Vérification du processus d'élaboration des règlements : chapitre 2

Introduction et contexte

Cette vérification faisait partie du Plan intégré de vérification et d'évaluation axé sur le risque (2013) de la DGVE, approuvé par le sous-ministre suivant la recommandation du Comité consultatif externe de vérification (CCEV).

Cadre de politique

Un règlement énonce des principes, des règles ou des conditions régissant le comportement des citoyens et des organisations. Les règlements sont des textes législatifs ayant force exécutoire qui énoncent habituellement des règles d'application générale, plutôt que des règles visant des personnes ou des situations spécifiques. Ils sont établis par des personnes ou des organismes auxquels le Parlement a délégué des pouvoirs. Il s'agit, par exemple, du Cabinet (par l'intermédiaire du gouverneur en conseil), d'un ministère ou d'un organisme administratif. Le pouvoir d'établir des règlements doit être expressément délégué par une loi habilitante.

Compte tenu des répercussions que les règlements peuvent avoir sur les Canadiens et sur notre économie, le processus d'élaboration des règlements fédéraux est très structuré et complexe. Les ministères doivent respecter un certain nombre d'exigences pour veiller à ce qu'un système de réglementation efficace, efficient et responsable soit en place. Afin d'appuyer les ministères dans le cadre de la mise en œuvre d'un système de réglementation solide, le Conseil du Trésor (CT), le Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), le Bureau du Conseil privé (BCP) et le ministère de la Justice (MJ) ont élaboré plusieurs politiques, directives, lignes directrices et outils clés.

Dans la Directive du Cabinet sur la gestion de la réglementation (DCGR) de 2012, le gouvernement du Canada s'est engagé à protéger et à promouvoir l'intérêt public en travaillant en collaboration avec les Canadiens et les autres gouvernements pour s'assurer que les activités de réglementation procurent les plus grands avantages globaux aux générations actuelles et futures. La DCGR a remplacé la Directive du Cabinet sur la rationalisation de la réglementation de 2007 et la Politique de réglementation du gouvernement du Canada de 1999, et a établi un certain nombre d'exigences visant à atteindre les objectifs gouvernementaux tout en réduisant au minimum le fardeau réglementaire imposé à l'industrie et au public canadien. La Directive s'applique à tous les stades du cycle de vie de la réglementation -- planification, élaboration, mise en œuvre, évaluation et examen des règlements --, y compris la gestion de la réglementation^{Note de bas de page1}.

La section 1 de la DCGR précise qu'en matière de réglementation, le gouvernement s'engage à :

• protéger et promouvoir l'intérêt public;
• promouvoir l'efficience et l'efficacité de la réglementation;
• prendre des décisions fondées sur des données probantes;
• promouvoir une économie de marché équitable et compétitive;
• surveiller et contrôler le fardeau administratif;
• favoriser l'accessibilité, la clarté et l'adaptabilité de la réglementation;
• garantir la rapidité d'action, la cohérence des politiques et une minimisation des chevauchements.

En outre, les ministères étaient responsables de la mise en œuvre du « Plan d'action pour la réduction du fardeau administratif »^{Note de bas de page2}, y compris la règle du « un pour un » qui exige qu'un règlement existant soit révoqué au moment de la mise en place d'un nouveau règlement qui impose un fardeau administratif supplémentaire aux entreprises. La règle exige également que le coût d'un nouveau fardeau administratif imposé aux entreprises, en vertu d'un nouveau règlement ou d'un règlement modifié, soit compensé par des économies équivalentes liées à d'autres règlements existants relevant du portefeuille.

Réglementation à Environnement et Changement climatique Canada

Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) est l'un des ministères fédéraux les plus actifs en matière de réglementation; au cours de la période de 2012-2013 à 2014-2015, seul le ministère des Finances le dépassait au chapitre du nombre de règlements publiés. Le nombre de règlements et d'équivalents réglementaires^{Note de bas de page3} d'ECCC a augmenté de plus de 50 % pendant la période de dix ans allant de 2004 à 2014^{Note de bas de page4}. Le Ministère applique plusieurs lois qui autorisent l'établissement de règlements. Il s'agit, notamment, de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) (LCPE), de la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (LCOM), de la Loi sur les espèces en péril (LEP), de la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales, de la Loi sur les espèces sauvages du Canada et du paragraphe 36(3) de la Loi sur les pêches.

Le ministère utilise une gamme d'outils pour promouvoir l'intendance environnementale, notamment des règlements et d'autres instruments ayant force exécutoire, de même que des partenariats volontaires avec des particuliers, des organismes et d'autres ordres de gouvernement. ECCC peut utiliser d'autres outils, par exemple des avis de planification de la prévention de la pollution (plans de P2), des codes de pratique (CDP), des ententes sur la performance environnementale et des avis de nouvelle activité (NAc)^{Note de bas de page5}.

Certaines lois prescrivent un type d'instrument pour aborder une question environnementale particulière; dans ce cas, le ministère n'a pas de marge de manœuvre sur le plan du choix de l'instrument. Toutefois, même dans ce contexte, il existe une certaine souplesse en ce qui concerne la portée et le contenu de l'instrument prescrit.

Le ministère travaille actuellement sur quelques initiatives, notamment des règlements concernant les véhicules et les moteurs, les substances chimiques, la faune, les oiseaux migrateurs et les eaux usées, de même que des modifications touchant des règlements existants et la mise au point d'instruments non réglementaires. En vertu des parties V et VI de la LCPE, la ministre d'ECCC et la ministre de la Santé sont responsables conjointement des instruments de gestion des risques, y compris des règlements. La LEP attribue la responsabilité à la ministre d'ECCC; toutefois, cette dernière doit demander l'avis du ministre des Pêches et des Océans au sujet des espèces aquatiques, et lorsqu'une espèce se trouve dans un parc national, elle doit consulter son personnel au sein de l'Agence Parcs Canada. Ainsi, dans le cadre de l'élaboration de règlements, ECCC assure une coordination avec d'autres ministères et d'autres administrations et consulte ces derniers.

ECCC conserve une bonne réputation parmi les ministères en ce qui concerne son processus et ses outils d'élaboration des règlements. En 2006, le ministère a mis en place le cadre de choix d'instruments^{Note de bas de page6} (CCI), qui guide le choix d'instruments pour la mise en œuvre d'outils de gestion des risques environnementaux en vertu de la LCPE. Le SCT a fait mention des processus et des outils d'ECCC à titre de modèles utiles dans son document d'orientation intitulé Évaluation, choix et mise en œuvre d'instruments d'action gouvernementale^{Note de bas de page7}. Dans la « Fiche d'évaluation 2013-2014 : Mise en œuvre du Plan d'action pour la réduction du fardeau administratif », le SCT a établi qu'ECCC respectait toutes les exigences réglementaires, précisant qu'une mesure corrective mineure était nécessaire relativement au plan prospectif de la réglementation^{Note de bas de page8}.

La Direction des affaires législatives et réglementaires (DALR), au sein de la Direction générale de la protection de l'environnement, coordonne l'ensemble des activités d'établissement des priorités ministérielles en matière de réglementation par l'intermédiaire du comité des directeurs généraux (DG) sur la planification de la réglementation et les priorités. En outre, la DALR maintient un système de gestion de la qualité (SGQ)^{Note de bas de page9} de la réglementation qui précise les étapes qui doivent être exécutées et les approbations qui doivent être obtenues dans le cadre de l'élaboration et de la publication de règlements. La Direction est responsable de la coordination de l'approbation des règlements et des modifications en vue de leur publication dans la partie I de la Gazette du Canada (GC I), pour consultation publique, et dans la partie II de la Gazette du Canada (GC II), pour promulgation. De plus, la Direction fournit des directives et une formation concernant le processus d'élaboration et d'approbation de la réglementation.

Les directions de programmes sont responsables du contenu des règlements et de leur mise en œuvre, de leur surveillance et de leur examen ainsi que de la mesure du rendement. Les groupes organisationnels concernés sont énumérées à l'annexe 2.

En 2010, ECCC a lancé l'initiative de l'organisme de réglementation de calibre mondial (ORCM). Cette initiative visait à offrir au ministère la possibilité d'améliorer l'exercice de son rôle en tant qu'organisme de réglementation fédéral important en respectant les cinq critères de l'initiative : prise de décisions fondées sur des données probantes, efficacité, efficience, transparence et adaptabilité. Le rapport ministériel sur le rendement de 2010-2011 précisait que le ministère devait continuer de « mettre l'accent sur le renforcement de la réputation d'Environnement Canada à titre d'organisme de réglementation de calibre mondial »^{Note de bas de page10}. Un groupe de travail sur le projet de l'ORCM a été créé pour faciliter cette démarche.