillance dans les autobus et de barrières ou de boucliers entre le chauffeur et les usagers, ainsi que l’ajout de personnel de sécurité à bord des autobus ou à différents endroits le long des itinéraires. Selon un rapport préparé pour la Commission du transport en commun en juin 2013 et joint aux observations de la demanderesse, il en coûterait 16,32 millions de dollars pour équiper toute la flotte d’autobus d’OC Transpo de caméras de surveillance. La demanderesse estime que l’installation de barrières ou de boucliers coûterait de deux à quatre millions de dollars, selon, sans doute, le modèle choisi. Au fait, le conseiller juridique a fait remarquer que l’installation de barrières ou de boucliers pourrait provoquer des problèmes de sécurité du travail en raison de l’éblouissement ou de l’obstruction de la sortie en cas d’urgence. OC Transpo emploie actuellement 48 agents de police spéciaux. Il a été allégué que le fait d’augmenter leur nombre et de hausser leur ratio par rapport aux 1 700 chauffeurs d’autobus entraînerait d’énormes coûts de main-d’œuvre à taux horaire fixe et à heures supplémentaires. De façon générale, le conseiller juridique a affirmé que d’obliger la demanderesse à prendre de telles mesures et à engager des millions de dollars en coûts alors que son appel pourrait être reçu lui causerait un préjudice important.

[10]             En ce qui concerne une éventuelle interruption du service, la demanderesse a fourni un document supplémentaire sous la forme d’un rapport de vérification préparé par le vérificateur général de la ville d’Ottawa au sujet des coûts supplémentaires qu’avait entraîné l’arrêt de travail survenu dans le réseau de transport en commun en 2008 et 2009. Le service avait alors été interrompu pendant huit semaines. La vérification a établi que la perte financière nette subie par la Ville s’était élevée à 5,9 millions de dollars, en tenant compte de la perte de revenu et de l’exigence de continuer d’honorer ses obligations contractuelles, et après déduction des économies en ce qui a trait aux frais de fonctionnement. Le conseiller juridique a soutenu que cela avait également ébranlé la confiance du public envers la fiabilité du réseau et que le nombre d’usagers avait diminué.

[11]             En plus de citer les coûts financiers à l’appui de son observation concernant le préjudice important qu’elle subirait, la demanderesse a aussi évoqué le préjudice causé par le manque de précision de l’instruction quant à la nature des mesures nécessaires pour respecter ses modalités et ainsi éviter des sanctions sévères. Ce point de vue est expliqué dans une certaine mesure dans un affidavit rédigé par Mme Donna-Lynn Ahee, coordonnatrice de la sécurité du transport en commun, qui m’a été remis le jour de l’audience téléphonique. Mme Ahee y déclare que [traduction] « l’instruction de danger est et demeure trop vague pour établir avec précision l’activité qui constitue un danger, et la lecture de l’instruction ne permet pas de déterminer quelle mesure la ville d’Ottawa doit prendre pour se conformer aux modalités de l’instruction. » Le conseiller juridique a également soutenu qu’un préjudice pouvait être causé par le manque de précision de l’instruction et l’incapacité qui en découlait de se conformer aux modalités de ladite instruction dans les délais prescrits.

Quelles mesures seront mises en place pour assurer la santé et la sécurité des employés si la suspension est accordée?

[12]             Le conseiller juridique a souligné que la demanderesse ne demandait la suspension que d’une des deux instructions qui ont été émises à son endroit et qu’elle s’efforçait de donner suite à la deuxième instruction, qui a constaté des contraventions aux dispositions du Code et aux exigences réglementaires relatives aux mesures visant à prévenir et à réprimer la violence en milieu de travail. Il semble qu’il n’y avait pas de plan de lutte contre la violence particulier à OC Transpo. Le plan général de la ville d’Ottawa avait été appliqué au service de transport en commun. On m’a informé que la demanderesse avait accepté de mettre en place un plan séparé pour OC Transpo et qu’elle était en train de le faire. De plus, on m’a renvoyé à un document intitulé « Mesures de prévention contre les agressions 2013, OC Transpo ». Le conseiller juridique a dit que certaines parties de ce document étaient en vigueur depuis un certain temps, tandis que d’autres avaient été ajoutées récemment.

[13]             En appui aux réclamations de la demanderesse selon laquelle les chauffeurs d’autobus d’OC Transpo travaillent dans un milieu généralement sûr et que les mesures de prévention de la violence qu’elle a adoptées sont efficaces, le conseiller juridique a fait référence à des statistiques sur la violence à l’encontre des employés du transport en commun compilées par l’employeur pour les années 2010, 2011 et 2012. Le conseiller juridique a expliqué les trois niveaux de gravité des agressions signalées. Il a fait remarquer que le nombre total d’agressions déclarées avait été relativement faible, soit entre 58 et 67 incidents par année pendant la période de trois ans, et que la vaste majorité des agressions étaient de niveau 1, soit le niveau le plus faible, et qu’aucune agression de niveau 3, soit le niveau le plus élevé, n’avait été signalée.

[14]             En ce qui concerne la situation de M. MacDuff, la demanderesse a fait référence à l’instruction qu’avait émise l’agent de SST Béland à l’endroit de celui-ci, également le 4 juillet 2013, en vertu de l’alinéa 145(2.1) du Code. Cette instruction enjoignait à M. MacDuff de cesser l’activité constituant un danger jusqu’à ce que l’activité décrite dans l’instruction émise à l’employeur ait été modifiée. Le conseiller juridique a confirmé que des mesures d’adaptation avaient été mises en place et que les fonctions actuelles de M. MacDuff n’étaient pas celles de chauffeur d’autobus.

Observations du défendeur

[15]             Même s’il s’est opposé à l’octroi d’une suspension dans cette affaire, M. MacDuff n’a pas contesté l’affirmation de la demanderesse selon laquelle il y avait une question sérieuse à juger. Ses réponses aux observations de la demanderesse se sont essentiellement limitées aux deux autres critères. Sur la question à savoir si la demanderesse subirait un préjudice important, M. MacDuff a soutenu que les coûts financiers des mesures correctives mentionnées par la demanderesse représentaient une proportion relativement faible du budget total de la Ville et donc que ces coûts ne constitueraient pas un préjudice important.

[16]             En ce qui concerne les mesures de protection et les programmes de prévention de la violence déjà en place à l’intention des chauffeurs d’OC Transpo, M. MacDuff a affirmé qu’elles étaient plus réactives que proactives. Il a contesté la validité des statistiques sur la violence à l’encontre des employés du transport en commun au motif qu’elles n’étaient recueillies que depuis quelques années. Il a maintenu que le formulaire de déclaration des incidents laissait place à différentes évaluations quant au niveau de gravité, selon l’opinion que se faisait le superviseur des circonstances de l’agression. Il a toutefois noté que quelque 60 agressions envers les chauffeurs étaient signalées chaque année depuis 2010 et qu’au moins 15 chauffeurs avaient été agressés depuis que lui-même avait été victime d’une agression en mars de cette année.

[17]             M. MacDuff a fait allusion à des boucliers et à des écrans de protection qui, croyait-il comprendre, ont été installés dans des autobus exploités par d’autres sociétés de transport en commun en Amérique du Nord, en plus de mentionner expressément qu’OC Transpo avait installé des écrans de protection pour protéger ses employés travaillant dans des kiosques de service à la clientèle.

Analyse

[18]             L’octroi d’une suspension de la mise en œuvre d’une instruction émise conformément au paragraphe 146(2) du Code est une mesure exceptionnelle. Les critères utilisés par les agents d’appel se suivent, et les trois doivent être évalués dans le cadre de l’examen d’une demande d’octroi d’une suspension. En ce qui concerne le critère de la question sérieuse à juger, j’aborde d’abord les questions soulevées par le conseiller juridique de la demanderesse quant à savoir si une conclusion de danger peut reposer uniquement sur un incident passé, en l’absence d’une conclusion quant à la probabilité qu’un employé subisse un préjudice à l’avenir. Il y a beaucoup de jurisprudence en la matière qui est pertinente dans le cadre d’instances en vertu du Code. La manière dont la jurisprudence pourrait s’appliquer en l’espèce est une question sérieuse qui devra être tranchée dans l’appel à la lumière des faits et sur le fond de l’affaire.

[19]             J’estime que la demanderesse a des arguments solides lorsqu’elle affirme que la question des employés qui interagissent avec le public et sa pertinence relativement à la conclusion de danger au sens du Code ont de nombreuses répercussions sur le mode de fonctionnement d’OC Transpo. Il y aura effectivement des répercussions sur d’autres services de transport en commun et sur les secteurs qui traitent avec le public de façon régulière et à grande échelle. Même si les circonstances et les faits entourant la décision citée par le conseiller juridique diffèrent de ceux recueillis dans l’affaire qui nous occupe, j’estime que la demanderesse soulève un argument pertinent et que la question à juger est sérieuse et n’est ni frivole ni vexatoire.

[20]             Pour ce qui est du deuxième critère, celui du préjudice important si l’instruction n’est pas suspendue, je considère que la demanderesse a démontré de façon convaincante les coûts potentiels de la conformité à l’instruction. M. MacDuff qualifie de « modestes » ces coûts par rapport au budget total de la Ville. C’est peut-être vrai en termes de pourcentage, mais cela ne me paraît pas une façon valable d’évaluer la répartition des dépenses municipales. Je suis d’accord avec le conseiller juridique de la demanderesse pour dire que les coûts de mise en œuvre des mesures correctives dont il a été question avec l’agent de SST seraient considérables.

[21]             Cela dit, je suis conscient que des agents d’appel ont soutenu dans le passé que des coûts financiers ou de simples inconvénients ne suffisaient pas à respecter le critère du préjudice important. Cependant, les coûts financiers potentiels en l’espèce sont considérables et dépassent le simple inconvénient. À mon avis, la perspective que la demanderesse engage des coûts exorbitants relativement à une conclusion qu’elle conteste et qui, comme c’est le cas dans n’importe quel appel, pourrait ou non être maintenue, mérite que l’on s’y arrête.

[22]             La demanderesse considère que l’instruction est vague et qu’elle manque de précision. Elle soutient que les mesures à prendre pour respecter ses modalités ne sont pas claires. Selon la demanderesse, ce manque de précision pourrait lui causer un préjudice en l’exposant à des sanctions sévères en cas de non-conformité, alors même qu’elle n’aurait pas compris les mesures qu’elle devait prendre. Je souscris d’autant plus à cet argument que le délai accordé à la demanderesse pour se conformer à une instruction lourde de conséquences est court. J’estime qu’il est irréaliste de penser qu’on puisse changer en profondeur des pratiques de longue date en l’espace de quatre semaines et qu’essayer de le faire imposerait un grand stress à la demanderesse et au réseau de transport en commun. À ce sujet, le conseiller juridique a fait référence à une décision précédente du Tribunal, où la perturbation de pratiques de longue date a été prise en considération dans l’octroi d’une suspension. Bien que les faits diffèrent sensiblement, je considère tout de même comme pertinent l’argument sous-jacent dans cette affaire. (Bell Canada, 2010 TSSTC 16).

[23]             En somme, compte tenu de ce qui précède, je suis d’avis que la demanderesse a démontré qu’elle subirait un préjudice important si l’instruction n’est pas suspendue.

[24]             En ce qui concerne le troisième critère, la protection de la santé et de la sécurité de l’employé, je commence par la situation particulière à M. MacDuff. Le conseiller juridique de la demanderesse a confirmé qu’il n’assumait pas en ce moment les fonctions de chauffeur d’autobus et qu’on lui avait confié d’autres tâches. À proprement dit, le troisième critère est respecté dans cette affaire, et l’instruction qui a été émise au défendeur le 4 juillet 2013 de cesser l’activité considérée dangereuse, a fait en sorte qu’il le soit.

[25]             De façon plus générale, au sujet des mesures de prévention et des programmes de lutte contre la violence déjà en place et de la formation offerte aux chauffeurs d’autobus d’OC Transpo, le conseiller juridique de la demanderesse a confirmé qu’on avait changé l’ancienne pratique qui consistait à appliquer les programmes de la ville d’Ottawa aux employés du réseau de transport en commun et qu’un programme particulier à OC Transpo était mis en œuvre. Le document intitulé « Mesures de prévention contre les agressions 2013, OC Transpo » fourni par la demanderesse décrit les pratiques que doivent suivre les chauffeurs d’autobus lorsqu’ils tentent d’éviter des conflits avec les passagers et les mesures à prendre si un danger paraît imminent. Le document précise en outre que les autobus sont équipés d’un système d’alarme silencieux qui permet aux chauffeurs d’appeler à l’aide lorsqu’ils sont aux prises avec une situation potentiellement dangereuse. On m’a fourni un complément d’information sur les mesures prises par les agents de police spéciaux d’OC Transpo, conjointement avec le service de police d’Ottawa, pour recueillir des renseignements utiles à la prévention et fournir de l’aide dans les cas où des agressions pourraient survenir; par exemple, des agents de police spéciaux suivent les services de nuit sur les itinéraires où des problèmes ont déjà été signalés.

[26]             Les arguments présentés par M. MacDuff sur ce critère appuient son point de vue sur des aspects comme la validité des statistiques de l’employeur et l’incidence continue des agressions à l’encontre de chauffeurs d’autobus. Il se demande également si l’employeur respecte les exigences en matière d’analyses des dangers du travail et de programmes de prévention des risques. À mon avis, ces arguments portent davantage sur le fond de l’appel, et il serait plus approprié de les faire entendre et de les étudier dans le contexte d’une audience complète sur le fond.

[27]             La demanderesse m’a fait un rapport sur les politiques actuelles de l’employeur relativement à la prévention de la violence perpétrée par les usagers à l’encontre des chauffeurs d’autobus et les mesures de protection appliquées lorsque cette violence est prévue ou appréhendée. De plus, la demanderesse a confirmé que l’employeur continuait d’améliorer ces mesures, notamment en s’efforçant de tenir compte des circonstances propres aux employés engagés comme chauffeurs d’autobus par OC Transpo. Selon moi, le troisième critère est respecté.

Décision

[28]             Pour les motifs précités, j’accepte la demande de suspension de l’instruction en question émise par l’agent de SST Marc Béland le 4 juillet 2013, jusqu’au règlement final de l’appel sur le fond.

Michael McDermott
Agent d’appel

Détails de la page

Date de modification :