Évaluation du programme sur les aires protégées : chapitre 7

4.0 Constatations

La présente section décrit les constatations pour chacun des enjeux et chacune des questions définis de l'évaluation. Les constatations et les notes sont présentées pour chaque enjeu d'évaluation du programme sur les aires protégées; par ailleurs, des commentaires précis sont inclus sous chaque question d'évaluation.

Dans le cas de chaque question d'évaluation, on indique une note en fonction du jugement relatif aux constatations de l'évaluation. Les énoncés de notation et leur signification sont présentés ci-dessous dans le tableau 2. Un résumé des notations pour les problèmes et les questions d'évaluation est présenté à l'annexe 4.

4.1 Pertinence

4.1.1 Besoin permanent

Étant donné les preuves documentées de pressions continues sur les espèces et leurs habitats, l'importance de protéger ces zones pour les cultures autochtones et l'alignement des activités du programme sur les engagements internationaux visant la préservation des écosystèmes, il y a un besoin continu qui justifie le programme sur les aires protégées et ses volets.

• Au 30 mai 2013, le Registre public des espèces en péril répertoriait 911 espèces ou populations d'espèces; 570 d'entre elles étant répertoriées dans les trois annexes de la Loi sur les espèces en péril (LEP). De même, les provinces entretiennent des listes d'espèces de flore et de faune en voie de disparition. En outre, plusieurs publications d'organisations internationales, telles que l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN), et d'organisations canadiennes, telles que Conservation de la nature Canada (CNC), démontrent que le monde reconnaît la criticité de la préservation de l'habitat pour conserver les espèces. D'après un examen des plans et descriptions de sites, presque toutes les aires protégées présentent soit des espèces en péril à l'intérieur de leurs frontières, soit un pourcentage important de populations d'une espèce nord-américaine majeure (p. ex. l'Oie des neiges). Tous les dossiers étudiés comptaient des habitats ou des espèces présentant un intérêt particulier.
• Les répondants et les documents ont également montré que les activités de développement économique (p. ex. l'élevage en ferme, la croissance urbaine, la foresterie) exercent une pression sur des habitats importants, notamment ceux situés au sud du 60^e parallèle. L'examen des dossiers a également révélé que certains sites, jadis ruraux, sont désormais situés dans des zones urbaines, ce qui augmente les répercussions sur les habitats et les espèces en voie de disparition.
• Des organisations autochtones signalent qu'il est nécessaire de protéger les terres revendiquées pour y maintenir les traditions écologiques, culturelles, spirituelles et archéologiques. Des communautés autochtones ont également exprimé le souhait d'être impliquées dans la gestion des terres, notamment dans la région du Nunavut. L'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits invoque la nécessité d'impliquer les Autochtones et constitue la réponse directe du gouvernement à ce besoin, au titre d'obligation légale en vertu de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut dans cette région.
• Conformément à des accords internationaux, le Canada est tenu de préserver les écosystèmes. Le Canada participe aux accords suivants, ou en est même signataire : la Convention de RAMSAR, le Réseau nord-américain des aires marines protégées (RNAAMP), l'Union internationale pour la conservation de la nature (IUCN), le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et la Convention sur la diversité biologique. La Convention sur la diversité biologique définit un objectif à 17 % pour la protection de la masse terrestre et à 10 % pour la protection des zones marines. Le Canada n'a pas encore atteint ces objectifs; il protège en effet un peu plus de 10 % de la masse terrestre et 0,7 % des zones marines^{Notes de bas de page22}.

4.1.2 Alignement sur les priorités du gouvernement fédéral

Les objectifs du programme sur les aires protégées et de ses volets correspondent aux récents engagements du gouvernement fédéral et du Ministère, comme définis dans les accords nationaux, les stratégies, les Rapports sur les plans et les priorités ministériels et les discours du Trône.

• La Stratégie canadienne de la biodiversité cite les aires protégées comme un élément clé; elle respecte ainsi certaines obligations du gouvernement du Canada.
• Le Rapport sur les plans et les priorités (RPP) de 2012-2013 établit un lien entre le programme sur les aires protégées et le résultat stratégique du gouvernement canadien intitulé « Environnement propre et sain ». Le programme sur les aires protégées soutient le résultat stratégique 1 : Environnement durable : L'environnement naturel du Canada est préservé et restauré pour les générations actuelles et futures^{Notes de bas de page23}
• Les répondants ont signalé que le programme sur les aires protégées offre aux ministères ayant des biens immobiliers un mécanisme leur permettant de respecter les obligations de la LEP.
• Dans le discours du Trône de juin 2011, le gouverneur général désigne les aires protégées comme un engagement gouvernemental; il précise : « À l'occasion du centenaire de notre réseau de parcs nationaux, notre gouvernement créera d'importantes zones protégées » ^{Notes de bas de page24}.
• L'entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits représente une obligation fédérale, dérivée de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut (ARTN), qui stipule : « Outre les parcs, d'autres aires qui revêtent une importance particulière soit sur le plan écologique, culturel ou archéologique, soit aux fins de recherches ou pour d'autres raisons analogues exigent aussi des mesures spéciales de protection. » (ARTN, article 9.2.1). Les principes de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits reconnaissent notamment que « Les réserves nationales de faune et les refuges d'oiseaux migrateurs contribuent largement à la conservation des espèces sauvages et des habitats fauniques dans la région du Nunavut, au Canada et dans le monde. Ils doivent être gérés conjointement par les Inuits et le Service canadien de la faune… » (l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits, article 2.1.2).

4.1.3 Cohérence avec les rôles et les responsabilités fédéraux

Le programme sur les aires protégées respecte plusieurs mandats législatifs fédéraux, répond aux besoins envers les terres fédérales qui sont du ressort du ministre de l'Environnement, complète d'autres programmes fédéraux, provinciaux ou territoriaux et d'organisations non gouvernementales, et concorde avec les rôles fédéraux dans d'autres pays.

La Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (LCOM) désigne clairement les oiseaux migrateurs comme relevant de la compétence fédérale. La Loi sur les espèces sauvages du Canada (LESC) stipule que le gouverneur en conseil peut autoriser le ministre de l'Environnement à « prendre à bail des terres ou à acquérir, notamment par achat, des terres ou des droits ou des intérêts sur celles-ci en vue des activités de [...] conservation » ^{Notes de bas de page25}.

• De nombreuses lois présentent le rôle du gouvernement fédéral dans la protection des aires pour l'habitat, les oiseaux migrateurs et les espèces en péril. Le programme sur les aires protégées est appuyé par une législation claire et nette : la Loi sur les espèces sauvages du Canada (LESC), la Loi sur la Convention concernant les oiseaux migrateurs (LCOM) et la Loi sur les espèces en péril (LEP). La LCOMconfère la responsabilité des oiseaux migrateurs au gouvernement fédéral; les négociations sur ces questions sont menées entre les nations. Seul Environnement Canada peut mettre en place une réserve nationale de faune.
• Dans bon nombre des aires protégées, le gouvernement fédéral exerce sa responsabilité d'intendance environnementale. Les réserves nationales de faune sont situées sur les terres publiques fédérales, où le ministre de l'Environnement détient la responsabilité d'intendance.
• Le programme sur les aires protégées complète des programmes d'autres ministères (p. ex. Pêches et Océans Canada, Parcs Canada, Agriculture et Agroalimentaire Canada), des programmes de gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux et d'autres organisations non gouvernementales (p. ex. Canards Illimités Canada, Conservation de la nature Canada).
• Le rôle fédéral du Canada est conforme à celui des États-Unis et de l'Australie, où la biodiversité, la conservation et les aires protégées constituent des enjeux de politique publique importants, nécessitant le leadership et la programmation du gouvernement fédéral. Les États-Unis et l'Australie ont tous deux des organisations fédérales dont les responsabilités sont semblables envers le programme sur les aires protégées.

4.2 Rendement

4.2.1 Atteinte des résultats attendus

Le programme sur les aires protégées a atteint un certain nombre de ses résultats intermédiaires^{Notes de bas de page26} liés à la création d'un réseau national, aux liens tissés avec des réseaux internationaux, ainsi qu'à l'accès et au partage des avantages par les peuples autochtones. Même si le Ministère n'en est pas le seul responsable, il s'avère que les réseaux nationaux n'ont pas assuré la résilience et la redondance des habitats prioritaires et qu'ils étaient proportionnellement plus petits que ceux des États-Unis et de l'Australie. Le programme sur les aires protégéesne progresse par correctement vers ses résultats attendus, liés à la gestion écologique des aires protégées, au perfectionnement de nouvelles connaissances et données contribuant aux besoins et objectifs d'Environnement Canada et à l'amélioration de la compréhension et du soutien du public quant au rôle et à l'importance des aires protégées.

Résultat intermédiaire 1 : Possibilité d'amélioration

« Un réseau national d'aires protégées intégrant tous les partenaires est établi; il offre résilience^{Notes de bas de page27} et redondance dans les habitats prioritaires. »

Le programme sur les aires protégées contribue grandement au réseau global des aires protégées au Canada. Même si aucune cible et aucun engagement nationaux n'ont été établis pour le pourcentage de masse terrestre et de zones marines à protéger, il s'avère que le réseau national actuel n'atteint pas les moyennes internationales et n'offre pas la redondance adéquate dans certains habitats prioritaires.

• Le programme sur les aires protégées a créé un réseau de 146 aires protégées, gérées par Environnement Canada ou, dans le cas de la réserve nationale de faune de la base des Forces canadiennes Suffield, par la délégation de pouvoir au ministère de la Défense nationale; il s'appuie par ailleurs sur une gestion pancanadienne et des liens adéquats avec les réseaux internationaux.
• Depuis 2011, le programme sur les aires protégées protège au total 1 958 900 hectares d'habitat marin et 10 490 061 ha de biome terrestre, soit environ 10 % des 102,7 millions d'hectares protégés au Canada, ou 1 % de l'ensemble de la masse terrestre canadienne. Il incombe à l'ensemble du gouvernement fédéral (y compris Parcs Canada, Environnement Canada et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada) de protéger un tout petit peu moins de la moitié (49 %) de toutes les terres actuellement protégées au Canada^{Notes de bas de page28}.
• D'après une comparaison réalisée en 2009, la proportion globale d'aires protégées sur terre et en mer, préservées au Canada (8 %)^{Notes de bas de page29} est largement inférieure à celle des aires protégées aux États-Unis (14,8 %) et en Australie (10,5 %)^{Notes de bas de page30}. En 2008, cette proportion était également inférieure à celle des pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (13 %) et aux moyennes mondiales (12 %) pour le pourcentage de masse terrestre protégé^{Notes de bas de page31}.
• Les éléments probants tirés de l'examen de documents laissent entendre que de nombreuses aires protégées constituent une mosaïque de terres non contiguës, ce qui peut éventuellement créer des problèmes de gestion (p. ex. contrôle des espèces envahissantes, eaux de crue) et donc toucher la résilience des sites. Par exemple, trois des cinq réserves nationales de faune du Nouveau-Brunswick (Tintamarre, Shepody et Portobello Creek) n'ont pas d'aires contiguës^{Notes de bas de page32}.
• Néanmoins, les aires protégées tirent parti des ressources partenaires pour influencer les paysages qui, compte tenu de leur plus grande taille, sont plus résilients et ont plus de chance de protéger les espèces. Par exemple, bon nombre des aires protégées d'Environnement Canada forment le noyau qui permet à d'autres partenaires d'établir une aire de protection élargie (p. ex. la réserve nationale de faune de Long Point fixe l'aire de conservation bien plus grande de Long Point). Environnement Canada met également à profit les efforts du programme sur les aires protégées en participant au financement de Conservation de la nature Canada (CNC)^{Notes de bas de page33} et de Canards Illimités Canada, et en collaborant avec eux^{Notes de bas de page34}. Même si le programme sur les aires protégées ne coordonne pas ses décisions d'acquisition avec ces organisations non gouvernementales (chacune élaborant sa propre stratégie de protection de l'habitat), il collabore avec elles, au besoin, pour contribuer aux activités de planification.

Résultat intermédiaire 2 : Acceptable

« Les réseaux continentaux et internationaux complètent et, par conséquent, améliorent la valeur de conservation du réseau national. »

Des éléments probants démontrent des liens entre les aires protégées et les réseaux continentaux et internationaux. Toutefois, rien n'a permis d'assurer que ces réseaux améliorent la valeur de conservation du réseau national. Il se pourrait ainsi que la participation à des réseaux internationaux ne cadre pas bien avec les objectifs du programme et qu'il faille la réenvisager dans le cadre du modèle de programme sur les aires protégées.

• De nombreux sites portent des désignations de réseaux internationaux, tels que RAMSAR, L'homme et la biosphère et Zones importantes pour la conservation des oiseaux. L'on a constaté des partenariats nord-américains efficaces, tels que le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine et le Réseau nord-américain des aires marines protégées (RNAAMP). Cinq aires protégées font partie du Réseau de réserves pour les oiseaux de rivage de l'hémisphère occidental^{Notes de bas de page35}.
• Il a été observé que même si bon nombre de ces désignations offrent une reconnaissance et une visibilité internationales et démontrent que le Canada appuie les efforts internationaux, elles n'augmentent pas la protection de l'habitat. Pour le programme sur les aires protégées, ce sont la LESC, la LEP et la LCOM qui font autorité.

Résultat intermédiaire 3 : Acceptable

« Accès et partage des avantages de la biodiversité par les peuples autochtones »

Bien que ce résultat soit pertinent pour l'ensemble du réseau d'aires protégées d'Environnement Canada, l'accès et le partage des avantages de la biodiversité par les peuples autochtones sont vrais principalement pour les Inuits au Nunavut. Au sud du soixantième parallèle, le personnel du Service canadien de la faune déclare qu'il ne reçoit pas beaucoup de demandes d'accès aux aires protégées de la part des groupes autochtones. Les résultats de l'examen des dossiers ont confirmé cette constatation. Les collectivités locales du Nunavut ont appuyé l'établissement de nouvelles aires protégées et participent activement à leur gestion. Les partenaires inuits émettent des réserves quant aux programmes pour les étudiants et aux programmes d'apprentissage.

• La mise en œuvre de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits est en cours et des procédures ont été mises en place pour la gérer. La création de comités de cogestion des aires (CCGA) est un peu en retard (seuls cinq comités planifiés sur six ont été mis en place à l'issue de l'exercice 2011-2012). En vertu de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits en vigueur, des groupes inuits participent à la gestion de sites dans la région du Nunavut. Depuis 2008, les dépenses de fonctionnement et entretien et les contributions accordées en vertu de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits ont augmenté^{Notes de bas de page36}. Selon l'examen quinquennal, Nunavut Tunngavik Incorporated maintient ses processus d'approvisionnement afin de garantir que la préférence est donnée aux entrepreneurs inuits qualifiés lorsque des appels d'offres sont lancés pour des contrats en vertu de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits^{Notes de bas de page37 Notes de38bas de page38}.
• En général, les demandes d'accès aux aires protégées formulées par tous les groupes autochtones sont acceptées dans l'ensemble du réseau. Les demandes provenant du sud du soixantième parallèle, où les populations dépendent moins de la chasse pour vivre, sont toutefois rares.
• Au Nunavut, l'on estime que certaines collectivités locales ont largement soutenu l'établissement de nouvelles aires protégées et participent activement à leur gestion par l'intermédiaire des comités de cogestion des aires. Cette déclaration est fondée sur un petit échantillon (n = 3) d'intervenants inuits interrogés et est uniquement valable pour ceux qui participent directement au programme sur les aires protégées.
• Les Autochtones ont un accès illimité aux aires protégées au nord du 60^e parallèle, là où l'on a observé une grande collaboration parmi les intervenants. D'après les études de cas, les intervenants inuits expriment une grande satisfaction à l'égard des activités réalisées (tous les sites sont actuellement à l'étape de planification), malgré les difficultés rencontrées au Nunavut (p. ex. approbations complexes et obstacles logistiques, répercussions des conditions météorologiques, infrastructure de communication limitée avec des communautés diverses). En outre, les répondants aux études de cas ont fait remarquer que les membres des communautés ont exprimé un soutien appuyé à la création de la réserve nationale de faune d'Akpait; ils considèrent en effet qu'elle offrira une mesure de protection à une ressource naturelle vitale pour la survie de la communauté. Les Inuits locaux sont quasiment les seuls à accéder au site, sur lequel ils chassent, tout en respectant les espèces sauvages.
• Les exigences du programme ne respectent pas l'attente des partenaires inuits dans des domaines tels que les programmes pour les étudiants et les programmes d'apprentissage; en effet, les processus fédéraux de dotation permettant d'engager des étudiants inuits et des auxiliaires locaux pour le Nord ne sont pas adaptés aux défis que pose le Nord. Pour exemple, le financement par crédits F et E (fonctionnement et entretien) permet uniquement d'embaucher des mentors inuits pour les étudiants et des adjoints de recherche sur le terrain conformément au Programme fédéral d'expérience de travail étudiant (PFETÉ) ou au Programme des adjoints de recherche (PAR), tous deux limités aux personnes inscrites dans les écoles et, dans le cas du Programme des adjoints de recherche, à celles qui sont inscrites dans un établissement postsecondaire. De manière générale, les candidats du Nunavut ne respectent pas ces conditions. De même, de nombreuses personnes dans le Nord doivent se déplacer pour leur travail et les cartes American Express offertes pour payer les frais de déplacement des étudiants sont refusées dans la plupart des emplacements du Nunavut.

Résultat direct 4 : Attention requise

« De nouvelles connaissances et données contribuant aux besoins et objectifs d'Environnement Canada sont disponibles. »

Rien ne montre que le programme sur les aires protégées génère de nouvelles connaissances ou données importantes, qui contribuent aux besoins et objectifs de conservation d'Environnement Canada. Rien ne prouve que le programme sur les aires protégées dirige des recherches ou entretient une base de données fiable rassemblant les constatations issues des efforts de recherche d'autres services d'Environnement Canada, tels que la Direction des espèces en péril, la Direction des oiseaux migrateurs ou la Direction générale des sciences et de la technologie. D'après les entrevues et un examen des permis délivrés, le personnel du programme sur les aires protégées assiste les membres d'autres sous-programmes d'Environnement Canada, tels que le Programme sur les oiseaux migrateurs ou le programme Espèce en Péril, en les aidant à obtenir des permis et en participant parfois à des travaux sur le terrain.

• Pour aligner les plans de gestion de sites sur l'atteinte des niveaux de populations ciblés, il est nécessaire de savoir quelles sont les espèces sauvages présentes dans les aires protégées. L'on n'a relevé que peu d'éléments sur la production de connaissances et de données importantes (p. ex. rapports de visite sur les lieux pouvant être utilisés pour ajuster régulièrement les plans de gestion de sites), qui pourraient contribuer aux besoins de gestion des sites d'Environnement Canada.
• Le site de Long Point est la seule aire protégée où de nouvelles connaissances ont été générées, grâce au dégagement d'une zone pour y établir des points de référence visant à étudier les répercussions de l'activité humaine. Des spécialistes se rencontrent régulièrement pour échanger leurs meilleures pratiques, mais rien n'indique des présentations ou des ensembles de données rassemblant les meilleures pratiques.

Résultat intermédiaire 4 : Attention requise

« Le public comprend et soutient le rôle et l'importance des aires protégées dans la conservation et la protection des espèces sauvages. »

À l'échelle nationale, le programme sur les aires protégées n'a que peu contribué au renforcement de la compréhension et du soutien du public quant au rôle et à l'importance des aires protégées dans la conservation et la protection des espèces sauvages. Les sites individuels qui encouragent la compréhension par l'engagement dans les collectivités environnantes ont démontré les avantages que l'on peut tirer de ce type d'activité.

• Le programme sur les aires protégées ne semble pas communiquer efficacement ou suffisamment l'importance et le rôle des aires protégées d'Environnement Canada au public élargi. Aucune preuve n'a été recueillie et aucune donnée de rendement n'a été recueillie pour montrer si le grand public comprend le rôle et l'importance du réseau des aires protégées d'Environnement Canada à l'égard de la conservation et de la protection des espèces sauvages. Les personnes interrogées par le Service canadien de la faune ont fait remarquer que, de manière générale, le public comprend très mal les aires protégées d'Environnement Canada et les confond avec les parcs nationaux. Au sein du programme sur les aires protégées, aucun rôle officiel ni aucune fonction officielle ne sont responsables de la communication ou du marketing.
• Pour améliorer grandement la compréhension et le soutien du public quant au rôle et à l'importance des aires protégées, il faut insister sur le tourisme à proximité ou sur les sites locaux présentant un intérêt particulier. Par exemple, la réserve nationale de faune de Cap Jourmain est située au pied du Pont de la Confédération; elle constitue donc une attraction et une destination touristiques inattendues. Le programme sur les aires protégées a créé un Centre d'information sur place et tire profit de cette destination très fréquentée pour mieux faire connaître les aires protégées au grand public.
• Les études de cas et les entrevues ont montré que les collectivités situées à côté d'aires protégées comprennent et soutiennent le rôle des aires protégées. La présence d'une aire protégée active offre des avantages aux agriculteurs locaux (p. ex. les aide à contrôler les espèces exotiques envahissantes). L'étude de cas du lac de la Dernière-Montagne a montré, par exemple, comment les cultures de diversion étaient plantées pour orienter la sauvagine vers le site et l'éloigner des fermes à proximité. Le personnel régional du Service canadien de la faune a également signalé que les aires protégées assistent la gestion des espèces exotiques envahissantes (EEE) et certains membres ont indiqué qu'ils réalisent des séminaires à l'intention des propriétaires fonciers locaux, afin d'élargir la compréhension à l'égard du programme sur les aires protégées aux propriétés voisines.

Résultat intermédiaire 5 : Attention requise

« L'intégrité écologique des aires protégées est maintenue ou améliorée. »

Le programme sur les aires protégées protège les sites contre la violation de propriété et les activités illégales, mais il lui est difficile de maintenir l'intégrité écologique des sites (c.-à-d. garantir que les éléments et processus naturels demeurent intacts). L'application des plans de gestion de sites est en effet incohérente; l'on constate un manque de plans de gestion, un manque d'objectifs établis visant les populations d'espèces et l'existence de sites ne nécessitant plus de gestion active.

• L'intégrité écologique des aires protégées n'est maintenue que de manière marginale et les activités de gestion de sites réalisées sont rares. D'après une vérification effectuée en 2013 par le Commissaire à l'environnement et au développement durable^{Notes de bas de39page39}, « plus de 70 % des réserves nationales de faune et 55 % des refuges d'oiseaux migrateurs sont considérés comme ayant une intégrité écologique moins qu'adéquate^{Notes40de bas de page40}. ».
• En 2013, le Commissaire à l'environnement et au développement durable a conclu ceci : « Sans surveillance régulière, le Ministère est incapable de déterminer de façon adéquate si l'intégrité écologique de ses aires s'améliore [...]. [...] de repérer rapidement les menaces nouvelles ou éventuelles pesant sur les espèces locales afin de réagir de manière adéquate et en temps opportun. »
• Les personnes interrogées indiquent que la surveillance des sites n'est pas suffisante pour évaluer correctement le niveau de conformité avec les exigences réglementaires. Les visites sur les lieux aux fins d'application de la loi sont jugées trop rares et pas suffisamment systématiques pour évaluer l'efficacité des efforts de protection des sites. Les visites sur certains sites ont été trop rares (p. ex. une ou deux fois par an, voire pas du tout) pour déterminer des tendances de violation de la propriété ou de dégradation écologique. D'après le personnel du Service canadien de la faune, d'autres efforts, tels que l'installation de caméras de surveillance, ont peu d'incidence. La coordination avec le personnel d'application de la loi a été jugée bonne, mais limitée, en raison des restrictions budgétaires.
• L'on a découvert que la plupart (90 %) des réserves nationales de faune d'Environnement Canada ne disposaient pas de plans de gestion adéquats, en ce sens que les plans n'étaient pas fondés sur des principes écologiques ou pas mis en œuvre. D'où la conclusion suivante : « En l'absence de tels plans pour appuyer la prise de décisions en vue d'atteindre des buts et des objectifs précis, il est difficile de gérer ou d'évaluer de manière efficace les progrès réalisés dans les aires protégées du Ministère^{Notes de bas de41page41}. » Ces données rejoignent les commentaires formulés par deux répondants clés, qui ont déclaré que sans plan mis à jour, les gestionnaires n'ont aucun objectif de rendement à atteindre et ne disposent d'aucune mesure incitative pour recueillir des données sur le rendement, ou encore qu'il est impossible de mesurer l'intégrité écologique et de la comparer à des objectifs.
• Malgré l'existence d'un modèle de plan de gestion de sites complet et des preuves de son utilisation dans les ébauches de plans, l'examen des dossiers a révélé que seul un tiers des sites, environ, présentait une ébauche de plan de gestion de sites (n = 8 sur 30) ou un plan approuvé (n = 1 sur 30). Cette constatation rejoint l'opinion des personnes interrogées, qui laissent entendre qu'entre un tiers et la moitié de toutes les réserves nationales de faune disposent de plans de gestion de sites sous la forme d'ébauches. Cette constatation peut s'expliquer en partie par le processus d'approbation des plans de gestion de sites, jugé onéreux et présentant de nombreux niveaux d'examen.
• En réponse à une vérification réalisée par le Commissaire à l'environnement et au développement durable en 2008, Environnement Canada a effectué un examen opérationnel en avril 2008, qui a conclu que sans le niveau actuel de financement, ainsi qu'un financement complémentaire, il serait impossible d'améliorer la gestion de toutes les aires protégées existantes d'Environnement Canada et que des lacunes subsisteraient dans la réponse aux recommandations de 2008 du Commissaire à l'environnement et au développement durable^{Notes de bas de page42}.
• Le personnel attribue également les faibles niveaux de gestion des sites aux ressources limitées. Le personnel régional du Service canadien de la faune a déclaré qu'il n'avait pas les ressources nécessaires pour répondre aux besoins d'activités relatives à l'intégrité écologique (p. ex. contrôle des populations d'animaux, de l'érosion et de l'eau de surface, ou encore des espèces exotiques envahissantes). D'après les examens de sites réalisés en 2008 et 2010, l'on constate une légère amélioration de l'intégrité écologique globale entre 2008 et 2010 (c.-à-d. augmentation de 2,75 à 2,95 sur une échelle de 5, de Mauvais à Excellent). Toutefois, ces indicateurs étant subjectifs, ces renseignements pourraient ne pas être fiables^{Notes de bas de page43}.
• Même si l'un des résultats attendus du programme dit que « les populations d'espèces gérées dans les aires protégées sont conformes aux objectifs », rien n'indique que des objectifs sont établis ou que des données sont recueillies pour les populations d'espèces présentant un intérêt dans le cadre du programme sur les aires protégées. Il est prouvé que les niveaux acceptable et inacceptable sont compris. L'examen des dossiers a en effet démontré que tous les sites contrôlent la surpopulation grâce à des mesures spéciales, telles que la chasse et les brûlages contrôlés. En outre, tous les sites soumis à l'examen des dossiers ont signalé la présence d'espèces exotiques envahissantes Les efforts de la majorité d'entre eux, visant à contrôler ces espèces, ont néanmoins été restreints en raison des ressources limitées.
• Le besoin écologique de sites peut changer. La réserve nationale de faune de Vaseux-Bighorn a, par exemple, été conçue pour protéger le mouflon de Californie, qui n'est plus en voie de disparition. Selon un rapport de 2013 du Commissaire à l'environnement et au développement durable, depuis 2008, « le Ministère a déterminé que six réserves nationales de faune et 22 refuges d'oiseaux migrateurs ne répondent plus aux critères concernant les aires protégées (par exemple, des sites en zones urbaines ayant peu de valeur pour les espèces sauvages) ». Pourtant, rien n'a été fait pour les retirer de la liste. Un certain nombre de répondants au sein du Service canadien de la faune ont également indiqué qu'ils connaissaient des sites qui n'étaient plus activement gérés et ne nécessitaient peut-être plus d'être protégés.

4.2.2 Pertinence de la conception

Il existe des procédures et normes exhaustives pour appuyer la compréhension des rôles et responsabilités dans le programme et la prestation uniforme à l'échelle nationale des activités du programme; elles ne semblent pourtant pas être utilisées de manière cohérente.

Une ébauche de guide du programme précise les procédures visant à établir et à entretenir les aires protégées d'une manière qui respecte les objectifs du programme sur les aires protégées, et couvre toutes les activités du modèle logique. Un autre document, intitulé Stratégie des aires protégées (2011), détaille la vision, la mission, les objectifs et les approches stratégiques du programme sur les aires protégées. Il existe un modèle permettant d'élaborer des plans de gestion de sites, associé à d'autres outils, tels que des listes de contrôle et des diagrammes d'orientation et de processus de consultation. Les documents débattant des sites à prendre en compte, les examens de procédures et d'autres rapports montrent que le programme sur les aires protégées tient largement compte de la désignation des sites nécessitant d'être protégés. Il existe des critères propres à la création d'un nouveau site.

• Le personnel régional a eu l'impression d'avoir exprimé clairement ses rôles et responsabilités et ceux de l'administration centrale et d'être bien informé des politiques nationales. Des intervenants, tels que le ministère de la Défense nationale et des partenaires dans des organisations non gouvernementales, ont indiqué qu'ils connaissaient le rôle du personnel du Service canadien de la faune. Pourtant, certains répondants ont observé un manque de coordination (p. ex. incohérence dans la prestation du programme national; échange et utilisation insuffisants des renseignements; utilisation insuffisante des lignes directrices et modèles existants), qui pourrait être le signe d'un besoin de clarté, de communication et de compréhension accrues à l'égard des rôles et responsabilités respectifs des divers intervenants, au sein du programme, du Service canadien de la faune et d'Environnement Canada, et parmi les différents partenaires externes. Il n'existe aucun mécanisme ou processus national permettant d'assurer une coordination, une collaboration, une communication et un échange de renseignements efficaces à propos des activités de programme pertinentes entre tous les intervenants clés.

4.2.3 Mesure du rendement

Le cadre de mesure du rendement du Ministère a été mis en œuvre, mais avec seulement quatre indicateurs pour le programme sur les aires protégées, qui fournissent des détails insuffisants pour éclairer les activités de gestion du programme. Les données sur le rendement sont très limitées et les indicateurs de rendement précis, documentés, bien reconnus ou acceptés sont très rares.

Le cadre de mesure du rendement du Ministère pour 2010-2011 a seulement couvert quatre indicateurs pour le sous-sous-programme 1.1.4.2 (p. ex. augmentation de l'aire protégée totale; indicateurs de l'intégrité écologique non précisés; nombre et taille des aires cogérées; et pourcentage de sites dans les plans de gestion de sites), sans proposer d'indicateurs de rendement pour la majorité des volets du modèle logique du programme. Le programme n'utilise aucun autre indicateur de rendement quantitatif.

• Aucun indicateur n'a été déterminé pour certains volets importants du modèle logique, tels que le niveau de compréhension du grand public, les caractéristiques de l'intégrité écologique des sites, le niveau d'accès par les Autochtones et le niveau de respect des règlements par les personnes.
• Rien n'indique que des données de référence écologiques sont recueillies, à l'exception d'un site (Long Point). Aucune donnée uniforme visant les indicateurs écologiques n'est recueillie sur tous les sites.
• D'après l'examen international, un programme américain comparable, le National Wildlife Refuge System des États-Unis, présente un ensemble plus complet de 16 indicateurs de rendement sur tous les sites, et les déclare pour plusieurs années^{Notes de44bas de page44}.
• Par le passé, le programme sur les aires protégées a évalué son rendement à l'aide d'un ensemble subjectif d'indicateurs. Des examens opérationnels ont été réalisés deux fois : le premier en 2008 et sa mise à jour en 2010^{Notes de bas de page45}. Chaque fois, les sites ont été notés par leurs gestionnaires selon sept facteurs : santé et sécurité opérationnelles (employés), sécurité (visiteurs), intégrité écologique, gestion (capacité et plans de gestion), surveillance et délivrance de permis, matériel et installations. D'après le suivi de l'examen en 2010, l'on a constaté de modestes améliorations sur la plupart des sites. Toutefois, ces indicateurs étant subjectifs, ces renseignements pourraient ne pas être fiables. Certains répondants ont indiqué que les renseignements obtenus pendant l'examen de 2008 étaient très précieux pour la prise de décision de la direction, tandis que d'autres se sont dits préoccupés par la subjectivité des indicateurs.

4.2.4 Résultats inattendus

Aucun résultat inattendu significatif n'a été observé.

4.2.5 Efficience du programme

Le programme sur les aires protégées gère ses sites avec un budget de dépenses inférieur à 1 $ par hectare, c.-à-d. bien en deçà du budget d'autres organisations jouant des rôles semblables. Même s'il n'y a aucune preuve de gaspillage important, le programme ne parvient pas à effectuer toutes les activités désignées dans le modèle logique.

Comme indiqué précédemment dans le tableau 1 (section 2.3), les dépenses du programme principal des aires protégées sont passées de 7,6 millions de dollars en 2008-2009 à environ 11 millions de dollars par année entre 2010-2011 et 2012-2013. De même, les dépenses salariales visant les activités du programme principal se sont maintenues à environ 4,5 millions de dollars entre 2009-2010 et 2012-2013, tandis que les dépenses indirectes à l'appui du programme sur les aires protégées (c.-à-d. les dépenses d'autres secteurs de programme d'Environnement Canada) ont varié entre 4 et 6 millions de dollars pendant cette même période. Lorsqu'on prend en compte tous les coûts directs et indirects du programme, les dépenses globales sont passées d'environ 12 millions de dollars en 2008-2009 à un maximum de 17 millions de dollars en 2011-2012. En 2012-2013, les dépenses sont ensuite tombées à 15 millions de dollars.

• Entre 2008-2009 et 2012-2013, le coût moyen total par hectare pour la gestion continue des aires protégées d'Environnement Canada était égal à 1,24 $ par hectare. L'analyse a révélé une hausse constante des coûts de gestion, d'un minimum de 1,01 $ par hectare en 2008-2009 à un maximum de 1,37 $ par hectare en 2011-2012 (voir le tableau 3). En 2012-2013, les coûts par hectare ont alors diminué pour atteindre 1,21 $ par hectare. Nous ignorons néanmoins si le coût moins élevé par hectare est lié à l'amélioration de l'efficience opérationnelle ou tout simplement à la gestion de sites globalement moins active, causée par la réduction des ressources.

• Le tableau 4 ci-après présente un comparatif entre les coûts de gestion de sites du programme sur les aires protégées et ceux d'autres instances et organisations. Il convient de noter que les coûts par hectare présentés ci-après ne sont pas strictement comparables; en effet, le mandat et les activités entreprises par les diverses organisations visant la gestion continue des aires sous leur contrôle présentent des différences. Ces dernières sont expliquées dans le tableau. Toutefois, le comparatif fournit une mesure approximative du rapport coût-efficience relatif, même si l'évaluation n'est pas en mesure de distinguer le rapport coût-efficience traduisant l'efficience opérationnelle du rapport coût-efficience traduisant les différences dans l'ampleur et la nature des activités de gestion de sites entreprises par les diverses organisations.
• Le tableau 3 laisse entendre que les ressources visant la gestion des aires protégées du ressort d'Environnement Canada (1,24 $ par hectare) sont bien inférieures en moyenne à celles d'autres organisations à peu près comparables au Canada et aux États-Unis, dont les coûts de gestion continue varient entre environ 5 et 16 $ par hectare.

Le programme sur les aires protégées pourrait mieux contribuer à l'atteinte de ses résultats attendus en jouant un plus grand rôle de coordination auprès des divers intervenants. Des efforts visant à mieux coordonner les activités du programme avec les intervenants internes et externes peuvent permettre au programme de mieux tirer profit des activités des intervenants et garantir qu'elles complètent le mandat des aires protégées.

La Loi sur les espèces sauvages du Canada autorise le ministre de l'Environnement à faire ce qui suit : « en collaboration avec le gouvernement de la province intéressée, coordonner et mettre en œuvre la politique et les programmes relatifs aux espèces sauvages ». Quelques difficultés ont été déterminées relativement à la coordination des activités du programme sur les aires protégées avec d'autres programmes d'Environnement Canada et des intervenants externes. Même si le personnel chargé du programme coopère régulièrement avec des partenaires, il est possible d'améliorer la coordination.

• Le modèle logique désigne des activités, telles que la planification du paysage, la gestion des espèces en péril et l'application de la loi, abordées par d'autres programmes d'Environnement Canada qui ne sont pas sous l'égide directe du présent programme sur les aires protégées. Le personnel régional, responsable de la gestion des aires protégées, n'est souvent pas au courant des résultats des activités (p. ex. le dénombrement des espèces) réalisées par d'autres services sur leurs sites. De même, ces études ne sont pas planifiées en prenant en compte les besoins du programme sur les aires protégées. Ainsi, ce dernier n'est pas en mesure de tirer parti de ces efforts, au profit du programme. Rien n'indique une coordination proactive entre ces autres programmes ministériels et le programme sur les aires protégées.
• Le personnel régional a remarqué qu'avant 2008, le personnel en charge du programme sur les aires protégées réalisait des activités d'application de la loi et que cette disposition lui permettait de mieux gérer la coordination des visites sur les lieux. Un agent d'application de la loi a déclaré que, d'après lui, le personnel du Service canadien de la faune ne l'informe pas de toutes les infractions éventuelles, comme lorsqu'il observe un affût pour canards sur un site.
• D'autres programmes communiquent systématiquement avec le programme sur les aires protégées pour obtenir la permission d'effectuer des études sur site. Par ailleurs, tout indique que le programme sur les aires protégées délivre des permis pour des activités telles que des études sur les oiseaux migrateurs ou les espèces en péril et le baguage des oiseaux. Il semble qu'il y ait des occasions d'améliorer la coopération (p. ex. relations de travail plus étroites, échange de données et de renseignements) entre les divers services du Service canadien de la faune et d'autres secteurs d'Environnement Canada.
• Bon nombre des résultats du programme sur les aires protégées cadrent avec ceux d'autres intervenants externes. À l'échelle nationale, toutefois, il ne semble pas que le programme sur les aires protégées joue un rôle de leadership national dans la coordination de la création de nouvelles aires protégées. Par exemple, aucune personne interrogée ni aucun document étudié ne laissent entendre que le programme sur les aires protégées a eu de l'influence ou fourni des commentaires sur les récentes activités d'acquisition de terres de Conservation de la nature Canada et de Canards Illimités Canada, même si ces organisations non gouvernementales protègent les terres et participent à la construction du même réseau national d'aires protégées, auquel le programme sur les aires protégées contribue également. Il a également été noté que le programme sur les aires protégées est réactif à l'égard d'autres services d'Environnement Canada, tels que la Direction de la gestion de la sauvagine ou la Direction des espèces en péril, et qu'il travaille en général seulement lorsqu'il doit répondre à une demande formulée par un autre service.

Les longs processus d'approbation rendent l'élargissement du réseau des aires protégées difficile à effectuer en temps opportun, même si ces processus ne relèvent pas du contrôle du programme.

• Les procédures visant l'approbation de l'achat de terres et leur acquisition sont longues et chronophages; elles conduisent à des retards et à des occasions d'acquisition manquées. Le processus nécessite en général un décret pour modifier les frontières d'une réserve nationale de faune ou permettre la création d'une nouvelle réserve; son délai ne relève pas du contrôle du programme sur les aires protégées. Parmi les autres étapes obligatoires sur lesquelles le programme sur les aires protégées n'a pas de contrôle, citons les consultations, les évaluations environnementales et l'approbation du Ministère, qui peuvent prendre jusqu'à un an. Dans un exemple de situation complexe, c.-à-d. la conclusion d'un protocole d'entente avec le ministère de la Défense nationale pour la base des Forces canadiennes Suffield, le processus a pris plus de 15 ans, de son lancement à sa réalisation. Ce cas est néanmoins exceptionnel. Au cas où cette terre acquise se trouve déjà à l'intérieur de la réserve nationale de faune, l'acquisition peut toutefois être réglée dans un délai de quatre mois.

Des normes incohérentes visant la gestion de l'information ont été observées dans les régions.

• Il n'a pas été simple de récupérer les données sur la gestion de sites et ces dernières se sont révélées incohérentes d'un site à l'autre ou d'une région à l'autre. Certaines régions conservent par exemple un registre électronique des permis, tandis que d'autres gardent des exemplaires papier et n'ont pas de registre électronique. L'examen des dossiers a révélé une production de rapports incohérente entre les sites en ce qui concerne les renseignements importants relatifs à la gestion du programme, tels que les observations écologiques, les visites sur les lieux ou la correspondance des aires protégées, et ce, malgré l'existence d'un Guide des aires protégées détaillé, qui offre une large gamme de modèles et de formulaires normalisés. Deux répondants ont soulevé la même préoccupation : leur incapacité à récupérer les renseignements nécessaires pour gérer efficacement leurs sites (p. ex. nombre d'espèces).

Divers intervenants trouvent que d'autres occasions existent peut-être pour améliorer l'efficience de la prestation du programme, y compris l'application plus uniforme des modèles et outils standard et la simplification des accords de financement en vertu de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits.

• Selon le personnel chargé du programme à Environnement Canada, Nunavut Tunngavik Incorporated et les associations régionales inuites, l'accord de contribution actuel en vertu de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits inclut des exigences détaillées à propos de la planification annuelle du travail et des renseignements sur les frais financiers qui nuisent à l'esprit et à l'intention de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Ces répondants ajoutent que le processus d'obtention des fonds aux termes de l'entente est compliqué, chronophage et n'est pas propice au financement de grands projets. Toutes les parties signataires ont insisté sur le fait que la prochaine l'Entente sur les répercussions et les avantages pour les Inuits devrait offrir une plus grande souplesse financière aux parties signataires. Les répondants d'Environnement Canada et de Nunavut Tunngavik Incorporated ont tous convenu qu'une plus grande souplesse financière, dans les limites des politiques du Conseil du Trésor visant les subventions et contributions, améliorerait l'efficience et l'efficacité des activités de l'Entente  sur les répercussions et les avantages pour les Inuits; elle réduirait en effet le fardeau administratif porté par le personnel chargé du programme et augmenterait sa capacité à optimiser les investissements pour les projets principaux et secondaires^{Notes de bas de page52}.
• Les répondants des bureaux régionaux ont expliqué que la gestion de l'information était un défi et qu'il manquait au Service canadien de la faune un système de gestion de l'information efficace. Ce point a été réaffirmé par le personnel régional qui a connu des difficultés pour rassembler les documents requis, étant donné les formes hétérogènes des documents reçus. Il serait possible d'améliorer l'efficience du programme si l'on utilisait des modèles communs, qui existent pour les visites sur les lieux, les plans de gestion de sites et divers processus de programme (p. ex. inventaires, application de critères de surveillance, demandes d'évaluations environnementales).

4.2.6 Économie du programme

Le programme sur les aires protégées réalise des activités adaptées et essentielles, mais n'atteint pas tous ses objectifs de manière adéquate. Des pratiques de gestion de sites innovantes ont été adoptées afin de limiter l'investissement, tout en optimisant l'atteinte des résultats du programme.

• Les répondants internes et externes au programme sur les aires protégées croient que le programme n'est pas assez financé pour atteindre les résultats attendus; d'après certains, les budgets permettent seulement de « payer l'électricité ». Il n'y a pas, par exemple, d'éducation proactive du grand public et pas de mesure du rendement visant les populations cibles, alors que ces éléments sont désignés comme résultats dans le modèle logique. Cette constatation concorde avec l'observation du Commissaire à l'environnement et au développement durable en 2008, qui disait : « Selon ses propres analyses, Environnement Canada n'a pas affecté suffisamment de ressources humaines et financières pour répondre aux besoins urgents ou pour exécuter les travaux liés à la préservation des sites et à l'application des règlements dans les aires protégées^{Notes de bas de page53}. »
• Les répondants des régions et de l'administration centrale ont indiqué que la plupart des ressources dépensées dans les aires protégées visent à garantir que les sites sont sécuritaires pour les employés et les visiteurs. Cela inclut l'entretien des installations, la réparation et la mise en place de la signalisation et la gestion des clôtures. Les répondants ont observé qu'une fois ces activités réalisées, il reste peu de ressources pour soutenir la gestion de l'intégrité écologique ou les visites sur les lieux.
• Des pratiques de gestion de sites innovantes sont adoptées afin de limiter l'investissement, tout en optimisant l'atteinte des mêmes résultats du programme. Dans 25 à 30 % des sites actifs (estimation), le personnel local est en mesure de partager les ressources et les compétences spécialisées avec les partenaires situés à proximité des aires protégées. Deux sites (cap Tourmente et Portobello Creek) ont, par exemple, déclaré que les biologistes locaux effectuent régulièrement une « rencontre-éclair biologique », où ils réalisent un dénombrement à grande échelle des espèces de faune et de flore. Les sites qui font partie du Plan nord-américain de gestion de la sauvagine confient à Canards Illimités Canada des activités de gestion de l'eau de surface. La plupart des sites soumis à des études de cas collaborent avec des partenaires d'organisations non gouvernementales locaux pour élaborer des plans d'activités régionaux afin d'optimiser les avantages. À la base des Forces canadiennes Suffield, la planification de la gestion de l'habitat et les dépenses sont partagées avec le ministère de la Défense nationale. Ainsi, le programme sur les aires protégées profite de l'expertise locale du biologiste du ministère de la Défense nationale installé sur place et l'investissement en ressources humaines d'Environnement Canada est mieux utilisé.
• Le programme sur les aires protégées profite de l'aide locale pour la surveillance des sites, grâce à l'implication des habitants, qui participent aux activités de gestion des sites. Dans les Maritimes, par exemple, des biologistes locaux se portent volontaires pour effectuer des dénombrements d'oiseaux et d'insectes.