Vérification du processus d'élaboration des règlements : chapitre 4

Constatations et recommandations

3.1 Processus de réglementation

Choix de l'instrument

Nous avons examiné si ECCC appliquait un processus rigoureux afin de choisir l'instrument le plus approprié (c.-à-d. un règlement, un instrument non réglementaire ou une combinaison d'instruments) pour traiter une question environnementale définie.

Pour certains éléments examinés, le choix de l'instrument n'entre pas en ligne de compte puisqu'il est prédéterminé en fonction d'une loi, d'un engagement international ou de l'harmonisation avec un régime de réglementation des États-Unis, par exemple dans les secteurs des véhicules et des carburants. Lorsque le choix de l'instrument s'applique, le ministère peut choisir une ou plusieurs options parmi divers outils, y compris des instruments réglementaires et non réglementaires.

En vertu de la LCPE, le processus de sélection d'un instrument est défini dans le cadre de choix d'instruments (CCI). Afin de garantir qu'un processus systématique est suivi, le CCI oriente les gestionnaires de programmes en fonction d'une série de facteurs, notamment :  

• le fait que les instruments permettent ou non d'atteindre l'objectif environnemental souhaité;
• le rapport coûts-avantages, notamment des répercussions négatives démesurées sur des groupes, des secteurs ou des régions;
• la compatibilité avec les règlements existants ou les autres outils déjà en place;
• le degré prévu d'appui ou d'opposition de la part des intervenants;
• les conflits potentiels avec les obligations internationales du Canada en matière d'environnement, de commerce ou d'investissements.

En ce qui concerne les instruments mis en place en application de la LCPE, la vérification a révélé que le processus du CCI était suivi. Cela a démontré que le ministère appliquait une approche rigoureuse et un processus décisionnel optimisé pour veiller à ce que l'instrument le plus approprié soit choisi de manière à obtenir le résultat environnemental souhaité.

En vertu d'autres lois, aucun processus établi n'oriente le choix de l'instrument. Cependant, pour tous les éléments examinés, la vérification a révélé que l'on veillait minutieusement à ce que la sélection de l'instrument soit basée sur des données probantes. Les responsables des directions de programmes prenaient des décisions fondées sur le calcul du rapport coûts-avantages, sur une analyse comparative de l'incidence estimative de diverses options sur l'industrie et sur des informations recueillies dans le cadre d'une collaboration avec d'autres ministères et administrations.

Processus d'élaboration des règlements

Nous avons examiné si un processus efficace était en place pour l'élaboration et la mise en œuvre de règlements à ECCC, et si ce processus était suivi.

Une fois l'étape du choix de l'instrument terminée et le règlement retenu en guise d'instrument de gestion des risques, le processus d'élaboration et de publication de la réglementation est guidé par le SGQ de la réglementation du ministère. Le SGQ précise les tâches et les approbations nécessaires dans le cadre de l'élaboration et de la publication de règlements à ECCC, conformément à la DCGR.

Le SGQ de la réglementation fournit un cadre qui peut être adapté aux exigences des diverses lois. La DALR met régulièrement à jour le SGQ de la réglementation afin d'accroître l'efficience et l'efficacité des processus réglementaires du ministère, tout en respectant les exigences législatives.

Le SGQ de la réglementation est constitué de six documents : le diagramme de processus, le document sur les rôles et les responsabilités, le guide de processus, le compte rendu de décision, l'approche d'équipe et le calendrier. Ensemble, ces documents fournissent des processus décisionnels normalisés et efficaces.

La mise en œuvre des règlements commence au moment de leur publication dans la GC II. La mise en œuvre de chaque règlement est appuyée par des documents tels qu'une stratégie de conformité, un plan de promotion de la conformité, un plan de communication et, dans le cas des règlements à fort impact, un plan de mesure et d'évaluation du rendement. L'un des objectifs initiaux de la mise en œuvre consiste à diffuser l'information à l'intention des personnes réglementées et des intervenants concernés.

Dans l'ensemble, la vérification a révélé qu'en appliquant systématiquement les mesures définies dans le SGQ de la réglementation, le ministère suivait un processus solide et rigoureux pour l'élaboration, la publication et la mise en œuvre de règlements.

Surveillance de la réglementation

Nous avons examiné si les règlements faisaient l'objet d'une surveillance régulière visant à assurer leur efficacité et leur conformité.

Les données probantes tirées de l'échantillon examiné^{Note de bas de page14} ont révélé que la surveillance de l'efficacité de la réglementation était assurée par les gestionnaires de programmes, notamment au moyen de rapports annuels, de la collecte de renseignements auprès des intervenants (y compris les provinces et les territoires, le cas échéant), de consultations publiques et de rapports de mesure du rendement.

Outre l'évaluation continue de l'efficacité, le ministère a mis en œuvre diverses activités visant à assurer la conformité et à détecter les cas de non-conformité. La plupart de ces activités ont été exécutées et documentées par la Direction générale de l'application de la loi.

Bon nombre des résultats sont accessibles au public, que ce soit sur les sites Web du gouvernement du Canada ou dans des publications d'organismes internationaux, notamment le Programme des Nations Unies pour l'environnement en ce qui concerne les engagements internationaux en matière d'environnement.

Selon l'échantillon restreint examiné, la vérification n'a pas permis de relever des lacunes sur le processus de surveillance de la réglementation.

3.2 Planification de la réglementation et production de rapports

Nous avons examiné la fonction d'élaboration des règlements d'ECCC afin de déterminer si des processus de gestion efficaces étaient en place pour atteindre les objectifs réglementaires du ministère. Des processus et des outils de gestion devraient être mis en œuvre pour planifier, coordonner et surveiller les activités de réglementation et en rendre compte, et pour permettre d'aborder activement les risques liés à l'élaboration des règlements.

La planification de la réglementation et la production de rapports sont particulièrement importantes, compte tenu du fait que le Profil de risque de l'organisation 2014-2017 soulignait, au titre des cinq principaux risques organisationnels d'ECCC, qu'« il y a un risque que le Ministère ne soit pas perçu comme établissant des lois ou des règlements opportuns pour répondre aux priorités urgentes en matière de mesures environnementales ». La haute direction a également observé que les priorités liées à l'élaboration des règlements changent continuellement.

En outre, l'élaboration de règlements constitue un processus complexe, qui exige des consultations auprès de nombreux intervenants, une coordination avec divers collaborateurs et l'analyse de facteurs socio-économiques connexes. Ainsi, l'élaboration de règlements peut nécessiter plusieurs années, et le processus peut faire l'objet de retards fréquents. À cet égard, le commissaire à l'environnement et au développement durable et d'autres intervenants^{Note de bas de page15} ont souligné antérieurement l'importance d'une planification et de rapports intégrés et transparents.

Nous avons constaté que le ministère dispose d'un certain nombre d'éléments utiles en matière de planification et de rapports :

• Plan prospectif de la réglementation - liste, exigée par le SCT, des initiatives de réglementation planifiées et possibles qu'ECCC prévoit mettre en œuvre au cours des deux prochaines années, ou pour lesquelles des consultations publiques commenceront dans les deux prochaines années.
• Liste des priorités en matière de rédaction de règlements - liste tenue à jour par la DALR, qui contient de l'information concernant l'état de tous les règlements prévus, en cours d'élaboration et publiés récemment. La liste comporte des renseignements concernant les efforts nécessaires en matière de rédaction de la part du MJ, les échéanciers, les rédacteurs affectés et les dates cibles relatives à la GC I ou à la GC II.
• Compte rendu de décision (CRD) - fournit de l'information concernant divers aspects de la stratégie relative à chaque règlement et les principales activités d'élaboration, de la décision stratégique à l'approbation finale (publication dans la GC II). Le CRD doit être mis à jour régulièrement et tenu à jour à mesure que la réglementation évolue. La direction a indiqué que le CRD fait partie des outils ou des sources d'information utilisés pour préciser la liste des priorités en matière de rédaction de règlements. Par ailleurs, le calendrier précise les dates clés prévues selon le chemin critique relatif aux règlements particuliers.
• Comité des DG sur la planification de la réglementation et les priorités - réunions trimestrielles des DG des directions de programmes qui élaborent des règlements (ou des documents importants comme les REIR), des représentants du MJ, du DG et de certains représentants de la DALR et d'autres membres du personnel, suivant les besoins. Le comité discute et détermine, selon divers facteurs, les règlements qui seront prioritaires aux fins de rédaction. En outre, les décisions du comité servent à mettre à jour la liste des priorités en matière de rédaction de règlements.
• Diagramme du système de gestion de la qualité (SGQ) de la réglementation - énumère les étapes à suivre dans le cadre de l'élaboration des règlements, de la décision stratégique de réglementer à la publication du règlement dans la GC II. Le SGQ est mis à jour régulièrement par la DALR, fournit un diagramme clair et complet, et facilite le processus réglementaire. ECCC a été reconnu par les autres ministères fédéraux et le SCT pour la qualité supérieure de son SGQ de la réglementation et des documents qui l'accompagnent (notamment le CRD et le calendrier).
• Liste des réalisations en matière de réglementation - liste des règlements publiés par année civile, tenue à jour par la DALR.

Les éléments ci-dessus présentent de nombreux aspects pratiques de la planification et de la production de rapports à l'appui de la gestion et de la coordination du processus d'élaboration des règlements. Toutefois, la vérification a également permis de cerner certains aspects qui pourraient atténuer de manière plus efficace les risques définis antérieurement et faciliter la gestion et la coordination de la fonction globale de réglementation.

• Plans et rapports relatifs aux règlements individuels - Aucun document ne fournit des renseignements intégrés aux fins du suivi de l'évolution de l'élaboration d'un règlement en regard de son achèvement prévu. Même si le CRD est mis à jour régulièrement, il n'est pas censé constituer un document de planification et ne reflète pas l'achèvement prévu et réel des étapes et des activités clés. Bien que le calendrier fournisse des dates prévues clés, il ne s'harmonise pas ou ne se compare pas facilement avec le CRD aux fins du suivi des progrès. La haute direction a indiqué qu'une meilleure intégration des divers documents (de manière à ce que les changements apportés à un document se reflètent dans les autres) serait souhaitable et accroîtrait l'efficience dans le cadre de la planification et de la production de rapports.
• Plan consolidé - Aucun plan consolidé ne regroupe tous les règlements en cours d'élaboration. Le plan prospectif de la réglementation et la liste des priorités en matière de rédaction de règlements existants ne contiennent pas toutes les informations ni les dates cibles clés concernant le processus complet d'élaboration des règlements ou l'affectation des effectifs ou des ressources nécessaires. Ensemble, ces documents fournissent certains renseignements détaillés au sujet des activités prévues, mais essentiellement pour les consultations, la rédaction et la publication des règlements, et non pas les autres étapes du processus. En outre, la vérification n'a pas permis de déterminer facilement si la liste des priorités en matière de rédaction de règlements reflétait ou non l'état le plus à jour des règlements consigné dans les CRD.
• Rapports d'étape - Il n'y a pas de rapports d'étape officiels concernant l'élaboration des règlements selon un plan de réglementation global. Même si l'évolution de l'élaboration des règlements peut être surveillée en partie au moyen des CRD individuels, il n'existe pas de processus documenté de surveillance ou de production de rapports réguliers en fonction du plan prospectif global de la réglementation ou de la liste des priorités. Il n'y a donc pas de documents courants qui servent à rendre compte des progrès réalisés par les directions générales en regard du plan global d'élaboration des règlements ou des priorités.

Bien que les systèmes et les processus existants fournissent une base solide pour appuyer l'élaboration des règlements individuels, ils sont moins efficaces pour ce qui est d'offrir une perspective globale de l'évolution de l'ensemble des initiatives de réglementation en fonction du rendement et des résultats prévus. Compte tenu de la complexité du processus réglementaire, du nombre de collaborateurs concernés et de l'évolution des priorités, un processus plus structuré de planification et de production de rapports pourrait faciliter la coordination entre les divers gestionnaires, contribuer à la détection précoce des retards ou des blocages et permettre de remanier les efforts et les priorités, au besoin, pour atténuer le risque que l'on ne produise pas des règlements en temps opportuns.

3.3 Initiative de l'organisme de réglementation de calibre mondial

Nous avons examiné si les critères relatifs à l'organisme de réglementation de calibre mondial (prise de décisions fondées sur des données probantes, efficacité, efficience, transparence et adaptabilité)^{Note de bas de page16} étaient pris en considération et intégrées à l'ensemble du processus d'élaboration des règlements d'ECCC.

Dans le cadre de la vérification, nous avons effectué une analyse comparative des critères et des sous-critères de la DCGR, du SGQ de la réglementation et de l'initiative de l'ORCM afin de déterminer s'il existait des points de convergence et de chevauchement qui justifieraient l'application des principes de la DCGR et des mesures liées au SGQ de la réglementation plutôt que des critères relatifs à l'ORCM. L'analyse a révélé que l'initiative de l'ORCM était entièrement conforme à la DCGR et qu'elle était prise en compte dans le SGQ de la réglementation. La DCGR est particulièrement complète, puisqu'elle décrit chacune des étapes du cycle de vie de la réglementation et de la gestion de la réglementation, et qu'elle énumère les mesures spécifiques requises à chaque étape. Selon ces constatations, la vérification n'a révélé aucune indication évidente concernant la valeur ajoutée précise que l'initiative de l'ORCM offre au ministère, au-delà du cadre de politiques et de processus existant.

Même si l'initiative de l'ORCM visait à promouvoir l'excellence en matière de réglementation^{Note de bas de page17}, la vérification a révélé qu'elle ne comportait pas de critères de mesure de rendement pour évaluer les progrès réalisés par ECCC vers le statut d'« organisme de réglementation de calibre mondial » ni de processus permettant de déterminer si les critères relatifs à l'ORCM sont respectés. De plus, il est difficile d'établir si l'initiative représente un effort ambitieux continu ou si l'atteinte du statut d'organisme de réglementation de calibre mondial, par le ministère, constitue son objectif final.

En outre, il n'existe pas de compréhension commune au sein du ministère, y compris parmi les cadres supérieurs, en ce qui concerne les exigences et les objectifs globaux de l'initiative de l'ORCM. Compte tenu du lancement de haut niveau de l'initiative, la haute direction s'était dite intéressée à savoir si le projet était complètement terminé, quels en étaient les résultats et quelle était la valeur du maintien de l'utilisation de l'expression « organisme de réglementation de calibre mondial », au-delà d'un « exercice de mise en valeur de la marque »^{Note de bas de page18}.

Parmi les 20 éléments examinés dans le cadre de la vérification, seulement deux présentaient des preuves précises concernant l'intégration des critères relatifs à l'ORCM. En ce qui concerne les autres éléments, les réponses offertes par les gestionnaires de programmes pour justifier le fait que les critères relatifs à l'ORCM n'étaient pas explicitement pris en compte et intégrés correspondaient à l'une ou plusieurs des trois catégories suivantes :

• sans objet, puisque le règlement découlait d'un arrêté ministériel, d'un accord international ou d'une modification mineure apportée à un règlement existant;
• le processus réglementaire a été mis en œuvre avant le lancement de l'initiative de l'ORCM;
• l'utilisation de la DCGR et du SGQ de la réglementation était jugée suffisante aux fins de l'élaboration d'un règlement.

Étant donné que l'initiative de l'ORCM est prise en compte dans le SGQ de la réglementation, dans son état actuel, il est difficile de savoir quelle est la valeur ajoutée qu'elle représente pour le ministère en tant qu'initiative autonome; quelle est l'efficacité de son rendement depuis sa mise en œuvre et si des modifications ou des améliorations pourraient s'imposer; quelles sont les attentes de la haute direction à l'égard de l'initiative; et quand ECCC pourra être reconnu comme un organisme de réglementation de calibre mondial, le cas échéant. Ce manque de précision dans le cadre de l'initiative de l'ORCM nuit à l'efficacité et à l'efficience de sa mise en œuvre au sein du ministère.

3.4 Recommandations

Recommandation 1

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la protection de l'environnement, en consultation avec les autres directions générales concernées, devrait examiner le processus actuel d'élaboration des règlements afin de déterminer si son efficacité pourrait être améliorée au moyen d'une approche unifiée en matière de planification de la réglementation et de production de rapports sur les progrès.

Recommandation 2

Le sous-ministre adjoint de la Direction générale de la protection de l'environnement devrait réévaluer le rôle et la valeur ajoutée de l'initiative de l'organisme de réglementation de calibre mondial. Cette mesure devrait éclairer la décision concernant la forme future ou la pertinence continue de l'initiative.

Réponse de la direction

La direction est d'accord avec les recommandations, et des plans d'action de la direction ont été élaborés pour donner suite aux constatations.