Évaluation des Services et relevés hydrologiques : chapitre 5

4.0 Constatations

Dans le cas de chaque question d'évaluation, on indique une note en fonction du jugement relatif aux constatations de l'évaluation. Les énoncés de notation et leur signification sont présentés ci-dessous dans le tableau 2. Un résumé des notations pour toutes les questions d'évaluation est présenté dans l'annexe 2.

Description du tableau 2

Le tableau 2 affiche l’échelle de notation utilisée pour résumer les constatations pour chacune des questions d’évaluation sur la pertinence et le rendement de ce programme. Ces notations sont les suivantes : acceptable, possibilité d’amélioration, attention requise et sans objet.

4.1 Pertinence

4.1.1 Nécessité du programme sur une base permanente

Il y a un besoin permanent et croissant en données hydrométriques fiables et cohérentes dans l'ensemble du Canada. Cette hausse de la demande est due aux exigences en matière de données hydrométriques visant à appuyer la planification et la gestion d'activités socioéconomiques (comme le développement de nouvelles ressources dans des zones plus éloignées, l'expansion des centres de population et l'intensification agricole), l'analyse de conditions météorologiques exceptionnelles, et la réalisation d'analyses et de recherches liées aux changements climatiques. Bien qu'il existe des capacités de recueillir des données hydrométriques en dehors du programme, des répondants clés pensent que ces autres fournisseurs ne sont pas aussi efficaces que ceux de la Division des relevés hydrologiques du Canada, car il est peu probable qu'ils aient les mêmes normes d'assurance de la qualité ou la même capacité de mener leurs opérations dans toutes les régions et conditions.

Les constatations de l'examen de documents et les entrevues de répondants clés indiquent le besoin permanent d'un programme hydrométrique en vue de fournir des données fiables sur les niveaux d'eau et les écoulements dans les lacs et les rivières canadiens. Les domaines d'activité courants exigeant des données hydrométriques comme intrants incluent la planification d'inondations, la cartographie des plaines inondables, les avertissements d'inondation et la gestion des mesures d'intervention d'urgence, la planification et la gestion des ressources en eau, la répartition de l'eau, la planification et la conception des infrastructures, les évaluations environnementales, la surveillance et la gestion environnementales, l'analyse des changements climatiques et des effets météorologiques à long terme, la production d'énergie, et les utilisations des cours d'eau intérieurs à des fins récréatives et de navigation^{Note de bas de page11}. Par ailleurs, des changements dans le climat canadien sont en train de se produire, mais on ne comprend pas clairement la façon dont des bassins hydrographiques spécifiques seront touchés, et l'analyse des risques connexes, comme la sécheresse et les problèmes d'inondations, dépendent de la disponibilité de l'étendue et de la profondeur des données hydrologiques.^{Note de bas de page12}

Des répondants clés ont également défini une série de facteurs qui augmentent la demande en données hydrométriques dans ces divers domaines d'application. Les facteurs contributeurs les plus souvent cités étaient une fréquence et une gravité accrues des conditions météorologiques exceptionnelles, la complexité analytique de l'évaluation des effets des changements climatiques, le rythme accru du développement des ressources dans les zones éloignées, la croissance de la population dans les centres urbains engendrant des besoins en infrastructures nouvelles et renouvelées, et l'intensification de l'utilisation des terres agricoles. D'après les répondants clés, la capacité de répondre à ces besoins dépend de données opportunes, cohérentes et fiables sur les écoulements et niveaux d'eau disponibles aux bassins hydrographiques individuels et, de plus en plus, aux microniveaux, notamment les sous-bassins versants. Les utilisateurs ont souligné qu'ils ont besoin de données actuelles en temps réel et de données archivées à long terme afin de comprendre et de prévoir les phénomènes liés aux niveaux et aux écoulements d'eau.

Lorsqu'on leur a demandé s'il existait d'autres prestataires de services de collecte et de diffusion des données hydrométriques et la mesure dans laquelle ces prestataires pourraient fournir un service similaire à celui qui est offert par la Division des relevés hydrologiques du Canada, presque tous les répondants clés ont répondu que le programme est le seul fournisseur national de données hydrométriques. De nombreux répondants clés ont également indiqué qu'il existe des prestataires de services possédant des capacités de collecte de données hydrométriques en dehors du programme et qu'ils pourraient être engagés par contrat pour mener des activités de collecte de données. Ces autres fournisseurs ne sont pas considérés par les répondants clés comme étant aussi efficaces que la Division des relevés hydrologiques du Canada, car il est peu probable qu'ils possèdent les mêmes normes d'assurance de la qualité et systèmes de gestion de la qualité et qu'ils n'ont pas la capacité de mener des activités dans toutes les régions et conditions d'exploitation. Généralement, ces fournisseurs sont engagés par contrat par des tiers en vue de recueillir des données pour des périodes limitées en réponse à des besoins de projets spécifiques; par exemple, dans le but de préparer des évaluations environnementales.

4.1.2 Alignement sur les priorités du gouvernement fédéral

Le programme des Services et relevés hydrologiques est en harmonie avec les priorités du gouvernement fédéral et du Ministère. Il concorde avec les deux résultats stratégiques d'Environnement Canada liés à la conservation et à la restauration de l'environnement naturel du Canada et permet aux Canadiens de prendre des décisions éclairées sur les conditions météorologiques, hydriques et climatiques changeantes. Ces résultats, quant à eux, visent à contribuer à l'atteinte du résultat du gouvernement du Canada, soit un environnement propre et sain.

Dans la structure de l'Architecture d'alignement des programmes, deux des trois résultats stratégiques d'Environnement Canada sont appuyés par le programme; l'environnement naturel canadien est préservé et restauré pour les générations actuelles et futures, et les Canadiens sont équipés de sorte à prendre des décisions éclairées sur les conditions météorologiques, hydriques et climatiques changeantes.^{Note de bas de page13}

Des comptes rendus des activités ministérielles (c.-à-d. le Rapport sur les plans et les priorités et le Rapport ministériel sur le rendement) associent ces résultats stratégiques à l'atteinte du résultat du gouvernement du Canada, soit un environnement propre et sain. Le programme répond également à une dimension clé de la Politique fédérale relative aux eaux, à savoir la production de données fiables et opportunes sur la quantité, la qualité et la variabilité des ressources en eau.^{Note de bas de page14}

Presque tous les gestionnaires de programmes et membres du personnel qui ont été interrogés ont convenu que le programme est en harmonie avec les deux résultats stratégiques ministériels précédemment cités. La plupart de ces répondants pensent que le programme contribue le plus directement à une prise de décisions éclairées par les Canadiens (tels qu'ils sont représentés par les utilisateurs de données hydrométriques) sur les conditions météorologiques, hydriques et climatiques changeantes. Les données hydrométriques sont considérées comme aidant les utilisateurs à réduire le niveau d'incertitude et les risques associés aux écoulements d'eau de surface et aux événements touchant ces eaux. Le rôle des données de surveillance, comme les données hydrométriques, a également été reconnu comme étant essentiel à la mesure des tendances dans l'environnement naturel. D'après un répondant clé, « si vous ne savez pas où va l'eau, vous ne pouvez pas la gérer ». Des données de surveillance à long terme étaient jugées essentielles à l'atteinte des deux résultats stratégiques, tandis que les données plus immédiates en temps réel étaient plus susceptibles d'être associées au deuxième résultat.

Presque la moitié des stations de jaugeage dans le réseau sont désignées comme des stations fédérales, fédérales/provinciales ou fédérales/territoriales en raison de leur alignement avec les priorités gouvernementales. Les critères utilisés pour désigner les stations incluent la prise en compte spécifique d'obligations en vertu de la loi, d'engagements internationaux pour surveiller les déversements de bassins versants principaux dans les océans, et de la politique scientifique et des priorités de recherche d'Environnement Canada exigeant des renseignements sur la quantité d'eau.^{Note de bas de page15}

4.1.3 Cohérence avec les rôles et responsabilités fédéraux

Le rôle du gouvernement fédéral dans la gestion de l'eau est établi par les responsabilités de ce dernier en matière d'eaux navigables, de pêches, d'eaux limitrophes internationales et intranationales, de terres domaniales, d'installations fédérales, de réserves des Premières nations, ainsi que de tâches en vertu de la Loi sur les pêches et de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Le rôle de la Division des relevés hydrologiques du Canada dans la collecte de données hydrométriques en réponse aux besoins fédéraux, provinciaux et territoriaux était considéré comme étant en concordance avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral par une vaste majorité des représentants de partenaires et d'utilisateurs. Dans un sens plus large, la raison principale de la participation du secteur public à la collecte de données hydrométriques est liée à la valeur économique significative de l'eau, aux renseignements sur l'eau, et à la difficulté de répondre aux besoins en ce qui a trait aux renseignements sur la quantité de l'eau par l'entremise d'incitatifs privés.

La responsabilité des ressources en eau est partagée entre le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les gouvernements territoriaux^{Note de bas de page16}. La collecte et la communication de données hydrométriques par le gouvernement fédéral appuient les responsabilités de ce dernier en matière d'eaux navigables, de pêches, d'eaux limitrophes internationales et intranationales, de terres domaniales, d'installations fédérales, de réserves des Premières nations, ainsi que de tâches en vertu de la Loi sur les pêches et de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement. Les provinces et le Yukon ont la responsabilité principale de la gestion et de la protection de l'eau dans leurs frontières respectives. La Loi sur les ressources en eau du Canadafournit un cadre favorable à la coopération et à la collaboration en matière de ressources en eau entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux.^{Note de bas de page17} La Loi sur le ministère de l'Environnementattribue le leadership national en matière de gestion des eaux au ministre de l'Environnement.^{Note de bas de page18}

Le programme est offert en vertu d'accords bilatéraux (d'abord établis en 1975) avec chacune des provinces, le Yukon et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, pour le compte des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Le programme appuie également le rôle du gouvernement fédéral dans les engagements internationaux liés aux eaux canadiennes, notamment la Commission mixte internationale et d'autres ententes sur les eaux transfrontalières, le programme d'hydrologie et des ressources en eau de l'Organisation météorologique mondiale, et le Programme hydrologique international de l'UNESCO.

La majorité du personnel du programme, des partenaires provinciaux et territoriaux et des utilisateurs qui ont participé aux entrevues avec des répondants clés ont considéré l'offre de services de données hydrométriques comme étant appropriée et constituant (pour beaucoup) un rôle essentiel du gouvernement fédéral. En plus de souligner les obligations en vertu de la loi du gouvernement fédéral, les répondants clés ont noté que :

• Tout comme pour le programme du gouvernement fédéral exploité à un niveau national, les prestataires du programme sont en mesure de profiter d'économies d'échelle qui seraient difficiles à atteindre par d'autres prestataires de services et, à ce titre, de nombreux répondants clés pensent que le coût de collecte et de diffusion de données hydrométriques relativement à la qualité des données générées par la Division des relevés hydrologiques du Canada serait supérieur si ces données étaient fournies par un autre prestataire qu'Environnement Canada. Par ailleurs, étant donné que l'écoulement de l'eau n'est pas directement mesuré et qu'il exige une interprétation hydraulique, une approche impliquant un seul organisme favorise la cohérence dans les techniques d'estimation et les améliorations systématiques aux normes techniques et nationales aux fins de comparaison entre les provinces et les territoires.
• La plupart des utilisateurs pensent que le fait d'avoir un organisme fédéral qui mène la collecte, l'interprétation et la diffusion de données réduit la probabilité des taux de couverture variables et maximise la disponibilité de données fiables, cohérentes et de haute qualité à court et à long terme. Ce rôle du gouvernement est considéré comme étant très important lorsque des données hydrométriques sont utilisées pour appuyer l'attribution d'eau entre les provinces.
• Il y a une certaine souplesse quant à l’application de la Loi sur les ressources en eau du Canada et la Politique fédérale relative aux eaux de 1987 sur les éléments constituant des obligations fédérales et sur les questions d’intérêt nationale en ce qui concerne la surveillance de l'hydrologie au Canada (p. ex. si le gouvernement fédéral est chargé de veiller à ce que les données hydrométriques appropriées soient en place pour appuyer le développement futur des infrastructures et les évaluations environnementales).

De façon plus générale, la raison de la participation du secteur public à la collecte de données hydrométriques est fortement appuyée par les constatations de l'examen des documents. Les renseignements hydrologiques ont une valeur économique importante et, une fois produits, peuvent avoir beaucoup d'utilisateurs et être facilement partagés. Les producteurs (du secteur privé) de ces renseignements font face à des défis en matière de réception des paiements des utilisateurs pour la production de ces renseignements. L'existence de non-payeurs signifie que les forces du marché sont peu susceptibles de produire la quantité optimale de données hydrométriques. L'échec des mesures de stimulation du marché à produire la meilleure quantité de ce type de données est la raison principale pour laquelle le gouvernement fournit des données hydrométriques.^{Note de bas de page19} La valeur pour la société des renseignements sur l'eau et les faibles incitatifs pour les fournisseurs du secteur privé en vue de satisfaire à la demande de ce type de renseignements établissent une base solide pour l'offre de renseignements sur l'eau, en tant que bien public, par le secteur public.^{Note de bas de page20}

4.2 Rendement - Efficience et économie

4.2.1 Pertinence de la conception du programme

La structure et les processus d'exécution du programme reposent sur un ensemble d'exigences de base et de systèmes d'appui qui axent les activités du programme sur la collecte, l'interprétation et la diffusion de données cohérentes et comparables pour les utilisateurs, et cette conception est appropriée pour atteindre les résultats attendus. L'approche partagée à l'égard de l'établissement d'une orientation et de la gestion est fortement appuyée par les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux et les gestionnaires de programme, et elle offre un processus efficace pour intégrer les priorités et les orientations nationales, et provinciales/territoriales.

Le programme ne comporte pas actuellement de modèle logique qui décrit sa conception concernant les liens de causalité entre les intrants clés, les activités, les extrants, et les résultats attendus. Au lieu de cela, la conception et l'exécution du programme reposent sur l'atteinte de trois objectifs établis dans le système de gestion de la qualité du programme ainsi que sur un résultat attendu et trois extrants dans le cadre de mesure du rendement ministériel. Ces résultats (énumérés dans la section 2.4) sont liés à la communication de renseignements hydrométriques aux Canadiens, au maintien d'un programme de surveillance hydrométrique national durable et crédible, et à la bonne gestion du programme.

Selon un certain nombre de publications examinées, un programme de données hydrométriques efficace est un programme dont la conception repose sur un ensemble d'activités de base qui garantissent la disponibilité de données hydrométriques adéquates aux fins d'utilisation dans les décisions liées à la gestion des eaux. Ces articles laissent entendre que les processus de base dans un cycle de vie de données hydrométriques approprié sont les suivants :

• surveillance et conception du réseau;
• captage et enregistrement des données;
• validation et archivage des données;
• synthèse et analyse des données;
• diffusion des données;
• utilisation des données et prise de décisions.^{Note de bas de page21}

Les systèmes de soutien principaux et les facteurs clés de réussite incluent un système de gestion de la qualité officiel, une conception continue du réseau, l'utilisation de technologies de surveillance adaptées aux caractéristiques des emplacements des stations, la formation des techniciens, et la gestion fiable des données après leur acquisition^{Note de bas de page22}. L'examen des documents du programme et les entrevues avec des répondants clés et des représentants des partenaires ont mis en évidence le fait que le programme est conçu pour répondre aux exigences ci-dessus et pour incorporer des systèmes de soutien principaux similaires à ceux qui ont été mentionnés précédemment.

Presque tous les représentants des partenaires de la Division des relevés hydrologiques du Canada et des gouvernements fédéral et provinciaux interrogés appuyaient fortement l'approche partagée à l'égard de la gestion et du financement du Programme hydrométrique national, ce qui permet également d'y intégrer les priorités et orientations nationales et provinciales/territoriales.

Des preuves à l'appui de ce modèle se trouvent également dans les comparaisons internationales. En Australie, la majorité des stations de jaugeage sont contrôlées par le gouvernement d'État et des organisations non gouvernementales qui ont, cependant, l'obligation juridique de partager leurs données avec le Bureau of Meteorology (BOM) (bureau de météorologie) aux fins d'utilisation dans des activités de surveillance et d'analyse de l'eau. Ces organismes de collecte de données déterminent de façon indépendante les données hydrométriques qu'ils recueilleront, les normes qu'ils respecteront, et les stations de jaugeage qui seront établies ou abandonnées. Les variations dans la qualité, l'uniformité et la continuité des données découleraient de variations dans l'approche. Une situation similaire s'applique en Nouvelle-Zélande, où des conseils régionaux (entités du gouvernement local) exploitent la majorité des stations de jaugeage et déterminent la portée des activités de jaugeage en dehors du réseau de référence du National Institute of Water and Atmospheric Research (NIWA). Les cadres de collecte et de diffusion de données en Australie et en Nouvelle-Zélande laissent croire que l'approche partagée du Canada, combinée à l'application de normes de données nationales et de systèmes d'assurance et de contrôle de la qualité (AQ/Contrôle de la qualité (CQ), permettrait un établissement des priorités, une planification et une collecte de données hydrométriques mieux coordonnés. Les constatations des entrevues internationales indiquaient que la Division des relevés hydrologiques du Canada est considérée comme étant très efficace en matière d'assurance de l'uniformité et de la qualité des données.

4.2.2 Clarté, pertinence et efficience de la structure de gouvernance

La séparation des responsabilités et des autorisations budgétaires entre les administrations centrales et les opérations régionales du Service météorologique du Canada constitue un défi pour l'intégration de la planification et de la gestion du programme. La structure de gouvernance pour le Programme hydrométrique national est largement considérée par les gestionnaires de programme et par les représentants des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux comme étant particulièrement efficace et capable d'offrir un cadre national tout en permettant une flexibilité dans les ententes avec les provinces et territoires individuels.

La structure de gouvernance du programme est adéquate dans son ensemble. Cependant, près de la moitié des représentants de la Division des relevés hydrologiques du Canada ont noté que la capacité de planification et de gestion de manière intégrée dans l'ensemble du programme constitue un défi, car les responsabilités sont divisées entre la Division des services hydrologiques et climatiques aux administrations centrales nationales et les opérations régionales par l'entremise de la Direction des activités météorologiques et environnementales. Le défi est dû au fait que les stratégies et les priorités nationales pour le programme sont établies par des administrations centrales, mais que les décisions d'affectation budgétaire et les directives opérationnelles sont établies par l'intermédiaire des opérations régionales du Service météorologique du Canada.

La vérification interne du Programme hydrométrique national de 2010 par Environnement Canada a conclu que la structure de gouvernance du programme fonctionnait bien avec la Table nationale des administrateurs et le Comité des coordonnateurs du programme national de relevés hydrométriques (NHPCC), offrant une base solide pour établissement de l'orientation et la supervision de la prestation du programme de façon conjointe. Par ailleurs, les responsabilités et les autorisations liées à la prestation du Programme hydrométrique national ont été jugées claires et cohérentes entre les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux et bien définies dans les accords bilatéraux. Les commentaires de presque tous les représentants du programme et des partenaires interrogés concordaient avec les conclusions de la vérification. Ils indiquaient également que les accords bilatéraux offrent une certaine flexibilité pour les ententes avec divers partenaires fédéraux/provinciaux tout en fournissant un cadre général cohérent.

La vérification interne de 2010 a également défini cinq aspects de la structure de gouvernance qui pourraient être améliorés concernant la planification stratégique, l'intégration de la gestion de la surveillance de la quantité et de la qualité de l'eau, la clarification des rôles respectifs d'Environnement Canada et du ministère des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada liés à la gestion de la quantité d'eau, le renforcement de la surveillance de la satisfaction des clients, et la mise à jour de la production de rapports annuels, tel qu'il est requis par la Loi sur les ressources en eau du Canada.^{Note de bas de page23} Le processus de suivi de la Direction de la vérification interne, Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada indique que des progrès acceptables ont été effectués et que ces cinq recommandations sont maintenant fermées. Des accords bilatéraux mis à jour pour la collecte, l'interprétation et la diffusion de données hydrométriques ont également été signés avec cinq provinces (Colombie-Britannique, Alberta, Manitoba, Ontario et Québec) et avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada au nom du Nunavut. Des accords mis à jour avec les provinces et territoires restants sont en attente.

4.2.3 Efficience et économie des activités du programme

Les preuves disponibles indiquent que le programme des Services et relevés hydrologiques est efficient et économique sur certains plans. Par exemple, les coûts du programme sont partagés en vertu d'accords bilatéraux avec des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, et plus de 40 % de ces coûts ont été remboursés par les partenaires chaque année. Les partenaires et les utilisateurs ont également noté que tous les intervenants bénéficient des économies d'échelle d'une entité nationale, comparativement à plusieurs entités provinciales/territoriales. Aucun autre modèle de programme plus économique n'a été relevé. La transition actuelle du programme vers de nouvelles technologies de collecte de données et de nouveaux outils de gestion des données a été effectuée de sorte à permettre une diffusion de données en temps réel et elle devrait favoriser une hausse de l'efficience de l'exploitation et de l'entretien de stations dans un avenir proche.

Toutefois, certains défis liés à l'efficience et à l'économie ont été définis. Des difficultés en matière de recrutement et de maintien en poste de personnel professionnel et de gestion ont limité la capacité du programme d'offrir des produits clés dans les délais visés et d'entreprendre les tâches de soutien analytique requises et la production de rapports associée. En outre, le programme n'a pas été en mesure d'atteindre complètement son objectif consistant à offrir des données validées et archivées dans les quatre mois suivant la fin de l'année civile. Les commentaires des utilisateurs laissent entendre que l'efficience de la prestation du programme et du service pourrait être meilleure si la compréhension des besoins des utilisateurs et des tendances de la demande était améliorée et que le site Web était mis à jour afin d'optimiser l'accès aux données et leur téléchargement.

L'analyse de l'efficience et de l'économie des activités a examiné les tendances liées aux programmes et aux ressources du programme, la capacité du programme de mener les activités requises, la satisfaction des utilisateurs à l'égard des activités du programme, et les possibilités d'améliorer l'efficience.

Partage des coûts et tendances liés aux dépenses et aux ressources du programme. Les coûts du programme sont partagés en vertu d'accords bilatéraux avec les partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux, appuyant ainsi l'approche efficiente et économique à l'égard de la prestation du programme. Des données sur les niveaux d'équivalents temps plein (ETP) du programme et les dépenses en salaires et en coûts de fonctionnement et d'entretien (F et E) pour la période allant de 2008.2009 à 2012.2013 (présentées dans le tableau 1, section 2.3) indiquent que les coûts annuels totaux et les coûts par équivalent temps plein étaient relativement stables au cours de la période d'évaluation. Plus de 40 % de ces coûts ont été remboursés par des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux chaque année, et les quantités recouvertes ont augmenté de façon constante, passant de 13,3 millions de dollars en 2008.2009 à 15,5 millions de dollars en 2012.2013. Parallèlement, le programme octroyait des investissements pour de nouveaux équipements et outils de jaugeage et de gestion de données, se reflétant notamment dans le taux de dépenses en capital ainsi que le recrutement et la formation d'un nombre important de nouveaux techniciens afin de combler les lacunes dues aux départs à la retraite et aux départs.

Capacité de mener les activités requises. Le déploiement de nouveaux équipements et outils a permis au programme d'augmenter la rapidité en ce qui concerne la disponibilité de données (facteur important pour la majorité des utilisateurs), notamment en effectuant une transition vers la communication de données en temps réel pour la majorité des stations. Les gestionnaires du programme ont indiqué que ce changement devrait entraîner une hausse de l'efficience des opérations, par exemple, en améliorant la programmation des vérifications de stations et les travaux d'entretien de routine. Les constatations des entrevues internationales indiquent que le transfert vers l'offre de données en temps réel combiné à la mise en œuvre de nouvelles technologies de collecte de données et de télémétrie est considéré comme étant à la fine pointe de la technologie.

Nombre de représentants des partenaires et des utilisateurs ont noté que l'approche conjointe d'intervenants fédéraux, territoriaux et provinciaux à l'égard de la gestion et de la prestation du programme signifie que tous les intervenants et utilisateurs de données bénéficient de l'uniformité de données et des économies d'échelle offertes par une entité nationale, comparativement à plusieurs entités provinciales et territoriales. Certains représentants ont cité l'entente comme étant un modèle exemplaire pour la réalisation des objectifs par une approche partagée efficace. Aucun autre modèle de programme plus économique n'a été relevé.

Des analyses internes préparées par l'équipe du programme et des commentaires de répondants clés indiquent que des pénuries en personnel professionnel (ingénieurs et scientifiques) et des lacunes dans la gestion du programme, comme le montrent les retards prolongés dans la nomination de personnel permanent à des postes de gestion à pouvoir, limitent le rendement opérationnel dans un certain nombre de domaines clés. Par exemple, le programme a présenté des difficultés en matière de recrutement d'hydrologues qualifiés (p. ex. en raison de la concurrence posée par l'industrie des sables bitumineux dans l'Ouest canadien). Ces lacunes ont été signalées comme ayant limité la capacité du programme dans les domaines clés, comme la production des rapports hydrologiques requis, le respect des engagements transfrontaliers, l'entreprise de projets d'analyses de données critiques, l'offre de soutien en génie pour la planification et la conception du réseau, le peaufinage du modèle de prévision des coûts, et l'appui des travaux des techniciens.^{Note de bas de page24}

Cette situation laisse penser que, sur la base du Plan des ressources humaines du Service météorologique du Canada, une meilleure stratégie de ressources humaines intégrée et un meilleur plan de dotation permettraient d'optimiser le recrutement, la formation et le déploiement de ces catégories de personnel. Des commentaires de représentants du programme et de partenaires laissent entendre que, dans le cadre des efforts visant à renforcer les ressources professionnelles, l'équipe du programme devrait examiner la nature et la portée de l'analyse et des travaux de recherche qu'elle effectue, et déterminer, lorsque cela est possible, si une autre approche serait plus efficiente, comme adopter une approche intégrée à l'échelle du programme pour l'affectation et la réalisation de travaux par le personnel professionnel, comparativement à l'analyse indépendante des besoins dans chaque région. L'approche liée à la formation des techniciens était largement considérée comme étant très efficace; une philosophie similaire peut être souhaitable pour appuyer l'attraction, le déploiement et le perfectionnement de personnel professionnel et des gestionnaires.

La communication des extrants sur des données hydrométriques archivées et des statistiques liées à l'écoulement fluvial constituent un défi pour le programme. Le programme n'a pas permis d'atteindre complètement son objectif en matière d'archivage des données finales sur le niveau et l'écoulement d'eau (c'est-à-dire des données qui ont été validées au moyen de systèmes d'assurance et de contrôle de la qualité) dans les quatre mois suivant la fin de l'année civile, tel que le montre le graphique 1. En 2011, les pressions liées aux ressources signifiaient que les techniciens du programme n'ont pas archivé de données sur le niveau ou l'écoulement d'eau, car ils ont accordé la priorité à la production et à la diffusion de données en temps réel (provisoires jusqu'à ce qu'elles soient validées) durant le déploiement de nouveaux équipements et outils et la formation d'un nombre important de techniciens récemment embauchés. En 2012, certains bureaux régionaux étaient en mesure de recommencer les travaux d'archivage, notamment pour des données sur l'écoulement et le niveau d'eau pour seulement 3 % et 4 % des stations, respectivement, atteignant ainsi l'objectif de quatre mois. Les travaux sur l'arriéré de données d'années spécifiques ont également augmenté, avec des données de 2011 archivées avant septembre 2012 pour 16 % des stations en temps réel, avant janvier 2013 pour 39 % de ces stations, et avant octobre 2013 pour 79 % d'entre elles.^{Note de bas de page25}

Graphique 1 : Proportion de stations pour lesquelles des données sur le niveau et l'écoulement d'eau ont été archivées dans les quatre mois suivant la fin de l'année civile (de 2010 à 2012)

Source : Extraits des données fournies par la Division des services hydrologiques et climatiques (Monitoring Quality Objectives-for Update (2013.10)_wcsA), octobre 2013

Description du graphique 1

Le graphique 1 présente un graphique à barres illustrant la proportion de stations de surveillance hydrométrique pour lesquelles des données sur le niveau et l’écoulement d’eau ont été archivées au cours des quatre mois suivant la fin des années civiles de 2010, 2011 et 2012. Pour les données sur le niveau de l’eau, les pourcentages sont de 27,8, de 0,0 et de 4,2 pour ces trois années. Pour les données sur l’écoulement de l’eau, les pourcentages pour les trois années sont de 22,4, de 0,0 et de 2,7.

Satisfaction des utilisateurs à l'égard des activités du programme. On a demandé aux utilisateurs secondaires de données hydrométriques qui ont participé aux entrevues avec des répondants clés de noter leur satisfaction à l'égard de l'exécution des activités du programme afin de pouvoir évaluer les aspects d'évaluation de l'efficience du programme. Les notations obtenues indiquaient que :

• la Division des relevés hydrologiques du Canada (DRHC) est très sensible aux questions des utilisateurs sur la disponibilité et l'interprétation des données hydrométriques. Certains utilisateurs ont toutefois noté que, en l'absence de contrats établis avec le personnel du programme, le processus des demandes (notamment des demandes par courriel envoyées à une adresse électronique centrale) n'est pas convivial.
• Le programme est moins actif en matière de communication proactive avec les utilisateurs. Environ un tiers des utilisateurs interrogés ont indiqué qu'ils n'avaient reçu aucune communication du programme.
• Les utilisateurs se sont montrés très satisfaits des connaissances spécialisées et de l'expertise du personnel du programme. L'analyse et l'application des données (au-delà du niveau requis pour appuyer les opérations de la Division des relevés hydrologiques du Canada) sont plus susceptibles d'être considérées comme des tâches des utilisateurs plutôt que de la Division des relevés hydrologiques du Canada.

Les notations de ces activités et les commentaires à l'appui des répondants clés indiquent que le programme a des interactions limitées avec de nombreux utilisateurs secondaires de données hydrométriques. La Division des relevés hydrologiques du Canada dispose de peu de renseignements sur le nombre et les types d'utilisateurs secondaires, car ces derniers accèdent à son site Web et y téléchargent des données sans avoir à s'y inscrire, et le site n'a pas de mécanisme en place pour solliciter leurs commentaires. Il faut également noter qu'il y a un manque de clarté au sein du programme et du Service météorologique du Canada, en général, quant à la personne à qui on a attribué la responsabilité d'évaluer les besoins et la satisfaction des utilisateurs secondaires.

Cet état des choses tranche avec les consultations régulières que mène la Division des relevés hydrologiques du Canada avec les utilisateurs principaux (ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux) par l'exploitation de la Table nationale des administrateurs et du Comité des coordonnateurs du programme national de relevés hydrométriques (NHPCC), ainsi que les processus de planification de travaux annuels connexes. Sans contrats réguliers avec de nombreux types d'utilisateurs divers (en dehors des utilisateurs principaux), les gestionnaires du programme n'ont qu'une compréhension limitée des utilisateurs des données hydrométriques, de la façon dont ces données sont utilisées, et de la structure générale et des tendances de la demande et de l'utilisation. Les besoins de la majorité de ces utilisateurs sont axés sur des cours d'eau ou des bassins spécifiques, et les utilisateurs se préoccupent peu de la provenance des données qu'ils utilisent, notamment si elles viennent d'une station fédérale, fédérale-provinciale/territoriale ou provinciale/territoriale. Le coût différentiel de l'offre de service à ces utilisateurs secondaires par l'entremise du site Web de la Division des relevés hydrologiques du Canada est minime et ne peut faire directement concurrence au coût de l'accès aux données par les utilisateurs principaux.

Possibilités d'améliorer l'efficience. Les possibilités d'amélioration de l'efficience et de l'économie proposées par des représentants du programme ou des partenaires sont les suivantes :

• Maximiser le déploiement des stations avec des capacités de collecte de données en temps réel et de télémétrie.
• Améliorer la vitesse d'évaluation de nouvelles technologies et de nouveaux outils de collecte de données ainsi que les décisions prises sur leur adoption et leur déploiement.
• Mettre à jour le site Web de la Division des relevés hydrologiques du Canada et faciliter l'accès aux données et leur téléchargement, y compris l'utilisation d'une installation de mini-entrepôt de données pour améliorer l'aisance, l'efficience de stockage et le transfert d'ensembles de données volumineux aux partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux.

4.2.4 Collecte et déclaration des renseignements liés au rendement

Des indicateurs de rendement ont été définis pour le cadre de mesure du rendement ministériel et les objectifs du Système de gestion de la qualité, mais le programme n'est pas en mesure de générer facilement des données nationales sur des mesures et des indicateurs de rendement clés. En ce qui concerne les données régionales, les gestionnaires et les superviseurs surveillent de près la disponibilité de données en temps réel et les taux d'archivage de données dans le cadre de leurs activités opérationnelles de gestion et de suivi.

Les mesures et les indicateurs de rendement clés pour les principaux extrants et résultats attendus du programme ont été définis et inclus dans le cadre de mesure du rendement ministériel et les objectifs du Système de gestion de la qualité du programme. Ces mesures et indicateurs sont présentés dans la section 2.4.

Des constatations découlant de l'examen de documents et d'entrevues avec des répondants clés, notamment des représentants du programme, indiquent que le programme ne déclare pas régulièrement son rendement général par rapport aux indicateurs pour les extrants et le résultat attendu dans le cadre de mesure du rendement ministériel. Par ailleurs, le programme n'a pas de stratégie de mesure du rendement officielle associée à un modèle logique de programme.

Concernant la disponibilité des données sur le rendement pour des extrants et des résultats spécifiques, les gestionnaires du programme aux administrations centrales ont fait les remarques suivantes :

• Résultat attendu - Les Canadiens et leurs institutions disposent des données hydrologiques, des renseignements et des connaissances dont ils ont besoin pour prendre des décisions liées à la gestion des eaux : Des renseignements initiaux sur l'indicateur clé pour ce résultat (satisfaction des utilisateurs principaux de données et de services hydrométriques (partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux) n'étaient pas disponibles au moment de la collecte de données pour cette évaluation, mais allaient être recueillis dans le cadre du programme à l'aide d'une enquête auprès des représentants des partenaires. La mesure de la satisfaction dans un plus grand échantillon d'utilisateurs est jugée souhaitable, mais elle n'est actuellement pas prévue en raison de contraintes budgétaires. Ainsi, le programme n'était pas en mesure de déclarer les résultats d'enquêtes sur le niveau des progrès liés au résultat attendu.
• Extrant - données hydrométriques en temps réel : L'actuel système de gestion des données permet aux techniciens et aux gestionnaires du programme de suivre l'état des données préliminaires en temps réel pour les stations individuelles, mais il est difficile d'extraire et de compiler des ensembles de données montrant la mesure dans laquelle ces données sont accessibles au public dans les 24 heures suivant leur collecte initiale à l'échelle nationale. Les gestionnaires du programme affirment que l'on dépasse régulièrement cet objectif; plus précisément, la majorité des 1 875 stations de jaugeage en temps réel (67 % des stations dans le réseau du Programme hydrométrique national) sont capables de produire des données préliminaires en temps réel dans les deux à trois heures suivant la saisie initiale de données à ces stations.
• Extrant - données hydrométriques archivées et statistiques sur l'écoulement fluvial : Des données préliminaires sur la mesure dans laquelle l'objectif de production de données archivées dans les quatre mois suivant la fin de l'année civile sont disponibles dans la base de données HYDEX. Des données sur le rendement à l'échelle nationale, résumées dans la section 4.2.3, montrent que le rendement du programme était en dessous de l'objectif au cours des dernières années.
• Extrant - études scientifiques et rapports liés aux exigences hydrologiques pour les bassins transfrontaliers : Les gestionnaires du programme ont indiqué que les lacunes en matière de ressources chez le personnel professionnel signifiaient que de nombreuses études scientifiques et de nombreux rapports liés aux bassins hydrologiques ne sont pas terminés dans les délais visés, voire pas du tout. Des données sur le nombre d'études terminées dans les délais chaque année pour l'évaluation n'étaient pas disponibles.
• Objectifs du Système de gestion de la qualité : Les indicateurs de rendement liés aux objectifs du Système de gestion de la qualité sont axés sur la production de données archivées et de données en temps réel, les vérifications ISO et d'assurance de la qualité des bureaux et des stations, le recrutement des techniciens et du personnel professionnel, et la formation des techniciens, et visent à orienter la gestion opérationnelle des activités de la Division des relevés hydrologiques du Canada à l'échelle régionale et provinciale. Les gestionnaires et les superviseurs du programme à l'échelle régionale sont très attentifs aux activités opérationnelles qui contribuent à ces objectifs ainsi qu'aux comparaisons des dépenses et des budgets. Des rapports périodiques sur le rendement par rapport à ces objectifs à l'échelle du programme n'ont pas été mis en œuvre, ce qui limite la capacité du programme de surveiller et de produire des rapports sur le rendement global.

4.3 Rendement - Efficacité

4.3.1 Atteinte des résultats attendus

1. (a) Les Canadiens et leurs institutions ont les données hydrologiques, les renseignements et les connaissances nécessaires pour prendre des décisions en matière de gestion de l'eau. La plupart des utilisateurs de données hydrométriques et des partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux sont très satisfaits de la qualité et de l'exhaustivité des données hydrométriques actuellement disponibles. Cependant, ils pensent fortement que la densité du réseau est insuffisante pour répondre aux besoins actuels et émergents pour une couverture plus intensive des bassins hydrographiques et des cours d'eau du Canada. Des études du caractère adéquat de la densité du réseau, y compris les travaux récents pour Environnement Canada, indiquent des lacunes dans la densité du réseau pour l'ensemble du Programme hydrométrique national par rapport aux lignes directrices de l'Organisation météorologique mondiale.

   Des constatations tirées des publications, en combinaison avec des commentaires de répondants clés, indiquent que l'actuel réseau de stations de jaugeage n'est pas en mesure de répondre complètement à l'objectif qui consiste à répondre aux besoins des Canadiens en matière de données hydrologiques. Les principales observations sont :

   • Des études du caractère adéquat du réseau dans différentes régions du Canada et à l'échelle nationale indiquent que la densité du réseau n'est pas suffisante pour répondre aux besoins des utilisateurs ou respecter les lignes directrices de l'Organisation météorologique mondiale sur la densité du jaugeage^{Note de bas de page26}.
   • Des commentaires d'utilisateurs de données hydrométriques ont indiqué que le nombre accru de points de collecte de données est jugé nécessaire pour améliorer la surveillance, la planification et la prévision des ressources en eau, faciliter le développement et la validation de modèles de ressources en eau, et réduire les incertitudes liées à la conception d'infrastructures nouvelles et renouvelées. Certains utilisateurs ont également indiqué que des données issues de stations abandonnées deviennent moins applicables à cause des changements climatiques et cycliques.
   • Les organisations qui entreprennent des activités de planification et de gestion des ressources nécessitent plus de renseignements liés aux risques et aux incertitudes, et de meilleures pratiques de gestion dans le cadre de l'utilisation de l'eau (p. ex. la quantité de ressources d'eau fraîche dans les zones moins peuplées, et l'eau actuellement utilisée par le secteur agricole et requise à des fins agricoles futures)^{Note de bas de page27}.
   • De meilleurs renseignements sur les ressources en eau du Canada sont requis, et une meilleure compréhension des interactions de l'eau avec d'autres éléments de l'agriculture est nécessaire. Cela devrait comprendre notamment, mettre l'accent sur la valeur des services écosystémiques liés aux interactions de l'eau et de la terre^{Note de bas de page28}.

   On a demandé à des utilisateurs secondaires de données hydrométriques de noter le rendement du programme en matière de collecte, d'interprétation et de diffusion de données hydrométriques. Les constatations indiquent :

   • de hauts degrés de satisfaction à l'égard de la qualité et de l'exhaustivité des données mises à disposition à partir de l'actuel réseau de stations;
   • des niveaux modérés de satisfaction à l'égard du nombre et des emplacements de stations de jaugeage actives; de nombreux répondants ont mentionné que la répartition et la densité des stations est insuffisante pour répondre aux demandes actuelles et émergentes en données hydrométriques dans toutes les régions du Canada;
   • les utilisateurs sont généralement satisfaits de la rapidité des mises à jour des données sur le site Web de la Division des relevés hydrologiques du Canada (DRHC); de nombreux utilisateurs ont toutefois noté que le temps requis pour produire des données archivées est trop long par rapport à leurs besoins, notamment lorsqu'ils ont besoin de données sur des niveaux et des écoulements d'eau très élevés et très bas;
   • la plupart des utilisateurs sont « satisfaits » ou « complètement satisfaits » de la facilité d'accès aux données hydrométriques sur le site Web de la Division des relevés hydrologiques du Canada.

   En 2010, la vérification du commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) des programmes de surveillance des eaux d'Environnement Canada a recommandé que le Ministère détermine le nombre optimal de stations de jaugeage requises dans l'ensemble du Canada, qu'il cerne les lacunes dans la couverture du réseau, et qu'il applique une approche fondée sur le risque pour établir de nouvelles stations^{Note de bas de page29}. Le Ministère a accepté cette recommandation et a mandaté une étude pour évaluer la densité actuelle du réseau par rapport aux lignes directrices de 2008 de l'Organisation météorologique mondiale^{Note de bas de page30}. Les constatations de cette étude ont été publiées en juin 2013. Les auteurs ont conclu que :

   […] seulement près de 12 % de la superficie terrestre du Canada est couverte par des réseaux hydrométriques qui répondent aux normes minimales de l'Organisation météorologique mondiale (2008), tandis que 49 % de la superficie terrestre est mal jaugée et environ 39 % de cette dernière ne l'est pas. […] Un total estimé de 5041 nouvelles stations hydrométriques est requis pour mettre à niveau le Réseau hydrométrique canadien selon les normes de l'Organisation météorologique mondiale (2008)^{Note de bas de page31}.

   En outre, les auteurs ont suggéré que l'optimisation de la densité du réseau et de l'emplacement des stations dans des écozones pourrait également engendrer des possibilités de relocalisation des stations. Les auteurs ont également noté que les constatations devraient être traitées avec prudence en raison de leur dépendance à l'égard d'unités physiographiques ^{Note de bas de page32} utilisées dans les lignes directrices de l'Organisation météorologique mondiale, sans tenir compte de la densité de population sociale et économique et d'autres facteurs qui ont une incidence sur la planification du réseau.

   La capacité de recueillir des fonds pour développer davantage et optimiser le réseau des stations de jaugeage constitue un défi pour la Division des relevés hydrologiques du Canada et ses partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux. En outre, le programme ne comporte pas de renseignements détaillés sur les caractéristiques de la communauté d'utilisateurs et ses divers besoins qui pourraient être utilisés pour appuyer l'analyse des risques et l'établissement des priorités pour la gestion du réseau. Dans le cadre de sa réponse à la vérification de 2010 du commissaire à l'environnement et au développement durable, l'équipe du programme a élaboré et est en train de tester un modèle d'évaluation des risques pour la surveillance de la quantité d'eau et de soutenir les travaux menés à l'Université McMaster pour mettre au point un outil d'aide à la prise de décisions pour la conception et l'évaluation du réseau intégré de surveillance des eaux, afin de permettre aux partenaires du programme de peaufiner les estimations du nombre de stations supplémentaires souhaitable. Cet outil vise à tenir compte des différents types de besoins liés aux données hydrométriques et à leurs utilisations ainsi que des estimations calculées à partir de l'application des lignes directrices de l'Organisation météorologique mondiale dans sa planification du réseau.

   Les constatations de l'évaluation laissent entendre que l'équipe du programme et ses partenaires devraient tirer parti des travaux faisant suite à la recommandation du commissaire à l'environnement et au développement durable concernant la définition des lacunes dans la couverture du réseau et l'application d'une approche fondée sur le risque pour l'établissement de nouvelles stations, en évaluant plus minutieusement la demande actuelle et émergente en données hydrométriques afin d'aider à l'établissement des priorités pour l'optimisation et l'élaboration du réseau en réponse aux besoins des utilisateurs, comme les permis de financement.

2. Un programme national de surveillance hydrométrique durable et crédible est maintenu et appuyé.L'efficacité des opérations et des processus d'assurance de la qualité des données actuels appuient la crédibilité du programme. Certains répondants clés pensent que le maintien de cette crédibilité dépendra, dans une mesure importante, de la capacité à veiller à ce que le réseau suive le rythme de croissance de la demande en matière de données, et à combler les lacunes liées à ses ressources professionnelles et de gestion.

   Nombre de répondants clés pensent que le programme de surveillance est crédible, car il produit des données qui répondent aux normes et aux exigences en matière d'assurance et de contrôle de la qualité à l'échelle nationale et qui, par conséquent, sont cohérentes et comparables au fil du temps et entre différentes parties du pays. Les résultats des vérifications ISO indiquent également que le Système de gestion de la qualité du programme fonctionne selon les exigences et répond à celles de la certification ISO^{Note de bas de page33}. Certains répondants clés ont également noté que la crédibilité à long terme du programme dépend de la mesure dans laquelle il est ou pourrait être financé afin d'améliorer la densité du réseau, et de combler les lacunes concernant les ressources professionnelles et de gestion. En outre, des répondants clés ont constaté que certains utilisateurs entreprennent la collecte de données hydrométriques ou passent des marchés à cet effet, afin de répondre à leurs propres besoins spécifiques. Tandis que les activités de collecte de données hydrométriques ont toujours été menées par certains types d'utilisateurs à l'extérieur du programme, certains répondants clés ont indiqué que ces activités pourraient être à la hausse.

3. Le programme national hydrométrique est bien géré selon des critères opérationnels internationaux établis. Le programme est bien géré dans la mesure où ses opérations sont axées sur le maintien de la capacité de soutenir le réseau, de recueillir des données brutes et de traduire ces données en produits d'information qui répondent rapidement aux besoins des utilisateurs. Des répondants clés perçoivent également le programme comme étant bien géré, et la structure de gouvernance et de financement pour le Programme hydrométrique national est largement considérée par les partenaires comme étant une approche exemplaire de la prestation de services dans un contexte de compétences partagées. Cependant, le programme présente quelques défis en matière de gestion (p. ex. planification des ressources humaines, rapports sur le rendement) qui devront être relevés.

   L'analyse dans la section 4.2.1 concernant le caractère approprié de la conception du programme résumait les caractéristiques d'un programme de données hydrométriques efficace basé sur les capacités requises pour concevoir et maintenir un réseau de stations et recueillir des données hydrométriques brutes et les convertir en produits d'information rapides qui répondent aux besoins des utilisateurs. Le programme est axé sur la satisfaction de ces exigences et, tel qu'il est noté, la certification ISO a été mise en place et maintenue avec succès. De ce point de vue, le Programme hydrométrique national (PHN) est bien géré. Les constatations des entrevues avec des répondants clés indiquent également que le programme est bien géré. La plupart des représentants des partenaires et du programme jugent le rendement de la structure de gouvernance du Programme hydrométrique national particulièrement efficace. Les utilisateurs de données hydrométriques étaient très susceptibles de noter les activités opérationnelles comme étant bien exécutées, compte tenu des connaissances spécialisées et de l'expertise du personnel ainsi que de la réceptivité générale des partenaires et des utilisateurs envers le programme.

   Certains représentants de partenaires et des utilisateurs ont également mentionné que les lacunes en ce qui concerne les ressources professionnelles et de gestion indiquent les possibilités d'améliorer davantage le rendement du programme par rapport au résultat. Par ailleurs, tel qu'il noté dans les sections 4.2.2 et 4.2.3, le programme présente actuellement des défis liés à la gestion du programme (p. ex. intégration de la planification et de la gestion du programme entre les administrations centrales et les opérations régionales, planification des ressources humaines et rapports sur le rendement) qui devront être relevés.

4.3.2 Résultats inattendus

Aucun résultat inattendu significatif n'a été relevé.