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Examen du Règlement sur les pénalités administratives en matière d’environnement – document de discussion

Introduction

La Directive du Cabinet sur la réglementation (la directive) définit les attentes et les exigences du gouvernement du Canada en ce qui concerne l’élaboration, la gestion et l’examen des règlements fédéraux. Elle exige que les ministères et organismes examinent régulièrement l’inventaire de leurs règlements en vigueur, ainsi que des directives techniques et d’autres politiques connexes. Cet examen a pour but de veiller à ce que les règlements demeurent pertinents et efficaces et qu’ils permettent d’atteindre les objectifs stratégiques fixés, tout en tenant compte également des conséquences et du fardeau des règlements pour les parties concernées. L’examen débouche sur un ensemble concret de recommandations à l’intention des ministères et organismes pour aborder les questions soulevées au cours du processus d’examen.

Conformément à la directive, Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) est à mener l’examen du Règlement sur les pénalités administratives en matière d’environnement (le Règlement), selon le Plan d’examen de l’inventaire des règlements d’ECCC. Dans le cadre du processus d’examen, ECCC mène des consultations auprès des parties externes concernées. Tous les commentaires reçus au cours de cette consultation seront pris en considération au moment de formuler les recommandations finales concernant le Règlement (par exemple, le Règlement fonctionne comme prévu, des modifications sont nécessaires pour améliorer le Règlement, le Règlement devrait être abrogé ou remplacé par un autre instrument). De plus amples renseignements sur le processus de consultation et sur la manière de formuler des commentaires sont fournis à la section Acheminement des commentaires.

Objet du présent document de discussion

Le document offre un résumé succinct du Règlement et cerne les questions clés à débattre afin d’obtenir les commentaires des parties concernées, y compris les peuples, gouvernements, et communautés autochtones, les autres ministères et organismes fédéraux, des organisations non gouvernementales environnementales et d’autres membres du public intéressés.

ECCC souhaiterait obtenir des avis sur un large éventails de questions (voir la section Principaux enjeux ci-dessous) liée au Règlement, telles que :

Contexte

Le Règlement sur les pénalités administratives en matière d’environnement est entré en vigueur le 2 juin 2017 pour compléter le régime de sanctions administratives empécuniaires (SAP) d’ECCC établi par la Loi sur les pénalités administratives en matière d’environnement (la Loi). En vertu de la Loi, sept lois environnementales appliquées par les agents d’application de la loi d’ECCC sont assujetties à des SAP :

Le Règlement désigne les violations des sept lois susmentionnées, et de leurs règlements connexes, qui peuvent être signifiées au moyen d’un procès-verbal (c’est-à-dire une SAP) remis à l’entité réglementée qui ne respecte pas la loi. Ces violations désignées comprennent les contraventions à certaines dispositions, directives et ordonnances, et le non-respect d’une obligation ou d’une condition figurant sur un permis délivré en vertu de l’une des sept lois ou de leurs règlements connexes (voir les annexes 1 à 3 du Règlement).

Par exemple, les agents d’application de la loi d’ECCC ont délivré des procès-verbaux aux entités réglementées pour :

ECCC considère que les SAP sont une réponse appropriée à une violation lorsqu’elles constituent un moyen efficace :

La décision de savoir si une SAP est la réponse appropriée à une violation environnementale désignée en vertu du Règlement est prise au cas par cas, conformément au Cadre stratégique pour la mise en œuvre de la Loi sur les pénalités administratives en matière d’environnement (le Cadre stratégique). Le Cadre stratégique précise également le rôle des SAP en tant que mesure d’application de la loi, la signification d’une SAP, les types de violations pour lesquelles une SAP peut être signifiée, etc.

Amendements précédents

Le Règlement a fait l’objet de modifications mineures, en particulier pour mettre à jour l’annexe 1. Ces modifications étaient nécessaires pour harmoniser le Règlement avec les nouvelles publications réglementaires et les récentes modifications apportées aux lois et règlements relevant du mandat d’ECCC. Elles sont notamment venues ajouter, modifier ou supprimer diverses dispositions pouvant être appliquées au moyen d’une SAP.

Principaux enjeux

Les principaux enjeux pour lesquels nous demandons une rétroaction sont décrits ci-dessous et portent notamment sur des sujets comme :

Les questions qui accompagnent chaque enjeu visent à orienter les réponses, qui peuvent mettre l’accent sur certains effets ou défis qui sont apparus au cours de la mise en œuvre du Règlement.

Sujet 1 : SAP et autres mesures d’application de la loi
Les agents de l’application de la loi d’ECCC peuvent prendre diverses mesures d’application de la loi pour imposer la conformité et traiter les cas de non-conformité. Ces mesures incluent les SAP, les contraventions, les avertissements écrits, les ordres d’exécution et les poursuites judiciaires. Les agents appliqueront le Cadre stratégique et les Politiques sur la conformité et l’application des lois environnementales pertinentes au moment de déterminer la mesure appropriée. Les mesures d’application de la loi comme l’imposition de SAP sont des sanctions civiles, tandis que d’autres sont des sanctions pénales qui visent surtout à dénoncer et à punir les actes répréhensibles. La dissuasion est un objectif commun aux régimes civil et pénal. Il est important de noter que l’auteur présumé d’une violation ne peut faire l’objet d’une SAP et de poursuites pour la même violation, et qu’il n’y a pas de possibilité d’emprisonnement lorsqu’un agent de l’application de la loi remet un procès-verbal en lien avec une contravention (voir le paragraphe 13(2) de la Loi).

Lorsqu’il s’agit de lutter contre les violations des lois relevant du mandat d’ECCC, qui visent à préserver les espèces sauvages et à protéger l’environnement et la santé humaine, les SAP peuvent s’avérer particulièrement utiles. Les autres mesures d’application de la loi disponibles en vertu des lois appliquées par ECCC, comme les avertissements écrits, les contraventions, les ordres d’exécution et les poursuites judiciaires ne sont pas toujours efficaces pour encourager le respect de la loi ou dissuader les futurs auteurs d’une violation dans toutes les circonstances. Les avertissements écrits peuvent ne pas suffire à encourager le respect de la loi et ne sont pas assortis d’une sanction pécuniaire, tandis que les poursuites judiciaires peuvent être trop sévères. Les contraventions remises en vertu de la Loi sur les contraventions ne sont disponibles que pour des contraventions désignées et uniquement dans les provinces où un accord de mise en œuvre a été signé par les gouvernements fédéral et provinciaux. En revanche, les SAP sont établies et administrées par le ministère responsable, et peuvent être imposées dans l’ensemble des provinces et territoires, comblant ainsi une lacune dans les mesures d’application de la loi disponibles.

Bien que les contraventions et les SAP soient complémentaires pour faire respecter les infractions à la loi, elles ne font pas double emploi. Les deux mesures poursuivent un objectif similaire, par exemple en traitant efficacement les violations par l’imposition d’une sanction pécuniaire et en réduisant la charge de travail des tribunaux. Cependant, lorsqu’un destinataire conteste une contravention, l’affaire passe par le système judiciaire provincial, alors que la contestation d’un procès-verbal est entendue par un tribunal administratif. La Couronne doit satisfaire à une norme de preuve plus élevée en cas de contestation d’une contravention (c’est-à-dire une preuve au-delà de tout doute raisonnable), alors que le régime des SAP exige du ministre qu’il prouve la violation selon la prépondérance des probabilités, une norme de preuve moins élevée, en cas de demande de réexamen. Dans le rapport de 2021 du ministère de la Justice intitulé « Évaluation du Programme pour l’application de la Loi sur les contraventions », il a été noté que tandis que les contraventions constituent une alternative au processus de déclaration de culpabilité par procédure sommaire (c'est-à-dire impliquant les tribunaux), les SAP sont un système administré par un ministère responsable qui garantit le respect de la loi par le biais de sanctions civiles.

À l’extrémité du spectre des mesures d’application de la loi, les poursuites peuvent être une option exigeant beaucoup de ressources, ce qui en fait, à juste titre, une solution réservée aux cas où il existe une perspective raisonnable de condamnation et où les poursuites sont dans l’intérêt public. Il n’est pas nécessaire que ces conditions soient remplies pour qu’une SAP soit imposée, et celle-ci peut aller de quelques centaines à quelques milliers de dollars en fonction de facteurs comme la nature de la violation, le type d’auteur de violation, qu’il s’agisse d’une personne physique ou d’une autre personne, l’existence ou non d’antécédents de non-conformité de la part de l’auteur de la violation, et l’existence ou non d’un gain économique résultant de la violation.

ECCC considère les SAP comme une précieuse mesure d’application de la loi. Plus efficaces que les avertissements écrits et moins sévères que les poursuites, les SAP viennent combler les lacunes que les contraventions ne peuvent combler en raison de leur disponibilité dans certaines provinces seulement. En fait, entre 2018 et 2023, les SAP ont été la mesure d’application de la loi la plus utilisée par ECCC après les avertissements écrits, ce qui représente environ 25 % de toutes les mesures imposées au cours de cette période.  Il est important de noter que le régime des SAP d’ECCC ne s’applique pas actuellement à toutes les lois et tous les règlements relevant du mandat d’ECCC, dont les parties 5, 6 et 8 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, 1999 et la Loi sur les espèces en péril, puisque les dispositions de ces lois sont fondées sur le droit pénal. Le régime des SAP ne s'applique pas non plus à la Loi sur les pêches. Cette situation crée une lacune dans les mesures d’application de la loi disponibles pour traiter les violations de nature administrative (par exemple, le fait de ne pas conserver ou de ne pas fournir les documents nécessaires pour établir le respect d’une interdiction).

ECCC souhaiterait obtenir des avis sur les points suivants :

Sujet 2 : Montant des SAP
Le Règlement décrit la formule permettant de déterminer le montant de la pénalité, ainsi que les situations dans lesquelles des facteurs aggravants peuvent être pris en considération (articles 4 à 8). Les annexes 4 et 5 du Règlement énumèrent les montants de base des pénalités par type de violation (A, B, C, D, E) et par catégorie d’auteur de violation (personne physique ou autre personne, navire ou bâtiment), ainsi que les montants de pénalité qui peuvent être ajoutés en présence de facteurs aggravants, comme des antécédents de non-conformité.

En common law canadienne, et dans d’autres pays comme le Royaume-Uni et les États-Unis, les catégories d’auteur de violation sont souvent fondées sur les revenus et divisées en sous-catégories au-delà de celles prévues par le Règlement (voir la page 20 du document intitulé Un document de discussion sur le régime d’amendes et de détermination des peines environnementales, 10 ans plus tard).

ECCC souhaiterait obtenir des avis sur les points suivants :

Sujet 3 : Paiement
Dans le cadre de l’examen du Règlement, ECCC a cerné de possibles obstacles auxquels sont confrontés les auteurs de violation en matière de paiement. Si une SAP n’est pas payée à temps, ECCC fait appel à une agence de recouvrement ou à l’Agence du revenu du Canada, ce qui peut avoir de lourdes conséquences pour l’auteur de la violation. Les questions ci-dessous visent à mieux comprendre ces obstacles.

ECCC souhaiterait obtenir des avis sur les points suivants :

Sujet 4 : Autres questions d’ordre général
ECCC souhaiterait obtenir des avis sur les points suivants :

Prochaines étapes

Voici les principaux objectifs du processus d’examen du Règlement :

Acheminement des commentaires

Vous trouverez ci-dessous les coordonnées à utiliser pour acheminer vos commentaires. Vous êtes invités à donner votre avis sur les sujets de consultation décrits ci-dessus d’ici le 19 juillet 2024, afin qu’il soit pris en considération dans le cadre du processus d’examen du Règlement. Outre les commentaires sur les sujets décrits, tout autre commentaire relatif à l’examen du Règlement est également le bienvenu.

Coordonnées

Veuillez envoyer vos commentaires sur le présent document de discussion par courriel à l’adresse ci‑dessous et indiquer « Consultation sur l’examen du RPAE » à la ligne d’objet de votre courriel.

En outre, si vous souhaitez participer à une séance d’information avant de soumettre des commentaires écrits, veuillez indiquer « Consultation sur l’examen du RPAE et séance d’information » à la ligne d’objet de votre courriel.

Si vous avez des questions concernant le processus de consultation, le document de discussion ou le Règlement, veuillez nous contacter par courriel à l’adresse indiquée ci-dessous.

Courriel : DGAL-EB-Consultations@ec.gc.ca.

ECCC souhaite que ce document soit distribué à d’autres éventuelles parties concernées.

Annexe 1 : Sommaire des questions

Les questions de cette annexe sont les mêmes que celles du document de discussion et ont pour but d’aider le lecteur à faire part de ses commentaires sur la gestion du Règlement. Cependant, le lecteur n’est pas obligé de limiter ses commentaires à ces questions.

Sujet 1 : SAP et autres mesures d’application de la loi

Sujet 2 : Montant des SAP

Sujet 3 : Paiement

Sujet 4 : Autres questions d’ordre général

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