Examen du Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement du gouvernement fédéral

Le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement (le Règlement sur le STFR) du gouvernement fédéral publié à la partie II de la Gazette du Canada le 10 juillet 2019 décrit les règles du système fédéral de tarification du carbone pour les industries. Le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) publié au même moment comportait un engagement à examiner le Règlement sur le STFR en 2022. Ce document décrit l’approche prévue par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) relativement à l’examen et sollicite la rétroaction des parties prenantes sur des enjeux importants.

Contexte

En décembre 2020, le gouvernement du Canada a publié le plan climatique renforcé du Canada « Un environnement sain et un économie saine » détaillant des politiques, des propositions, et des programmes fédéraux ainsi que des investissements à une hauteur de 15 milliards de dollars afin de bâtir une économie plus forte, plus propre, plus résiliente et plus inclusive.

Le plan climatique renforcé du Canada a confirmé que le gouvernement du Canada continuera de fixer un prix sur la pollution par le carbone et que ce dernier augmentera jusqu’en 2030. À l’avenir, la tarification du carbone fédérale continuera d’être fiscalement neutre et le gouvernement du Canada reste déterminé à assurer que le prix fédéral sur la pollution demeure abordable et à aider les ménages à investir pour améliorer l’efficacité énergétique et réduire davantage les émissions. Les produits tirés du Système de tarification fondé sur le rendement pour l’industrie appuieront notre plan pour décarboniser les secteurs industriels.

Filet de sécurité fédéral

La Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (LTPGES), adoptée le 21 juin 2018, établit le cadre du filet de sécurité fédéral sur la tarification de la pollution par le carbone composé de deux principaux éléments :

1. une redevance réglementaire sur les combustibles fossiles (la redevance sur les combustibles);
2. un système d’échange réglementaire pour l’industrie, connu sous le nom de Système de tarification fondé sur le rendement (STFR).

La redevance fédérale sur les combustibles s’applique actuellement en Ontario, au Manitoba, en Alberta, en Saskatchewan, au Yukon et au Nunavut. Le STFR du gouvernement fédéral s’applique actuellement en Ontario, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba, à l’Île-du-Prince-Édouard, au Yukon, au Nunavut et en partie en Saskatchewan. Le 20 septembre 2020, le gouvernement du Canada a décidé de retirer le STFR en Ontario et au Nouveau-Brunswick à une date qui sera déterminée en consultation avec chacun des deux gouvernements provinciaux. Les autres provinces et territoires ont mis en œuvre leur propre système de tarification de la pollution par le carbone.

Système de tarification fondé sur le rendement (STFR)

Le STFR est conçu pour mettre un prix sur la pollution par le carbone provenant des installations industrielles qui émettent 50 000 tonnes d’équivalent de dioxyde de carbone (CO₂e) ou plus par année, tout en réduisant les risques liés à la compétitivité internationale et aux fuites de carbone découlant de l’exposition à la redevance fédérale sur les combustibles. Afin de minimiser ces risques pour d’autres installations tout en maintenant l’incitatif à réduire leurs émissions, les installations qui émettent 10 000 tonnes de CO₂e ou plus dans certains secteurs peuvent également présenter une demande de participation volontaire au STFR.

Le STFR fixe une limite d’émissions pour chaque installation visée par le STFR (installation assujettie). Cette limite d’émissions est calculée en fonction d’une norme de rendement axée sur l’intensité des émissions (c.-à-d. un niveau préétabli d’émissions de gaz à effet de serre [GES] par unité de production) pour un produit ou une activité. Les installations dont les émissions sont inférieures à leur limite d’émissions se voient émettre des crédits excédentaires qu’elles peuvent mettre en banque ou vendre. Les installations dont les émissions dépassent leur limite d’émissions doivent verser compensation pour les émissions excédentaires dans les délais prévus.

En permettant aux installations de générer ou d’échanger des crédits excédentaires émis pour la réduction de leurs émissions en deçà de la limite, le STFR garantit que l’incitatif de réduire les émissions engendré par la tarification de la pollution par le carbone s’applique à chaque tonne d’émissions des installations industrielles. En appliquant uniquement la tarification aux émissions qui dépassent la limite d’émissions d’une installation, le STFR réduit également les coûts généraux de l’installation pour l’aider à maintenir sa compétitivité internationale et réduire le plus possible les fuites de carbone.

Les normes de rendement sont généralement établies à partir de l’intensité moyenne nationale des émissions pondérée en fonction de la production de toutes les installations qui produisent des produits similaires à l’échelle du Canada. ECCC a ajusté chacune des normes de rendement à l’aide de deux analyses principales :

1. Une évaluation des risques de fuite de carbone et des répercussions sur la compétitivité du secteur;
2. Le niveau d’émissions liées aux procédés industriels de chaque secteur, qui sont plus difficiles à réduire que les autres type d’émissions.  

Les normes de rendement pour les secteurs jugés à risque faible ou moyen sont établies à 80 % de l’intensité moyenne des émissions du secteur, tandis que celles évaluées à risque élevé sont établies à 90 % ou à 95 % de la moyenne du secteur. 78 normes de rendement ont été établies dans le cadre du STFR, couvrant plus de 30 secteurs industriels au Canada.

Les personnes responsables d’installations assujetties sont tenues de verser compensation au taux prévu pour les émissions de GES qui dépassent la limite d’émissions de l’installation. Les méthodes de versement de compensation sont l’une ou une combinaison des deux méthodes suivantes :

• Le paiement du prix du carbone au gouvernement sous forme d’une redevance pour émissions excédentaires;
• La remise d’unités de conformité, à savoir des crédits excédentaires, des crédits compensatoires fédéraux ou des unités reconnues.

Principles guidant l'examen

Conformément à l’engagement pris en juillet 2019, le présent document marque le lancement de l’examen du Règlement sur le STFR par ECCC. Les principes suivants encadreront l’examen :

1. Veiller à ce que le STFR continue de contribuer aux objectifs de réduction des émissions de GES du Canada, tout en réduisant le plus possible les risques liés à la compétitivité et aux fuites de carbone en raison de la tarification de la pollution par le carbone;
2. Veiller à ce que le Règlement sur le STFR puisse agir en tant que filet de sécurité efficace et s’appliquer dans toutes les provinces et tous les territoires du Canada, le cas échéant;
3. Réduire le fardeau administratif, lorsque possible.

Portée de l'examen

ECCC prévoit orienter l’examen sur quatre questions :  

1. Contribution aux objectifs de réduction des émissions de GES du Canada :

ECCC explorera des options pour accroître la contribution apportée par le STFR aux objectifs de réduction des émissions de GES du Canada. En particulier, ECCC envisagera d’ajouter, après 2022, un taux de resserrement annuel pour les normes de rendement.

ECCC prévoit effectuer une analyse des technologies et des processus qui peuvent réduire les émissions, y compris les émissions liées aux procédés industriels, afin d’éclairer les options visant à augmenter les réductions d’émissions provenant du STFR.

2. Nouvelles normes de rendement :

ECCC prévoit élaborer d’autres normes de rendement pour les activités qui comptent trois installations et plus émettant 10 000 tonnes de CO₂e ou plus au Canada. À titre de filet de sécurité au niveau national, ces nouvelles normes permettront au Règlement sur le STFR de s’appliquer dans l’ensemble des provinces et des territoires du Canada, au besoin. Le processus pour établir ces normes comprendra un test portant sur la compétitivité du secteur et les risques de fuite de carbone liés à la tarification de la pollution par le carbone.

Une évaluation préliminaire effectuée par ECCC a permis de désigner 15 activités supplémentaires pour l’élaboration d’une norme rendement. Plus d’une nouvelle norme par activité pourrait être nécessaire pour représenter correctement certaines activités énumérées dans le tableau 1 ci-dessous.

3. Normes de rendement existantes:

Au cours de l’examen du Règlement sur le STFR, ECCC aura recueilli seulement les données d’une ou deux périodes de conformité, ce qui est insuffisant pour effectuer un examen complet des normes de rendement déjà en place et en déterminer l’efficacité. Par conséquent, le Ministère ne prévoit pas examiner les normes de rendement qui figurent présentement à l’annexe 1 du Règlement sur le STFR, sauf dans des circonstances particulières lorsque :

1. la définition de l’activité dans le Règlement sur le STFR ne correspond pas à l’activité entreprise par les installations touchées;
2. un secteur entreprend ou prévoit entreprendre des activités qui ne sont pas actuellement prises en compte dans la norme de rendement.

À la suite d’une analyse préliminaire, ECCC a déterminé quelles activités de l’annexe 1 répondaient à ces critères, soit le la production d’acier à partir de matières premières composées principalement de ferraille de fer ou d’acier et la production de fer ou d’acier à partir de minerai de fer fondu ou la production de coke métallurgique.

ECCC pourrait également envisager d’apporter des corrections aux normes de rendement dans les cas où une erreur importante a été décelée dans les données de référence après l’entrée en vigueur du Règlement sur le STFR. Dans tous les cas, l’examen ne comprendra pas de réévaluation des risques liés à la compétitivité et aux fuites de carbone pour les secteurs qui ont déjà été évalués. 

Comme il s’y est engagé dans le plan climatique renforcé, le gouvernement fédéral collaborera avec les provinces, les territoires et les parties prenantes pour s’assurer que la production d’électricité au Canada atteint l’objectif d’émissions nettes zéro avant 2050. L’approche relative à la production d’électricité dans le STFR fédéral sera revue au cours de cette mobilisation.

4. Exploration des possibilités de réduction du fardeau administratif :

ECCC prévoit explorer des possibilités qui permettraient de mieux harmoniser les méthodes de quantification des émissions de GES du Règlement sur le STFR et du Programme de déclaration des émissions de gaz à effet de serre (PDGES) fédéral. Il tiendra également compte d’autres possibilités de réduire le fardeau administratif. ECCC souhaite obtenir les commentaires des parties prenantes sur les principales occasions de réduire le fardeau administratif.

Ultérieurement, lorsque l’information portant sur plusieurs périodes de conformité sera disponible, ECCC propose d’examiner les dispositions relatives à la souplesse en matière de conformité, notamment le paiement de la redevance minimale sur les émissions excédentaires qui commence en 2022, le recouvrement de compensation et le retrait et l’annulation des unités de conformité.

Mobilisation des parties prenantes

ECCC prévoit tenir des activités de mobilisation sur ces quatre enjeux à compter de l’hiver 2021. Des occasions seront offertes aux provinces et aux territoires, aux organisations représentant les peuples autochtones, à l’industrie, et aux organisations non gouvernementales de l’environnement de fournir des commentaires sur les propositions d’ECCC. La mobilisation sur les normes de rendement avec les secteurs touchés se déroulera en parallèle et comprendra des groupes de travail pour les secteurs ayant un grand nombre d’installations.

Après la mobilisation initiale, ECCC a l’intention de publier des propositions détaillées pour commentaires des parties prenantes afin d’orienter le projet de règlement. Les modifications réglementaires définitives devraient entrer en vigueur en 2023.

Dans le contexte de la pandémie de COVID-19, l’approche de mobilisation misera sur les plateformes virtuelles et les téléconférences. L’approche pourrait être revue au fil du temps.

Prochaines étapes

ECCC examinera les commentaires reçus et lancera la mobilisation sur les questions à examiner décrites dans le présent document à l’hiver 2021. Les parties prenantes sont invitées à faire parvenir leurs commentaires par courriel au plus tard le 29 mars 2021 à : ec.tarificationducarbonecarbonpricing.ec@canada.ca.