Détection et prévention du truquage des offres : garantir un processus d’approvisionnement concurrentiel et innovateur

Notes pour une allocution de Matthew Boswell, sous-commissaire principal de la concurrence

Conseil canadien des marchés publics – Forum 2017 : Innovation dans les marchés publics

Le 7 novembre 2017

Ottawa (Ontario)

(Version préparée pour l’allocution)

Introduction

Je suis heureux d’être parmi vous aujourd’hui.

J’aimerais commencer en vous disant que je vais vous parler de manière très franche aujourd’hui. Je vais vous parler d’un sujet que vous trouverez peut-être surprenant et inhabituel dans une salle remplie de fonctionnaires qui travaillent de manière assidue et honnête dans le domaine de l’approvisionnement. C’est exactement à cause de ce rôle important dans l’approvisionnement que vous serez sensibles à ce dont je vous parlerai.

Je discuterai d’un problème pour lequel des accusations au criminel ont été portées et pour lequel des entreprises et des individus ont été poursuivis. Un problème qui implique des activités illégales qui ont un impact significatif sur notre économie. Il s’agit de comportements qui, si on les laisse aller, peuvent compromettre l’intégrité de votre travail en tant que responsables de l’approvisionnement dévoués.

Mais de quoi est-ce que je parle?

Du crime qu’est le truquage des offres.

Aujourd’hui, je vous expliquerai ce qu’est le truquage des offres et pourquoi il s’agit d’un crime grave, qui pourrait affecter toutes les personnes ci-présentes.

Pour faire passer le message plus facilement, je vous relaterai des exemples réels de truquage des offres dans les marchés publics, des exemples tirés des manchettes de journaux. Je vous ferai part de la manière dont le truquage des offres peut se traduire en perte d’argent, l’argent des contribuables. De plus, je vous expliquerai ce que nous, au Bureau de la concurrence, faisons et continuerons de faire pour collaborer avec vous pour protéger tout le monde de cette activité criminelle extrêmement dommageable. Ce travail comprend la mise en valeur des innovations dans le domaine, ce qui concorde avec le thème de cette assemblée au sujet de l’innovation.

Commençons sans tarder.

Le truquage des offres en bref

Le terme « truquage des offres » peut sembler explicite, mais ce sont les détails qui sont importants ici. Laissez-moi vous dire comment la législation criminelle du Canada définit le truquage des offres.

Lorsqu’il y a un appel d’offres, il est illégal que deux ou plusieurs soumissionnaires s’entendent pour :

• soumettre des offres qui ont été décidées à l’avance entre eux,
• faire en sorte, par une entente ou un arrangement, qu’au moins une partie ne soumette pas d’offres,
• faire en sorte qu’au moins une partie retire une offre déjà soumise.

Chacun de ces types d’ententes est effectué à l’insu de l’auteur de l’appel d’offres.

Lorsque ces actes se produisent, on parle de complot criminel et d’infraction criminelle en vertu de la Loi sur la concurrence, une loi fédérale régissant la plupart des pratiques commerciales au Canada. Cela signifie aussi qu’un cartel est présent; des fournisseurs dont l’objectif est d’augmenter leur revenu collectif en gonflant les prix.

Les entreprises et les individus choisissent volontairement de participer à ce genre d’activités afin d’éviter de se faire une concurrence honnête pour remporter un appel d’offres.

Donc, en quoi cela est-il important et en quoi cela vous concerne-t-il?

En bref, c’est parce qu’il s’agit d’une infraction criminelle qui pourrait affecter votre travail, votre réputation et celle de votre organisme. C’est aussi grave que cela.

Les dommages causés par le truquage des offres

Le truquage des offres est une infraction criminelle pour une bonne raison; c’est à cause du dommage qu’il fait à notre économie, à l’intégrité du processus d’approvisionnement, aux entreprises et aux citoyens.

D’abord, le truquage des offres a de graves conséquences sur notre économie. Il fausse les prix. Il augmente les coûts tout en étant susceptible de compromettre la qualité des produits et des services fournis. Cela prive les consommateurs des avantages des marchés concurrentiels, comme de plus bas prix et un plus vaste choix de produits. En plus, il nuit à la réputation internationale du Canada en envoyant l’image que le pays n’est pas un endroit loyal où faire des affaires.

Ensuite, le truquage des offres a des conséquences sur l’intégrité de nos processus d’appel d’offres équitables et concurrentiels, de même que sur ceux d’entre vous qui en sont responsables. En tant que fonctionnaires, notre travail est constamment soumis à un examen minutieux. Nous sommes tous, comme le dirait le Conseil des marchés publics, « ensemble sous l’œil du public ». Si vous n’êtes pas vigilants, les citoyens pourraient perdre la confiance qu’ils ont en votre réputation durement gagnée en tant que responsables de confiance de leurs impôts. C’est un aspect particulièrement important à garder en tête en considérant les nombreux grands projets d’infrastructures qui approchent au Canada. Je reviendrai sur ceux-ci plus tard. Les Canadiens d’un bout à l’autre du pays se fient à vous pour assurer un processus d’appel d’offres loyal et concurrentiel dès le début de projets qui seront utiles maintenant et pour les générations à venir.

De plus, le stratagème de truquage des offres peut être dommageable pour toutes les autres entreprises honnêtes et travaillantes qui ne participent pas à ces activités. Les acheteurs paient davantage lorsqu’il y a du truquage d’offres, ce qui veut dire qu’ils auront moins d’argent à dépenser pour les projets où les entreprises honnêtes pourraient chercher à faire des offres. Ce sont avec ces entreprises honnêtes que vous voulez faire affaire. Cependant, le truquage des offres peut leur faire obstacle.

Enfin, le truquage des offres dans les marchés publics s’avère extrêmement dommageable pour les contribuables, qui, en fin de compte, paient pour l’approvisionnement du gouvernement. Le truquage des offres défavorise chacun d’entre nous qui travaillons fort et qui payons nos impôts. Il fait augmenter les prix, tout en réduisant la qualité des biens et des services reçus. Il peut faire fausser la rentabilité de ce qui est acheté ou de ce pour quoi un contrat a été conclu.

Exemples réels

En tant que fonctionnaires dévoués responsables de marchés publics, vous jouez un rôle clé dans les processus d’appel d’offres concurrentiels au Canada. Le Bureau de la concurrence est chargé d’appliquer la Loi sur la concurrence, plus précisément relativement à la détection, à l’enquête et au renvoi aux fins de poursuites pour truquage des offres. Nous sommes aussi présents pour appuyer nos collègues de la communauté des marchés publics, qui se trouvent directement confrontés à ce problème. Nous vous appuyons en sensibilisant tout un chacun et en nous efforçant de développer et d’utiliser les innovations les plus récentes pour détecter, dissuader et prévenir le truquage des offres.

En gardant cela en tête, discutons de quelques exemples réels pour vous expliquer de manière concrète les raisons pour lesquelles vous devez porter attention à cette activité dans votre travail. Ces exemples vont aussi illustrer davantage à quel point ces activités criminelles nous coûtent cher.

Tout d’abord, il y a l’affaire concernant un processus d’approvisionnement effectué par la Bibliothèque et Archives Canada (BAC), ici, dans la région de la capitale nationale. Dans cette affaire, un fournisseur a non seulement été accusé d’avoir comploté, par truquage des offres, pour veiller à ce qu’un consultant en TI précis remporte des contrats fédéraux rentables (des contrats valant 3,5 millions de dollars), mais des responsables de l’approvisionnement ont aussi été accusés. Ces derniers n’ont pas été accusés de truquage des offres, mais ils ont été accusés en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques fédérale pour avoir vraisemblablement incité une autre personne à frauder le gouvernement.

La Loi sur la gestion des finances publiques s’applique à nombre d’entre vous, et d’autres lois similaires en vigueur ailleurs au pays s’appliquent aux autres.

À ce jour, l’enquête du Bureau relativement à ce complot a mené trois personnes à plaider coupables. Cela représente 43 000 $ d’amendes, 36 mois de peines d’emprisonnement avec sursis, ou détention à domicile, et 250 heures de services communautaires. Des accusations contre trois personnes et une entreprise sont toujours devant les tribunaux.

Un autre exemple. Cette fois, il s’agit d’une affaire qui concerne une poursuite en cours relativement au truquage des offres pour des contrats municipaux au sujet des services d’égouts au Québec.

À la suite d’une enquête du Bureau, des accusations criminelles ont été portées à l’endroit de 6 entreprises et de 5 individus en lien avec le truquage d’offres de 37 appels d’offres totalisant plus de 3 millions de dollars. À ce jour, 5 entreprises et 1 individu ont plaidé coupables et devront s’acquitter d’amendes totalisant près de 270 000 $.

Jusqu’à maintenant, j’ai discuté du truquage des offres en fonction de la valeur des contrats en question. Par contre, il y a aussi l’aspect du coût du truquage des offres pour les contribuables.

Le truquage des offres augmente les dépenses publiques sur des contrats de 30 %, voire plus. C’est un fait tiré non seulement d’études, mais il est aussi soutenu par des preuves réelles et récentes au Canada, entre autres de témoignages très francs présentés à la Commission Charbonneau, dont le mandat était de se pencher sur la collusion et la corruption dans les marchés publics de l’industrie de la construction au Québec.

Lors d’un témoignage à la Commission Charbonneau, un ingénieur à la retraite qui travaillait pour la Ville de Montréal a avoué avoir perçu plus de 700 000 $ en pots-de-vin de la part d’entrepreneurs en construction dans le cadre d’un système collusoire. Dans son témoignage, il a affirmé que le coût moyen des contrats de la Ville pour les égouts, la canalisation, l’asphaltage et les trottoirs avait grimpé d’au moins 20 % à la suite des stratagèmes. Dans certains cas, les coûts ont même doublé à cause de la collusion et de la corruption. C’est de l’argent sonnant volé directement dans la poche des contribuables.

Dans un autre cas, un autre ingénieur travaillant pour la Ville de Montréal a témoigné avoir perçu des pots-de-vin d’un demi-million de dollars en espèces, en expliquant que ce montant représentait 25 % de la valeur totale de faux suppléments ajoutés à des contrats. Encore une fois, de véritables sommes d’argent.

En d’autres mots, ce n’est pas qu’un problème de collusion et de cartels dans les truquages des offres, c’est aussi un véritable coût financier. Nous payons tous le prix pour ces crimes.

Vous comprenez maintenant les conséquences du truquage des offres.

Il porte atteinte à l’intégrité d’un marché concurrentiel. Il peut décourager les concurrents éventuels à faire leur entrée dans le marché. En plus, il détourne des ressources des acheteurs.

Quand on parle de truquage des offres, tout le monde est perdant, y compris ceux qui y participent. Se faire prendre à participer à des complots de truquage des offres peut mettre fin abruptement à une carrière, coûter cher et être humiliant. Comme toute personne dans le domaine de l’application de la loi pourrait vous le dire, ceux qui participent à des activités illégales ont tendance à se faire prendre, d’une manière ou d’une autre.

Protéger notre système d’appel d’offres concurrentiel

Je sais que tout le monde présent aujourd’hui a à cœur la confiance qu’ont les Canadiens envers les administrateurs publics. Nous savons tous aussi que la concurrence est garante d’un marché libre. Nous bénéficions tous d’une concurrence saine, puisqu’elle amène une amélioration de l’innovation, de meilleurs prix et de meilleurs choix de produits. Elle veut aussi dire que chacun d’entre nous, en tant qu’acheteur et contribuable, obtenons des services et des biens de qualité à des prix concurrentiels et honnêtes.

Un processus d’appel d’offres concurrentiel permet de maximiser la valeur de l’argent. Il vous permet de faire et de recevoir davantage. Cela signifie des projets de meilleure qualité, qui respectent votre budget. Cela signifie un bon service aux citoyens, comme nous voudrions être traités.

Les systèmes d’approvisionnement en place valent la peine de se battre pour les protéger. Ces systèmes bien administrés sont bénéfiques aux acheteurs, aux contribuables, aux entreprises et à l’économie canadienne.

Nous devons travailler ensemble pour protéger nos processus d’approvisionnement concurrentiels.

Comment nous travaillons avec vous

Le cadre légal que nous avons au Canada pour nous attaquer au truquage des offres est solide. Les sanctions éventuelles pour les individus reconnus coupables de truquage des offres sont parmi les plus sévères dans le monde. Si elle est reconnue coupable, une personne peut être condamnée à une peine d’emprisonnement pouvant aller jusqu’à 14 ans. Et il n’existe aucune limite quant à la valeur des amendes criminelles que la cour peut imposer à des entreprises ou à des individus. Trente millions de dollars, c’est l’amende record imposée dans une affaire de truquage des offres en vertu de la Loi sur la concurrence. Cette amende a été imposée par une cour de l’Ontario en 2013 à une entreprise japonaise de pièces automobiles, reconnue coupable de truquage des offres pour des contrats d’approvisionnement de pièces automobiles destinées à Honda et à Toyota au Canada.

Depuis de nombreuses années, le Bureau consacre d’importantes ressources pour lutter contre les cartels et pour s’attaquer au problème du truquage des offres. Et les résultats parlent d’eux-mêmes : au cours des 7 dernières années, 31 individus et 41 entreprises ont plaidé coupables ou ont été reconnus coupables d’infractions liées aux cartels. Ces accusations ont résulté en près de 120 millions de dollars d’amendes, dont des amendes record, et en des peines totalisant 65 mois de détention à domicile pour des individus.

Au cours des dernières années, nous avons aussi concentré nos efforts pour donner aux fonctionnaires responsables de l’approvisionnement des outils visant à prévenir, à détecter et à dissuader le truquage des offres pour les contrats publics.

Alors, qu’est-ce qui explique l’activité accrue? C’est parce qu’il y a beaucoup en jeu, notamment la protection du plan d’infrastructure Investir dans le Canada, qui représente 180 milliards de dollars en dépenses planifiées pour des projets d’infrastructure publique dans les 12 prochaines années. Ces projets affecteront presque toute la population canadienne, puisqu’il s’agira de projets de transport en commun, d’infrastructures écologiques, d’établissements culturels et récréatifs, ainsi que des projets dans les domaines du commerce et du transport. Évidemment, cette initiative ne se limite pas seulement aux grandes villes, au contraire, elle permettra aussi des investissements dans les communautés rurales et du Nord.

L’intégrité de notre système d’approvisionnement équitable et concurrentiel est en jeu. Nous nous devons, au nom de tous les Canadiens, de veiller à ce que ces projets s’effectuent de la bonne manière. La collaboration est la clé.

Le Bureau de la concurrence travaille avec vous, en collaboration, afin de promouvoir la concurrence dans les appels d’offres et d’augmenter les chances que nous détections les cas de truquage des offres, enquêtions sur ceux-ci et poursuivions les personnes qui y participent.

De quelle manière? C’est en promouvant la sensibilisation, la collaboration et l’innovation que nous y parviendrons.

En ce qui concerne la sensibilisation, nous avons redoublé les efforts grâce à nos présentations de sensibilisation sur le truquage des offres. Depuis un an et demi, nous avons fait 50 présentations à des groupes de responsables de l’approvisionnement et à des entreprises partout au pays. Cinquante et une présentations si l’on compte celle de cet après-midi, à laquelle vous pouvez assister, présentée par mes collègues très compétents, MM. Guay et Rivard.

Pour ce qui est de la collaboration, nous travaillons avec de nombreux partenaires des domaines de l’application de la loi et de l’approvisionnement. Par exemple, en ce qui a trait à la détection, nous travaillons avec la Gendarmerie royale du Canada et Services publics et Approvisionnement Canada pour gérer la ligne antifraude pour les contrats fédéraux. La ligne a été lancée en avril dernier. Grâce à cette ligne, nous lançons un message conjoint clair : communiquez avec nous si vous croyez qu’il y a eu fraude ou corruption dans les contrats fédéraux. En conséquence, nous avons reçu des indices directement des Canadiens, notamment de fonctionnaires, de diverses régions au pays et à différents échelons du gouvernement.

Notre travail de collaboration ne s’arrête pas là. Nous encourageons aussi l’utilisation de l’Attestation d’absence de collusion dans l’établissement de soumission auprès de toutes les autorités effectuant des appels d’offres au Canada. Ce type d’attestation signifie que les soumissionnaires sont tenus de confirmer par écrit que leur offre a été élaborée de manière indépendante de leurs concurrents. Cet outil s’est avéré efficace partout dans le monde pour dissuader les fournisseurs éventuels de truquer les offres. C’est l’une des pratiques exemplaires recommandées par l’OCDE, et nous croyons en elle. Sur le site Web du Bureau de la concurrence, nous avons ajouté un exemple d’attestation que vous pouvez visionner et modifier en fonction de votre travail.

À ce travail s’ajoutent la mise à jour et l’amélioration de nos programmes d’immunité et de clémence. Ces programmes comptent parmi les outils les plus importants pour détecter le truquage des offres. Ils donnent une motivation aux parties impliquées dans des activités criminelles de se manifester pour se prévaloir de l’immunité ou de la clémence en échange de leur collaboration dans les processus à l’endroit des autres parties impliquées dans le cartel.

Nous tirons parti aussi de l’expertise de la communauté d’application de la loi internationale. Le mois dernier, nous avons accueilli l’atelier sur les cartels du Réseau international de la concurrence à Ottawa. L’atelier s’est concentré sur la lutte contre les cartels dans les marchés publics et a accueilli quelque 250 participants de 50 pays différents, de même que des partenaires de l’application de la loi et des marchés publics du Canada. Les discussions ont porté sur l’exploration des nouvelles technologies novatrices pour prévenir et détecter le truquage des offres.

Innovation dans la détection et la prévention du truquage des offres

Tout ceci m’amène à parler de notre troisième et dernier domaine d’action : l’innovation. Comme je l’ai dit au début, notre travail est lié au thème de votre conférence. Permettez-moi de vous montrer le travail novateur que nous faisons pour nous attaquer au truquage des offres.

Le Bureau utilise une grande variété d’outils et d’approches pour lutter contre les cartels, notamment en cherchant à profiter des nouvelles technologies novatrices. Pour détecter le truquage des offres, on parle de l’élaboration d’algorithmes de filtrage des offres, des algorithmes qui peuvent passer en revue les données électroniques des offres pour repérer des signes éventuels de collusion.

Nous élaborons actuellement des projets pilotes pour ces filtrages avec Service public et Approvisionnement Canada et le Bureau de l’inspecteur général de Montréal. Nous cherchons aussi à collaborer avec nos partenaires locaux et étrangers dans ce domaine.

D’ailleurs, le Canada ne fait pas cavalier seul. Des filtrages pour détecter le truquage des offres sont aussi en cours d’élaboration et de mise en place dans de nombreux autres pays, dont le Brésil, le Mexique, le Royaume-Uni et la Corée du Sud.

L’organisme de la concurrence du Brésil, par exemple, a été mandaté pour accéder à toutes les données sur les offres dans les marchés publics afin de les filtrer pour détecter des problèmes éventuels de truquage des offres.

Au Royaume-Uni, l’organisme de la concurrence milite pour retirer les outils de filtrage des mains des responsables de l’application de la loi au profit des responsables de l’approvisionnement. Pour ce faire, il développe un logiciel de filtrage à accès libre que les agences d’approvisionnement peuvent utiliser pour en évaluer l’efficacité. Ce faisant, les prototypes de filtrage ont un lien plus direct avec ceux qui connaissent le mieux leur domaine et leurs données, mais en plus ils permettent de sensibiliser les responsables de l’approvisionnement au sujet de la collusion. Cette sensibilisation est parfois aussi importante que le filtrage, et nous suivons ces mêmes principes pour vous sensibiliser. Nous voulons vous offrir les connaissances et les outils dont vous avez besoin pour détecter et prévenir le truquage des offres.

Notre travail sur les filtrages n’en est encore qu’à ses balbutiements, mais nous croyons qu’ils ont un énorme potentiel pour nous aider. S’ils sont conçus efficacement, les filtrages pourraient prévenir le truquage des offres avant même qu’il n’y ait de dommages en repérant les signes indicateurs, permettant alors aux autorités responsables de l’approvisionnement, voire aux responsables de l'application de la loi, de s’y attarder davantage. Les programmes d’immunité et de clémence que j’ai mentionnés plus tôt sont, depuis nombre d’années, parmi nos outils les plus efficaces d’application de la loi. Malheureusement, ils n’entrent en jeu qu’après que le mal eut été fait.

Conclusion

Tout le monde dans cette salle a un rôle important à jouer pour lutter contre le truquage des offres dans les marchés publics. C’est aussi de votre responsabilité de prendre des mesures pour détecter et prévenir ces crimes en premier lieu.

Mais, vous n’êtes pas seuls à poursuivre ces objectifs. Le Bureau de la concurrence peut et souhaite vous appuyer : grâce à la sensibilisation, grâce à la collaboration, grâce à l’innovation.

Pour ce faire, je vous invite tous à assister à la séance sur le thème de la détection et de la prévention du truquage des offres. Elle a lieu à 14 h, tout de suite après la pause de dîner. Durant cette séance, vous en apprendrez davantage sur la façon de protéger les processus d’approvisionnement, de vous protéger, de protéger votre organisme, de protéger l’argent des contribuables et de protéger la confiance du public contre les activités criminelles dommageables qui ont lieu lorsque des entreprises et des individus décident d’enfreindre la loi en truquant des offres.

Je vous remercie beaucoup de votre attention aujourd’hui.