Évaluation du programme de gestion et d'utilisation des ressources en eau : chapitre 7

4. Constatations

Cette section présente les constatations de l’évaluation selon les sujets examinés (pertinence et rendement) et les questions d’évaluation connexes.

Une note fondée sur l’analyse des constatations de l’évaluation a été accordée à chaque question. Les énoncés de notation et leur signification sont indiqués au tableau 4, et l’annexe 3 présente un sommaire des notes attribuées aux questions et aux enjeux de l’évaluation.

 

4.1 Pertinence

4.1.1 Nécessité continue du programme

Pour le gouvernement fédéral, et plus particulièrement pour EC, la participation au programme de GURE répond à la nécessité continue de jouer un rôle dans la gestion des ressources en eau de manière à favoriser la protection des écosystèmes, à fournir une protection contre les inondations et les sécheresses et à soutenir les activités économiques. Le programme répond également à la nécessité de gérer les bassins hydrographiques transfrontaliers.

• Les constatations de l’évaluation confirment la nécessité continue d’obtenir des données sur l’eau et d’assurer la gestion de l’eau, nécessité qui résulte d’un éventail de besoins liés à l’environnement, à la sécurité (p. ex., protection des biens et de la santé) et à l’économie, par exemple :
  • sur le plan environnemental, le besoin de maintenir un débit adéquat dans les cours d’eau à l’appui des écosystèmes aquatiques et des populations de poissons^Note23;
  • le besoin d’assurer une protection contre les inondations et les sécheresses;
  • les besoins liés à l’accroissement de la population, au transport maritime et aux répercussions des décisions relatives aux niveaux d’eau sur les échanges commerciaux.
• Selon l’Association canadienne des ressources hydriques, « de graves inondations dans toutes les régions du Canada ont touché des dizaines de milliers de personnes et provoqué des dommages et des pertes de productivité économique se chiffrant à des milliards de dollars » [traduction]^Note24.
• Le soutien qu’EC offre aux conseils de gestion de l’eau répond également à la nécessité de gérer les bassins hydrographiques transfrontaliers, notamment pour éviter les conflits relatifs à l’utilisation de l’eau. Selon l’Association canadienne des ressources hydriques, « les ressources en eau douce du Canada subissent les pressions exercées par l’accroissement des demandes nationales et transfrontalières liées à la croissance économique » [traduction]^Note25. Les travaux relatifs à la LOACEI visent également à faciliter la gestion et la résolution des éventuels conflits entre les territoires de compétence.
• Enfin, les clients des conseils de gestion de l’eau sont clairement d’avis que la participation d’EC est essentielle, 96 % des répondants au sondage étant relativement ou totalement d’accord avec l’énoncé selon lequel EC joue un rôle de premier plan à l’appui de la gestion des ressources en eau. Dans la section des commentaires ouverts du sondage, des intervenants externes ont mentionné que les conseils ne pourraient pas poursuivre leur travail sans l’excellent soutien d’EC, que l’appui du Ministère est crucial pour la réussite des conseils et que le soutien d’EC est essentiel.

4.1.2 Conformité aux priorités du gouvernement fédéral

Le programme de GURE est conforme aux priorités du gouvernement fédéral en matière d’environnement, de sécurité publique et d’économie, en plus d’être aligné sur les résultats stratégiques du Ministère.

• Le travail effectué dans le cadre de ce programme s’aligne sur les résultats stratégiques suivants du Ministère :
  • « L’environnement naturel du Canada est conservé et restauré pour les générations actuelles et futures »;
  • « La population canadienne est équipée pour prendre des décisions éclairées quant aux conditions changeantes du temps, de l’eau et du climat ».
• Les constatations tirées de l’examen de la documentation et des entrevues avec les intervenants clés révèlent que les activités qu’EC mène à l’appui des conseils de gestion de l’eau sont conformes aux priorités fédérales, notamment sur le plan de l’économie, de la sécurité publique et de l’environnement^Note26.
• En ce qui concerne le travail qu’EC effectue relativement à la LOACEI, il a été mentionné que le discours du Trône de 2008 annonçait qu’un accent accru serait mis sur la protection des eaux canadiennes, ce qui a mené à l’adoption du projet de loi C-383, Loi sur la protection des eaux transfrontalières ^Note27, lequel prévoyait la modification de la LOACEI de manière à prévenir la dérivation, du Canada vers les États-Unis, des eaux non transfrontalières par la voie des cours d’eau internationaux.
• Bien que le programme soit clairement conforme aux priorités du gouvernement fédéral, certains représentants des programmes d’EC ont souligné que, de façon générale, le dossier de l’eau ne fait pas l’objet d’un ensemble de priorités claires (au sein du gouvernement ou d’EC). La Politique fédérale relative aux eaux, un document stratégique qui traite de la gestion des ressources en eau, a été publiée en 1987^Note28, mais elle n’a pas été mise à jour depuis.

4.1.3 Cohérence par rapport aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral

L’apport d’EC aux conseils de gestion de l’eau et à l’application de la LOACEI soutient les lois fédérales sur la gestion de l’eau, conformément aux rôles et aux responsabilités du gouvernement fédéral en ce qui a trait à la gestion des bassins hydrographiques transfrontaliers. Qui plus est, le programme de GURE appuie les engagements décrits dans différents accords nationaux et internationaux.

• La responsabilité des ressources en eau est partagée par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. La responsabilité et la compétence du gouvernement fédéral s’étendent aux pêches, aux eaux navigables, au territoire domanial et aux enjeux transfrontaliers internationaux, ce qui inclut des responsabilités relatives à la gestion des eaux limitrophes partagées avec les États-Unis et des relations avec la CMI^Note29.
• En vertu de la Loi sur le ministère de l’Environnement, la direction nationale du dossier de la gestion de l’eau incombe au ministre de l’Environnement, et le travail d’EC à l’appui des conseils de gestion de l’eau est conforme à la Loi sur les ressources en eau du Canada, qui prévoit des dispositions relatives à la consultation officielle des provinces et à la conclusion d’accords avec celles-ci. Ce travail est également conforme à l’objectif général de la Politique fédérale relative aux eaux de 1987, qui consiste à « encourager l'utilisation rationnelle et équitable de l’eau douce », ainsi qu’à son objectif en matière de gestion de l’eau, qui est d’« encourager la gestion et l’utilisation rationnelles et efficaces de l’eau »^Note30.
• Le programme de GURE s’harmonise avec les engagements qui sont prévus à plusieurs accords gouvernementaux nationaux et internationaux et qui consistent à fournir du leadership, de l’information et de l’expertise à l’appui de la gestion de l’eau^Note31.
• Le programme est également conforme aux obligations relatives à la LOACEI, plus particulièrement en ce qui a trait aux obligations du ministre responsable de la délivrance des permis aux termes de la Loi^Note32 et à l’utilisation de l’expertise du programme aux fins des études hydrologiques et hydrauliques entreprises conformément aux obligations prévues à l’article 20 de la Loi canadienne sur l’évaluation environnementale de 2012^Note33 relativement à des propositions de projets visant des cours d’eau non internationaux dans des domaines qui intéressent le gouvernement fédéral.
• Les résultats du sondage mené auprès des membres externes des conseils de gestion de l’eau et des conseillers de la CMI indiquent que 91 % des répondants sont relativement ou totalement d’accord avec l’énoncé selon lequel la participation d’EC auprès des conseils et comités de gestion de l’eau constitue un rôle approprié pour le gouvernement fédéral.

 

4.2 Rendement (efficacité, efficience, économie)

4.2.1 Atteinte des résultats attendus

 

Résultats directs
Le programme de GURE permet efficacement d’atteindre les résultats directs suivants : respecter les engagements et les obligations légales qui ont trait à la gestion des ressources en eau transfrontalières; veiller à ce que les décideurs responsables des ressources en eau disposent de l’information dont ils ont besoin pour prendre des décisions concertées; soutenir les approches collaboratives et intégrées avec d’autres gouvernements et gestionnaires des ressources en eau aux fins de la gestion durable de l’eau. Cette constatation est corroborée par le haut niveau de satisfaction des intervenants externes relativement à la participation d’EC auprès des conseils de gestion de l’eau (note moyenne de 8 sur 10).   

Résultat direct 1 : « Les engagements et les obligations légales du Canada liés à ses mandats législatifs et opérationnels pour les conseils intergouvernementaux de gestion des ressources en eau sont atteints. »

• Définis dans divers accords, les engagements et les obligations d’EC ont principalement trait à la fourniture des ressources nécessaires à l’exécution du rôle de président ou de coprésident ou d’autres rôles au sein des conseils, à la prestation de services de secrétariat, aux contributions aux budgets annuels des conseils, ainsi qu’à la prestation de services de surveillance de la quantité (et parfois de la qualité) de l’eau et de données connexes^Note34. Dans plusieurs cas, EC s’acquitte également d’engagements supplémentaires liés à la participation à des évaluations scientifiques ou à des études menées à l’appui des travaux des conseils.
• Un examen du rendement d’EC relativement à ses engagements auprès des conseils a permis de constater qu’EC s’acquitte de ses engagements dans une très large mesure, bien qu’il y ait quelques postes vacants au sein du Conseil international du bassin de la rivière Sainte-Croix^Note35, du Conseil international de la rivière Souris et du Conseil international de la rivière Rouge^Note36.  Par ailleurs, un poste vacant depuis longtemps au secrétariat de la Commission de contrôle du lac des Bois a été doté au début de 2014^Note37. Il convient toutefois de noter que les délais de dotation des postes vacants au sein des conseils ne dépendent pas entièrement d’EC. EC désigne des candidats qualifiés (une responsabilité du Comité des DG de la CMI pour le compte des conseils de la CMI), et les nominations se font par décrets (dans le cas des conseils nationaux)^Note38ou par le truchement des commissaires de la CMI (dans le cas des conseils de la CMI)^Note39. Le personnel de secrétariat est embauché conformément aux processus de nomination et d’embauche du gouvernement du Canada, bien que les membres des conseils aient voix au chapitre dans le cadre de ces processus^Note40.
• Les membres externes des conseils et les représentants d’EC qui ont été interrogés sont également d’avis qu’EC respecte ses engagements et ses obligations légales. En effet, la plupart des représentants d’EC interrogés ont accordé une note de 4 ou de 5 sur 5 au niveau de respect des engagements d’EC, et plus de 4 membres externes de conseils sur 5 (84 %) sont d’avis qu’EC respecte ses engagements et ses obligations légales à l’égard des conseils et des comités.
• Les intervenants interrogés ont également mentionné qu’EC respecte ses engagements relatifs à la LOACEI, la LCEE de 2012 ayant contribué à la mise en place d’un système efficace qui permet de cerner les projets auxquels la LOACEI pourrait s’appliquer, garantissant que toutes les propositions de projets sont évaluées et que les permis requis sont délivrés au moment opportun.

Résultat direct 2 : « Les décideurs responsables des ressources en eau disposent des renseignements dont ils ont besoin pour prendre des décisions sur les ressources partagées. »

• EC soutient les conseils en procédant à une surveillance hydrométrique et météorologique et en publiant de l’information connexe, en formulant des recommandations et des orientations sur la stratégie de réglementation, en fournissant de l’information sur les courants de débordement, en établissant des prévisions et des avertissements d’inondation au moyen de modèles mathématiques, ainsi qu’en menant des études sur les bassins hydrographiques^Note41.
• Les employés d’EC qui agissent à titre de représentants du pouvoir de réglementation auprès des conseils de la CMI fournissent un vaste éventail de renseignements techniques. Par exemple, les représentants des pouvoirs de réglementation auprès du Conseil international de contrôle du fleuve Saint-Laurent soumettent au Conseil des rapports hebdomadaires sur les conditions du réseau fluvial, des évaluations mensuelles et des prévisions concernant les conditions hydrologiques, ainsi que des évaluations des risques^Note42.
• Les preuves recueillies au cours de l’évaluation indiquent que la prestation d’information et d’expertise à l’appui des décisions sur les ressources en eau communes est un des points forts du programme. Les intervenants externes qui ont répondu au sondage ont manifesté un niveau élevé de satisfaction générale relativement à la quantité et à la qualité des données techniques et de l’information sur les parties intéressées fournies aux conseils pour éclairer la prise de décisions. Lorsqu’on leur a demandé de nommer les trois plus grandes forces du travail qu’EC effectue pour soutenir les conseils et comités de gestion de l’eau, 63 % des répondants ont mentionné la prestation d’information à l’appui de la prise de décisions au sein des conseils. La plupart des intervenants interrogés (soit entre 86 % et 97 %) sont relativement ou totalement en accord avec les énoncés relatifs à l’atteinte de ce résultat direct, tel qu’indiqué dans le tableau ci-dessous.

 

 

• À la section des commentaires ouverts du sondage, environ le tiers des répondants (31 %) ont souligné l’expertise, le dévouement et le professionnalisme du personnel d’EC qui offre du soutien aux conseils.
• Bien que les intervenants interrogés et les répondants au sondage aient formulé des commentaires très positifs en ce qui concerne l’atteinte de ce résultat, ils ont également fait part de certaines préoccupations concernant :
  • le maintien des niveaux appropriés d’expertise et la planification de la relève à EC;
  • le caractère limité des ressources et les réductions supplémentaires imposées par le budget de 2012, ce qui se répercute sur la prestation de données et qui diminue le niveau des services de soutien offerts par EC;
  • la participation limitée du personnel d’EC aux groupes de travail spéciaux et aux projets d’étude (29 % des répondants au sondage ont mentionné que cet aspect nécessite des améliorations).
• Au sujet de la LOACEI, les intervenants interrogés ont mentionné que les processus de rédaction, de présentation et d’approbation par la haute direction des notes d’information relatives aux demandes de permis permettent aux décideurs d’être bien informés au sujet des recommandations et des questions pertinentes.

Résultat direct 3 : «  Des mécanismes sont en place pour appuyer des approches collaboratives et intégrées pour une gestion durable de l ’ eau. »

• Les processus de gouvernance des différents conseils de gestion de l’eau ne sont pas établis par EC seul, étant plutôt définis par chacun des conseils ou, dans le cas des conseils de la CMI, par la Commission mixte internationale. Les mécanismes et les structures de la CMI et de chacun des conseils ont, de façon générale, atteint une certaine maturité. L’apport d’EC à ce résultat s’articule principalement autour du leadership et des services de soutien, le Ministère agissant comme facilitateur impartial entre les différentes instances. EC remplit des fonctions de président, de coprésident et de membre au sein de bon nombre de conseils, en plus d’héberger les secrétariats de ces conseils et d’en surveiller la gestion.
• Les intervenants externes ont une perception généralement positive de l’approche et des pratiques de gestion coopérative d’EC et des conseils, la plupart des répondants au sondage étant relativement ou totalement d’accord avec les énoncés selon lesquels « EC contribue efficacement aux pratiques de gestion et de gouvernance des conseils et comités » (92 %) et « la structure et l’organisation actuelles des conseils et comités favorisent une approche coopérative et intégrée en matière de gestion de l’eau » (99 %) et généralement « satisfaits de l’apport d’EC à la prestation des services de secrétariat » (85 %).
• Plusieurs intervenants externes ont souligné que les restrictions concernant les voyages font en sorte que moins d’employés d’EC assistent aux réunions et aux conférences en personne des conseils, ce qui limite la capacité d’EC à éclairer les décisions des conseils et à établir des relations, en plus de diminuer la qualité des discussions menées lors de ces réunions.

 

Résultat intermédiaire

La mesure dans laquelle l’information de qualité est utilisée aux fins du processus consensuel de prise de décisions des conseils, de même que les niveaux déclarés de collaboration et de confiance entre les décideurs responsables des ressources en eau des différents territoires de compétence révèlent que le résultat intermédiaire du programme est atteint dans une très large mesure.

Résultat intermédiaire : « Les décideurs responsables des ressources en eau utilisent des renseignements pour prendre des décisions de manière collaborative, réduisant ainsi les risques^Note43 dans les eaux intergouvernementales. »

• Les preuves recueillies indiquent un niveau élevé d’atteinte de ce résultat, de 92 % à 99 % des répondants au sondage (représentant les membres des conseils qui ne relèvent pas d’EC et les conseillers de la CMI) étant relativement ou totalement d’accord avec les énoncés suivants : « les membres des conseils et des comités qui représentent diverses organisations et instances collaborent à la prise de décisions », « les membres des conseils et des comités utilisent efficacement l’information en vue de prendre des décisions » et « l’information technique et les analyses fournies par le personnel des secrétariats contribuent au fonctionnement efficace des conseils et comités ».
• Certains des intervenants externes qui ont répondu au sondage ont cerné des aspects clés du travail des conseils qui, de leur avis, contribuent à réduire les risques dans les eaux intergouvernementales, notamment : les prévisions et les avis (à l’intention du public et des utilisateurs en aval) relatifs à la variation des niveaux d’eau; les stratégies de gestion des éléments nutritifs et la gestion de la réapparition des algues; la tribune de collaboration que les conseils représentent et qui permet de soulever des enjeux, d’échanger de l’information et de faire progresser les décisions; la surveillance de la pollution des eaux (dans le cadre de programmes et d’études); et, dans le cas des conseils de la CMI, la capacité d’informer et de mobiliser les membres du Canada et des États-Unis.
• Presque tous les intervenants internes interrogés ont accordé la note maximale de 5 à l’atteinte de ce résultat (note moyenne de 4,9), soulignant au passage le haut niveau de collaboration qui caractérise le fonctionnement des conseils. La majorité de ces intervenants internes ont également mentionné l’utilisation que les conseils font des données disponibles, ainsi que la grande qualité de ces données. Quelques-uns ont en outre souligné la relation de confiance établie entre les membres des conseils, de même que leur engagement envers la prise de décisions consensuelles fondées sur des faits. Les intervenants externes qui ont été interrogés ont eux aussi accordé des notes élevées à l’atteinte de ce résultat (4,5 sur 5, aucune note inférieure à 4 n’ayant été attribuée).
• Tous les intervenants internes et externes interrogés qui ont formulé des commentaires ont indiqué que la relation entre EC et la CMI fonctionne bien, plusieurs mentionnant que le protocole d’entente entre EC et la CMI a eu un effet positif sur la clarification des rôles et des responsabilités.

 

Résultat final

On constate des progrès satisfaisants en ce qui a trait au résultat à long terme relatif à la gestion efficace des ressources en eau du Canada de manière à favoriser i) la protection des écosystèmes; ii) la protection de la santé et des biens des citoyens; et iii) le soutien des activités économiques.

Résultat final : «  Les ressources en eau du Canada sont conservées et gérées de manière efficace pour :
i) protéger les écosystèmes;
ii) protéger la santé et les biens des citoyens; et
iii) soutenir les activités économiques . »

i) Protection des écosystèmes

• Un examen des documents produits par les conseils nationaux et internationaux de gestion de l’eau révèle que la protection des écosystèmes ne fait pas directement partie du mandat de tous les conseils, mais qu’environ la moitié de ceux-ci en tiennent compte de manière appropriée, notamment en vertu de l’engagement à protéger les écosystèmes qui est prévu à leur mandat. Le reste des conseils ne mentionnent pas spécifiquement la protection des écosystèmes comme l’une de leurs responsabilités.
• Les mandats et les rapports annuels respectifs du Conseil de la qualité de l’eau des Grands Lacs, du Conseil international du bassin de la rivière Sainte-Croix et du Conseil international du bassin du lac des Bois et de la rivière à la Pluie fournissent des exemples de travaux axés sur la protection des écosystèmes, notamment la surveillance de la santé écologique des bassins hydrographiques et la présentation de rapports connexes, le soutien à l’élaboration d’indicateurs humains et écosystémiques et la création d’un modèle intégré de réaction des écosystèmes.
• Les deux tiers (65 %) des intervenants externes sont d’avis qu’EC contribue à l’atteinte de ce résultat dans une « grande » ou « très grande » mesure. Seulement 27 % des répondants au sondage considèrent qu’EC ne favorise l’atteinte de ce résultat que dans une « moyenne » mesure.
• En ce qui a trait aux activités relatives à la LOACEI, EC veille à ce que la protection des écosystèmes fasse l’objet d’une attention accrue en s’efforçant de maximiser les avantages et de minimiser les risques pour les écosystèmes lors des évaluations hydrotechniques réalisées dans le cadre de l’examen des demandes de permis.

ii) Protection de la santé et des biens des citoyens

• La régularisation des niveaux d’eau axée sur l’atteinte d’un équilibre entre les intérêts des diverses parties intéressées des bassins hydrographiques, de même que les services connexes de soutien visant à fournir une protection contre les inondations et les sécheresses constituent un des principaux centres d’intérêt de la plupart des conseils de gestion de l’eau auxquels EC siège. Les activités menées dans ce domaine comprennent, par exemple, la surveillance des conditions d’écoulement; la régularisation des débits; l’établissement et la mise en œuvre de cibles en matière d’écoulement et de répartition des eaux; l’examen des protocoles de gestion des inondations; la réalisation d’études sur les dommages matériels attribuables aux inondations et à la glace; la diffusion publique sur le Web des données les plus à jour sur les niveaux d’eau^Note44, la gestion intégrée des principaux réservoirs en vue de réduire les inondations; et l’application d’outils mathématiques à la surveillance et à la prévision des niveaux d’eau, ainsi qu’aux avertissements d’inondations^Note45. Entre autres exemples récents, les conseils s’acquittent de ces responsabilités en procédant aux activités suivantes :
  • la Commission de planification de la régularisation de la rivière des Outaouais a soutenu quelques initiatives d’information publique portant sur l’arrivée précoce de la période de fonte printanière en 2012 et le secrétariat de la Commission maintient un site Web et une ligne sans frais qui fournissent aux résidents de la région de l’information sur les niveaux et l’écoulement des eaux;
  • le Conseil international de contrôle du lac Osoyoos met à la disposition du public des outils de suivi en temps réel du niveau du lac, en plus de maintenir un site Web qui offre des mises à jour périodiques des conditions et des tendances, de manière à répondre aux préoccupations des résidents à propos de la hausse du niveau du lac en période de fortes précipitations ou de fonte des neiges^Note46;
  • le Conseil international du bassin du lac des Bois et de la rivière à la Pluie évalue la vulnérabilité des propriétés riveraines aux dommages attribuables aux inondations et à la glace dans des conditions de niveaux d’eau élevés^Note47.
• Tous les intervenants internes interrogés, sans exception, sont d’avis que la participation d’EC aux conseils de gestion de l’eau contribue à la protection des biens et de la santé des citoyens, bon nombre d’entre eux précisant qu’EC contribue à l’atteinte de ce résultat dans une « très grande » mesure ou que la participation d’EC est « essentielle », « cruciale » ou « très importante ».
• La majorité des intervenants externes qui ont répondu au sondage (71 %) ont affirmé qu’EC contribue à l’atteinte de ce résultat dans une « grande » ou « très grande » mesure. Environ le quart des répondants externes (26 %) ont mentionné qu’EC contribue à l’atteinte du résultat dans une « moyenne » mesure.
• Les responsables de la LOACEI qui ont été interrogés ont affirmé que l’une des principales considérations du processus d’examen des demandes de permis est la mise en place de mesures préventives visant à minimiser les risques d’inondations, qui représentent une menace majeure pour les biens et la santé des citoyens.

iii) Soutien aux activités économiques

• Les décisions prises par les membres des conseils s’efforcent de tenir compte de tous les intérêts en présence dans un bassin hydrographique donné, y compris les intérêts de nature commerciale, et d’établir un équilibre entre ces intérêts. Par exemple, le Comité international du Niagara, qui collabore avec le Conseil international de contrôle de la rivière Niagara, détermine le débit d’eau de manière à équilibrer les activités économiques qui dépendent des chutes Niagara, y compris la production d’hydroélectricité et le tourisme.
• La majorité des intervenants internes qui ont été interrogés sont d’avis que l’apport d’EC aux conseils de gestion de l’eau contribue à soutenir les activités économiques, mentionnant la contribution des conseils au fonctionnement efficace des installations de production d’hydroélectricité, leur apport positif aux activités touristiques, ainsi que leur incidence sur la navigation commerciale.
• La majorité (56 %) des intervenants externes qui ont été interrogés ont mentionné que la participation d’EC au sein des conseils contribue à l’atteinte de ce résultat dans une « grande » ou « très grande » mesure. Un peu plus du quart des répondants (27 %) sont d’avis qu’EC ne contribue à l’atteinte du résultat que dans une « moyenne » mesure, et une minorité (16 %) considère qu’EC ne soutient les activités économiques que dans une « faible » mesure.

4.2.2 Résultats imprévus

Les activités liées au programme de GURE d’EC comportent des avantages pour le travail que le Ministère effectue dans d’autres domaines, avantages qui ont été mentionnés comme un résultat positif inattendu du programme.

• Dans son travail auprès des conseils, EC met à contribution les connaissances et l’expertise acquises grâce à d’autres programmes connexes (p. ex., services et relevés hydrologiques; initiatives axées sur les écosystèmes telles que les plans d’action du Saint-Laurent et des Grands Lacs). Les intervenants interrogés ont mentionné qu’un avantage du programme est que les connaissances acquises dans le cadre du travail auprès des conseils servent à améliorer ces autres programmes et que cela constitue un résultat positif inattendu du programme de GURE.

4.2.3 Démonstration de l’efficience et de l’économie

Efficience des activités relatives aux conseils de gestion de l’eau d’Environnement Canada

Un réseau d’employés d’EC participent, à temps partiel, aux travaux des différents conseils de gestion de l’eau, ce qui contribue à l’exécution efficace du programme, car cette approche ne requiert que les ressources indispensables. Bien que les activités de chaque conseil soient menées de manière efficace, il y aurait lieu d’améliorer l’efficience globale du programme de GURE en augmentant la coordination entre les différents conseils de gestion de l’eau.

• Les employés d’EC qui agissent à titre de présidents, de membres ou d’experts-conseils dans des dossiers particuliers consacrent une partie de leur temps aux divers conseils de gestion de l’eau, participant aux travaux essentiellement dans le cadre des responsabilités dont ils doivent s’acquitter en vertu de leurs principales fonctions au sein de l’organisation. Cette répartition du travail favorise l’efficience, car elle ne requiert que les ressources indispensables, permet à une même personne de remplir plusieurs fonctions au sein du Ministère et garantit l’embauche des personnes possédant l’expertise la plus appropriée, ce qui minimise la courbe d’apprentissage associée à l’exécution de ce travail.
• Une forte majorité de représentants de programmes d’EC et d’intervenants externes sont d’avis qu’EC mène ses activités relatives aux conseils de gestion de l’eau de manière efficiente, plusieurs intervenants externes reconnaissant même que le personnel d’EC travaille d’arrache-pied pour s’acquitter de ses responsabilités auprès des conseils dans un contexte de restrictions budgétaires^Note48. 
• Les preuves révèlent par ailleurs que les services de secrétariat sont également offerts de manière efficiente. Tel qu’indiqué au tableau 6, les intervenants externes qui ont répondu au sondage en ligne ont accordé des notes extrêmement positives aux services de secrétariat fournis par le personnel d’EC. En outre, les représentants de programmes d’EC, y compris les membres des conseils qui relèvent du Ministère et qui utilisent ces services de secrétariat, sont unanimement d’avis que ces services sont offerts de manière efficace et efficiente. Plusieurs intervenants interrogés ont mentionné que le fait que les postes de secrétariat soient occupés par des personnes qui comprennent les aspects techniques du travail et connaissent les caractéristiques particulières des divers conseils constitue un facteur clé qui favorise la qualité du travail effectué dans ce domaine.

 

 

• Bien que les preuves indiquent que le travail effectué à l’appui des différents conseils soit réalisé de manière efficiente, il y a lieu d’améliorer l’efficience globale du programme de GURE en intensifiant la collaboration et l’échange d’information entre les conseils et parmi les employés de toutes les directions générales du Ministère qui siègent à ces conseils. Comme le travail est géré, dans une large mesure, de façon individuelle d’un conseil à l’autre, les intervenants interrogés ont souligné la nécessité de cerner les possibilités de synergie entre les conseils, telles que l’utilisation de modèles prédictifs communs, la mise en place de tribunes de reddition de comptes annuels qui permettront aux participants des conseils de dialoguer avec la haute direction ou la diffusion de pratiques exemplaires et de leçons apprises concernant des enjeux d’intérêt commun.
• En outre, étant donné les difficultés associées à la mise à la disposition des conseils de l’expertise pertinente au moment opportun, une autre des améliorations proposées consiste à établir une approche mieux coordonnée en matière d’identification et de prestation de l’expertise technique appropriée. Les intervenants interrogés ont d’ailleurs mentionné la nécessité de doter rapidement les postes vacants afin de garantir le bon fonctionnement des conseils et des secrétariats et de minimiser les difficultés occasionnées par les transitions. Ils ont également suggéré de concevoir une formation commune systématique destinée aux nouveaux participants des conseils de manière à faciliter les transitions associées aux exercices de dotation en personnel. Également mentionnée à titre de mesure positive dans ce domaine, la récente réorganisation du SMC prévoyait la mise sur pied d’une équipe régionale d’ingénieurs ayant des compétences en matière de gestion de l’eau afin d’offrir du soutien aux conseils.
• En outre, un pourcentage élevé d’intervenants internes et un certain nombre de parties intéressées externes ont fait part de leurs préoccupations quant aux actuelles restrictions concernant les voyages, lesquelles se répercutent sur l’efficience des exercices de prise de décisions en empêchant les experts de participer aux discussions clés lors des réunions des conseils ou en nuisant à l’établissement de relations qui favoriseraient la capacité de répondre rapidement aux questions urgentes.
• En ce qui a trait à la LOACEI, les intervenants sont d’avis qu’il serait profitable de fournir aux promoteurs de projets des procédures et des protocoles de délivrance de permis clairement documentés, ce qui permettrait d’améliorer la communication de l’information et d’accroître l’efficience.

 

Clarté des rôles et des responsabilités

Les intervenants qui participent aux travaux des conseils de gestion de l’eau ont affirmé que les rôles et les responsabilités d’EC sont clairement définis et bien compris de façon générale. Ils estiment toutefois que la présence d’EC au sein des conseils n’est pas aussi bien comprise dans l’ensemble du Ministère et au sein de la haute direction.

• La plupart des intervenants d’EC et des intervenants externes qui ont été interrogés ont affirmé que les rôles et les responsabilités d’EC au sein des conseils et comités de gestion de l’eau sont clairement définis et bien compris, en particulier au sein des conseils eux-mêmes. De plus, 9 intervenants externes interrogés sur 10 (91 %) sont relativement ou totalement d’accord avec l’énoncé selon lequel les rôles et les responsabilités d’EC qui ont trait aux conseils et comités sont clairs et qu’il en va de même pour les rôles et responsabilités du personnel des services de secrétariat (90 %). Les intervenants ont en outre mentionné que le protocole d’entente entre EC et la CMI contribue à clarifier les rôles et les responsabilités.
• Bien que la plupart des intervenants interrogés aient affirmé que les rôles et les responsabilités sont clairs et bien compris, les représentants de programmes d’EC ont fourni des réponses variées à la question de savoir si les intervenants qui appuient les travaux des conseils sont des employés d’EC ou des experts retenus en fonction de leurs compétences dans un domaine donné (plutôt qu’à titre de représentants d’une organisation particulière). Cette confusion résulte vraisemblablement de la documentation de la CMI, qui affirme que les membres des conseils de la CMI « siègent à titre personnel et professionnel et non à titre de représentants des organismes pour lesquels ils travaillent »^Note50. Le protocole d’entente récemment conclu entre EC et la CMI fournit toutefois des éclaircissements en précisant que « EC et la CMI attendent des membres des conseils qu’ils agissent à titre professionnel et qu’ils exercent leurs fonctions de manière impartiale, pour le bien commun des deux pays ». Ce protocole d’entente cite également en référence un document d’orientation d’EC qui est remis à tous les employés du Ministère nommés au sein des conseils de la CMI et qui offre de plus amples éclaircissements quant à la participation des employés d’EC^Note51.  
• Bien que les intervenants qui prennent directement part aux travaux aient une idée claire des rôles en présence, certains représentants de programmes d’EC qui ont été interrogés estiment que la présence d’EC au sein des conseils, y compris ses rôles et ses obligations, ne sont pas particulièrement bien compris de la haute direction ou dans l’ensemble du Ministère, ce qui provoque une certaine inefficience, les employés devant justifier leur participation ou en expliquer la nature.

 

Suffisance des ressources

Les ressources qu’EC alloue à sa participation aux conseils de gestion de l’eau sont généralement considérées comme « réduites », mais adéquates. Le soutien des conseils gérés par le personnel de la région de l’Ouest et du Nord, de même que les réponses aux demandes d’études scientifiques et techniques supplémentaires posent toutefois des défis. Les différents protocoles d’entente qui décrivent la participation d’EC aux activités des divers conseils de gestion de l’eau protègent le Ministère contre les éventuelles répercussions que les décisions des conseils pourraient avoir sur ses budgets de fonctionnement.

• La plupart des intervenants internes et externes qui ont été interrogés estiment que les ressources qu’EC consacre à sa participation aux activités des conseils sont généralement adéquates, tout en reconnaissant qu’elles sont cependant très allégées. Qui plus est, 70 % des intervenants externes qui ont répondu au sondage sont relativement ou totalement d’accord avec l’énoncé selon lequel « les ressources qu’EC alloue à l’appui des services de secrétariat sont adéquates ».
• Parmi les personnes interrogées, plusieurs intervenants externes croient toutefois qu’EC ne peut pas réduire davantage ces ressources s’il souhaite s’acquitter de ses obligations actuelles ou soutenir de plus amples travaux, y compris répondre aux demandes croissantes de la CMI. Plusieurs autres intervenants externes soutiennent qu’EC manque de personnel et « arrive difficilement à conserver l’expertise critique nécessaire », ce qui exerce des pressions sur les employés qui œuvrent auprès des conseils.
• Les intervenants interrogés conviennent que les demandes relatives à la réalisation d’études scientifiques et techniques supplémentaires ou différentes à l’appui des exercices de prise de décisions des conseils posent des difficultés au chapitre des ressources. Qui plus est, divers postes réservés à des employés d’EC possédant une expertise technique cruciale sont vacants au sein de certains conseils, et ces postes ne sont pas toujours dotés au moment opportun. C’est particulièrement le cas au sein des conseils de l’ouest du pays, dont les intervenants ont affirmé que les problèmes de ressourcement attribuables à la réduction des ETP et aux récentes compressions budgétaires compliquent grandement le respect des engagements, la dotation des postes vacants au sein des conseils et l’exécution du rôle d’EC dans la gestion de l’eau.
• Une évaluation des éventuelles répercussions, sur les budgets de fonctionnement d’Environnement Canada, des décisions prises par les conseils et comités a conclu que le risque d’incidence est faible, voire nul. De façon générale, le niveau de ressources attendu d’EC est clairement documenté et ne se répercute donc pas sur les budgets de fonctionnement du Ministère. Plusieurs intervenants interrogés ont toutefois reconnu que les plus grands défis ont trait à la possibilité qu’un conseil décide de lancer de nouvelles initiatives ou de mener des études spéciales. Le protocole d’entente conclu avec la CMI stipule clairement que « EC se réserve le droit de participer aux études de la CMI selon les niveaux de ressources disponibles » [traduction], ce qui signifie que le Ministère peut arguer qu’il ne dispose pas des ressources nécessaires pour participer aux études ou que la CMI peut fournir des fonds supplémentaires. Conseil national œuvrant dans l’ouest du pays, la CEPP est l’un des conseils dont les attentes sont relativement moins bien définies, l’accord-cadre mentionnant que « les activités nécessaires de collecte, de compilation et de publication de données sur la quantité et la qualité de l’eau doivent être effectuées par le Canada, sous réserve de l’allocation de fonds votés par le Parlement du Canada » [traduction]^Note52. Bien que le niveau de soutien prévu par cet accord soit manifestement moins précis, il n’oblige pas le Ministère à accroître ses dépenses et ne pose donc pas un risque significatif.
• Les intervenants interrogés ont affirmé qu’au terme d’une période de manque, les ressources allouées à la LOACEI sont actuellement suffisantes pour permettre au personnel d’examiner les demandes de permis et de soutenir les évaluations hydrologiques. La hausse anticipée du volume de demandes de permis suscite toutefois des préoccupations, car on craint qu’il soit difficile de répondre aux exigences en matière d’évaluation environnementale au moyen des ressources actuelles.

4.2.3 Clarté, adéquation et efficience de la structure de gouvernance

Une majorité de représentants de programmes d’EC et de cadres œuvrant auprès des conseils estiment que les mécanismes de gouvernance du programme de GURE ne sont pas clairs. Bien que deux comités au niveau des DG soient chargés des volets du travail d’EC qui ont trait à la gestion de l’eau, il n’existe aucune tribune permettant de coordonner la participation d’EC au sein des différents conseils de gestion de l’eau. La récente réorganisation du SMC, dans le cadre de laquelle la gestion de plusieurs conseils a été regroupée sous l’égide d’un seul directeur, est considérée comme un pas dans la bonne direction, car elle a permis d’établir une structure qui favorise la coordination et la collaboration à l’intérieur du programme.

• L’exécution du programme de GURE est fragmentée. La codirection du programme incombe au SMC et au DGR de l’Ouest et du Nord, et les activités des conseils de gestion de l’eau se déroulent dans l’ensemble du Ministère, y compris au sein des bureaux des directeurs généraux régionaux, de nombreuses équipes du SMC, de la Direction générale des affaires internationales et de la Direction générale des S-T.
• La majorité des représentants de programmes d’EC ont affirmé que les mécanismes de gouvernance de la participation du Ministère aux conseils de gestion de l’eau ne sont pas très clairs étant donné l’absence de tribune facilitant la prise de décisions et les discussions sur les priorités. Ils ont également mentionné qu’il n’existe actuellement aucun mécanisme de coordination des activités quotidiennes du programme et des conseils.
• Bien que deux comités au niveau des DG soient chargés de certains volets du programme (le Comité des DG de la CMI et le Comité sur la disponibilité de l’eau (CDE)), aucun ne se consacre exclusivement au programme de GURE ou aux aspects du programme qui ont trait à l’établissement des priorités, à la coordination et à la prise de décisions. Le Comité des DG de la CMI s’acquitte très efficacement des questions logistiques relatives au respect des engagements d’EC auprès de la CMI, y compris de la nomination des membres, mais ses responsabilités ne s’étendent pas aux activités des conseils nationaux. Le Comité sur la disponibilité de l’eau (CDE) constitue principalement un organe d’échange d’information sur les questions hydrométriques, mais ne dispose d’aucun pouvoir décisionnel et ne se penche pas spécifiquement sur les enjeux qui concernent les conseils de gestion de l’eau.
• La plupart des intervenants internes qui ont été interrogés estiment que l’approche actuelle - en vertu de laquelle les responsabilités relatives aux conseils de gestion de l’eau sont réparties entre le SMC et les régions - est généralement efficace, l’un des répondants ayant ajouté qu’elle permet de tirer profit de deux perspectives différentes, mais complémentaires (le point de vue technique du SMC et le point de vue régional des DGR). La réussite de cette approche de direction concertée est toutefois tributaire d’un haut niveau de communication et de collaboration entre toutes les parties concernées. Or la plupart des intervenants interrogés sont d’avis que des améliorations s’imposent dans ce domaine particulier, surtout au chapitre de l’établissement des priorités de travail en fonction des ressources disponibles.
• Un certain nombre d’intervenants ont affirmé que la récente réorganisation du SMC constitue une mesure positive, car elle a permis d’établir une structure qui favorise la coordination et la collaboration au sein du programme, bien qu’elle ne s’applique pas aux conseils gérés à partir de la région de l’Ouest et du Nord, ni à la participation des autres directions générales du Ministère. D’autres répondants ont mentionné qu’il serait possible de tirer davantage profit du CDE à l’appui d’une approche plus collective de la gestion de l’eau.
• Les représentants de programmes d’EC qui participent aux travaux relatifs à la LOACEI ont insisté sur la nécessité d’améliorer la coordination entre les intervenants de manière à accroître l’efficacité des structures de gouvernance relatives à la LOACEI. Un des intervenants interrogés a souligné la nécessité de documenter un protocole de prise de décisions, ce qui permettrait d’améliorer l’efficience et la clarté des processus de la LOACEI, notant au passage que cela pourrait également contribuer à résoudre les problèmes de coordination et de collaboration au sein d’EC.

4.2.4 Collecte de données sur le rendement et présentation de rapports connexes

À l’heure actuelle, le programme de GURE n’est assorti d’aucune stratégie de mesure du rendement, peu de données sur le rendement sont recueillies relativement aux activités d’EC dans ce domaine particulier, et la reddition de comptes se fait principalement à l’échelle de chacun des conseils. La publication du premier rapport annuel sur le protocole d’entente entre EC et la CMI présente une brève synthèse des résultats clés atteints relativement à chaque annexe du protocole d’entente, y compris un résumé des dépenses et des ressources financières fournies par Environnement Canada à l’appui des activités de la CMI.

• Bien que certains travaux préliminaires soient en cours^Note53, il n’existe actuellement aucune stratégie officielle de mesure du rendement qui permet de brosser un tableau d’ensemble du rendement du Ministère au chapitre du programme de GURE.
• En 2013-2014, un indicateur relatif au programme de GURE a été ajouté au cadre de mesure du rendement du Ministère, mais aucune donnée de base ou de référence n’a été recueillie concernant cet indicateur au moment de la présente évaluation. Une mesure de référence a toutefois été établie aux fins de la présente évaluation^Note54.
• Au chapitre de la disponibilité des données sur le rendement, la plupart des conseils de gestion de l’eau présentent des rapports annuels qui portent principalement sur les extrants. Bien que ces rapports fassent état des réalisations globales des conseils et ne ventilent pas les contributions d’EC selon les conseils, ils n’en constituent pas moins un outil précieux pour mobiliser et informer la haute direction. Ces rapports comprennent :
  • un rapport sur les activités menées à l’appui de la Loi sur les ressources en eau du Canada préparé à chaque exercice financier et présentant un sommaire des activités des quatre conseils nationaux^Note55, y compris une description des initiatives d’information publique, le nombre de réunions des conseils et les questions examinées au cours de l’année;
  • des rapports annuels sur les progrès que les conseils de la CMI doivent soumettre à la Commission, qui rend ensuite des comptes aux gouvernements compétents^Note56.
• En outre, comme la LOACEI l’exige, un rapport sur les opérations destinées à l’amélioration des cours d’eau menées aux termes de la Loi est préparé chaque année. Ce rapport fait état des activités de délivrance et de renouvellement de permis, ainsi que des demandes et des avis d’exception soumis au cours de l’année précédente.
• Conformément à une exigence du protocole d’entente récemment conclu entre EC et la CMI^Note57, la DGAI doit, à compter de 2014, préparer un rapport annuel qui présente un résumé général des activités d’EC qui ont trait à ce protocole d’entente. Ce rapport est constitué de deux sections : i) une description de la nature et du niveau de soutien qu’EC fournit aux conseils, accompagnée d’une brève synthèse des principales réalisations de chaque conseil; et ii) un résumé des dépenses d’EC et des ressources financières fournies à l’appui des activités de la CMI^Note58.