Évaluation horizontale du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain – Initiative sur les effets cumulatifs terrestres

Liste des tableaux

Tableau 1 : Échelle de quantification des entrevues avec les informateurs clés

Liste des figures

Figure 1 : Activités des projets financés par l’IECT selon la fréquence

Figure 2 : Domaines d’intérêt des projets financés par l’IECT

Liste des abréviations

ACS Plus : Analyse comparative entre les sexes plus

DG : Directeur général

DGPE : Direction générale de la protection de l’environnement

DGPOAR : Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales

ECCC : Environnement et Changement climatique Canada

ETP : Équivalent temps plein

FRHA : Fonds de restauration de l’habitat aquatique

IECT : Initiative sur les effets cumulatifs terrestres

IMS : Initiative de la mer de Salish

MPO : Pêches et Océans Canada

PSDO : Plateforme de science et de données ouvertes

RNCan : Ressources naturelles Canada

TMX : Projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain

1. Introduction

Ce rapport présente les résultats de l’évaluation horizontale de l’Initiative sur les effets cumulatifs terrestres (IECT) du projet d’agrandissement du réseau de Trans Mountain (TMX).

Ressources naturelles Canada (RNCan) était responsable de la phase initiale de l’Initiative, tandis qu’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) était responsable de la deuxième phase et de la politique gouvernementale en matière d’effets cumulatifs. En tant que responsable de la deuxième phase du projet pour le programme, ECCC a effectué la coordination avec RNCan et Pêches et Océans Canada (MPO).

1.1 Contexte

L’IECT était l’une des huit mesures d’accommodement pour le projet TMX élaborées par le gouvernement du Canada en 2019 en réponse aux préoccupations soulevées par les groupes autochtones lors des consultations de la Couronne de la phase III du projet TMX. Tout au long du processus de consultation du projet TMX, les groupes autochtones ont fait part de leur besoin de mieux comprendre les effets cumulatifs éventuels sur leurs territoires traditionnels et de leur souhait de participer davantage aux efforts plus larges visant à mieux comprendre et gérer ces effets éventuels. Les effets cumulatifs désignent les effets combinés à d’autres activités et processus passés, présents et prévisibles.

L’IECT était un programme de financement à durée limitée, mis en œuvre par ECCC, RNCan et le MPO, pour soutenir le renforcement des capacités autochtones et les projets sur les effets cumulatifs en milieux terrestres et d’eau douce. Les trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT ont collaboré avec les groupes autochtones admissibles pour élaborer et concevoir conjointement le programme.

1.2 Aperçu du programme

L’IECT a été conçue pour répondre aux préoccupations soulevées par les groupes autochtones concernant la contribution du projet TMX aux effets cumulatifs du développement sur les milieux terrestres et d’eau douce, y compris les incidences des effets cumulatifs potentiels sur la qualité de l’air et de l’eau, les poissons et leur habitat, et la faune, ainsi que la manière dont ceux-ci affectent l’utilisation traditionnelle des terres et des ressources par les Autochtones. L’IECT visait également à répondre au souhait exprimé par les groupes autochtones lors des consultations de la Couronne de la phase III du projet TMX, d’accroître leur participation aux efforts visant à comprendre et à gérer les effets cumulatifs du développement.

Initialement disponible pour 104 groupes terrestres figurant sur la liste de la Couronne du projet TMX, l’IECT a été étendue à 15 groupes supplémentaires en réponse aux préoccupations concernant les effets cumulatifs qui ont été soulevés lors des consultations. La somme des 119 groupes subséquents a été désignée par les groupes autochtones admissibles à l’IECT. Parmi les groupes autochtones admissibles, il existe une grande diversité de capacités et d’expériences en matière de surveillance et d’analyse des effets cumulatifs.

1.2.1 Ressources

L’IECT a été approuvée en 2019 comme un investissement de 92 millions de dollars sur cinq ans (de l’exercice financier 2019-2020 à l’exercice financier 2023-2024). Le gouvernement du Canada a reparti les ressources, entre les trois ministères associés dans la mise en œuvre du programme, de la manière suivante :

• 39,8 millions de dollars à ECCC;
• 28,2 millions de dollars à RNCan;
• 25 millions de dollars au MPO.

Les trois ministères n’étaient pas limités à leurs enveloppes de financement respectives et un degré élevé de collaboration s’est produit pour ajuster le financement, entre les ministères, pour mieux répondre aux propositions des groupes autochtones (c.-à-d. qu'un déficit dans un ministère était comblé par un autre lorsque cela était possible).

65,5 millions de dollars du montant total du financement étaient disponibles pour le renforcement des capacités des groupes autochtones et pour des projets liés aux effets cumulatifs en milieux terrestres et d’eau douce. Étant donné que les groupes autochtones admissibles ont eu accès au financement plus tard que prévu en raison de facteurs tels que la pandémie de COVID-19, diverses catastrophes naturelles et la découverte de fosses communes sur les sites des pensionnats autochtones, l’initiative a été prolongée jusqu’à l’exercice financier 2024-2025, soit un an de plus que la date d’expiration initialement prévue.

1.2.2 Objectifs et activités de l’IECT

Les objectifs principaux de l’IECT sont les suivants :

• renforcer les capacités des collectivités autochtones pour mener des travaux sur les effets cumulatifs;
• aider les groupes autochtones à mieux comprendre les effets cumulatifs des activités humaines en milieux terrestres et d’eau douce; et
• améliorer la qualité des renseignements et l’échange de connaissances afin d’appuyer les groupes autochtones dans leur processus décisionnel et les futures analyses liées à de grands projets.
• L’IECT comportait trois volets principaux destinés à faire progresser ces objectifs :
• le financement de projets relatifs au renforcement des capacités et aux effets cumulatifs;
• les activités de mobilisation et de gouvernance; 
• les services d’assistance technique et de consultation.

La conception et la mise en œuvre de ces volets ont évolué au fil du temps en réponse aux commentaires des groupes autochtones. Cette évolution est décrite à la section 2.1. Conception et exécution. Une brève description de chaque composante est fournie ci-dessous.

Financement des projets relatifs au renforcement des capacités et aux effets cumulatifs

L’IECT a fourni un financement sous forme de contribution aux groupes autochtones admissibles pour soutenir le renforcement des capacités des collectivités et les projets de surveillance des effets cumulatifs axés sur les priorités et les questions d’intérêt local. Les fonds dédiés au renforcement des capacités (jusqu’à 100 000 $ par exercice financier) étaient offerts par l’entremise de RNCan et pouvaient être utilisés pour une variété d’activités liées à l’obtention, à l’amélioration et au maintien des compétences, des connaissances, des outils, de l’équipement et d’autres ressources nécessaires pour participer à l’IECT et, dans une plus large mesure, aux efforts en matière d’effets cumulatifs.

Outre le financement pour le renforcement des capacités, l’IECT a permis d’accéder à une allocation de base de 300 000 $ pour le financement de projets, qui a été mise à la disposition des groupes autochtones admissibles, par l’intermédiaire d’ECCC et du MPO. Des fonds supplémentaires, jusqu'à concurrence de 500 000 $, étaient disponibles pour répondre à besoins additionnels. L'allocation de base initiale de 300 000 $ a permis à tous les groupes autochtones admissibles à l'EICT intéressés d'avoir accès à du financement. Ce financement était non compétitif, c’est-à-dire que les propositions n’étaient pas classées ou notées les unes par rapport aux autres, mais étaient financées sous condition de satisfaire aux critères de sélection de base et d’avoir été soumises avant la date limite de réception des propositions. Les projets proposés devaient être dirigés par des Autochtones, être liés à des effets cumulatifs en milieux terrestres ou d’eau douce et se dérouler pendant la période visée par l’IECT. Les groupes autochtones avaient la possibilité de consacrer les fonds soit à un projet unique, à plusieurs microprojets, à un projet conjoint avec des partenaires, ou de les répartir entre des projets individuels et des projets de groupe.

Activités de mobilisation et de gouvernance

L’IECT devait être mise en œuvre dans le cadre d’une approche d’élaboration conjointe avec les groupes autochtones, incluant une structure de gouvernance régionale pour le programme. En réponse aux commentaires des groupes autochtones lors de la mobilisation anticipée sur la conception du programme, une collaboration basée sur les bassins versants a été proposée et acceptée par les groupes autochtones. Cette procédure est décrite plus en détail à la section 2.1.2 Collaboration fondée sur les régions de bassins versants.

Services d’assistance technique et de consultation

Reconnaissant la nécessité de fournir aux collectivités un soutien dans l’évaluation des effets cumulatifs, les trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT ont mis à la disposition des groupes autochtones un soutien scientifique et technique tout au long de la durée de vie de l’IECT à travers ce qui suit :

• Aide à l’élaboration et l’amélioration des propositions ;
• Conception et mise en œuvre de projets sur les effets cumulatifs ;
• Facilitation des relations avec les scientifiques du Ministère et aide à l’accès aux données et sources de données telles que la Plateforme de science et de données ouvertes (PSDO).
• Soutien à la gestion et à la visualisation des données ; et
• Organisation d’une variété d’ateliers et de séances de formation, y compris des séances anticipées et fréquentes sur le partage de connaissances liées aux effets cumulatifs pendant la durée de vie de l’IECT.

L’un des éléments de ce volet de l’IECT consistait à faire progresser les connaissances sur les effets cumulatifs en préparant un rapport sur l’état des connaissances. Grâce à la participation des groupes autochtones, ce livrable a évolué vers une boîte à outils de l’IECT en ligne. Des détails supplémentaires sur cette évolution sont décrits à la section 2.1.3 Activités relatives à l’état des connaissances : séances de partage des connaissances et boîte à outils.

1.2.3 Rôles et responsabilités

L’IECT est un programme horizontal auquel participent ECCC, RNCan et le MPO. Les rôles et responsabilités des trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT sont les suivants :

• ECCC : La Direction générale de la protection de l’environnement (DGPE), héberge le Secrétariat du projet TMX en tant que centre de coordination et responsable ministériel des sites du TMX. La DGPE est également chargée de fournir un soutien expert lié à l’IECT. Les Régions de l’Ouest et du Nord sont responsables de l’élaboration des politiques opérationnelles et de la mise en œuvre globale de l’IECT, y compris la mobilisation des groupes autochtones et l’administration des accords de financement. Les directions générales partagent la responsabilité de l’organisation et de la réalisation d’activités de partage des connaissances et de la contribution à la boîte à outils sur l’état des connaissances.
• RNCan : RNCan est responsable de la phase initiale de l’IECT. Dans ce rôle, l’organisation a pris des engagements envers des groupes autochtones et auprès de l’administration des accords de financement pour le renforcement des capacités de l’IECT. RNCan a également contribué à la boîte à outils de l’IECT et a dirigé la prestation de séances de formation pour la Plateforme de science et de données ouvertes.
• MPO : Le MPO est responsable d’octroyer des fonds sous forme de contributions aux groupes autochtones pour soutenir le renforcement des capacités et la réalisation des projets à effets cumulatifs liés aux poissons et à leur habitat dans les milieux aquatiques continentaux. Le MPO est également responsable de mener des recherches sur les effets cumulatifs et de fournir, aux groupes autochtones un soutien technique sur leurs projets d’IECT, au besoin. Le MPO joue un rôle de soutien auprès d’ECCC dans les activités de mobilisation des Autochtones et soutient également l’élaboration conjointe de la boîte à outils de l’IECT, notamment en contribuant au contenu sur la recherche menée par le MPO sur les effets cumulatifs.

Outre les trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT, les groupes autochtones admissibles sont chargés de proposer et de mettre en œuvre des projets de renforcement des capacités et relatifs aux effets cumulatifs, de participer à des séances de mobilisation régionales, de participer à des activités de partage des connaissances ainsi que de contribuer à la boîte à outils de l’IECT.

1.3 À propos de l’évaluation

L’évaluation a été entreprise par la Division de l’évaluation d’ECCC, en collaboration avec RNCan et le MPO. Elle a été menée conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor, ainsi qu’au Plan d’audit et d’évaluation d’ECCC 2022 à 2027.

L’évaluation portait sur la conception et l’exécution, l’efficience, l’affectation et l’utilisation des ressources, la gouvernance, la mesure du rendement, ainsi que sur l’efficacité et la pertinence continue de l’IECT. Elle couvrait les activités de l’IECT à partir de l’exercice financier 2019-2020, date à laquelle les ministères fédéraux ont reçu, pour la première fois, un soutien pour l’IECT jusqu’au 31 mars 2024. Cependant, certains renseignements contenus dans ce rapport d’évaluation reflètent des activités de programme qui ont eu lieu jusqu’au début de l’automne 2024.

1.3.1   Questions d’évaluation

L’évaluation a porté sur les questions et les enjeux ci-dessous.

Conception et exécution

1. La conception et la mise en œuvre du programme permettent-elles d’atteindre les objectifs de l’IECT?

Efficience

2. Les ressources du programme sont-elles allouées et utilisées de manière appropriée?

Gouvernance

3. Les structures de gouvernance et de mobilisation sont-elles appropriées et efficaces?

Mesure du rendement

4. La mesure du rendement est-elle appropriée et suffisante pour soutenir la prise de décision?

Efficacité

5. Dans quelle mesure les objectifs de l’IECT ont-ils été atteints?

Pertinence continue

6. Comment l’investissement dans l’IECT a-t-il permis aux groupes autochtones d’atteindre les objectifs à long terme en matière d’effets cumulatifs?
7. Quels sont les besoins continus des groupes autochtones en matière de renforcement des capacités liées aux effets cumulatifs et comment les futurs programmes peuvent-ils répondre au mieux à ces besoins?

La matrice d’évaluation complète se trouve à l’Annexe du présent document.

1.3.2 Méthodes d’évaluation

Plusieurs sources de renseignements ont été utilisées pour répondre aux questions de l’évaluation, dans le but de parvenir à des conclusions et à des observations fondées sur des données probantes. Au cours de la phase de conception de l’évaluation, une séance de mobilisation a été organisée avec les groupes autochtones admissibles afin d’encourager leur participation à l’évaluation, suivie d’un sondage sur la manière dont ils souhaitaient participer et contribuer à l’évaluation. En outre, pour faciliter la participation des groupes autochtones à l’évaluation, une approche flexible a été adoptée, offrant diverses options et possibilités aux groupes autochtones de fournir des renseignements sur une période d’environ six mois.

• Examen des documents : L’examen des documents portait sur les documents fournis par les trois ministères associés dans la mise en œuvre du programme, y compris les documents internes de l’IECT qui décrivaient les principales activités, les étapes clés, les résultats et les progrès réalisés par rapport aux objectifs et aux échéances, les documents stratégiques fédéraux et ministériels, ainsi que les conclusions des audits et des évaluations réalisés antérieurement.
• Examen des données administratives : L’examen portait sur les données administratives en matière de subventions et de contributions, sur l’information relative à la mesure du rendement et sur les renseignements financiers, y compris sur les dépenses prévues et réelles.
• Entrevues avec les informateurs clés : Au total, 21 entrevues ont été menées auprès de 28 personnes. Il s’agissait de 12 entrevues avec 18 représentants d’ECCC, de RNCan et du MPO. En outre, neuf entrevues ont été menées avec 10 représentants de groupes autochtones. Les réponses sont quantifiées et classées dans le présent rapport selon l’échelle présentée dans le Tableau 1.

Tableau 1 : Échelle de quantification des entrevues avec les informateurs clés

Terme	Définition
Peu	Le terme « peu » est utilisé lorsque moins de 25 % des participants ont donné des réponses semblables.
Une partie	Le terme « une partie » est utilisé lorsque plus de 25 % mais moins de 50 % des participants ont donné des réponses semblables.
La moitié	Le terme « la moitié » est utilisé lorsque 50 % des participants ont donné des réponses semblables.
La majorité	Le terme « la majorité » est utilisé lorsque plus de 50 % mais moins de 75 % des participants ont donné des réponses semblables.
La plupart	Le terme « la plupart » est utilisé lorsque plus de 75 % et moins de 90 % des participants ont donné des réponses semblables.
La quasi-totalité	Le terme « la quasi-totalité » est utilisé lorsque 90 % ou plus des participants ont donné des réponses semblables.

• Sondage auprès des groupes autochtones : Un sondage bilingue en ligne a été menée auprès des groupes autochtones admissibles à l’IECT, afin de comprendre leur expérience relative à cette initiative. Le lien vers le sondage a été diffusé à l’ensemble des 119 groupes autochtones (plus de 200 adresses électroniques particulières). Au total, 13 questionnaires partiellement ou totalement remplis ont été reçus^{Note de bas de page 1}.
• Études de cas : Trois études de cas approfondies ont été réalisées. L’une d’entre elles portait sur les activités relatives à l’état des connaissances de l’IECT, et les deux autres sur les activités et les expériences de deux groupes autochtones qui ont reçu du financement de l’IECT. Des rapports d’études de cas autonomes ont été préparés et des rapports d’études de cas communautaires ont été distribués aux personnes-ressources des collectivités, pour examen. Les rapports finalisés ont été remis aux collectivités pour qu’elles puissent en faire usage à leur convenance. Des extraits de ces études de cas ont été inclus dans le présent rapport.

1.3.3 Limites de l’évaluation

La participation numérique limitée des groupes autochtones ne saurait être interprétée comme une indication de la valeur accordée, par les communautés, à l’IECT ni comme le reflet de la totalité des différentes expériences ou perspectives des 119 groupes autochtones admissibles à l’IECT.

Les incohérences dans les approches en matière de rapports financiers entre les ministères associés dans la mise en œuvre du programme ont été difficiles à concilier, ce qui a rendu difficile l’obtention d’une image précise des dépenses de l’IECT au cours de la période couverte par la présente évaluation.

2. Observations

2.1 Conception et exécution

2.1.1 Collaboration et élaboration conjointe

L’IECT a été fondée, dès le départ, sur une approche d’élaboration conjointe. Les trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT ont mené des activités proactives et approfondies de sensibilisation et de mobilisation auprès des groupes autochtones afin d’élaborer conjointement l’IECT.

• Entre septembre 2019 et décembre 2020, les trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT ont rencontré des groupes autochtones dans le cadre d’ateliers et de réunions en personne, et se sont engagés bilatéralement lors d’appels téléphoniques, de correspondances écrites et de réunions.
• En 2020, le gouvernement du Canada a transmis le document de discussion de l’IECT aux groupes autochtones admissibles à cette initiative, qui ont présenté des composantes préliminaires aux fins de commentaires et des discussions. Ces composantes préliminaires ont été abordées plus en détail lors de la série d’ateliers virtuels de l’IECT de l’automne 2020 et ont été améliorées.
• Les lignes directrices en matière de financement et le modèle de proposition de l’IECT ont été initialement lancés au printemps 2021, mais en raison de divers problèmes (décrits à la section 2.1.7 Mise en œuvre de l’IECT), ils n’ont pas généré le nombre de soumissions escompté. À la suite d’une mobilisation supplémentaire visant à préciser davantage les objectifs et la portée du programme, ces documents ont été révisés et distribués aux groupes autochtones en mars 2023.

Afin de répondre à la rétroaction des groupes autochtones, les documents du programme ont souligné le fait que le financement de l’IECT était non compétitif et conçu pour être aussi flexible que possible, en soutenant une variété de capacités et d’activités de projet axées sur les priorités de la plus haute importance pour les groupes autochtones. En outre, le processus de propositions a été simplifié et rationalisé.

D’autres aspects de la mise en œuvre de l’IECT ont également été élaborés conjointement avec les groupes autochtones. Ainsi qu’il est décrit en détail ci-dessous, la proposition pour élaborer conjointement une structure de gouvernance officielle fondée sur la région a été remplacée par six groupes créés en fonction des bassins versants et axés principalement sur le partage des connaissances; et le rapport sur l’état des connaissances prévu a évolué vers une boîte à outils en ligne pour l’IECT.

2.1.2 Collaboration fondée sur les régions de bassins versants

Alors que l’IECT devait à l’origine être mise en œuvre au moyen d’une structure de gouvernance régionale élaborée conjointement avec les groupes autochtones, les premières discussions sur la conception du programme ont révélé que les groupes autochtones n’étaient pas intéressés par des structures de gouvernance officielles. En outre, certains craignaient que la participation à la gouvernance de l’IECT soit comprise comme un signe d’acceptation du projet TMX. Afin de remplacer la structure de gouvernance plus officielle, une collaboration fondée sur les régions de bassins versants et axée principalement sur le partage de renseignements a été proposée par le programme et acceptée par les groupes autochtones. Six groupes ont été créés en fonction des régions de bassins versants suivantes : rivières de la Paix et Athabasca, rivière Saskatchewan Sud et Nord, fleuve Colombia, Haut Fraser, canyons de la Thompson et du Fraser et Bas Fraser-Côte Sud.

Tout au long de l’IECT, les trois ministères associés dans la mise en œuvre ont fourni un soutien à la facilitation et à la coordination pour rassembler les groupes autochtones et les experts en la matière dans une série d’ateliers aux échelles de l’IECT, locales ou des bassins versants. Ces ateliers étaient à la fois virtuels, en mode hybride et en présentiel, ce qui a permis l’adoption des trois types de partage d’information suivants:

1. la compréhension du programme, du financement et du processus de demande de l’IECT;
2. les séances de partage des connaissances sur les effets cumulatifs; et
3. les ateliers qui ont guidé l’élaboration de la boîte à outils en ligne pour l’IECT (voir la section ci-dessous).

2.1.3 Activités relatives à l’état des connaissances : séances de partage des connaissances et boîte à outils

Les séances de partage des connaissances devaient permettre aux groupes autochtones et au personnel technique des ministères de transmettre leurs connaissances et leurs idées sur les effets cumulatifs, de déterminer les priorités communes et d’en discuter, de coordonner ces projets ou d’y collaborer, et de partager les mises à jour ou les leçons tirées des projets sur les effets cumulatifs au sein des groupes de bassins versants. Certaines séances comprenaient une formation sur les données relatives aux effets cumulatifs disponibles auprès des ressources fédérales. La participation aux ateliers de partage des connaissances à l’échelle de l’IECT ou fondée sur les régions de bassins versants était facultative et s’adressait à tous les groupes autochtones admissibles à l’IECT, dont les représentants pouvaient être des Aînés et des jeunes, en plus du personnel technique.

Les documents de base comprennent des plans visant à produire un rapport sur l’état des connaissances pour consigner et résumer les renseignements sur les effets cumulatifs recueillis dans le cadre des projets financés par l’IECT, à la discrétion des participants à l’IECT, ainsi que les données sur les effets cumulatifs du gouvernement du Canada. La contribution des groupes autochtones qui ont participé à la conception de l’IECT a évolué vers une boîte à outils en ligne sur l’état des connaissances, comprenant une variété de produits de connaissances de l’IECT et d’autres données liées aux effets cumulatifs. La boîte à outils a été conçue comme une ressource durable susceptible d’éclairer les futurs processus de planification, d’évaluation et de gestion.

La structure et le contenu de la boîte à outils de l’IECT ont été conçus en collaboration dans le cadre d’ateliers axés sur les bassins versants à l’échelle de l’Initiative. La réunion de lancement de projet sur l’état des connaissances, qui s’est tenue le 5 avril 2023, avait pour objectif d’explorer la nature de ce livrable. Elle a été suivie par trois séries d’ateliers hybrides sur l’état des connaissances fondées sur les bassins versants représentés par les participants des six régions de bassins versants, qui ont eu lieu entre l’été 2023 et l’hiver 2024. Les ateliers se sont concentrés sur différents aspects de la boîte à outils, dont les ateliers tenus à l’été 2023 sur la rédaction des principes directeurs; ceux tenus à l’automne 2023 sur l’examen des principes directeurs et l’élaboration du contenu; et les ateliers à l’hiver 2024 sur la collecte des commentaires des groupes autochtones concernant la maquette de la boîte à outils. D’autres réunions de groupes de travail avec des groupes autochtones ont eu lieu à l’hiver 2024 pour discuter de l’objectif et de la fonctionnalité de la boîte à outils, ainsi que du processus de soumission des renseignements sur les projets. En outre, une séance de mobilisation s’est tenue au printemps 2024 pour fournir des mises à jour sur la boîte à outils.

Bien que tous les groupes admissibles à l’IECT dans chaque région de bassin versant n’aient pas assisté aux séances liées à l’état des connaissances ou aux ateliers et réunions de la boîte à outils décrits ci-dessus, la participation des groupes autochtones à l’état des connaissances sur l’Initiative a été importante. Les données du programme indiquent qu’entre 34 et 60 groupes autochtones ont assisté à chacun de ces ateliers ou de ces réunions. Parmi les 6 groupes de bassins versants qui ont participé à l’élaboration de la boîte à outils, 50 % des groupes autochtones admissibles ont contribué à rédiger les lignes directrices, 44 % en ont examiné les principes et 30 % ont participé aux séances de rétroaction sur la maquette de la boîte à outils.

2.1.4 Autres exemples d’élaboration conjointe et de collaboration dans le cadre de l’IECT

La conception et la mise en œuvre de l’IECT ont répondu aux contributions des groupes autochtones et les ont reflétées de différentes manières pour garantir que:

• tous les membres des groupes autochtones auraient accès à l’information sur l’IECT et les effets cumulatifs, le matériel de connaissances de l’IECT visant à équilibrer les renseignements techniques et scientifiques avec l’information de sommaire destinée à un public plus large et non spécialisé;
• les représentants des groupes autochtones ont eu la possibilité de participer à la mise en œuvre de l’IECT. Divers groupes de travail transversaux ont été créés, auxquels participent des représentants des groupes autochtones ainsi que du gouvernement du Canada (voir la section 2.3.2 Gouvernance collaborative et mobilisation auprès des groupes autochtones).

2.1.5 Le point de vue des groupes autochtones sur l’élaboration conjointe et la collaboration

Les représentants des groupes autochtones qui ont participé aux entrevues et au sondage d’évaluation ont fait part de différents points de vue concernant leur participation aux activités d’élaboration conjointe et de mise en œuvre de l’IECT et la capacité du programme à répondre à leurs besoins et à leurs priorités, comme cela est décrit en détail ci-dessous.

Perspectives sur la participation aux activités d’élaboration conjointe et à la mise en œuvre de l’IECT

La plupart des représentants des groupes autochtones qui ont participé aux entrevues ont confirmé qu’il existait de nombreuses possibilités de s’impliquer dans l’élaboration conjointe de l’IECT. Quelques-uns ont indiqué qu’ils avaient eux-mêmes participé à ces activités, et parmi ces personnes interrogées, toutes étaient satisfaites de l’approche adoptée. En outre, ces personnes ont précisé que la collaboration et l’élaboration conjointe de l’IECT ont été menées de manière efficace et ont décrit avoir pu s’exprimer librement lors des séances de mobilisation pour faire part de leurs préoccupations, de leurs besoins et de leurs priorités. De même, parmi les répondants au sondage, environ deux tiers ont déclaré avoir participé à des activités d’élaboration conjointe ou de mise en œuvre. Environ la moitié des répondants au sondage s’accordent à dire que leur nation ou groupe est satisfait du nombre et de la nature des possibilités de participation; l’autre moitié était soit en désaccord, soit neutre ou ne savait pas.

Un certain nombre des personnes interrogées et des répondants au sondage ont relevé des obstacles liés à la participation de l’élaboration conjointe, notant qu’ils ne connaissaient pas ou n’étaient pas bien informés des possibilités en cette matière, ou qu’ils avaient des capacités ou des ressources limitées pour y participer.

Perspectives sur la réactivité du programme de l’IECT

Parmi les représentants des groupes autochtones qui ont participé aux entrevues d’évaluation et qui ont assisté aux activités d’élaboration conjointe, tous s’accordent à dire que l’IECT s’est montré très attentive aux besoins et aux priorités des collectivités. Ils ont remarqué qu’une grande partie de leur rétroaction a été intégrée dans le programme. En outre, les personnes interrogées ont noté que l’approche d’élaboration conjointe a fait en sorte que l’IECT n’a pas été prescriptive dans sa conception; elle a plutôt permis aux collectivités d’utiliser le financement disponible pour faire avancer les initiatives qui répondaient à leurs besoins et à leurs intérêts. Les personnes interrogées ont également observé que cette approche d’élaboration conjointe aidait les collectivités à mettre à profit leurs connaissances intimes et uniques du territoire pour comprendre les effets cumulatifs.

En tant que groupe, les répondants au sondage ont exprimé une variété de points de vue concernant la réactivité du programme de l’IECT. Environ un tiers des personnes interrogées ont déclaré que la contribution de leur nation ou de leur groupe avait été prise en compte dans l’élaboration et la mise en œuvre de l’IECT, tandis qu’environ un quart d’entre elles ont déclaré que leur contribution avait été prise en compte dans l’ensemble de ces deux activités de l’IECT. Les autres répondants ont indiqué qu’ils n’étaient pas d’accord, qu’ils étaient neutres ou qu’ils ne savaient pas.

Quelques personnes interrogées et répondants au sondage ont souligné des préoccupations particulières en rapport avec la réactivité du programme. Par exemple, certains se sont inquiétés des conséquences de l’élaboration de l’IECT, en conjonction avec le gouvernement du Canada, qui aurait pu être interprétée comme une adhésion de fait au projet TMX ou une preuve d’entrave à la capacité des groupes autochtones à intenter une action en justice contre le gouvernement. Toutefois, les personnes interrogées ont également indiqué que les groupes autochtones avaient reçu l’assurance que leur participation à l’IECT ne constituerait pas une approbation tacite du projet TMX et qu’elle n’affecterait pas leur habilité à intenter une action en justice à l’avenir. Une autre préoccupation était que les réunions d’élaboration conjointe étaient davantage l’occasion de s’informer sur l’IECT que de contribuer à l’élaborer conjointement. Un répondant au sondage a indiqué que les tentatives de longue date de sa nation ou de son groupe pour faire part de ses préoccupations aux ministères fédéraux n’ont pas été entendues, bien qu’il n’ait pas donné d’autres détails.

2.1.6 Intégration des considérations relatives à l’équité, à la diversité et à l’inclusion

En plus d’être élaborée conjointement avec les groupes autochtones comme il a été décrit plus haut, l’IECT a intégré des considérations d’équité, de diversité et d’inclusion ainsi qu’une analyse comparative entre les sexes plus (ACS Plus) dans sa conception et sa mise en œuvre. Une évaluation de l’ACS Plus a été réalisée dans le cadre d’une approbation initiale par le Conseil du Trésor en 2019, et les considérations relatives à l’ACS Plus ont également été prises en compte dans la conception et la mise en œuvre de l’IECT de la manière suivante :

• S’efforcer de « reconnaître et refléter une variété d’aspects différents des connaissances traditionnelles qui sont susceptibles d’être détenues par diverses personnes » et veiller à ce que ces divers points de vue soient intégrés dans la conception et la mise en œuvre de l’IECT.
• Inviter des Aînés, des jeunes et des femmes aux séances de mobilisation et concevoir des programmes attrayants pour les jeunes (la participation des jeunes dans l’apprentissage communautaire a été désignée comme une priorité par de nombreux groupes autochtones).
• Intégrer les pratiques culturelles telles que les coûts des cérémonies et des offrandes de tabac dans le processus budgétaire.
• Adapter le calendrier du projet de manière à s’assurer que les groupes autochtones et les membres des collectivités ne soient pas exclus de la participation au programme.

2.1.7 Mise en œuvre de l’IECT

Les groupes autochtones admissibles à l’IECT devaient, à l’origine, avoir accès au financement pour le renforcement des capacités jusqu’en mars 2022, et au financement des projets jusqu’en mars 2024. Cependant, l’IECT a été confronté à plusieurs difficultés qui ont eu une incidence sur la mise en œuvre et les délais initialement prévus. En conséquence, le programme a finalement été prolongé d’une année supplémentaire, jusqu’en mars 2025.

Au cours des premières années du programme, la découverte de fosses communes sur les sites des pensionnats autochtones, la pandémie de COVID-19 et les phénomènes climatiques extrêmes tels que les incendies de forêt et les inondations en Colombie-Britannique et en Alberta ont retenu l’attention des groupes autochtones comme priorités urgentes. En outre, certaines collectivités ont soulevé des enjeux de ressources humaines, tels que le manque ou l’insuffisance de personnel qualifié ou expérimenté ou un taux de rotation élevé, qui ont limité leur capacité à préparer des propositions et à entreprendre des projets dans le cadre de l’IECT. D’autres ont fait état d’un manque de temps pour préparer des propositions ou entreprendre des projets dans le cadre de l’IECT, ainsi que de difficultés à obtenir l’équipement ou les fournitures nécessaires. Les représentants de programme ont indiqué que le temps nécessaire pour s’engager avec les groupes autochtones avait été initialement sous-estimé.

Certains défis sont également survenus au sein même du programme de l’IECT. Des défis sont apparus en raison des différences dans la vision et les objectifs officiellement énoncés (voir la section 2.4 Mesure du rendement) les processus de financement et les niveaux de ressources de l’IECT des trois ministères associés dans la mise en œuvre du programme. Chaque ministère avait établi et continué à développer ses relations de travail avec les groupes autochtones, qui, dans quelques cas, n’étaient pas complètement synchronisées. En outre, l’absence de niveaux d’autorité financière communs pour les approbations, de politiques et de processus de gestion des accords de contribution et l’absence d’une base de données centrale pour la gestion des accords de l’IECT entre les ministères associés ont retardé la mise en œuvre.

Par ailleurs, l’absence de formation initiale du personnel du programme d’ECCC sur les subventions et les contributions lors de la mise en place du programme a généré des défis. Enfin, au sein d’ECCC, les approbations des accords de financement sous forme de contribution n’ont pas été effectuées en temps opportun, ce qui n’était pas en adéquation avec les capacités des groupes autochtones ou avec le calendrier des activités prévues dans le cadre des projets.

Des mesures ont été prises pour atténuer les difficultés internes et externes de la mise en œuvre en améliorant la sensibilisation et la communication, en garantissant la flexibilité du financement et en apportant un soutien technique aux groupes autochtones.

• Sensibilisation et communication : Pour atteindre les participants éventuels lorsqu’il n’était pas possible d’organiser des réunions en présentiel, des méthodes de communication de remplacement ont été utilisées, telles que Microsoft Teams et des appels téléphoniques. Des séances de mobilisation proposées par d’autres programmes ont également été mises à contribution pour sensibiliser les groupes autochtones admissibles au financement de l’IECT et optimiser la portée du programme.
• Flexibilité dans le financement : En réponse à des retards dus à des facteurs externes et dans l’approbation des financements, le financement de l’IECT a été prolongé d’une année supplémentaire (c.-à-d., jusqu’à l’exercice financier 2024-2025) et les accords de financement sous forme de contribution qui étaient à l’origine des accords à durée déterminée, ont été ajustés pour permettre le report des fonds d’une année à l’autre. En outre, le rythme des approbations a été accéléré par le relèvement de 100 000 $ à 500 000 $ du seuil de financement des montants nécessitant l’approbation du directeur général (DG). L’ensemble de ces ajustements a facilité le maintien de la flexibilité du programme et permis aux groupes autochtones d’accéder au financement de l’IECT, malgré les difficultés et les retards.
• Assistance et soutien administratifs, techniques et scientifiques : Le soutien et l’assistance mis à la disposition des groupes autochtones en tant que composante essentielle de l’IECT ont été importants pour surmonter les difficultés rencontrées lors de l’élaboration de la proposition et de la mise en œuvre du projet. Bien que certaines personnes autochtones interrogées aient déclaré qu’elles n’avaient pas besoin de soutien technique parce qu’elles disposaient d’une expertise interne ou qu’elles étaient en mesure d’engager des consultants, la plupart des personnes interrogées, dont celles interrogées dans le cadre du sondage, ont déclaré avoir reçu un tel soutien ou une telle assistance. Il s’agissait notamment de suggestions, de réponses à des questions ou des renseignements supplémentaires pour améliorer leur proposition, d’une aide pour ajuster les activités du projet, ainsi que d’une prolongation du délai pour soumettre la proposition ou mettre en œuvre le projet. Tous ceux qui ont bénéficié d’un soutien ou d’une assistance technique estiment que cela les a aidés à surmonter les difficultés liées à la soumission de leur proposition ou à la mise en œuvre de leur projet.

Par ailleurs, pour relever les défis et remédier aux inefficacités découlant des différentes approches et processus de mise en œuvre entre ministères associés, les rôles et responsabilités des ministères ont été analysés dès le début de la mise en œuvre de l’IECT. Cette disposition a permis de cibler les possibilités d’améliorer la coordination et de renforcer l’efficience. Toutefois, on ne sait pas exactement quels changements ont été apportés à la suite de cette analyse.

2.1.8 Points forts de la conception et de la mise en œuvre de l’IECT

Plusieurs caractéristiques de la conception et de la mise en œuvre de l’IECT sont perçues comme des points forts par les représentants de programme ainsi que par ceux des groupes autochtones qui ont participé à cette évaluation. Ces caractéristiques ont contribué à favoriser la participation des groupes autochtones à l’IECT.

• Approche d’élaboration conjointe : L’approche d’élaboration conjointe adoptée pour la conception et la mise en œuvre de l’IECT a été généralement considérée comme un point fort du programme par les participants. Cela dit, il existe des données probantes (bien que limitées) à l’effet que certains groupes autochtones n’étaient pas conscients des possibilités d’élaboration conjointe, qu’ils avaient une capacité limitée à participer ou qu’ils se sont montrés ambivalents ou incertains quant à la mesure dans laquelle la contribution fournie par leur nation ou leur groupe, et par les groupes autochtones en général, était prise en compte dans l’élaboration et la mise en œuvre de l’IECT.
• Souplesse : L’IECT a été conçue pour soutenir une diversité de capacités des effets cumulatifs et d’activités de projet axées sur les besoins et les priorités de la plus haute importance pour les groupes autochtones qui reflétaient, par exemple, des espèces spécifiques valorisées sur le plan culturel; les écosystèmes de l’air, de l’eau ou terrestres; une formation sur les effets cumulatifs et/ou des préférences pour certains types de renseignements ou de formats de données. En outre, le programme a fait preuve de souplesse dans ses calendriers de financement en réponse à des circonstances et des événements imprévus. Cette souplesse est considérée comme appropriée et nécessaire pour permettre aux collectivités de développer des projets basés sur leurs besoins autoévalués et leurs priorités par rapport aux effets cumulatifs.
• Soutien administratif, technique et scientifique : Les trois ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT ont apporté un soutien administratif, technique et scientifique aux groupes autochtones tout au long de la durée de vie de l’IECT. Les groupes autochtones ont beaucoup apprécié le soutien qu’ils ont reçu pendant la phase de rédaction de la proposition et tout au long du cycle de vie de leur projet, ce qui leur a permis de relever les défis liés à l’achèvement de leur proposition ou à l’avancement de leur projet.

2.1.9 Considérations pour la conception et la mise en œuvre futures du programme de l’IECT

L’évaluation a permis de dégager un certain nombre de considérations susceptibles d’éclairer la conception et la mise en œuvre des futurs programmes de financement relatifs aux effets cumulatifs et, plus généralement, des futurs programmes de mesures d’accommodement. Ces considérations en matière de programmes concernent leur mise en œuvre optimale, les exigences administratives pour leur financement, l’accessibilité des ressources des programmes gouvernementaux aux membres de la communauté et le mécanisme de financement utilisé.

Exécution optimale des programmes

L’IECT est l’un des quatre programmes de mesures d’accommodement du projet TMX qui financent les activités liées aux effets cumulatifs. Les trois autres programmes sont le Fonds de restauration de l’habitat aquatique (FRHA) et l’Initiative de la mer des Salish (IMS), mis en œuvre par le ministère des Pêches et des Océans (MPO), et l’Initiative d’études en milieu terrestre, mise en œuvre par Ressources naturelles Canada (RNCan).

Les représentants des programmes ont expliqué qu’au départ, les quatre programmes sont apparus progressivement pour répondre le plus rapidement possible à la diversité des besoins des groupes autochtones exprimés dans le cadre des consultations du projet TMX. L’un des premiers objectifs de mesures d’accommodement du projet TMX a été de lancer et de mettre en œuvre de multiples programmes répondant aux différentes demandes formulées par les groupes autochtones; pour les travaux terrestres, les écosystèmes aquatiques, les écosystèmes marins, le renforcement des capacités, la formation, la création de connaissances, la restauration, etc. Ainsi, bien que les quatre programmes traitent des effets cumulatifs, ils ont des objectifs légèrement différents (p. ex., le FRHA comprenait le financement de travaux de restauration, l’IMS soutenait les initiatives marines, alors que l’IECT ne le faisait pas). En outre, les représentants de programme ont expliqué que cette approche permettait aux groupes autochtones d’accéder à une expertise spécialisée au sein des trois ministères.

Bien que les quatre programmes aient été conçus et mis en œuvre séparément, les représentants des programmes ont indiqué que, dès le départ, il était apparu qu’il existait un degré élevé de chevauchement entre les groupes autochtones susceptibles de chercher à obtenir un financement par leur intermédiaire. Ainsi, des mesures ont été prises pour soutenir la coordination entre les programmes, rationaliser l’exécution des ententes de contribution, et améliorer l’efficacité globale, tout en répondant aux préoccupations des groupes autochtones concernant les limitations de capacité.

Par exemple :

• des efforts considérables ont été déployés pour coordonner les séances de mobilisation pour faire progresser la participation à l’élaboration conjointe. Des séances mixtes avec l’IMS, le FRHA et l’IECT ont été planifiées dans la mesure du possible.
• le MPO a lancé un processus visant à regrouper tous les programmes sous un même ensemble de modalités. Cela a permis d’utiliser un seul gabarit d’entente de financement sous forme de contribution pour faire circuler différentes sources de fonds, ce qui a eu pour effet de transmettre la charge administrative au MPO plutôt qu’aux bénéficiaires du financement. Les bénéficiaires du programme ont précisé que les groupes autochtones ont beaucoup apprécié cette approche.

Les représentants de programme sont convenus du fait que le travail sur les effets cumulatifs était un élément important de la réconciliation et que la conception et la mise en œuvre des futurs programmes de financement pour les effets cumulatifs pourraient être améliorées afin d’en accroître l’accessibilité. Il y a eu un consensus général sur la possibilité de mettre en place un guichet unique au départ avec une coordination de plusieurs ministères, afin de mettre en place des mécanismes d’exécution conjoints, tels que la mise en œuvre des modalités et des outils de suivi. Les représentants des programmes ont souligné l’importance de consacrer du temps dès le départ pour s’assurer que la conception du programme soit optimale et pour intégrer les responsabilités de gestion conjointe dans les buts et les objectifs du programme.

Exigences administratives

Les groupes autochtones participants à l’évaluation ont offert un éventail de perspectives sur les exigences administratives associées au financement de l’IECT. Parmi les personnes interrogées, certaines ont aimé le processus de proposition par étapes et considéré les exigences de la proposition comme appropriées dans leur niveau de détails. D’autres ont noté que les documents de la proposition contenaient trop de renseignements techniques et n’étaient donc pas accessibles aux personnes non-initiées de leur communauté ou ne correspondaient pas aux approches de leur communauté en matière d’élaboration de propositions. En outre, pour les collectivités dont les capacités administratives ou en matière d’effets cumulatifs sont limitées, la charge administrative associée à la soumission des propositions et à l’établissement des rapports sur les projets était excessive. Telle a été leur appréciation en dépit des efforts avérés du programme pour rationaliser et simplifier le processus de proposition en réponse aux préoccupations soulevées lors de la participation sur la conception du programme de l’IECT.

Par ailleurs, les répondants au sondage ont exprimé des opinions variées sur le processus de soumission des propositions et sur leur entente de financement. La moitié d’entre eux ont affirmé que :

• les exigences de la proposition de l’IECT étaient claires et faciles à comprendre;
• l’élaboration de leur proposition a exigé un effort raisonnable;
• leur nation ou leur groupe a reçu une rétroaction sur leur proposition dans un délai raisonnable;
• les conditions de leur entente de financement sont claires et faciles à comprendre;
• les exigences en matière de production de rapports sont gérables;
• les exigences en matière de production de rapports sont claires.

La plupart des autres répondants sont restés neutres ou ont indiqué qu’ils ne savaient pas, et un seul répondant était en désaccord. Bien que le petit nombre de participants aux entrevues et au sondage limite la mesure dans laquelle des conclusions fermes peuvent être tirées, cette rétroaction suggère que les possibilités futures de préciser ou rationaliser les exigences en matière de soumission de propositions et de production de rapports seraient les bienvenues et favoriseraient la participation au programme.

Accessibilité des ressources

Dans le même ordre d’idées, un représentant de groupes autochtones ayant participé aux entrevues a fait part de ses préoccupations quant à l’accessibilité des ressources de l’IECT. Il a indiqué que certaines des ressources fournies lors des ateliers étaient difficiles à partager avec les membres de la communauté parce qu’elles n’étaient pas rédigées à l’intention des non-initiés. Cette personne a fortement encouragé l’élaboration de ressources accessibles à tous les membres de la communauté. Parmi les suggestions, citons l’utilisation accrue d’outils visuels, un apprentissage plus pratique ou sur le terrain (plutôt que des rapports) et un effort accru pour concevoir des ressources plus attrayantes, y compris du matériel infographique, des jeux, des histoires personnelles ou des éléments narratifs.

Mécanismes de financement

Enfin, certains représentants de programme ont noté que l’utilisation d’ententes de financement sous forme de contribution était considérée comme paternaliste par les groupes autochtones (bien que cette préoccupation n’ait été soulevée par aucun des groupes autochtones ayant participé à cette évaluation) et ont suggéré que les subventions auraient été un mécanisme de financement plus approprié pour les mesures d’accommodement. D’autre part, selon un autre représentant de programmes, les subventions n’auraient pas été en mesure de fournir le même montant de financement aux groupes autochtones. Certains représentants de programme étaient d’avis que les mesures d’accommodement auraient dû être financées sur une base permanente (de services votés) plutôt que sous forme de subventions et de contributions, ce qui aurait été plus conforme à l’esprit des mesures d’accommodement et à l’engagement du gouvernement du Canada à l’égard de la réconciliation. Les groupes autochtones ont exprimé leur préférence et leur besoin d’un financement continu pour les activités relatives aux effets cumulatifs, quel que soit le mécanisme de financement (voir la section 2.6 Pertinence continue).

2.2 Efficience

L’absence d’une approche normalisée en matière de production de rapports financiers chez les ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT a rendu difficile l’établissement d’un portrait global et précis des dépenses planifiées et réelles du programme. Les données disponibles révèlent ce qui suit :

• Globalement, pour l’ensemble de l’IECT, les dépenses réelles ont été inférieures aux prévisions pour chaque exercice financier pour lequel des chiffres sont disponibles (2020-2021 à 2023-2024).
• Le MPO et ECCC ont dépensé moins que prévu au cours de chaque exercice financier entre 2020-2021 et 2023-2024, tandis que RNCan a dépensé beaucoup plus (41 %) que prévu entre 2019-2020 et 2023-2024.
• Les trois ministères ont reporté une partie du financement sous forme de contributions, qui n’était pas dépensée, pour l’utiliser au cours des années suivantes, afin de répondre à différentes difficultés dans la mise en œuvre du programme (voir la section 2.1.7 Mise en œuvre de l’IECT). En outre, un montant substantiel de fonds a été transféré d’un ministère à l’autre afin de mieux appuyer toutes les demandes de financement admissibles. Au cours de la première phase de l’initiative qui était consacrée au renforcement des capacités, les représentants du programme ont noté un vif intérêt des groupes autochtones pour le financement prévu à cet effet. Néanmoins, RNCan ne disposait pas de suffisamment de fonds pour répondre à la demande. ECCC et le MPO ont dû apporter un certain niveau de fonds à RNCan pour pallier le déficit et répondre ainsi à ce besoin. Au cours de la deuxième phase du programme, durant laquelle le financement du projet était disponible, ECCC a fait face à une demande de financement plus élevée que les ressources disponibles. RNCan a dû fournir des fonds additionnels à ECCC pour répondre à cette demande^{Note de bas de page 2}. La flexibilité et la capacité de déplacer des fonds entre les ministères ont profité aux bénéficiaires du financement et ont contribué aux résultats positifs du programme.

Au 30 septembre 2023 :

• un total de 46,49 millions de dollars (71 % des 65,5 millions de dollars disponibles pour les contributions) ont été alloués aux groupes autochtones admissibles;
• un total de 29,06 millions de dollars (44 % du total disponible pour les contributions et 63 % du montant total alloué) ont été déboursés.

Sur la base de toutes les propositions de projet soumises au 30 septembre 2024, il a été prévu qu’un total de 53,92 millions de dollars de financement seraient versés aux groupes autochtones avant la fin de l’IETC en mars 2025. Cela représente 82 % du financement total disponible dans le cadre du programme.

Certains représentants des programmes estiment que les ressources de l’IECT ont été réparties de manière équitable et appropriée entre les ministères, compte tenu de leurs responsabilités respectives. Toutefois, ils ont indiqué avoir été confrontés à plusieurs défis liés aux ressources.

• Les représentants d’ECCC ont noté que l’IECT a été lancé très rapidement sans que le personnel et la formation au sein d’ECCC soient appropriés dans des domaines clés tels que l’administration des programmes de subventions et de contributions et la collaboration avec les groupes autochtones. Ils ont précisé que le nombre d’équivalents temps plein (ETP) qu’ECCC avait alloué à l’IECT au début du programme était insuffisant, et qu’il fallait du temps pour doter le programme en personnel adéquat. D’autre part, les représentants du MPO et de RNCan ont indiqué que ces ministères disposaient d’un nombre approprié d’équivalents temps plein (ETP) pour s’acquitter de leurs responsabilités dans le cadre de l’IECT. Le MPO et RNCan possédaient l’expérience préalable dans la mise en œuvre de programmes de mesures d’accommodement, grâce au FRHA, à l’IMS, et à l’Initiative d’études en milieu terrestre.
• L’absence de politiques et de processus normalisés en matière de financement sous forme de subventions et de contributions au sein des ministères associés dans la mise en œuvre du programme a contribué à son inefficacité. Au cours des 18 premiers mois de l’IECT, il a fallu déployer des efforts considérables pour résoudre ces incohérences, souvent à des niveaux plus élevés que ceux qu’impliquerait la mise en œuvre opérationnelle habituelle d’un tel programme. Des ressources en personnel ont été nécessaires pour élaborer des solutions viables afin de remédier aux retards d’approbation, au report de fonds et au versement des fonds aux groupes autochtones.

Les représentants de programme ont fait remarquer que les transferts interministériels, ainsi que les ajustements apportés aux conditions des accords de financement, ont permis d’éviter la caducité du financement et assuré la réception des fonds de l’IECT par les groupes autochtones en dépit des retards d’approbation et des reports de fonds. Les représentants de programme ont fait remarquer que les relations de travail positives entre les ministères associés dans la mise en œuvre du programme étaient essentielles pour faciliter la réaffectation des fonds.

2.3 Gouvernance

2.3.1 Gouvernance interministérielle

L’initiative du projet TMX est gérée par divers comités de direction (au niveau du sous-ministre, du sous-ministre adjoint, du directeur général et du directeur), ainsi que par divers groupes de travail interministériels et intra ministériels.

Selon les documents fondateurs, la structure de gouvernance de l’IECT devait être composée d’un comité directeur interministériel des DG relevant du cadre de gouvernance global du projet TMX et chargé de superviser l’élaboration, l’exploitation et la gestion de l’IECT. Le comité directeur interministériel des DG devait être appuyé par deux groupes de travail (Mobilisation et gouvernance, et Soutien technique et de projet) pour appuyer la mise en œuvre des trois composantes de l’IECT. Le comité directeur interministériel des DG devait être soutenu par deux groupes de travail (Mobilisation et gouvernance et Soutien technique et aux projets) afin de soutenir la mise en œuvre des trois composantes de l’IECT.

Des documents internes indiquent qu’en plus du Comité directeur interministériel des DG, l’IECT est actuellement appuyé par les structures de gouvernance suivantes :

• Deux comités additionnels au niveau DG, un comité chargé de la coordination interministérielle et un comité chargé de la coordination ministérielle d’ECCC (Comité bilatéral des DG de TMX d’ECCC, Direction générale de la protection de l’environnement et Régions de l’Ouest et du Nord).
• Un comité interministériel au niveau des directeurs a fourni une orientation et une coordination stratégiques et opérationnelles tout au long des premières années du programme, jusqu’au printemps 2024, date à laquelle, au cours de la dernière année, les communications des directeurs sont passées à une approche fondée sur les besoins.
• Deux groupes de travail interministériels : le groupe de travail du TMX, responsable de la coordination interministérielle de toutes les mesures d’adaptation du TMX, et l’équipe de travail de la boîte à outils de l’IECT, responsable de la coordination de la boîte à outils, de la formation PSDO et la série des connaissances.

Comme indiqué à la section 2.1.7 Mise en œuvre de l’IECT, le personnel du programme a entrepris une analyse des rôles et responsabilités des ministères afin de déterminer les possibilités d’améliorer la coordination et de renforcer l’efficacité, mais on ne sait pas exactement quels changements ont été mis en œuvre à la suite de cette analyse. Par exemple, il n’est pas clair si la structure de gouvernance décrite plus haut était antérieure à cette analyse ou si elle a été développée à la suite de celle-ci.

Dans l’ensemble, les représentants de programme des trois ministères estiment que la structure de gouvernance de l’IECT est efficace et fonctionne bien. Ils ont cité de nombreux points forts dont les suivants :

• Les rôles et responsabilités des ministères associés dans la mise en œuvre du programme sont bien définis.
• Un niveau élevé d’engagement de la part des cadres dirigeants ministériels responsables du programme.
• La création de nombreux comités et groupes de travail interministériels pour la mobilisation, le financement et le soutien technique.
• L’accès à l’information partagé grâce aux outils de GCdocs et de SharePoint pour améliorer le flux de travail et la collaboration.

Toutefois, les représentants de programme ont fait observer, que sur le plan pratique les calendriers offraient parfois des délais insuffisants à RNCan et le MPO dans le processus d’examen de la documentation fournie par ECCC, ce qui limitait leur capacité à participer aux discussions. En outre, il a parfois été difficile d’organiser des réunions avec les cadres supérieurs, en raison de leur emploi du temps chargé.

2.3.2 Gouvernance collaborative et mobilisation auprès des groupes autochtones

Comme décrit à la section 2.1.2 Collaboration fondée sur les régions de bassins versants, les premières participations à la conception de l’IECT ont révélé un intérêt limité pour des structures de gouvernance officielles parmi les groupes autochtones. Une collaboration fondée sur les bassins versants et axée principalement sur le partage d’information a été proposée par le programme et acceptée par les groupes autochtones.

Les groupes autochtones ont également participé à plusieurs groupes de travail créés dans le cadre de l’IECT, notamment le groupe de travail sur les projets dirigés par des Autochtones, le groupe de travail du réseau de consultation et de collaboration, et le groupe de formation de la PSDO.

2.4 Mesure du rendement

Bien qu’aucun modèle logique global n’ait été élaboré pour l’IECT, les résultats attendus ont été déterminés pour cette dernière. De plus, chaque ministère a déterminé ses propres résultats escomptés et les indicateurs correspondants au moment de la rédaction des documents de base et les a modifiés depuis. Étant donné l’absence de résultats et d’indicateurs communs aux trois ministères chargés de l’exécution du programme, il n’a pas été possible d’articuler l’évaluation autour d’un ensemble de résultats communs à ces trois ministères. De surcroît, le mécanisme d’utilisation, par les ministères associés dans la mise en œuvre du programme, des renseignements sur le rendement en soutien à la prise de décision, demeure ambigu. De même, il n’est pas clair si les renseignements sur le rendement de l’IECT sont partagés avec les groupes autochtones.

Certains représentants de programme ont soulevé des questions sur la pertinence des indicateurs de rendement de l’IECT pour les groupes autochtones. Ils ont soutenu que les indicateurs avaient été élaborés avant la présentation au Conseil du Trésor et sans aucune contribution des groupes autochtones. Bien que la conception de l’IECT ait évolué après la présentation au Conseil du Trésor sur la base des contributions des groupes autochtones, aucun ajustement n’a été apporté aux indicateurs de rendement^{Note de bas de page 3}. Les représentants de programme étaient d’avis que les indicateurs de rendement sur le financement des mesures d’accommodement devraient être ceux qui sont importants pour les collectivités. Il a été suggéré qu’une mobilisation auprès des groupes autochtones soit réalisée avant la présentation au Conseil du Trésor afin de développer des indicateurs de rendement pertinents et utiles, non seulement pour le gouvernement du Canada, mais aussi pour les groupes autochtones.

2.5 Efficacité

2.5.1 Renforcement des capacités des collectivités à faire progresser les travaux sur les effets cumulatifs

L’un des trois objectifs de l’IECT était de renforcer les capacités des collectivités à faire progresser les travaux sur les effets cumulatifs. Il consistait à fournir des capacités et un financement de projet ainsi qu’un soutien administratif, technique et scientifique aux groupes autochtones admissibles.

En date du 31 mars 2024, un total de 205 accords de contribution avec des groupes autochtones avaient été signés dans le cadre de l’IECT.

• Financement pour le renforcement des capacités : Au total, 85 % des groupes admissibles au programme de l’IECT (n = 101) ont signé des ententes de financement sous forme de contribution des capacités de la phase I du programme de l’IECT avec RNCan en date du 31 mars 2024. La majorité de ces ententes (72 %) a été conclus avant le 6 décembre 2023.
• Financement de projets : Au total, 106 groupes admissibles ont soumis une proposition de financement de projets pour la phase II. Parmi ceux-ci, 104 avaient signé des ententes de financement sous forme de contributions des projets, avant le 31 mars 2024, dont les trois quarts ont été signés avec ECCC et un quart avec le MPO. Une grande majorité de ces projets (85 %) étaient encore en cours en date du 31 mars 2024.

Les 104 groupes autochtones ayant signé des ententes de contribution, en vigueur au 31 mars 2024, représentent 87 % des 119 groupes autochtones admissibles à l’IECT, dépassant ainsi l’objectif de 75 % fixé par le programme.

Les groupes autochtones ont utilisé le financement pour le renforcement des capacités à différentes fins, comme pour l’organisation de réunions communautaires ou la mobilisation communautaire, l’embauche et la formation de personnel, l’achat d’équipement et l’élaboration de cours ou de programmes avec des leçons sur les effets cumulatifs. Les types d’activités les plus courants sont le renforcement des capacités des collectivités, la mobilisation communautaire, les études de base (sur le terrain et au bureau) et la gestion, la collecte et l’intégration des savoirs autochtones.

Le financement de projets a également été utilisé pour mener à bien toute une série de projets sur les effets cumulatifs, en fonction des besoins et des priorités ciblées par les communautés. Il s’agit notamment de projets de surveillance ou de gestion des effets cumulatifs, d’élaboration de programmes, d’analyse des perturbations de terrains et d’autres initiatives. Parmi les exemples particuliers, citons le développement d’outils et de bases de données spatiales, l’utilisation d’images de drones et de technologie infrarouge pour examiner l’utilisation des terres, et la collecte de données pour soutenir la modélisation des facteurs de stress, afin de prédire leurs incidences sur les effets cumulatifs dans l’avenir. La figure 1 donne un aperçu de l’éventail des activités entreprises par les projets financés par l’IECT, en fonction de la documentation du programme.

Figure 1 : Activités des projets financés par l’IECT selon la fréquence

Tous les représentants des groupes autochtones interrogés ont reconnu le fait que l’IECT avait renforcé la capacité de leur communauté à entreprendre des travaux sur les effets cumulatifs. Parmi les répondants au sondage, plus de la moitié étaient d’avis que leur nation ou leur groupe était mieux équipé pour entreprendre ou participer à la surveillance ou aux études des effets cumulatifs (deux ont déclaré qu’il était trop tôt pour le savoir, car leur projet était encore en cours, et un répondant était neutre). Toutes les personnes interrogées ont également déclaré que le financement de l’IECT avait renforcé les capacités de leur communauté en leur permettant de faire ce qui suit :

• Embaucher et/ou former des membres de la communauté pour travailler sur des projets relatifs aux effets cumulatifs, par exemple entreprendre une collecte continue de données.
• Acheter de nouveaux équipements, tels que des drones, des caméras pour la faune, des véhicules tout-terrain et des motoneiges afin de soutenir leur travail sur les effets cumulatifs, ce qui leur a permis d’accéder à leurs terres d’une manière qui n’était pas possible par le passé.
• Développer des outils basés sur les technologies de l’information (p. ex., des bases de données, des outils de modélisation) pour leur permettre de poursuivre le travail sur les effets cumulatifs dans le futur.
• Utiliser les données recueillies dans le cadre du projet de l’IECT pour élaborer un programme-cadre d’enseignement sur la surveillance et l’analyse environnementales de la maternelle à la 12e année, qui permettrait ainsi de renforcer les capacités des générations futures.
• Déterminer les domaines de préoccupations liés aux effets cumulatifs, compiler et analyser les données sur les effets cumulatifs, et élaborer des plans pour y répondre.
• Renforcer les capacités à entreprendre des travaux pour lesquels ils avaient engagé de tierces parties par le passé, ce qui leur permettrait d’établir une intendance plus forte sur leurs terres.

Les représentants de programme ont souligné le fait que certains groupes autochtones qui n’auraient pas normalement collaboré avec le gouvernement du Canada ont souhaité soumettre des propositions de financement supplémentaire pour des activités liées aux effets cumulatifs. De leur perspective, cela prouve l’efficacité de l’IECT dans le renforcement de la capacité des groupes autochtones à faire progresser leurs priorités en matière d’effets cumulatifs.

Étude de cas communautaire : Association de la Nation métisse Otipemisiwak de l’Alberta

2.5.2 Soutenir les groupes autochtones dans leur compréhension des effets cumulatifs liés aux activités humaines en milieux terrestres et d’eau douce

Le deuxième objectif de l’IECT était d’aider les groupes autochtones à mieux comprendre les effets cumulatifs des activités humaines en milieux terrestres et d’eau douce. L’IECT a poursuivi cet objectif en finançant des groupes autochtones pour qu’ils entreprennent des projets sur les effets cumulatifs, et conçoivent des produits et des activités de partage de connaissances en fonction des régions de bassins versants et à l’échelle de l’Initiative.

Bien que certains aient nuancé leurs propos en indiquant que le projet financé par leur communauté était toujours en cours, tous les représentants des groupes autochtones interrogés ainsi qu’environ la moitié des répondants au sondage sont convenus du fait que leur communauté avait acquis des connaissances et une compréhension précieuse des effets cumulatifs à la suite de leur projet. En outre, près de la moitié des personnes interrogées ont reconnu le fait que leur nation ou groupe jouissait d’une meilleure compréhension des impacts environnementaux ou des effets cumulatifs des activités humaines.

Certaines personnes interrogées ont décrit des types spécifiques d’acquisitions de connaissances ou de produits de connaissances qu’elles ont élaborés grâce au financement de l’IECT par exemple, des cartes des effets cumulatifs publiées en ligne; un plan de gestion détaillé pour traiter les effets cumulatifs et une boîte à outils numérique correspondante (décrite comme un « aide-mémoire » du plan de gestion); et une vidéo YouTube qui, bien qu’elle était principalement destinée à soutenir le dialogue entre la communauté et l’IECT en matière de financement supplémentaire, a également permis de partager de nouvelles connaissances sur les effets cumulatifs acquises dans le cadre du projet financé par l’IECT.

Les représentants des groupes autochtones interrogés ont décrit diverses activités de surveillance et d’analyse qu’ils ont entreprises grâce au financement de l’IECT, notamment la surveillance de la pollution et de la contamination des ruisseaux; l’analyse de l’incidence de la réorientation de cours d’eau hors des réserves; l’analyse de la contamination de l’eau et du sol; l’évaluation de l’impact des secteurs pétrolier et gazier, forestier et agricole sur les terres; la surveillance des inondations et du drainage; et la restauration des zones humides.

Dans l’ensemble des projets financés par l’IECT, les domaines d’intérêt les plus courants étaient liés aux savoirs autochtones, la communauté, la santé des écosystèmes aquatiques, de la faune terrestre et de son habitat, et la qualité de l’eau. La Figure 2 ci-dessous donne un aperçu des domaines d’intérêt des projets financés par l’IECT selon les documents du programme.

Figure 2 : Domaines d’intérêt des projets financés par l’IECT

2.5.3 Améliorer le partage d’information et de connaissances pour soutenir les groupes autochtones dans la prise de décision et l’analyse de grands projets dans le futur

Le troisième objectif de l’IECT est d’améliorer la qualité des renseignements et l’échange de connaissances afin d’appuyer les groupes autochtones dans leur processus décisionnel et les futures analyses liées à de grands projets.

Outre l’octroi de financement en lien avec des projets sur les effets cumulatifs aux groupes autochtones, l’IECT visait à atteindre cet objectif en élaborant du matériel de connaissances et en entreprenant une série d’activités de partage des connaissances.

Par exemple, le MPO a développé des résumés des recherches sur les effets cumulatifs menées par le gouvernement du Canada et a mis à disposition les publications et les données du gouvernement canadien par l’intermédiaire de la PSDO.

L’IECT a appuyé de nombreuses opportunités et sponsorisé des plateformes de partage des connaissances, à la fois entre les groupes autochtones, et entre ces derniers et les représentants des ministères associés dans la mise en œuvre du programme (voir la section 2.1.3 Activités relatives à l’état des connaissances : séances de partage des connaissances et boîte à outils). Entre juin 2020 et septembre 2024, le programme a tenu treize séances de partage des connaissances de la série d’apprentissages. Ces dernières étaient axées sur les effets cumulatifs du point de vue de la science occidentale et des Autochtones ainsi que sur les résultats d’autres projets de recherche sur les effets cumulatifs. Le programme a aussi offert des présentations sur les incendies de forêt et la qualité de l’eau. Entre autres, on note par exemple trois séances de partage des connaissances scientifiques du MPO sur des travaux plus étendus sur les effets cumulatifs entrepris par le MPO (p. ex. la sensibilité du saumon coho aux changements de température et aux débits des cours d’eau; l’utilisation des terres et la hausse de la température des cours d’eau; les menaces liées aux effets cumulatifs sur les cours d’eau), ainsi que de présentations faites par les gouvernements des Premières Nations et par le Centre autochtone sur les effets cumulatifs. Dans l’ensemble, environ deux tiers des collectivités ont participé aux séances de partage des connaissances.

Ces activités relatives à l’état des connaissances ont été un élément central des activités de développement et de partage des connaissances de l’IECT. L’approche collaborative adoptée pour les activités liées à l’état des connaissances a été décrite en détail à la section 2.1.3 Activités relatives à l’état des connaissances : séances de partage des connaissances et boîte à outils. Le résultat prévu de ces activités est le développement de la boîte à outils de l’IECT. Il s’agit d’une boîte à outils en ligne développée en collaboration entre les groupes autochtones et les ministères associés dans la mise en œuvre de l’IECT et hébergée sur la plateforme du gouvernement du Canada. L’objectif principal de la boîte à outils est d’aider les groupes autochtones à réseauter les uns avec les autres pour continuer à renforcer leurs capacités en matière d’effets cumulatifs. Ultimement, la boîte à outils est conçue comme une ressource durable que les groupes autochtones peuvent utiliser pour documenter les futurs travaux sur les effets cumulatifs de même que l’analyse et la prise de décision dans le cadre de grands projets. ECCC a l’intention de laisser la porte ouverte aux collectivités pour qu’elles ajoutent des informations à la boîte à outils en ligne, bien que les ressources n’aient pas été confirmées pour appuyer cette intention. En novembre 2024, la boîte à outils était toujours en cours d’élaboration.

Presque tous les représentants des groupes autochtones interrogés ont indiqué que des membres de leur communauté avaient participé aux séances d’information et de partage des connaissances organisées dans le cadre de l’IECT. Ils ont aimé l’atmosphère décontractée et la fréquence des séances, qui ont permis aux collectivités de participer et de faire part de leurs interrogations et préoccupations, le cas échéant. Les personnes interrogées ont également apprécié le fait que les informations aient été offertes en ligne après les séances, pour en permettre l’accès aux personnes n’ayant pas pu y participer.

Les expériences des séances de partage de connaissances avec les collectivités ont été largement positives, même si la plupart des personnes interrogées ont indiqué que la modestie des ressources et la fatigue ressentie au cours des réunions limitaient leur capacité à participer autant qu’elles le souhaitaient. L’une des personnes interrogées a souligné le fait que les séances combinaient souvent de l’information provenant de plusieurs bassins versants, ce qui a pu dissuader certains groupes autochtones de participer en raison de certains renseignements qu’ils considéraient non pertinents pour eux. Une autre personne a indiqué que sa communauté hésitait à partager les renseignements qu’elle a recueillis en raison de l’utilisation qui en a été faite par le gouvernement à l’encontre des groupes autochtones, y compris récemment, selon elle.

Dans l’ensemble, certains représentants de groupes autochtones interrogés ont reconnu le fait que leur communauté avait acquis des connaissances et une meilleure compréhension des effets cumulatifs grâce aux activités de partage des connaissances de l’IECT auxquelles ils ont participé. Parmi les groupes autochtones qui ont répondu au sondage, près de la moitié a reconnu le fait que leur nation ou groupe avait acquis des connaissances précieuses grâce aux activités de partage des connaissances dans leur bassin hydrographique, aux activités de partage des connaissances à l’échelle de l’IECT et à leur participation aux activités relatives à l’état des connaissances.

De plus, les groupes autochtones interrogés ont indiqué qu’ils avaient utilisé les connaissances acquises dans le cadre de leur projet de l’IECT pour éclairer l’analyse et la prise de décision ou qu’ils prévoyaient de le faire à l’avenir avec les informations recueillies et les connaissances acquises, puisque leur projet était toujours en cours. Plus de la moitié des répondants au sondage ont reconnu le fait qu’ils disposaient de meilleurs renseignements sur les effets cumulatifs, qu’ils pouvaient utiliser à l’avenir pour leurs analyses et leurs prises de décisions dans le cadre des activités de développement régional.

Dans l’ensemble, grâce à l’IECT, de nombreuses communautés sont mieux équipées en connaissances sur les effets cumulatifs pour soutenir l’analyse et la prise de décision relative aux activités de développement régional.

Étude de cas communautaire : Première Nation Esk'etemc

2.5.4 Renforcement de la confiance et d’une mobilisation représentative

Lors de l’élaboration de l’IECT, on a évoqué le fait que sa mise en œuvre pourrait renforcer la confiance entre les collectivités autochtones et la Couronne. Les résultats attendus de l’IECT, énoncés par deux des trois ministères associés dans sa mise en œuvre, comprenaient l’intention qu’elle puisse contribuer à l’instauration d’un climat de confiance et à une mobilisation représentative entre les groupes autochtones et le gouvernement du Canada.

La moitié des représentants de programme ont souligné différentes façons dont, à leur avis, l’IECT a contribué à renforcer la confiance et les relations, notamment : en maintenant une certaine souplesse dans les types de projets financés et dans les calendriers de projets; en adaptant les approches de mobilisation et le soutien technique ou scientifique aux besoins et au niveau de préparation des communautés; en organisant des réunions en personne dans différentes collectivités du bassin versant; et en intégrant le personnel qui a participé aux consultations du projet TMX afin de renforcer les relations déjà établies. Il est important de noter que tous les représentants de programme ont indiqué que leur ouverture pour soutenir les communautés dans l’accès aux travaux financés par l’IECT et à les mettre en œuvre a été accueillie positivement et avec gratitude.

Les représentants d’ECCC ont souligné le taux élevé de financement de l’IECT parmi les groupes autochtones, y compris par certains groupes qui n’avaient jamais été impliqués ni obtenu de financement de la part d’ECCC, comme preuve d’une confiance accrue et d’une mobilisation représentative (104 des 119 groupes admissibles ont reçu un financement). Depuis le lancement de l’IECT, ECCC a noué de nouvelles relations avec de nombreux groupes autochtones, ce qui, de leur point de vue, a contribué à faire avancer la réconciliation. Autre exemple de la contribution de l’IECT à la réconciliation, les représentants de programme ont noté que le Conseil du Trésor avait approuvé le choix d’une rétroaction orale pour les rapports de l’IECT, en réponse à une demande formulée par le programme.

Parmi les représentants des groupes autochtones interrogés et sondés, une majorité a estimé que l’IECT a permis une participation plus significative et instauré une confiance accrue entre leur nation ou leur groupe et les ministères fédéraux qui ont participé à l’IECT. Parmi les répondants au sondage, environ un tiers était d’avis que le programme a permis une mobilisation plus représentative entre leur nation ou leur groupe et les ministères fédéraux liés aux activités de développement régional, et la même proportion a estimé qu’il a renforcé la confiance entre leur nation ou leur groupe et les ministères fédéraux qui ont participé au programme, la plupart des autres répondants ont donné une réponse neutre ou ont estimé qu’il était trop tôt pour le savoir.

Toutes les personnes interrogées ont déclaré que le processus d’élaboration conjointe de l’IECT, ainsi que le soutien continu apporté tout au long du cycle de vie des projets financés par l’IECT étaient des exemples de mobilisation représentative qui ont permis d’instaurer la confiance. Toutefois, nombreux sont ceux qui ont été déçus et préoccupés par le fait qu’il n’était pas prévu de poursuivre le financement des travaux sur les effets cumulatifs lancés grâce à l’IECT (voir la section 2.6 Pertinence continue).

2.6 Pertinence continue

Tous les répondants au sondage et les représentants des groupes autochtones interrogés ont indiqué que leur nation ou leur groupe avait l’intention de poursuivre la surveillance et les études des effets cumulatifs après leur participation au projet de l’IECT. Toutefois, certains ont indiqué qu’en l’absence d’un financement supplémentaire, ce travail se limiterait à une collecte de données permanente ou ad hoc, plutôt qu’à une collecte de données élargie ou stratégique, ou qui serait tributaire du soutien de bénévoles. De même, certains représentants de programme ont indiqué qu’il y avait un besoin de financement continu ou à long terme pour aider les groupes autochtones à développer et à renforcer les compétences, les processus et les ressources qui ont été soutenus par l’IECT.

Les personnes interrogées et les répondants au sondage ont identifié de nombreux besoins particuliers et permanents liés à la surveillance et à la connaissance des effets cumulatifs. En voici quelques exemples :

• La capacité supplémentaire, y compris une nouvelle prolongation des calendriers de projets de l’IECT, pour recueillir, analyser et interpréter les données afin d’éclairer la planification de l’utilisation des terres et la prise de décision.
• La formation continue et le perfectionnement des compétences des membres de la communauté, y compris des compétences technologiques.
• Le renforcement des capacités et des connaissances des jeunes en matière d’effets cumulatifs (p. ex., par la formation, les programmes scolaires ou le mentorat).
• La sensibilisation et le développement de la base de connaissances relative aux aires écologiques et biologiques et aux effets cumulatifs.
• La mise au point d’une base de données nationale sur les effets cumulatifs.
• Le mentorat de Nation à Nation sur les effets cumulatifs, les possibilités de formation polyvalente et le partage des connaissances.
• Les ressources permettant d’atténuer les impacts négatifs des effets cumulatifs et d’améliorer la santé des terres.

Les représentants de programme et les représentants des groupes autochtones ont formulé plusieurs suggestions sur la manière dont les programmes futurs pourraient répondre aux besoins des groupes autochtones en matière d’effets cumulatifs, comprenant les éléments suivants.

• Donner la priorité à un modèle de financement flexible qui met l’accent sur l’interaction, la participation et le mentorat au sein des groupes autochtones, qui permet aux communautés de répondre à leurs besoins et priorités particuliers et qui soutient à la fois les efforts visant à améliorer la compréhension des effets cumulatifs et les actions visant à atténuer ces effets.
• Donner la priorité au leadership autochtone dans l’élaboration des produits et des processus de partage des connaissances et prévoir une compensation pour ce travail. Une suggestion particulière a été d’établir un groupe consultatif autochtone pour superviser les activités relatives à l’état des connaissances.
• Continuer à s’appuyer sur les fondements posés par l’IECT en communiquant clairement aux groupes autochtones la manière dont le gouvernement du Canada aborde ou prévoit d’aborder les effets cumulatifs (p. ex., dans la législation et/ou la politique), et en donnant aux groupes autochtones la possibilité d’apporter leur contribution.

3. Leçons apprises, recommandations, réponses et plan d’action de la direction

Vu que le financement de l’IECT se termine le 31 mars 2025 et qu’il n’existe aucun plan concret pour le renouveler dans sa forme actuelle, les principales conclusions s’assimilent à des leçons apprises pour l’avenir qui ne nécessitent aucun plan d’action. Les leçons apprises qui suivent sont pertinentes à ECCC, NRCan et le MPO. Elles visent à nourrir la réflexion et la discussion sur la conception de futures initiatives sur les effets cumulatifs, des initiatives autochtones et, dans certains cas, des programmes généraux des ministères. En outre, la prise en compte de ces enseignements, dans la mise en œuvre des programmes futurs, permettra de continuer à alimenter la confiance avérée que les responsables du programme de l’IECT ont instaurée avec les groupes autochtones.

La recommandation à venir s’adresse au sous-ministre adjoint (SMA) de la Direction générale de la protection de l’environnement, en collaboration avec le SMA de la Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales, en tant que hauts fonctionnaires ministériels responsables de l’IECT.

Leçons apprises 1

Reconnaissant que l’approche d’élaboration conjointe a été un point fort de la mise en œuvre de l’IECT, les programmes autochtones futurs (y compris ceux liés aux effets cumulatifs) devraient refléter la flexibilité, le temps et les ressources de programme supplémentaires qui sont nécessaires à l’élaboration conjointe, en particulier pour la conception et l’exécution du programme, l’établissement de la gouvernance ainsi que les résultats et les mesures de rendement élaborés conjointement qui sont pertinents pour les groupes autochtones.

L’approche d’élaboration conjointe utilisée pour concevoir l’IECT a permis au ministère et à ses partenaires d’élaborer des programmes fondés sur des structures de gouvernance innovantes et adaptés aux différences culturelles, de créer des forums de discussions et des groupes de travail pour partager les connaissances et l’information, d’établir des relations entre les collectivités concernées par les effets cumulatifs, et de permettre la création d’outils pour soutenir les bénéficiaires.

Le fait que les participants au processus d’élaboration conjointe aient reconnu le fait que l’IECT avait été menée de manière pertinente et qu’ils aient mentionné avoir pu s’exprimer librement lors des séances de mobilisation pour faire part de leurs préoccupations, de leurs besoins et de leurs priorités témoigne de la pertinence d’utiliser cet outil pour favoriser des relations représentatives entre les groupes et les nations autochtones, et les entités du gouvernement du Canada.

Leçons apprises 2

L’IECT est l’un des quatre programmes de mesures d’accommodement du projet TMX qui financent les activités liées aux effets cumulatifs. Bien que les quatre programmes aient été conçus et mis en œuvre séparément, un fort consensus s’est dégagé sur le fait qu’il existait de nombreuses similitudes entre certaines des initiatives et qu’un niveau élevé de chevauchement existait entre les groupes autochtones admissibles susceptibles de chercher à obtenir un financement dans le cadre de ces programmes.

Les représentants de programme sont convenus du fait que le travail sur les effets cumulatifs est un élément important de la réconciliation et que la conception et la mise en œuvre des futurs programmes de financement relatifs aux effets cumulatifs pourraient être améliorées afin d’en accroître l’accessibilité. Un consensus s’est dégagé sur la possibilité de mettre en place un guichet unique au départ avec une coordination de plusieurs ministères à la fin, afin de mettre en place des mécanismes de mise en œuvre conjoints, tels que la mise en œuvre des modalités et des outils de suivi. Les représentants des programmes ont souligné l’importance de consacrer du temps dès le départ pour s’assurer que la conception du programme serait optimale et pour intégrer les responsabilités de cogestion conformément aux buts et aux objectifs du programme.

Dans l’objectif de gagner en efficacité et de favoriser l’établissement de relations solides avec les participants, les ministères associés dans la mise en œuvre du programme devraient envisager de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que la mise en œuvre du programme serait optimale et adaptée aux besoins de l’utilisateur final dans les futurs programmes horizontaux autochtones. Par exemple :

• Un guichet unique (c.-à-d. un seul ministère) pour distribuer toutes les propositions sur l’étude des effets cumulatifs, les mesures de financement et de production de rapports pour les groupes autochtones d’une manière plus efficace et axée sur le client afin de réduire la charge de travail et la complexité administratives.
• L’élaboration de processus centralisés et normalisés pour la production de rapports financiers, les politiques et les approbations des accords de financement sous forme de contribution et la production de rapports sur les résultats devraient être envisagées dans la conception des programmes de financement autochtones, coordonnés par un seul ministère, afin d’améliorer l’efficience.
• La mise en place d’une structure de consultation et de gouvernance multi ministérielle pour assurer la communication avec les groupes autochtones et soutenir leur participation, leur compréhension des effets cumulatifs et des données disponibles, éviter les retards de mise en œuvre et réduire la complexité pour les groupes autochtones admissibles.

Réponse de la direction:

La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la protection de l’environnement est d'accord avec la recommandation.

La Direction générale de la protection de l'environnement s'engage à faire une large diffusion de l'histoire de l’IETC et des leçons apprises à l'échelle d'ECCC. Elle élaborera du matériel de communication varié (p. ex., présentation, napperon et communication interne) axé sur l'élaboration conjointe du programme avec les groupes autochtones et sur l'amélioration de la conception et de la prestation des futurs programmes de financement des effets cumulatifs.

Les auditoires de la présentation seront les comités de gouvernance existants et la communauté de pratiques dans les domaines des effets cumulatifs, de l'évaluation environnementale, des subventions et des contributions, de la réconciliation et mobilisation des nations autochtones ainsi que de la science autochtone et de la science générale.

La DGPE et Régions de l'Ouest et du Nord (maintenant faisant partie de la Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales (DGPOAR) ont déjà présenté les résultats du programme de l'IETC et les leçons apprises lors des réunions suivantes :

• Comité des directeurs généraux sur les politiques;
• Comité exécutif de gestion; et
• Comité des directeurs généraux sur l'évaluation environnementale.

Les participants aux réunions étaient les directeurs généraux et les directeurs exécutifs de la DGPE, de la Direction générale des sciences et de la technologie, du Service canadien de la faune, du Service météorologique du Canada et de la DGPOAR.

L'objectif principal de ces réunions était de partager les leçons apprises de l’IETC et d'éclairer les travaux futurs avec les communautés autochtones, que ce soit sur le thème des effets cumulatifs, de l'élaboration conjointe ou de l'exécution de programmes de subventions et contributions. Ces réunions ont contribué à l'optimisation continue de la mobilisation des Autochtones, de l'élaboration conjointe du programme de financement et du renforcement des capacités liées aux effets cumulatifs, en partageant cette information avec les cadres supérieurs d'ECCC travaillant sur des questions similaires.

Prochaines étapes

À l'avenir, la DGPE et Régions de l'Ouest et du Nord feront d'autres présentations et développeront d'autres communications écrites (p. ex., articles, napperons) pour publication à l'échelle d'ECCC afin de mettre en œuvre la recommandation de la Direction générale de l’audit et de l’évaluation.

Action 1 : Élaborer, finaliser et faire une présentation lors d'une série de séances d'information virtuelles au sein d'ECCC sur les leçons apprises de l’IETC et l'histoire de l’IETC.

Livrable	Échéancier	Responsable
Présentations à la gouvernance et aux comités existants (p. ex., Division de l'évaluation environnementale, Série d'apprentissage sur l'évaluation environnementale, Communauté de pratique et de réconciliation et mobilisation des Autochtones de la DGPE, Science Café d'ECCC, Centre d'excellence pour les subventions et les contributions ou Autorités de gestion financière et Division des sciences autochtones)	30 juin 2025	DG, Direction des activités de protection de l'environnement, DGPE

Action 2 : Élaborer, finaliser et publier un article dans le Bulletin Nouvelles d’ECCC sur les leçons apprises de l’IETC ainsi que la trousse d’outils de l’IETC.

Livrable	Échéancier	Responsable
Présentations à la gouvernance et aux comités existants (p. ex., Division de l'évaluation environnementale, Série d'apprentissage sur l'évaluation environnementale, Communauté de pratique et de réconciliation et mobilisation des Autochtones de la DGPE, Science Café d'ECCC, Centre d'excellence pour les subventions et les contributions ou Autorités de gestion financière et Division des sciences autochtones)	30 juin 2025	DG, Direction des activités de protection de l'environnement, DGPE

Action 3 : Élaborer, finaliser et distribuer un napperon (p.ex., un résumé d’un document d’une page avec des images, des chiffres et des mots) sur les leçons apprises de l’IETC ainsi que la trousse d’outils de l’IETC.

Livrable	Échéancier	Responsable
Présentations à la gouvernance et aux comités existants (p. ex., Division de l'évaluation environnementale, Série d'apprentissage sur l'évaluation environnementale, Communauté de pratique et de réconciliation et mobilisation des Autochtones de la DGPE, Science Café d'ECCC, Centre d'excellence pour les subventions et les contributions ou Autorités de gestion financière et Division des sciences autochtones)	30 juin 2025	DG, Direction des activités de protection de l'environnement, DGPE

4. Annexe

En mars 2025, le gouvernement du Canada a présenté le rapport d'évaluation du programme d’IECT aux groupes autochtones admissibles. La présentation incluait un aperçu du processus et des observations aux fins de rétroaction et de discussion. Ces observations ont ensuite fait l’objet de discussions plus en détail lors d'une séance virtuelle spéciale avec des groupes autochtones ; ce qui a donné l’opportunité de poser des questions et de formuler davantage de commentaires. À la suite de cette séance virtuelle, les groupes autochtones ont été invités à fournir des commentaires écrits.

La présente annexe est le reflet de cette discussion, ainsi que des commentaires supplémentaires des représentants des groupes autochtones admissibles à l’IECT, qui s’est tenue en mars et avril 2025. Le tableau ci-dessous comprend tous les commentaires reçus des groupes autochtones, en lien avec les thèmes d'évaluation inclus dans le rapport.

Thème	Commentaires du groupe autochtone admissible à l'IECT
Conception et exécution	Il a été suggéré de créer une liste de contacts pour aider à maintenir les liens établis pendant les travaux de l’IECT.  Un participant a déclaré que l'évaluation était bien faite et qu'il attendait avec impatience le rapport final. Un participant a exprimé sa gratitude pour avoir été convié à la rencontre de l’IECT et pour l’accommodement des besoins spécifiques des participants. Un participant a fait la recommandation que les groupes autochtones devaient participer à la structure et à la gouvernance du projet dès le début du processus pour s'assurer que les voix distinctives soient reflétées dans le processus de l’atteinte des objectifs d'autodétermination.
Efficience	Les participants ont exprimé des préoccupations à propos des longs délais d'attente en ce qui a trait au versement des fonds, affirmant que cela constituait des défis pour aligner le travail sur les saisons sur le terrain, ce qui peut entraîner des répercussions en cascade sur l'exécution des projets. Recommandation a été faite pour que les fonds disponibles soient versés plus rapidement et que le processus soit simplifié pour éviter les modifications aux plans de travail consécutivement aux retards.
Efficacité	Les longs délais d'attente pour recevoir du financement ont été relevés ainsi que la façon dont cela pourrait affecter l'efficacité du programme. On a fait remarquer qu'une livraison plus rapide des fonds pour s'adapter aux saisons sur le terrain faciliterait la mise en œuvre des projets. Les retards dans le financement peuvent avoir des effets en cascade sur les projets sur les effets cumulatifs.  Une recommandation a été faite pour que les fonds disponibles soient versés plus rapidement et pour simplifier le processus ; ce qui éviterait d'avoir à ajuster et à modifier le plan de travail initial une fois le financement reçu.
Pertinence continue	Les participants ont souligné l'importance de poursuivre les travaux sur les effets cumulatifs, en insistant sur la nécessité d'un financement continu des projets sur les effets cumulatifs. S’agissant des groupes encore au début du processus des EC, recommandation a été faite pour qu'un soutien continu soit apporté pour approfondir les connaissances et la compréhension des phases préliminaires et assurer la continuité du travail. Préoccupation concernant le suivi de l'évaluation et de la surveillance durables du développement industriel qui a une incidence sur les modes de vie autochtones et l'engagement du gouvernement à l'égard de partenariats en faveur d’un changement systémique. Un participant a souligné la nécessité de prioriser et de protéger les traités et les droits inhérents, notamment : Cartographie de l'utilisation des terres culturelles et référence historique : Travailler avec les aînés, les détenteurs de connaissances et les utilisateurs des terres tels que les trappeurs, les chasseurs et les pêcheurs pour documenter les zones traditionnelles de récolte, les pratiques spirituelles et les déplacements saisonniers. Élaborer des bases de référence historiques à l'aide d'histoires orales, de cartes d'archives et de connaissances autochtones pour mettre en évidence les changements au fil du temps. Utiliser des outils SIG et de cartographie narrative pour suivre visuellement la perte d'accès spatiale et temporelle et l'intégrité de l'écosystème. Indicateurs relatifs aux Traités et aux droits inhérents: Élaborer des indicateurs des droits issus de traités et des droits inhérents pertinents sur le plan culturel en partenariat avec les nations autochtones (p. ex., tendances de la population d'orignaux, santé de l'habitat du poisson, accès aux principaux sites de récolte). Les indicateurs doivent refléter les seuils écologiques et socioculturels qui influent sur l'exercice significatif des droits. Intégrer ces indicateurs dans la méthodologie d'évaluation de base, et non comme un simple complément. Évaluation de la perte de moyens de subsistance culturels et traditionnels : Mettre en œuvre un processus d'évaluation de la perte de la culture et des pratiques de subsistance traditionnelles telles que le partage intergénérationnel des connaissances, la langue et l'éducation axée sur la terre, incluant l’impact des effets cumulatifs. Évaluer si les impacts cumulatifs peuvent pousser les communautés au-delà d'un « point de basculement culturel » où les pratiques traditionnelles ne peuvent plus être maintenues. Utiliser ces résultats pour éclairer les mesures d'atténuation et les politiques Vérification sur le terrain et études d'utilisation menées par les Nations Mener des études saisonnières sur l'utilisation des terres ainsi que des visites sur le terrain avec les utilisateurs des terres de la Nation pour vérifier les impacts prévus et valider les modèles spatiaux. Évaluer les obstacles tels que les restrictions d'accès, les nuisances sonores, la fragmentation de l'habitat et la contamination. S'assurer que les résultats sont directement intégrés à la conception du projet et aux décisions réglementaires. Modélisation d’évaluation des répercussions sur les Traités et les droits inhérents: Élaborer des modèles d'aménagement du territoire qui évaluent la compatibilité des aménagements proposés avec l'exercice des droits issus de traités. Utiliser l'analyse spatiale en couches pour évaluer les chevauchements cumulatifs des perturbations (routes, zones industrielles, déforestation, etc.) et déterminer les domaines d'importance cruciale pour la pratique des droits inhérents issus de traités.