Le projet de règlement pour les produits d’étanchéité à base de goudron de houille : document de consultation

Objectifs

Le gouvernement du Canada (GC) a préparé le présent document de consultation afin d’informer les parties intéressées et de recueillir des commentaires sur les principaux éléments d’un projet de règlement pour les produits d’étanchéité à base de goudron de houille et leurs distillats. Pour solliciter les avis des parties intéressées, nous avons publié une copie de ce document sur le site Web du Registre environnemental de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE), sur le site Web Consultations auprès des Canadiens et l’a distribuée par courriel aux parties intéressées connues, notamment des représentants d’autres ministères fédéraux, des gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux, des groupes autochtones, de l’industrie, des groupes environnementaux et des groupes de défense d’intérêt public.

Le gouvernement du Canada est déterminé à donner l’occasion aux parties intéressées ou concernées de participer aux consultations à chaque étape du processus d’élaboration de la réglementation. Toutes les parties peuvent envoyer des commentaires écrits par la poste ou par courriel aux adresses fournies à la section 7 de ce document.

Toutes les réponses écrites reçues au cours de la période de consultation seront examinées avant la rédaction et la publication de l’instrument proposé dans la partie I de la Gazette du Canada. Un résumé des commentaires reçus sera également publié en même temps que l’instrument proposé. Nous encourageons la transmission de ce document à d’autres parties potentiellement intéressées par cette initiative.

Contexte

Résumé des évaluations de l’incidence des goudrons de houille et de leurs distillats sur l’environnement et la santé humaine

En vertu de la LCPE, les ministres de l’Environnement et Changement climatique et de la Santé ont procédé à une évaluation préalable des goudrons de houille et de leurs distillats.

Liste des numéros de registre CAS [Chemical Abstracts Service, de l'American Chemical Society] et des noms de la Liste intérieure des six goudrons de houille et leurs distillats qui ont été utilisés dans l'évaluation des risques associés aux goudrons de houille et leurs distillats.
No CASNote de bas de page 1 Nom figurant sur la Liste intérieure des substances
8007-45-2 Goudron de houille (charbon)
65996-82-9a Huiles de goudron de houille (charbon)
65996-91-0a Distillats supérieurs de goudron de houille (charbon)
65996-90-9 Goudron de houille à basse température (charbon)
65996-89-6a Goudron de houille à haute température (charbon)
65996-93-2 Brai de goudron de houille à haute température

a Cette substance n’a pas été identifiée en vertu du paragraphe 73(1) de la LCPE, mais a été incluse dans la présente évaluation, car elle était considérée comme substance d’intérêt prioritaire.

Les données obtenues sur ces six goudrons de houille et leurs distillats, énumérés ci-dessus, ont été utilisées pour évaluer les risques posés par tous les goudrons de houille et leurs distillats, désignés ci-après goudrons de houille.

Des goudrons de houille peuvent être rejetés dans l’atmosphère par des activités associées à leur production, leur transport ou leur stockage, ainsi que dans l’eau ou le sol lors de leur utilisation et de leur élimination. Les sources d’exposition préoccupantes, identifiées dans l’évaluation préalable, sont basées sur le rejet de goudrons de houille lors de l’application et l’usure de produits d’étanchéité à base de goudron de houille sur les surfaces telles que les entrées de voiture et les toits. Des sources d’exposition préoccupantes sont également liées à la manutention et à l’entreposage dans les aciéries et au traitement, à la manutention et à l’entreposage dans les installations de raffinage du goudron de houille.

Les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP), présents dans les principaux composants du goudron de houille, présentent une toxicité aiguë et chronique pour les organismes aquatiques et terrestres et, de ce fait, ces substances sont considérées comme présentant un risque élevé pour l’environnement.  De plus, en se basant sur les rejets estimés d’HAP issus de ces produits, il est possible que les rejets de substances de goudron de houille dans l’eau, suite à l’application et à l’utilisation de produits d’étanchéité des chaussées à base de goudron de houille, excèdent les niveaux déclenchant des effets néfastes chez des organismes aquatiques.

En outre, les marges d’exposition pour l’ingestion de poussière domestique contenant des HAP associées à l’utilisation de produits d’étanchéité à base de goudron de houille et les estimations du pouvoir cancérogène sont considérées comme potentiellement inadéquates pour tenir compte des incertitudes ayant trait aux effets sur la santé humaine et aux bases de données sur l’exposition.

D’après les renseignements disponibles, l’évaluation préalable a conclu que les goudrons de houille sont toxiques au sens de l’article 64 de la LCPE. Ceci est dû au fait qu’ils pénètrent dans l’environnement en quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l’environnement ou sur la diversité biologique, et à constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.

Objectifs de la gestion des risques

Les objectifs de gestion des risques sont des cibles quantitatives ou qualitatives à atteindre par la mise en œuvre de règlements, d’instruments et d’outils sur la gestion des risques pour une ou plusieurs substances données. Dans ce cas, les objectifs de gestion des risques proposés pour un règlement sur les produits d’étanchéité à base de goudron de houille sont de réduire les concentrations de goudron de houille dans la poussière des environnements intérieurs à des niveaux qui protègent la santé humaine, et de réduire leur rejet à des niveaux qui protègent l’environnement.

Renseignements supplémentaires sur les substances

Les goudrons de houille sont considérés comme des produits de composition inconnue ou variable, produits de réactions complexes ou matières biologiques (UVCB). Ce sont des mélanges complexes d’hydrocarbures (principalement aromatiques), de composés phénoliques et de composés hétérocycliques oxygénés, sulfurés ou azotés, et, en tant que tels, ils n’ont pas de formule ou de structure chimique spécifique.

Les goudrons de houille sont les produits de condensation obtenus par refroidissement, à température approximativement ambiante, du gaz dégagé par la distillation destructive (pyrolyse) du charbon. Ce processus a lieu dans des aciéries intégrées, et les goudrons de charbon résultants sont souvent définis par la température de pyrolyse (basse ou élevée).  

Les distillats de goudron de houille sont des fractions ayant différents points d’ébullition obtenus lors de la distillation de goudrons de houille dans des unités de raffinage. Ils comprennent les fractions obtenues à partir de la tour de distillation ainsi que le résidu (brai) restant après la distillation.

Quatre substances présentes dans les goudrons de houille sont déjà inscrites à l’annexe 1 de la LCPE : les HAP, qui sont les principaux composants du goudron de houille, le benzène, le naphtalène et la quinoléine.

Au Canada, la production annuelle de goudron de houille est estimée entre 165 et 220 kilotonnes. De cette production, on produit de 82 à 100 kilotonnes de brai de goudron de houille et une quantité inconnue d’huiles de goudron de houille et de distillats supérieurs de goudron de houille.

Utilisation de produits d’étanchéité des chaussées et de systèmes de toitures à base de goudron de houille

Les produits d’étanchéité à base de goudron de houille comprennent les enduits de scellement de chaussées et les systèmes de toiture multicouches pour les toits plats ou à faible pente. Ces deux types de produits sont utilisés au Canada, comme le confirment les rapports reçus de l’avis concernant la demande de renseignements pour la gestion des risques de certains goudrons de houille et leurs distillats, publiés en décembre 2018. Ils contiennent environ 15 % à 30 % de brai de goudron de houille à haute température (No CAS 65996-93-2) émulsifié dans l’eau. Ils sont disponibles sur le marché de détail Canadien, avec une offre limitée dans les magasins pour produits de bricolage, utilisés par les consommateurs. Ils peuvent également être utilisés par les entreprises en étanchéité des chaussées. Les enduits de scellement de chaussée à base de goudron de houille peuvent être utilisé sur une variété de surfaces, notamment les entrées de voiture résidentielles, ou les petits terrains de stationnement commerciaux ou résidentiels. Ils ne sont pas appliqués sur les routes ni sur les aires de trafic des aéroports au Canada.

Le brai de goudron de houille peut être aussi utilisé dans des systèmes de toiture pour bâtiments à toit plat ou à faible pente au Canada.

Solutions de rechange

Les enduits de scellement de chaussée à base de goudron de houille constituent l’un des nombreux types de produits d’étanchéité des chaussées offerts sur le marché de détail au Canada. Parmi les autres produits d’étanchéité de chaussées largement disponibles, citons les produits à base d’asphalte, les produits à base de polymères acryliques et les produits à base de béton organique, y compris les enduits de scellement acryliques, les revêtements époxydiques, les produits à base d’uréthane, les polyurées et les polyaspartiques. Les produits utilisant des agents émulsifiés au lieu de solvants fluidifiés sont également une solution de rechange. Enfin, des enduits de scellement à base de soja, qui comprennent une émulsion de soja dans l’eau, sont disponibles sur le marché.

Pour les applications de toiture, il existe de nombreuses solutions de rechange au brai de goudron de houille utilisé comme agent d’étanchéité dans les systèmes de toiture multicouches pour les toits plats ou à faible pente. On peut citer notamment la membrane en chlorure de polyvinyle (PVC); le caoutchouc éthylène-propylène-diène terpolymère (EPDM), une membrane de couverture en caoutchouc synthétique durable largement utilisée dans les bâtiments à faible pente; et la polyoléfine thermoplastique (TPO), une membrane réfléchissante à une seule couche fabriquée à partir de polypropylène et de caoutchouc éthylène-propylène polymérisés ensemble.

Développement réglementaire

À l’heure actuelle, il n’existe pas de règlement limitant ou interdisant les produits d’étanchéité à base de goudron de houille au Canada. Par conséquent, pour atteindre les objectifs de gestion des risques susmentionnés, un règlement sera élaboré en vertu de l’article 93 de la LCPE qui interdira l’importation et la fabrication de produits d’étanchéité à base de goudron de houille au Canada.  Cette approche éliminera les rejets futurs issus des produits d’étanchéité à base de goudron de houille raffiné et entraînera l’élimination de l’exposition, à terme, du grand public (santé humaine) et de l’environnement.

Le projet de règlement sera publié dans la partie I de la Gazette du Canada puis le public pourra formuler ses commentaires pendant un minimum de 70 jours.

Cadre réglementaire

Dans le cadre de sa réforme de la réglementation, le gouvernement du Canada a mis en œuvre la règle du « un pour un » et la « Lentille des petites entreprises ». En allant de l’avant avec le projet de règlement, GC appliquera ces deux approches pour veiller à ce que le fardeau administratif soit réduit dans la mesure du possible et à ce que l’on tienne compte des petites entreprises en ce qui concerne les éventuels défis administratifs et de conformité.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un »Note de bas de page 2 vise à réduire le fardeau administratif des entreprises et à limiter la croissance du nombre de règlements fédéraux. Chaque fois que les autorités de réglementation adoptent un nouveau règlement qui alourdit le fardeau administratif, elles seront obligées d’en supprimer un autre; et lorsqu’un règlement nouveau ou modifié accroît le fardeau administratif pour les entreprises, le gouvernement devra compenser, à partir des règlements existants, par un montant égal de coûts liés au fardeau administratif engagés par les entreprises.

La règle du « un pour un » est censée être mise en œuvre de manière à ne pas compromettre les objectifs de protection de l’environnement. La règle est l’une des nombreuses exigences qui doivent être prises en compte lors du choix de l’instrument de gestion des risques (GR) le plus approprié pour une situation donnée. Dans ce cas, comme l'instrument choisi est un règlement, la règle du « un pour un » peut s’appliquer.

Lentille des petites entreprises

La Lentille des petites entreprises consiste à s’assurer que les besoins propres aux petites entreprises sont pris en compte et que l’on détermine quelle est l’approche la moins accablante, mais la plus efficace pour répondre aux besoins en gestion des risques. Par petite entreprise, on entend toute entreprise, y compris ses sociétés affiliées, qui compte moins de 100 employés ou dont les revenus bruts annuels s’élèvent entre 30 000 $ et 5 M$.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Les ministères et organismes fédéraux ont la responsabilité de faire en sorte que toutes leurs initiatives soient conçues et mises en œuvre dans le respect des traités modernes et des droits de leurs signataires, qui sont protégés en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

Le projet de règlement ne devrait pas avoir de conséquences directes sur les peuples autochtones et aucune obligation de traité moderne ne devrait être affectée.

Considérations socioéconomiques et techniques

Des facteurs socioéconomiques sont pris en compte dans l’élaboration d’éventuels règlements, conformément à la Directive du Cabinet sur la réglementation (SCT, 2018) et au document de directives intitulé évaluation, choix et mise en œuvre d’instruments d’action gouvernementale (SCT, 2007) publiés par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Éléments du projet de règlement

Application

Le règlement s’appliquerait à la fabrication ou à l’importation de tout produit d’étanchéité à base de goudron de houille. Il s’agirait d’une interdiction totale, qui n’inclurait donc pas de limites de concentration dans les produits. On s’attend à ce que le règlement finisse par éliminer du marché les produits d’étanchéité à base de goudron de houille. Par conséquent, les produits d’étanchéité à base de goudron de houille, utilisés pour les surfaces, y compris les entrées de véhicule et les systèmes de toiture à faible pente, ne seront plus disponibles pour les entrepreneurs et les consommateurs. Des produits de rechange plus sûrs sont disponibles et sont abordés dans la section 3.1 ci-dessus. Les produits contenant des traces de goudron de houille seront exclus du règlement.

Exceptions

Tous les produits d’étanchéité à base de goudron de houille fabriqués et importés devraient être couverts par ce règlement. Des commentaires sur l’utilisation des produits qui devraient être considérés comme exemptés peuvent être fournis pour les produits pour lesquels il n’existe pas de solutions de rechange techniquement et économiquement viables. Ces commentaires doivent être accompagnés de preuves claires démontrant qu’il n’existe pas de solutions de rechange techniquement et économiquement viables à ces usages.

Des exceptions pour les produits en transit destinés à l’exportation seront considérées pour ce règlement, car il est peu probable que ces produits posent des risques pour l’environnement ou la santé au Canada, compte tenu des règlements sur la sécurité des transports.

Étiquetage

Il n’y a pas d’exigences prévues en matière d’étiquetage.

Exigences en matière d’essai et d’accréditation

Il est proposé d’inclure dans le projet de règlement des dispositions relatives à l’utilisation de laboratoires et de méthodes d’essai accrédités. L’inclusion de méthodes d’essai dans le projet de règlement vise à désigner à la communauté réglementée les méthodes d’essai qui seraient utilisées par GC pour vérifier la conformité au règlement.

Rapports

Il n’y a pas d’exigences prévues en matière de rapports.

Tenue de registres

En vertu du projet de règlement, les entités réglementées seront tenues de conserver tous les dossiers pertinents pendant une période d’au moins cinq ans à compter de la date de leur création, et de mettre les dossiers à la disposition du ministre de l’Environnement ou d’un agent d’exécution sur demande.

Afin de réduire le fardeau administratif, les informations requises dans le cadre des exigences proposées en matière de tenue de registres seront des informations déjà recueillies dans le cadre d’autres règlements existants et/ou facilement disponibles. Par exemple, le nom du produit, la quantité fabriquée et/ou importée.

Entrée en vigueur

Le règlement entrera en vigueur après une période de transition suivant sa publication dans la partie II de la Gazette du Canada. GC envisage une période de transition de six mois afin de permettre le passage aux solutions de rechange.

Administration et vérification de la conformité           

Les fabricants et les importateurs réglementés seront assujettis à des exigences en matière d’exécution et de conformité, et à des sanctions, comme le précise la LCPE.

Considérations économiques et autres

Les conséquences sur l’économie, la sécurité et l’environnement seront prises en compte lors de l’élaboration des mesures décrites dans les sections précédentes. D’après les informations préliminaires, on a relevé des lacunes dans les données, comme la quantité réelle de goudron de houille présente dans les produits d’étanchéité fabriqués et importés au Canada, ainsi que le profil d’utilisation de ces produits. Des études ont été menées pour recueillir les informations nécessaires sur les goudrons de houille présents dans les produits afin d’acquérir des connaissances permettant de combler ces lacunes. GC consultera les parties intéressées pour obtenir une rétroaction sur ces considérations au cours de l’élaboration du projet de règlement, ainsi que dans le cadre de la consultation publique suivant la publication du projet de règlement dans la partie I de la Gazette du Canada.

Consultation

Afin de contribuer à l’élaboration du projet de règlement, nous sollicitons des informations auprès des parties intéressées. Vous trouverez ci-dessous les questions et les domaines d’intérêt pour lesquels des contributions sont demandées. Les soumissions doivent être présentées conformément aux instructions figurant à la section 7 ci-dessous.

Veuillez fournir toutes autres informations pertinentes à l'élaboration de ce projet de règlement.

Prochaines étapes

Les représentants de l’industrie et les autres parties intéressées sont invités à soumettre leurs commentaires sur le contenu de ce document de consultation ou à fournir tout autre renseignement qui pourrait contribuer à éclairer la prise de décisions. Ils sont également invités à indiquer comment ils souhaitent recevoir des informations de GC sur les règlements existants et nouveaux. Veuillez soumettre vos commentaires avant le 10 février 2022.

Le gouvernement du Canada encourage le partage de ce document avec d’autres parties intéressées. Celui-ci est publié sur le site Web du Registre de la LCPE.

Les commentaires relatifs à ce projet de règlement doivent être transmis par courrier, courriel ou téléphone en utilisant les coordonnées indiquées ci-dessous. Par la suite, il est prévu que le projet de règlement soit publié dans la partie I de la Gazette du Canada pour une période de consultation publique de 70 jours, au cours de l’été 2023. Nous pourrons également engager des discussions bilatérales avec les parties intéressées dans le cadre de ce processus de consultation. Le règlement final serait ensuite publié dans la Gazette du Canada, Partie II à l'automne 2024.

Coordonnées

Par courrier :
Division des produits
Environnement et Changement climatique Canada
Place Vincent-Massey, 9e étage
351, boul. Saint-Joseph
Gatineau (Québec) K1A 0H3
Par courriel : Produits-Products@ec.gc.ca
Par téléphone : 819-938-4483 / 1-888-391-3426

*Veuillez indiquer « Consultation – Produits contenant des goudrons de houille » dans la ligne d’objet de votre courriel ou document

Annexe : Mesures prises par d’autres pays

États-Unis

Des initiatives réglementaires visant directement l’utilisation de produits d’étanchéité à base de goudron de houille ont été lancées aux états-Unis  après que des scientifiques ont confirmé, au milieu des années 2000, que ces types de produits d’étanchéité libéraient des HAP, qui peuvent être nocifs pour la santé des humains et des écosystèmesNote de bas de page 3Note de bas de page 4. À ce jour, les produits d’étanchéité à base de goudron de houille sont interdits dans deux états (Washington et Minnesota), dans le District de Columbia et dans plus de 30 villes et comtés des états-Unis.

Europe    

L’Union européenne a promulgué le règlement concernant l’enregistrement, l’évaluation et l’autorisation des substances chimiques (REACH), ainsi que les restrictions applicables à ces substances le 1er juin 2007. L’un des objectifs du règlement est d’identifier les substances extrêmement préoccupantes, de les contrôler de manière adéquate et de les remplacer par des substances de rechange. En janvier 2010, le brai de goudron de houille à haute température a été inclus dans la liste des substances extrêmement préoccupantes, conformément à l’article 59(8) de REACH, devenant ainsi un candidat pour une éventuelle inclusion dans l’annexe XIV (liste d’autorisation). Le brai de goudron de houille à haute température a été soumis à la liste d’autorisation en 2019, avec une date d’expiration le 10 avril 2020. Cela signifie qu’il est interdit de produire ou d’utiliser cette substance dans l’Union européenne sans autorisationNote de bas de page 5 .

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