Évaluation du Programme de partenariats de conservation des habitats : Annexe A

Description du Programme de partenariats de conservation des habitats

Le Programme de PCH finance des projets et encourage les partenariats et les activités de conservation de l’habitat qui contribuent à préserver, protéger, améliorer et restaurer des habitats importants et écologiquement sensibles pour les espèces sauvages, notamment les oiseaux migrateurs et les espèces en périlNote de bas de page 1 . Le Programme prévoit des mécanismes permettant de nouer le dialogue avec divers organismes et particuliers, y compris des propriétaires fonciers, des organisations environnementales non gouvernementales et d’autres intervenants. Le Programme de PCH vise à assurer la protection et la gestion des habitats fauniques sur les terres privées, les terres publiques provinciales, les terres autochtones ou dans les zones aquatiques et marines partout au Canada, de façon compatible avec la conservation de l’habitat.

Le présent Programme contribue à l’exécution des obligations d’ECCC en vertu de la LEP, de la LCOM et de la LESC. Le Programme contribue également aux objectifs relatifs aux aires protégées ainsi qu’à la conservation et à l’amélioration des terres humides à l’égard desquels le Canada s’est engagé dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique des Nations Unies, de même qu’aux engagements pris dans le cadre de la Convention relative aux zones humides d’importance internationale.

Le Programme de PCH comprend sept volets :

  • le Programme de conservation des zones naturelles (PCZN)
  • le Plan nord-américain de gestion de la sauvagine (PNAGS)/Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada) (CNACTH)
  • l’Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’Habitat faunique Canada 
  • le Programme des dons écologiques (PDE)
  • la participation du Canada à la Convention relative aux zones humides d’importance internationale (Convention de Ramsar)
  • l’élargissement des programmes de conservation axés sur la famille
  • le Fonds national de conservation des milieux humides (FNCMH)

L’évaluation portait sur les cinq premiers volets du Programme de 2010–2011 à 2015–2016. Les deux derniers volets (Élargissement des programmes de conservation axés sur la famille et FNCMH) ont été ajoutés au Programme de PCH en mai 2014, lorsque le gouvernement du Canada a annoncé le Plan de conservation national. Ces volets ont été exclus de la portée de la présente évaluation.

Les cinq volets abordés dans le cadre de l’évaluation sont décrits en détail ci-dessous.

Programme de conservation des zones naturelles

Le PCZN aide les organismes sans but lucratif non gouvernementaux à obtenir des terres écosensibles afin d’assurer la protection des écosystèmes, des espèces sauvages et de l’habitat. Le Programme est entré en vigueur en 2007, alors que le gouvernement du Canada investissait 225 millions de dollars en financement dans le cadre d’un engagement visant à conserver et à protéger l’environnement naturel du Canada. Un montant supplémentaire de 20 millions de dollars a été annoncé lors de la présentation du budget de 2013. En 2014, le PCZN a été renouvelé pour une période additionnelle de cinq ans, avec l’ajout d’un financement de 100 millions de dollars.

Pour réaliser le Programme, le gouvernement du Canada a conclu un accord en 2007 avec un bénéficiaire de subvention. En vertu de cet accord, CNC avait comme responsabilité de détenir, d’investir et de verser les fonds par l’entremise d’un fonds retenu séparément se rapportant à la conservation des zones naturelles. CNC se sert des fonds du Programme pour soutenir les projets qu’il entreprend. Il octroie également une partie des fonds à d’autres organisations de conservation non gouvernementales (désignées sous le nom d’« autres organisations qualifiées » [AOQ]), telles que Canards Illimités Canada (CIC), des fiducies foncières provinciales et régionales et des organismes de conservation de la nature, pour la gestion d’autres projets. À l’origine, CNC et les AOQ étaient tenus de verser un financement équivalent pour chaque dollar investi par le gouvernement fédéral (dans un rapport d’au moins 1 : 1). Par la suite, cette exigence a été révisée, de sorte qu’une somme d’au moins 2 $ en fonds de contrepartie doit maintenant être versée pour chaque dollar investi par le gouvernement fédéralNote de bas de page 2 .

CNC et ses partenaires appliquent une méthode scientifique qui les amène à acquérir des terres écologiquement sensibles par la voie de dons, d’achats ou d’accords d’intendance conclus avec les propriétaires de terrains privés. La priorité est accordée aux terres qui revêtent une importance à l’échelle nationale ou provinciale, qui assurent la protection de l’habitat d’espèces en péril et d’oiseaux migrateurs, ou qui améliorent la connectivité ou les corridors reliant les aires protégées existantes, comme les réserves nationales de faune, les parcs nationaux et les refuges d’oiseaux migrateurs. Le premier accord (2007) du Programme visait à préserver environ 200 000 hectares de terres écosensibles. Ce nombre a été augmenté à 218 000 hectares grâce à l’ajout d’un investissement de 20 millions de dollars en 2013. Avec son renouvellement en 2014 pour cinq autres années, le Programme vise ce qui suit :

  • préserver plus de 130 000 hectares supplémentaires de terres écosensibles;
  • mettre en œuvre les mesures des plans de gestion de propriété sur une superficie estimée à 120 000 hectares;
  • surveiller la conformité aux accords de conservation sur une superficie estimée à 100 000 hectares de terres préservées dans le cadre du PCZN depuis 2007, tout en prenant les mesures nécessaires pour assurer le développement des capacités au sein de la collectivité des fiducies foncières.

CNC est régi par un conseil national, appuyé par sept conseils régionaux. Ensemble, ces conseils supervisent tous les aspects de CNC, y compris sa gestion et ses activités. CNC a établi des structures de gouvernance précises pour exécuter le PCZN, incluant un comité d’investissements qui supervisait la gestion du Fonds de conservation des zones naturelles dans le cadre du premier programme du PCZN, un comité de programme responsable de l’examen et de l’approbation des plans de travail annuels et des rapports provisoires, de même qu’un comité d’AOQ axé sur les activités de programme entreprises avec d’AOQ.

Plan nord-américain de gestion de la sauvagine/Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada)

Le PNAGS est un plan d’action international visant à assurer la protection des oiseaux migrateurs à l’échelle du continent nord-américain. Réagissant à la diminution marquée des populations de sauvagine en Amérique du Nord, le Canada et les États-Unis ont signé le Plan en 1986, et le Mexique en 1994. Le but du PNAGS est de ramener les populations de sauvagine à leur niveau des années 1970 en encourageant les pratiques d’utilisation des terres qui sont durables, en améliorant les habitats et en protégeant et gérant les milieux humides importants pour les oiseaux migrateurs.

En 2012, de nouveaux objectifs ont été établis pour le PNAGS, à savoir :

  • Des populations de sauvagine abondantes et résilientes pour suffire à la chasse et à d’autres fins sans mettre en péril l’habitat.
  • Des milieux humides et l’habitat qui s’y trouvent en quantité suffisante pour maintenir les populations de sauvagine aux niveaux voulus, tout en offrant des endroits pour les loisirs et les services écologiques dont jouit la société.
  • Des nombres croissants de chasseurs de sauvagine, de protecteurs de l’environnement et de citoyens qui soutiennent activement la conservation de la sauvagine et des milieux humides et qui en profitent.

En règle générale, des partenaires externes exécutent le PNAGS par le biais de plans conjoints des habitats (PCdH). Les PCdH sont responsables de la planification, de la conception et de la gestion globales des programmes pour les zones d’habitat importantes. Au Canada, il existe quatre PCdH et trois plans conjoints d’espèces liés sur le plan internationalNote de bas de page 3  qui sont axés sur la transmission de connaissances scientifiques essentielles afin d’orienter la gestion des habitats ou des espèces préoccupantes désignés dans le cadre du PNAGS.

La mise en œuvre du PNAGS au Canada est rendue possible grâce au soutien de plusieurs partenaires, notamment des gouvernements fédéraux, provinciaux, territoriaux et étatiques, d’ONG et de citoyens. Plus particulièrement, les fonds sont mis à la disposition du Canada, des États-Unis et du Mexique en vertu de la North American Wetlands Conservation Act (NAWCA) [Loi sur la conservation des terres humides de l’Amérique du Nord], adoptée par le Congrès américain en 1989. La NAWCA permet d’affecter des fonds en recourant à des subventions de contrepartie pour les projets de conservation des milieux humides dans les trois pays. Les projets canadiens ont recours à des subventions de contrepartie tant du Canada (partenaires provinciaux, fédéraux et non gouvernementaux) que des États-Unis (non fédéraux). Depuis le lancement du Programme en 1986, des sources américaines fédérales et non fédérales ont versé des fonds d’environ 1 G$. Ces fonds couvrent près de 50 % des contributions totales pour le PNAGS au Canada et servent à élargir de manière considérable la portée et l’impact des efforts de conservation des milieux humides au Canada.

Au Canada, la responsabilité de l’administration du PNAGS et de l’orientation de sa mise en œuvre incombe au CNACTH (Canada) et aux partenariats appelés « plans conjoints » des habitats et des espèces. Le Canada est également représenté au sein du Comité du plan trinational qui a les responsabilités suivantes :

  • discuter des enjeux internationaux relatifs à la sauvagine;
  • mettre à jour le PNAGS tous les cinq ans;
  • formuler des recommandations aux ministères fédéraux responsables des espèces sauvages;
  • approuver les nouveaux plans conjoints.

De plus, le CNACTH (Canada) fournit des conseils stratégiques et scientifiques et élabore des programmes de communication et de sensibilisation se rapportant aux milieux humides et à la sauvagine.

Le Secrétariat du CNACTH (Canada) est situé à l’Unité de conservation des habitats du SCF, qui aide le CNACTH (Canada) à exercer ses activités quotidiennes. Le CNACTH (Canada) compte 19 partenaires. Pour obtenir une liste détaillée des membres, consultez le Plan stratégique du CNACTH Canada.

Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’Habitat faunique Canada

En vertu de ce volet du Programme, les revenus générés par la vente des timbres sur la conservation des habitats fauniques du Canada d’HFC sont transférés à HFC, une organisation de conservation caritative nationale sans but lucratif. ECCC gère la production du timbre et transfère annuellement la totalité des revenus générés à HFC par l’entremise d’un accord de contribution. Pendant la période d’évaluation, les modalités des accords de contribution exigeaient qu’HFC transfère au moins 80 % des fonds reçus d’ECCC à des tiers pour la réalisation de projets soutenant des initiatives de conservation des habitats fauniques partout au Canada, en particulier pour la sauvagine (laissant un maximum de 20 % pour couvrir les frais administratifs).

Le Timbre sur la conservation des habitats fauniques du Canada est élaboré et vendu sur une base annuelle. Les timbres sont achetés principalement par les chasseurs de sauvagine pour valider leur permis de chasse aux oiseaux migrateurs considérés comme gibier. Ils sont également vendus aux acheteurs et aux collectionneurs de timbres, de même qu’aux personnes intéressées à contribuer à la conservation, à la restauration et à l’amélioration des habitats fauniques au Canada. HFC choisit une nouvelle image de timbre chaque année dans le cadre d’un concours d’art annuel.

Une part considérable des fonds de l’Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’HFC est destinée à des projets axés sur les priorités définies par les quatre PCdH canadiens dans le cadre du PNAGS. Les projets financés par HFC font intervenir de nombreux partenaires externes, notamment des gouvernements provinciaux et des ONG (par exemple CIC, CNC). HFC utilise également ses fonds afin de verser des subventions à des projets locaux et régionaux relatifs à l’habitat qui sont jugés importants pour d’autres oiseaux migrateurs considérés comme gibier, à l’éducation du public, à des projets de recherche ainsi qu’au « Murre Conservation Fund » [Fonds pour la conservation du guillemot].

HFC est régi par un conseil d’administration composé de deux membres désignés par ECCC, deux représentants des directeurs de la faune des gouvernements provinciaux et territoriaux, et cinq membres sélectionnés par le conseil (directeurs par mandat spécial), incluant des représentants d’organismes provinciaux et territoriaux responsables de la faune ainsi que des représentants d’organismes non gouvernementaux nationaux s’occupant des espèces sauvages. ECCC siège en qualité d’observateur au conseil. Le conseil compte trois comités : le Comité exécutif, le Comité des finances et de la vérification et le Comité des candidatures.

Programme des dons écologiques

Lancé en 1995, le PDE offre aux Canadiennes et aux Canadiens possédant des terres écosensibles la possibilité de protéger la nature et de transmettre un héritage aux générations futures. Grâce aux dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu du Canada et de la Loi sur les impôts du Québec, le PDE procure d’importants avantages fiscaux aux propriétaires fonciers qui font don d’une terre ou d’un intérêt foncier partiel à un organisme bénéficiaire admissible. Ces organismes bénéficiaires deviennent responsables de la conservation de la biodiversité et du patrimoine naturel de la terre donnée. Cette responsabilité est à perpétuité.

Les principales responsabilités d’ECCC se rapportant au PDE comprennent, entre autres, ce qui suit :

  • traiter les formulaires de demande;
  • attester de l’écosensibilité de la propriété proposée;
  • approuver le bénéficiaire choisi;
  • attester de la juste valeur marchande de la propriété.

La gestion du PDE est assurée par un secrétariat national et les coordonnateurs de programmes régionaux. Entre autres tâches, les coordonnateurs régionaux aident les demandeurs et les bénéficiaires dans les différents aspects du processus du PDE. Le secrétariat national travaille de concert avec le Comité indépendant d’examen des évaluations (CEE), qui examine les évaluations soumises par les donateurs et formule des recommandations à la ministre d’ECCC concernant la juste valeur marchande des dons écologiques.

Participation du Canada à la Convention de Ramsar

Le Canada est l’un des signataires de la Convention relative aux zones humides d’importance internationale, généralement appelée « Convention de Ramsar ». Les zones humides d’importance internationale sont reconnues comme ayant une valeur significative, non seulement pour le pays ou les pays dans lesquels elles sont situées, mais pour l’humanité entière. La Convention de Ramsar est un traité intergouvernemental qui regroupe les engagements de 169 pays membres à maintenir les caractéristiques écologiques de leurs zones humides d’importance internationale et à planifier l’utilisation rationnelle durable de toutes les zones humides se trouvant sur leur territoire.

En tant que signataire de la Convention de Ramsar depuis 1981, le Canada s’engage à ce qui suit :

  • inscrire au moins un site à la liste de Ramsar et en assurer la bonne gestion;
  • œuvrer pour l’utilisation rationnelle des zones humides par la planification nationale de l’utilisation des terres, des politiques et des lois appropriées, des mesures de gestion et l’éducation du public;
  • coopérer à l’échelle internationale en ce qui concerne les zones humides transfrontalières, les systèmes de zones humides partagées, les espèces partagées et les projets de développement qui pourraient affecter les zones humides.

Au total, 37 sites Ramsar ont été désignés partout au Canada; 17 d’entre eux sont situés partiellement ou totalement dans des réserves nationales de faune ou des refuges d’oiseaux migrateurs. Parmi tous les sites Ramsar, 22 (59 %) sont situés sur des terres domaniales et sont gérés par des organismes fédéraux (ECCC, Parcs Canada, Commission de la capitale nationale).

Dans le cadre de ses obligations, ECCC fournit environ 200 000 $ annuellement, sous forme de contribution obligatoire, pour soutenir le secrétariat international de Ramsar. ECCC prépare également un rapport national qui permet de mesurer les progrès réalisés par le Canada en fonction du Plan stratégique de Ramsar. Le rapport est présenté à la Conférence des Parties contractantes, qui se réunit tous les trois ans. Le Service canadien de la faune (SCF) d’ECCC représente la région de l’Amérique du Nord au sein du Comité permanent de Ramsar, à tour de rôle avec les États-Unis et le Mexique.

Gouvernance et gestion

La responsabilité globale du Programme de PCH incombe à la sous-ministre adjointe du SCF.

Avant avril 2016, la Division de la gestion de la conservation des habitats du SCF (maintenant la Division de l’intendance) supervisait le Programme de PCH et la plupart des aspects de la prestation du Programme. La section des Politiques de délivrance de permis et opérations liées aux espèces sauvages du SCF gérait la vente du Timbre sur la conservation des habitats fauniques du Canada.

En avril 2016, le SCF a traversé une période de réorganisation pour devenir une direction générale distincte, plutôt qu’une direction de la Direction générale de l’intendance environnementale. La Direction de l’intendance et des opérations régionales du SCF est maintenant responsable du Programme de PCH.

Affectation des ressources

Le tableau 16 présente les dépenses totales liées au Programme de PCH pour les cinq volets du Programme.

  • Le financement des subventions et contributions (S et C) constitue la grande majorité des dépenses, représentant 93 % des dépenses totales du Programme.
  • Le PCZN est de loin le plus grand des cinq volets, comptabilisant environ 78 % des dépenses totales et 84 % des dépenses liées aux S et C.
  • Aucun coût salarial n’est indiqué tant pour le PCZN que pour l’Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’HFC, car ces volets sont principalement gérés par un tiers (CNC et HFC, respectivement).
  • Bien que certains représentants du Programme d’ECCC consacrent du temps à ces volets (environ 0,5 et 0,35 ETP, respectivement), ces personnes travaillent sur de multiples programmes et leurs heures sont inscrites sous d’autres volets.
  • Les représentants du Programme estiment que les ressources humaines d’ECCC utilisées pour les cinq volets sont d’environ 16,79 ETP par année.

Les projets de S et C du Programme (à l’exception du PCZN) sont administrés principalement en vertu des modalités de l’entente-cadre de contribution d’ECCC : Contributions à l’appui du programme Biodiversité – Espèces sauvages et habitats. La contribution obligatoire pour Ramsar est définie en tant que programme de paiement de transfert distinct dans le budget principal des dépenses (2016-2017) d’ECCC.

Tableau 16 : Dépenses du SCF par volet du Programme de partenariats de conservation des habitats, de 2010–2011 à 2015–2016 (en millions de dollars)
Volet du programme   2010 à 2011 2011 à 2012 2012 à 2013 2013 à 2014 2014 à 2015 2015 à 2016 Total(% des dépenses totales du Programme de PCH pour cinq volets)

Programme de conservation des zones naturelles 

ETP = 0,5 par année

Salaires 0 0 0 0 0 0 0
F et E 0 0 0 0 0 0 0
S et C 21,7 33,695 24 029 11 208 18,732 22,5 131,865
Total 21,7 33,695 24,029 11,208 18,732 22,5 131,865 (78 %)

Plan nord-américain de gestion de la sauvagine/Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada)

ETP = 6,95 par année

Salaires 0,39 0,546 0,522 0,678 0,491 0,679 3,306
F et E 0,295 0,19 0,094 0,091 0,051 0,083 0,804
S et C 2,421 2,032 2,632 2,736 2,032 2,086 13,979
Total 3,106 2,768 3,249 3,505 2,573 2,888 18,089 (11 %)

Initiative du Timbre sur la conservation des habitats fauniques d’Habitat faunique Canada

ETP = 0,35 par année*

Salaires 0 0 0 0 0 0 0
F et E 0,003 0,007 0 0,008 0 0 0,017
S et C 1,45 1,598 1,626 1,896 1,959 1,775 10,304
Total 1,453 1,605 1,626 1,904 1,959 1,775 10,321 (6 %)

Programme des dons écologiques**

ETP = 8,55 par année

Salaires 0,578 0,466 0,493 0,667 0,688 0,668 3,56
F et E 0,51 0,613 0,508 0,52 0,511 0,529 3,191
S et C 0,11 0,057 0 0 0,1 0,109 0,376
Total 1,198 1,136 1,001 1,187 1,3 1,306 7,127 (4 %)

Convention de Ramsar

ETP = 0,44 par année

Salaires 0,017 0,054 0,102 0,067 $ 0,039 0,026 0,306
F et E 0,001 0,019 0,008 0,008 0,012 0,006 0,055
S et C 0,223 0,262 0,168 0,167 0,211 0,198 1,23
Total 0,242 0,336 0,279 0,242 0,262 0,231 1,591 (1 %)

Tous les volets du Programme

ETP = 16,79 par année

Salaires 0,986 1,066 1,11 1,411 1,218 1,373 7,172 (4 %)
F et E 0,809 0,83 0,61 0,627 0,574 0,618 4,068 (2 %)
S et C 25,904 37,645 28,456 16,007 23,034 26,708 157,754 (93 %)
TOTAL $ 27,698 39,540 30,184 18,046 24,826 28,7 168,994

Source : Information extraite du système financier d’Environnement Canada.

* Bien qu’aucun salaire ne soit officiellement affecté, les ETP inscrits sous d’autres volets du Programme de PCH (par exemple, le PDE) apportent aussi un soutien à ces volets du Programme.

**Les représentants du Programme confirment qu’aucun financement lié aux S et C n’a été approuvé pour le PDE en 2012 à 2013 et 2013 à 2014.

Résultats escomptés

Au moment de l’évaluation, aucun modèle logique approuvé n’abordait l’ensemble des volets du Programme de PCH. Toutefois, aux fins de l’évaluation, l’équipe d’évaluation a élaboré l’ébauche d’un modèle logique pour le Programme de PCH comprenant des résultats escomptés définis. Les gestionnaires du Programme ont examiné l’ébauche de modèle logique et les résultats escomptés au cours de l’étape de planification de l’évaluation. Ils ont convenu qu’il s’agissait d’une représentation précise du Programme aux fins de l’évaluation.

À des fins d’analyse et d’établissement de rapports, de même que pour éviter le chevauchement, les constatations se rapportant à la performance sont présentées selon trois thèmes qui incluent à la fois les résultats à court et à moyen terme associés à ce thème. Les thèmes des résultats escomptés sont les suivants :

  • préservation des terres
  • gestion et intendance de l’habitat
  • participation et mobilisation.

L’annexe B présente une mise en correspondance des résultats du modèle logique pour les trois thèmes de résultats escomptés utilisés pour l’établissement de rapports.

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