Rapport - Ce que nous avons entendu

Introduction

Le présent rapport fournit un résumé des commentaires reçus au cours de la période de commentaires réservée aux Autochtones sur le projet de Cadre stratégique sur le savoir autochtone dans le contexte des examens de projets et des décisions réglementaires (le cadre). En mai 2021, des fonds ont été mis à disposition des collectivités et des organisations autochtones pour les aider à examiner le projet de cadre.

Contexte

En juin 2019, le gouvernement du Canada a adopté une loi qui comprend l’obligation pour les décideurs de tenir compte de toute connaissance autochtone fournie lors des examens de projets et des décisions réglementaires en vertu des lois suivantes :

• Loi sur l’évaluation d’impact;
• Loi sur les eaux navigables canadiennes;
• Loi de la Régie canadienne de l’énergie;
• Dispositions sur la protection du poisson et de l’habitat du poisson en vertu de la Loi sur les pêches.

Ces lois protègent également les connaissances autochtones contre toute divulgation non autorisée lorsqu’elles sont fournies à titre confidentiel.

Les peuples autochtones ont le droit de conserver, de contrôler, de protéger et de développer leurs connaissances autochtones. Lorsque les peuples autochtones décident de partager leurs connaissances autochtones au cours de l’examen des projets et des décisions réglementaires, les ministères et organismes fédéraux peuvent mieux comprendre les impacts potentiels sur les droits autochtones, sur l’environnement et sur les intérêts sociaux et économiques des peuples autochtones et des autres Canadiens.

Le cadre vise à guider la prise en compte et la protection respectueuses, cohérentes et efficaces des connaissances autochtones en vertu de ces quatre lois.

Élaboration d’un cadre stratégique sur les connaissances autochtones

Le gouvernement du Canada s’est largement engagé dans une approche fondée sur des principes pour soutenir l’application cohérente des dispositions relatives aux connaissances autochtones dans les quatre lois. De février à juin 2019, des centaines de personnes et d’organisations de l’ensemble du Canada, y compris des organisations autochtones, des organismes gouvernementaux et des organisations de l’industrie, ont participé à des séances de mobilisation ou ont fourni des observations écrites en réponse à un document de travail.

En août 2020, le Comité consultatif autochtone de l’Agence a rédigé un document général sur les Principes pour l’élaboration du cadre stratégique sur le savoir autochtone. À partir des commentaires reçus, les quatre ministères concernés — c’est-à-dire l’Agence d’évaluation d’impact du Canada AEIC, Transports Canada (TC), Pêches et Océans Canada (MPO) et la Régie de l’énergie du Canada (REC) — ont élaboré un projet de cadre.

En mai 2021, le projet de cadre a été transmis aux collectivités et aux organisations autochtones afin de recueillir leurs commentaires. L’AEIC a alloué des fonds au programme de dialogue politique pour soutenir l’examen du projet de cadre par les collectivités et les organisations autochtones. 79 mémoires ont été fournis. Une liste des mémoires se trouve à l’annexe 1.

Ce document résume les réactions reçues au cours de la phase de mobilisation de 2021, la manière dont les commentaires reçus ont influencé la version définitive du cadre et ce qui viendra ensuite.

Ce que nous avons entendu et les révisions du cadre

Tout au long de nos activités de mobilisation, nous avons entendu que la prise en compte obligatoire des connaissances autochtones dans le cadre des examens de projets et des décisions réglementaires représente un pas en avant positif de la part du gouvernement dans le respect de son engagement à faire progresser la réconciliation et à faire respecter les droits des peuples autochtones. Nous avons entendu que le cadre fournit des lignes directrices nettement améliorées sur la manière dont les connaissances autochtones doivent être comprises et protégées dans les examens de projets et les décisions réglementaires.

Toutefois, nous avons également entendu dire que le cadre était trop restreint et qu’il manquait certaines informations essentielles. Il nous a été dit que certains éléments du cadre prêtaient à confusion, compte tenu des responsabilités variables des ministères et organismes auxquels le cadre s’applique. En réponse à ces commentaires, certaines sections du cadre ont été mises à jour, comme indiqué ci-dessous. Nous nous sommes efforcés d’équilibrer tous les commentaires reçus afin d’améliorer le cadre. Nous avons également fait de notre mieux pour expliquer les raisons pour lesquelles d’autres réactions ou priorités, telles que décrites par les nations et collectivités autochtones, ne sont pas comprises dans le cadre.

Nous remercions toutes les nations et collectivités autochtones qui ont pris le temps de nous faire part de leurs commentaires sur le cadre.

Mises à jour et clarifications générales

Nous avons entendu dire que le langage utilisé dans le cadre n’était pas assez fort pour transmettre de manière adéquate l’importance des connaissances autochtones et la manière dont elles seront prises en compte dans l’examen des projets et les décisions réglementaires. Nous remarquons qu’une certaine souplesse linguistique était nécessaire compte tenu des différentes lois, mais nous avons mis à jour les orientations dans les cinq principes pour qu’elles soient plus directes et fondées sur l’action, et nous avons renforcé la formulation dans l’ensemble, en remplaçant des phrases telles que « peut être » par « sera »; « garder à l’esprit » par « comprendre » et « devrait être » par « sont ».

Parmi les autres mises à jour, citons la simplification des phrases qui, selon nos informations, prêtaient à confusion, en clarifiant :

• la manière dont le cadre s’applique à chaque loi et à chaque ministère ou organisme;
• que le cadre ne s’applique pas à d’autres ministères et organismes fédéraux lorsqu’ils prennent des décisions sur des projets non désignés sur le territoire domanial et à l’extérieur du Canada en vertu des articles 82 et 83 de la Loi sur l’évaluation d’impact;
• que c’est aux nations et aux collectivités autochtones elles-mêmes de décider si elles veulent transmettre les connaissances autochtones et qui, au sein de leur collectivité, fournira l’information;
• que les fonctionnaires fédéraux respectent et utilisent les protocoles de la collectivité existants dans la mesure du possible;
• que la décision de transmettre les connaissances autochtones sera fondée sur des discussions entre les fonctionnaires fédéraux et les peuples autochtones.

Les commentaires portant sur la section 3.0 (connaissances autochtones) étaient généralement favorables, compte tenu de la diversité des points de vue sur le terme « connaissances autochtones ». Nous avons mis à jour une partie de la formulation de cette section pour tenir compte de :

• le rôle que joue la Déclaration des Nations Unies dans la reconnaissance et la protection des connaissances autochtones;
• l’adoption de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones au Canada qui garantit que les lois du Canada sont conformes à la Déclaration des Nations Unies;
• les articles pertinents de la Déclaration des Nations Unies qui ont été soulevés par les nations et les collectivités et qui sont liés au cadre;
• l’importance et la reconnaissance du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause (CPLCC).

Prise de décision collaborative

Du point de vue du consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause, plusieurs nations et collectivités ont indiqué que les objectifs du cadre ne vont pas assez loin. Nous avons entendu qu’il y a un intérêt à aller au-delà de la prise en compte des connaissances autochtones dans la prise de décision réglementaire, vers un modèle collaboratif de prise de décision. Nous avons reçu des commentaires indiquant que les peuples autochtones souhaitent être des partenaires dans le processus de prise de décision, y compris dans la détermination des critères d’évaluation des projets, et tirer leurs propres conclusions sur la prise en compte des connaissances autochtones et leur contribution à l’examen des projets et aux décisions réglementaires. Le cadre ne peut pas tenir compte des pouvoirs décisionnels, mais il vise à améliorer la manière dont les connaissances autochtones sont prises en compte dans ces décisions.

Ces lois comprennent des dispositions portant sur le développement de processus de collaboration et d’arrangements ministériels avec les peuples autochtones. Le développement de ces processus est en cours. Le cadre n’est qu’un aspect des diverses politiques ministérielles visant à favoriser la réconciliation avec les peuples autochtones et à respecter les engagements du gouvernement du Canada en vertu de la Déclaration des Nations Unies.

L’héritage colonial du Canada

Nous avons entendu dire que l’histoire du colonialisme au Canada devrait être reconnue dans le cadre. Les commentaires reçus expliquent que les politiques gouvernementales, telles que la Loi sur les Indiens et les pensionnats autochtones, visaient à effacer la culture et l’identité autochtones et ont réussi à séparer les peuples autochtones de leurs connaissances. Nous avons entendu que ces politiques visant à éroder les connaissances autochtones ont laissé de nombreuses nations et collectivités autochtones dans une profonde méfiance à l’égard des organismes de réglementation qui leur demandent maintenant de transmettre leurs savoirs. Par conséquent, des politiques robustes guidant la collecte, la revitalisation et l’utilisation des connaissances autochtones constituent un pas vers le rétablissement de cette confiance. La section 3.0 a été mise à jour pour refléter les impacts continus du colonialisme.

Respect des droits des Autochtones et des traités

Nous avons entendu dire que le langage utilisé en lien avec les droits n’était pas assez fort. Nous avons donc clarifié et renforcé le langage utilisé pour indiquer que les fonctionnaires fédéraux doivent comprendre le contexte dans lequel les droits autochtones et les droits issus de traités sont affirmés et l’appliquer dans la pratique lorsqu’ils travaillent avec les connaissances autochtones. Le cadre a également été mis à jour dans l’ensemble du document afin de reconnaître l’importance des droits autochtones^{Note de bas de page1}, y compris les droits inhérents et les droits issus de traités, dans la relation entre les peuples autochtones et la Couronne, et de préciser que le cadre ne diminue pas les obligations existantes découlant des traités et ne remplace pas les autres accords de consultation officiels entre le Canada et les nations et collectivités autochtones.

Prise en compte des connaissances autochtones

Renforcement des capacités liées aux connaissances autochtones

De nombreux mémoires ont indiqué que l’aide financière doit être disponible et facilement accessible. Ils ont indiqué qu’en plus de l’aide financière de base accordée pour des projets spécifiques, celle-ci doit être fournie par le gouvernement du Canada sur une base de capacité à long terme afin que les connaissances autochtones soient préservées et améliorées au sein des nations et des collectivités sur une base continue, plutôt que de se limiter à un projet spécifique, une subvention unique ou un accord de contribution. Nous avons appris que les chefs communautaires, les détenteurs de connaissances et les aînés ont de nombreuses priorités concurrentes et que les ressources sont limitées lorsqu’il s’agit de recueillir des connaissances autochtones. Nous avons entendu dire que le cadre manque de spécificité quant au type et à la quantité d’aide que les peuples autochtones recevront pour transmettre leurs connaissances autochtones et que les aides financières doivent être comparables à celles que le gouvernement fournirait pour obtenir d’autres rapports environnementaux, techniques ou d’experts.

On nous a dit que les peuples autochtones ont également besoin de temps et de ressources pour recueillir et gérer les connaissances autochtones, notamment en ce qui concerne les ressources humaines, l’éducation, la formation, la recherche, la traduction, le stockage et la gestion de l’information, entre autres activités. En réponse aux commentaires reçus :

Le financement des capacités et l’absence d’une structure de financement à long terme pour l’ensemble du gouvernement ont été une priorité constante pour les peuples autochtones. Compte tenu de cette priorité claire, le gouvernement travaille actuellement à la création de nouveaux systèmes d’aide financière, y compris des programmes d’aide mieux coordonnés afin de réduire la lassitude liée à la mobilisation et de fournir une aide financière à plus long terme aux nations et aux collectivités autochtones pour une variété d’initiatives.

Formation pour les fonctionnaires fédéraux

Nous avons reçu des commentaires selon lesquels une formation supplémentaire devrait être exigée pour les fonctionnaires du gouvernement fédéral en ce qui a trait au travail faisant intervenant intervenir des connaissances autochtones, ainsi qu’à l’importance des connaissances autochtones en vertu des lois et à la compétence culturelle relative aux divers intérêts, priorités et circonstances des Premières Nations, des Métis et des Inuits. Le principe 5.5 a été mis à jour afin de tenir compte de la nécessité de soutenir le développement de la compétence culturelle et la sensibilisation des fonctionnaires fédéraux, y compris la formation sur les points suivants :

• l’histoire, le patrimoine, les cultures et les perspectives des Premières Nations, des Inuits et des Métis, ainsi que leurs relations avec la Couronne, y compris les droits autochtones et les droits issus de traités;
• la Déclaration des Nations Unies;
• la collaboration respectueuse avec les peuples autochtones;
• la compréhension de l’existence et de la légitimité des différents systèmes de connaissances;
• la prise en compte significative des connaissances autochtones.

On nous a dit qu’une des approches pour s’assurer que les connaissances autochtones soient prises en compte de façon appropriée est d’embaucher davantage d’Autochtones, y compris des traducteurs des connaissances autochtones. Nous remarquons que les politiques d’emploi et de recrutement d’Autochtones sont spécifiques à chaque ministère et dépassent la portée du présent travail.

La section Conclusion du cadre a également été mise à jour pour souligner l’importance des ressources et des formations adéquates pour la mise en œuvre du cadre.

Gestion et protection des connaissances autochtones

De nombreux commentaires étaient favorables à l’inclusion de lignes directrices concernant les droits des peuples autochtones à conserver, contrôler, protéger et développer leurs connaissances autochtones. Ainsi :

• le principe 5.1 précise qu’il appartient aux peuples autochtones de décider de transmettre ou non leurs connaissances aux fonctionnaires fédéraux;
• le principe 5.2 fait référence aux outils élaborés par les peuples et les organisations autochtones concernant la protection des connaissances autochtones, y compris les principes de propriété, de contrôle, d’accès et de possession (PCAP) des Premières Nations et les normes de recherche inuites, tout en notant d’autres protocoles dirigés par des Autochtones pour la gestion et la sauvegarde des connaissances autochtones;
• le principe 5.5 reconnaît que les nations et les collectivités autochtones peuvent avoir besoin d’une capacité accrue à long terme pour soutenir la revitalisation, la collecte, la conservation et la préservation des connaissances autochtones.

De nombreux mémoires ont soulevé des préoccupations concernant les articles de lois qui prévoient certaines exceptions aux exigences de protection des connaissances autochtones confidentielles. Nous ne pouvons pas supprimer ces exceptions de la loi, mais les orientations du principe 5.4 ont été mises à jour avec les attentes suivantes :

Il a été recommandé que les autres ministères du gouvernement fédéral utilisent également ce cadre, afin d’assurer une certaine cohérence au sein du gouvernement fédéral et une meilleure coordination des politiques en matière de connaissances autochtones. Bien que ce cadre ait été rédigé pour mettre en œuvre les nouvelles dispositions obligatoires liées aux connaissances autochtones, nous constatons que le cadre est déjà un outil pertinent pour d’autres organismes. Par exemple, la Commission canadienne de sûreté nucléaire a indiqué qu’elle utilise une approche pour travailler avec les connaissances autochtones qui est cohérente et qui s’appuie sur le présent cadre. Les principes du cadre peuvent être utilisés par d’autres ministères comme guide pour leur travail avec les connaissances autochtones. Nous reconnaissons également le rôle important que les voix et les connaissances autochtones jouent dans la prise de décision au sein des autres ministères, et nous reconnaissons la nécessité de coordonner ces voix et connaissances au sein du gouvernement autant que possible afin d’assurer l’uniformité et de réduire la fatigue de l’engagement.

Certains des commentaires reçus laissent croire que le cadre devrait être élargi pour s’appliquer aux promoteurs de projets. Étant donné que le cadre a été élaboré pour appuyer le travail des fonctionnaires fédéraux et que le rôle des promoteurs dans l’examen des projets et les décisions réglementaires diffère pour chacun des ministères et organismes, il n’a pas été mis à jour pour s’appliquer aux promoteurs. Cela dit, les principes directeurs peuvent certainement éclairer le travail des promoteurs, y compris la manière dont ils s’engagent et travaillent avec les peuples autochtones et leurs connaissances autochtones.

Mise en œuvre du cadre

Certaines nations et collectivités ont fait remarquer que la portée du cadre est trop large, et que ce dernier ne fournit pas suffisamment de détails à propos de l’inclusion des connaissances autochtones. Certains craignent que, sans exemples plus précis, la mise en œuvre du cadre ne conduise à des niveaux de subjectivité de la part des fonctionnaires fédéraux quant à la manière dont les connaissances autochtones sont prises en compte et protégées. Bien qu’une certaine souplesse soit nécessaire pour tenir compte des différentes réalités opérationnelles des ministères et des organismes, le cadre permettra une plus grande prévisibilité dans la façon dont les connaissances autochtones sont prises en compte dans l’examen des projets et les décisions réglementaires. Les principes directeurs du cadre (section 5.0) :

• orientent le travail des fonctionnaires fédéraux qui appliquent les dispositions relatives aux connaissances autochtones en vertu des lois;
• fournissent une base aux ministères et aux organismes pour élaborer des politiques et des directives adaptées aux besoins opérationnels spécifiques de chaque ministère et organisme.

Les documents spécifiquement adaptés à chaque ministère et organisme refléteront les différentes circonstances et réalités opérationnelles des examens de projets et des décisions réglementaires et pourront inclure des exemples spécifiques. Nous tenons à souligner que tous les commentaires qui ont été fournis tout au long du processus de mobilisation seront utilisés par les ministères et les organismes pour s’appuyer sur la base de référence fournie par le cadre lui-même. D’autres préoccupations qui sont mieux traitées par des orientations opérationnelles plus spécifiques peuvent inclure, notamment, les points suivants :

• les calendriers de mobilisation;
• la manière dont les promoteurs travaillent avec les connaissances autochtones;
• la disponibilité et l’applicabilité des programmes d’aide financière;
• la manière de traiter les informations contradictoires;
• l’intégration des connaissances autochtones dans le cycle de vie d’un projet (le cas échéant);
• des mesures de confidentialité plus spécifiques, y compris des exemples de cas où la divulgation peut être nécessaire;
• les mécanismes d’évaluation et d’amélioration continue concernant la prise en compte des connaissances autochtones.

Processus de consultation sur le cadre

Certaines nations et collectivités nous ont également informés que nos efforts de mobilisation pour élaborer le cadre n’étaient pas suffisants compte tenu de l’importance des connaissances autochtones. On nous a dit que la portée des ateliers de mobilisation initiaux était trop vaste, ce qui a entraîné un manque de diversité parmi les peuples autochtones. Certains mémoires ont noté qu’il n’y avait pas assez de temps et de ressources pour mobiliser les membres des collectivités et les détenteurs de connaissances. On nous a également dit que le processus aurait dû être créé conjointement avec des peuples autochtones ou dirigé par ceux-ci. Nous reconnaissons la quantité de travail fournie par les nations et les collectivités autochtones pour participer aux différents cycles de mobilisation et commenter le cadre. Nous notons que les travaux d’élaboration de ce cadre sont en cours depuis 2018. De mai à décembre 2021, nous avons reçu 79 mémoires écrits représentant de nombreuses nations et collectivités du Canada. Tous les commentaires fournis ont été soigneusement pris en compte dans l’élaboration du cadre. Le gouvernement du Canada dans son ensemble continue de travailler avec les peuples autochtones afin d’apprendre la manière de mieux travailler avec les connaissances autochtones. Ce cadre est une première étape pour la mise en œuvre des dispositions spécifiques de ces lois, mais des travaux sont en cours ailleurs sur les connaissances autochtones.

Étapes à venir

Les fonctionnaires fédéraux du MPO, de TC, de l&rsquoAEICet de la REC continueront d’utiliser tous les commentaires reçus au cours de cette série de consultations pour élaborer des orientations propres aux ministères et aux organismes à propos des connaissances autochtones. Les principes mis à jour dans le cadre appuieront l’application uniforme des dispositions relatives aux connaissances autochtones dans les lois, tout en reconnaissant les approches régionales, culturelles et fondées sur les distinctions en matière de connaissances autochtones. Le cadre offre un fondement autorisant une plus grande collaboration entre les fonctionnaires fédéraux et les peuples autochtones lors de la prise en compte des connaissances autochtones dans l’examen des projets et les décisions réglementaires.

Annexe I

L’Agence d’évaluation d’impact du Canada a fourni un appui financier pour le Programme de dialogue sur les politiques à 79 nations et collectivités dans le cadre du financement du volet 3 (Mobilisation des titulaires de droits autochtones et des organisations autochtones). Vous trouverez ci-dessous une liste des mémoires reçus portant sur Programme de dialogue sur les politiques, à l’automne 2022.

Annexe 2

Les nations et les collectivités autochtones ont été invitées à communiquer leurs ressources sur les connaissances autochtones. Celles-ci comprennent toutes les ressources accessibles au public (les vidéos, les guides, les documents d’information, etc.) liées aux connaissances autochtones. La liste ci-dessous n’est pas exhaustive et reflète les ressources fournies par les nations et les collectivités dans leurs mémoires écrits.

Ressources sur les connaissances autochtones :

Aboriginal Traditional Knowledge and Intellectual Property Rights — Assemblée des Premières Nations (anglais seulement)

Aboriginal Women and Aboriginal Traditional Knowledge (ATK) : Input and Insight on Aboriginal Traditional Knowledge — Association des femmes autochtones du Canada (anglais seulement)

Best Practices for Project Planning with Indigenous Traditional Knowledge — Agence canadienne de développement international (anglais seulement)

Connaissances, innovations et pratiques traditionnelles (Article 8[j]) — Convention sur la diversité biologique

Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones Deh Cho First Nations Traditional Knowledge Research Protocol (anglais seulement)

Framework for Research, Engagement with First Nations, Métis and Inuit Peoples — Université du Manitoba (anglais seulement)

Guide to Effective Indigenous Involvement in Federal Impact Assessment — Coalition des Premières Nations pour les grands projets (anglais seulement)

Guidelines for Incorporating Traditional Knowledge in Environmental Impact Assessment — Mackenzie Valley Review Board (anglais seulement)

Indigenous Knowledge Systems in Environmental Governance in Canada (2021) — Deborah McGregor (anglais seulement) Indigenous Policy Framework — City of Calgary (anglais seulement)

Indigenous Traditional Knowledge Framework — Cumulative Environmental Management Association (anglais seulement)

La Terre, source de savoir : Réflexions et exemples de collaboration avec les détenteurs de savoir traditionnel autochtone pour la gestion des lieux patrimoniaux de Parcs Canada — Parcs Canada

"Learning Together" : Braiding Indigenous and Western Knowledge Systems to Understand Freshwater Mussel Health in the Lower Athabasca Region of Alberta, Canada (2019)—Hopkins, D. et al. (anglais seulement)

Les principes de PCAP® des Premières Nations — Centre de gouvernance de l’information des Premières Nations

Lignes directrices Akwé : Kon — Convention sur la diversité biologique

Maliseet Nation TK Protocol– Maliseet Nation Conservation Council Traditional Knowledge Working Group (anglais seulement)

Mi’kmaq Ecological Knowledge Study Protocol — Assembly of Nova Scotia Mi’kmaq Chiefs (anglais seulement)

National Inuit Strategy on Research — Inuit Tapiriit Kanatami (anglais seulement)

New Brunswick Mi’gmaq Indigenous Knowledge Study — Mi’gmaq Sagamaq Mawiomi (anglais seulement)

Nindokiikayencikewin : To Seek Learning or Knowledges, Indigenous Knowledges & Data Governance Protocols — Initiative d’innovation autochtone (anglais seulement)

Qaujimajatuqangit inuit — Commission du Nunavut chargée de l’examen des répercussions

Roundtable on Indigenous Knowledge and Western Science : Summary of Literature — Institut sur la gouvernance (anglais seulement)

Sacred Ecology : Traditional Ecological and Resource Management (2008) par Berkes, F. (anglais seulement)

ScIQ : an invitation and recommendations to combine science and Inuit Qaujimajatuqangit for meaningful engagement of Inuit communities in research et présentation vidéo — IkaarvikYouth SciQ Summit (anglais seulement)

Traditional Knowledge Guide for the Inuvialuit Settlement Region Volume I et Volume II — Fonds pour l’étude de l’environnement, rapport no 153 (anglais seulement)

Traditional Knowledge Policy et Traditional Knowledge Policy Implementation Framework — gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (anglais seulement)

Two-Eyed Seeing and other lessons learned within a co-learning journey of bringing together indigenous and mainstream knowledgeledges and ways of knowing (2012) — Bartlett, C., Marshall, M. et Marshall, A. (anglais seulement)

Voices of Understanding : Looking Through the Window — Alberta Energy Regulator (anglais seulement)

Ways of Knowing : Promising Directions for Métis Research — Métis Nation of Ontario (anglais seulement)

What is Indigenous Knowledge dans Protecting Indigenous Knowledge and Heritage : A Global Challenge (2000) par Battiste, M. et J. Youngblood Henderson (anglais seulement).