Document de consultation : Examen du Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone et les halocarbures de remplacement

1. But

Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) entreprend un examen du Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone et les halocarbures de remplacement (le Règlement) en suivant le Plan d’examen de l’inventaire des règlements d’ECCC.  

Cet examen se fait selon la Directive du Cabinet sur la réglementation, qui définit les attentes et les exigences du gouvernement du Canada à l’égard de l’élaboration, de la gestion et de l’examen des règlements fédéraux. Elle exige des ministères et des agences qu’ils examinent régulièrement les règlements existants, y compris les directives techniques et autres politiques connexes. L’objectif de cet examen est de veiller à la pertinence et à l’efficacité des règlements, et vérifier qu’ils permettent d’atteindre les objectifs stratégiques visés, tout en tenant compte des répercussions et des fardeaux imposés aux parties concernées.  

Dans le cadre de l’examen, les ministères et organismes devraient mener des consultations auprès des intervenants externes. Tous les commentaires reçus au cours de cette consultation seront pris en compte lors de la formulation de la recommandation concernant le Règlement. Les recommandations possibles incluent :

• le règlement fonctionne comme prévu et aucune modification n’est nécessaire;
• certains éléments du règlement pourraient être améliorés et des modifications sont recommandées;
• le règlement n’est plus nécessaire ou il pourrait être remplacé par un autre instrument.

Des renseignements sur le processus de consultation et sur la procédure pour formuler des commentaires sont fournis dans la Section 4.

2. Contexte

2.1. Le Protocole de Montréal sur des substances appauvrissant la couche d’ozone

Le Protocole de Montréal relatif à des substances appauvrissant la couche d’ozone (le Protocole de Montréal) est l’entente internationale qui contrôle la production et la consommation des substances appauvrissant la couche d’ozone (SACO) et les hydrofluorocarbures (HFC). Bien que les HFC n’appauvrissent pas la couche d’ozone, ils sont souvent utilisés comme remplacement de SACO et sont de puissants gaz à effet de serre (GES) qui ont un potentiel de réchauffement planétaire qui peut être des centaines à des milliers de fois plus élevé que le gaz carbonique (CO2). L’Amendement de Kigali au Protocole de Montréal a ajouté les HFC à la liste des substances contrôlées. Le Canada est une Partie au Protocole de Montréal et a ratifié l’Amendement de Kigali. Comme Partie, le Canada a l’obligation légale de mettre en œuvre l’entente et d’éliminer graduellement les SACO et de réduire graduellement les HFC, selon les termes du Protocole de Montréal.

2.2 Description du Règlement

Le Règlement met en œuvre les obligations du Canada selon le Protocole de Montréal pour l’élimination graduelle des SACO et la réduction graduelle des HFC selon l’Amendement de Kigali.

Le Règlement met en œuvre la réduction graduelle des HFC en diminuant progressivement la disponibilité des HFC qui entrent au Canada et en réduisant la demande pour les HFC dans les produits fabriqués. La réduction graduelle des HFC permet donc d’éviter de futures émissions de HFC dans l’environnement et contribue aux efforts du Canada pour lutter contre les changements climatiques.

En plus de réduire progressivement la quantité de HFC qui peuvent être importés au Canada, le Règlement contrôle l’importation et la fabrication de certains produits, incluant :

• des produits aérosols où des HFC sont utilisés comme propulseurs;
• des produits de mousse où des HFC sont utilisés comme agents de gonflement;
• des équipements de réfrigération et de climatisation où des HFC sont utilisés comme réfrigérants.

La fabrication et l’importation de produits contenant des SACO sont généralement interdites.

2.3 Modifications précédentes du Règlement

Le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone et les halocarbures de remplacement est entré en vigueur le 29 décembre 2016. Il a remplacé le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone (1998). Le Règlement a été modifié en 2017 pour introduire la réduction graduelle des HFC et pour ajouter des contrôles sur certains produits en contenant. Une modification mineure a suivi en 2020 pour faire une correction au Règlement.

3. Principaux enjeux relevés

ECCC a relevé les principaux enjeux suivants pour lesquels il souhaite obtenir l’avis des intervenants.

• La réduction graduelle des HFC
• Les contrôles sur les produits
• Les nouvelles utilisations de HFC
• Le fardeau administratif et autres enjeux

Le contenu et les questions sur chaque enjeu clé cerné visent à solliciter une rétroaction sur différents aspects du Règlement. Votre rétroaction peut décrire vos observations sur les impacts existants ou potentiels du Règlement. Elle peut aussi inclure des suggestions sur des aspects à considérer dans l’administration du présent Règlement ou pour des modifications futures à celui-ci.  

ECCC cherche à obtenir une rétroaction sur l’efficacité du Règlement à contrôler les halocarbures et les produits en contenant ou conçus pour en contenir. ECCC cherchera à identifier des opportunités d’amélioration règlementaire, des contributions à la protection de l’environnement et des difficultés inattendues à se conformer au Règlement. Votre rétroaction peut traiter de certains ou de tous les enjeux identifiés, ou de tout autre enjeu en lien avec le Règlement.  

3.1 Réduction graduelle des HFC

La réduction graduelle des HFC s’applique aux substances neuves, présentes seules ou dans un mélange. Elle a commencé le 1er janvier 2019 avec une réduction de 10% de la consommation comparativement au niveau de référence de consommation de HFC pour le Canada^{Note de bas de page 1} , calculé en tonnes d’équivalent CO2. Depuis le 1er janvier 2024, la réduction annuelle de la consommation de HFC est à 40% du niveau de référence de consommation. La prochaine étape de réduction débutera le 1er janvier 2029, avec une réduction de 70% du niveau de référence de consommation. L’étape finale de la réduction graduelle, qui commencera le 1er janvier 2036, sera une réduction de 85% par rapport au niveau de référence de consommation.

Le calendrier de réduction graduelle est en place pour satisfaire aux obligations du Canada aux termes de l’Amendement de Kigali au Protocole de Montréal. ECCC informe les compagnies éligibles de leur allocation de consommation annuelle de HFC à chaque année. Le Règlement permet aux détenteurs d’allocations de demander une cession de leur allocation de HFC, en partie ou en totalité, à d’autres compagnies.

Depuis le début de la réduction graduelle des HFC en 2019, la consommation déclarée du Canada a constamment été inférieure au niveau maximal autorisé par les allocations de consommation. Un but important de l’examen règlementaire est de s’assurer que le Règlement puisse maintenir les gains environnementaux obtenus à ce jour pour s’assurer d’être conforme au calendrier de réduction graduelle. L’importation de HFC usagés, récupérés, recyclés ou régénérés (URRR) ne fait pas partie du régime d’allocations et ne requiert pas d’allocation de HFC. Toutefois, un permis délivré en application du Règlement est requis. Depuis le début de la réduction graduelle des HFC, les importations de HFC URRR ont été négligeables, mais elles pourraient augmenter dans le futur, ce qui pourrait entraîner la perte des gains environnementaux obtenus avec la réduction graduelle des HFC neufs. Il a été noté que dans d’autres juridictions, les procédés associés à la distribution et à la cession d’allocations de HFC supportent une réduction à la consommation totale des HFC et prévient la perte des gains environnementaux déjà obtenus.

Pendant l’examen règlementaire, l’impact potentiel de mécanismes comme les suivants sera considéré :

• empêcher les cessions d’allocations entre des secteurs différents de l’industrie;
• compter les HFC URRR dans le système d’allocations;
• renonciation à une portion de l’allocation lors d’une cession.

Questions :

3.2 Contrôles sur les produits contenant des HFC et des SACO

3.2 a) L’état de la technologie

La dernière modification substantielle du Règlement a eu lieu en 2017. Depuis ce temps, des progrès importants ont été réalisés en vue de l’adoption d’alternatives ayant un plus faible potentiel de réchauffement planétaire (PRP) dans les secteurs connus pour leur utilisation des HFC tels que la réfrigération et climatisation, les mousses, et les aérosols, incluant les inhalateurs-doseurs.

ECCC a l’intention d’examiner les technologies nouvellement disponibles pour les produits contenant ou conçus pour contenir des HFC afin de s’assurer que le Règlement continue de gérer les HFC efficacement. L’examen règlementaire considèrera différents scénarios potentiels pour contrôler l’importation et la fabrication de tous les produits contenant des HFC, afin de s’assurer d’un succès durable dans l’atteinte d’une réduction de 85% du niveau de consommation de référence d’ici 2036.

L’évaluation de ces technologies pourrait considérer des contrôles additionnels sur des produits spécifiques comme des limites de PRP plus faibles ou plus généralement dans un ensemble de secteurs, par exemple en établissant une limite de PRP pour tous les réfrigérants. D’autres restrictions sur des produits pourraient être considérées à plus long terme, comme des limites de PRP encore plus faibles aux étapes plus avancées de la réduction graduelle.

3.2 b) La règlementation d’autres gouvernements

Les règlements relatifs aux HFC aux États-Unis, dans l'Union européenne et au Canada sont conceptuellement similaires, puisqu'ils mettent en œuvre une réduction graduelle des HFC soutenue par des interdictions sur certains produits contenant des HFC. Cependant, d'autres juridictions ont récemment publié des règlements ou des propositions de règlements qui incluent des mesures de contrôle sur les produits contenant des HFC qui ne sont pas actuellement contrôlés au Canada ou qui ont des mesures plus strictes sur les produits qui sont contrôlés au Canada.

Certains intervenants ont estimé que l'alignement de la réglementation sur celle des États-Unis pourrait favoriser un accès équitable au marché pour les produits à faible PRP et empêcher l'importation au Canada de produits à plus fort PRP. La politique du gouvernement du Canada est d’«évaluer les occasions de coopérer avec d’autres gouvernements, à l’échelle nationale et internationale, quant aux règlements […]. Cela consiste notamment l’harmonisation des approches et des résultats réglementaires avec ceux des principaux partenaires commerciaux afin de réduire le fardeau réglementaire imposé aux entreprises canadiennes, tout en maintenant ou en améliorant la santé publique, la sécurité, la sûreté et le bien-être socioéconomique des Canadiens, ainsi que la protection de l’environnement.»^{Note de bas de page 2} 

L'examen réglementaire évaluera les différences entre les règlementations de diverses juridictions en vue d'identifier les éléments clés d'un éventuel alignement règlementaire et les objectifs à plus long terme pour les alternatives à faible PRP pour les produits contenant ou conçus pour contenir des HFC.

3.2 c) Utilisations et définitions

Le Règlement prévoit certaines exceptions en matière de contrôle des divers produits contenant ou conçus pour contenir des SACO et des HFC. Ces exceptions peuvent s'appliquer à des types de produits spécifiques, tels que des aérosols spécialisés, ou à certaines utilisations, comme les effects personnels.

Dans la plupart des cas, les produits utilisant des SACO ont été remplacés par des produits utilisant des substances n'appauvrissant pas la couche d'ozone. Le Règlement restreint généralement l'importation et la fabrication de produits contenant ou conçus pour contenir des SACO et, dans certains cas, il en restreint également l'exportation.

ECCC est conscient que des alternatives sont désormais disponibles pour certaines des exceptions de produits énumérées dans le Règlement. L'examen réglementaire évaluera les exceptions existantes pour s'assurer qu'elles ne retardent pas inutilement l'introduction de solutions de remplacement ayant un impact moindre sur le climat. Le ECCC recueillera des informations sur les applications qui pourraient encore nécessiter l'importation ou la fabrication d'un produit contenant des SACO. Des contrôles supplémentaires sur l'exportation de produits contenant ou conçus pour contenir des SACO et des HFC seront également envisagés.

Depuis l'introduction des contrôles sur les produits contenant des HFC, l'utilisation des réfrigérants HFC s'est considérablement élargie dans les applications de pompes à chaleur pour plusieurs produits tels que le chauffage des locaux résidentiels et commerciaux, le chauffage de l'eau et d'autres. Comme ces produits sont souvent conçus pour contenir des HFC comme réfrigérants, ECCC évaluera les définitions de produits utilisées dans le Règlement pour s'assurer qu'elles catégorisent clairement tous les types d'équipements.

Questions :

3.3 Utilisations nouvelles et spécialisées des HFC

Pour s'assurer que les HFC continuent d'être contrôlés de manière adéquate au Canada, ECCC souhaite recueillir des informations sur les utilisations nouvelles et spécialisées des HFC qui ne remplacent pas une SACO. Les utilisations connues des HFC comprennent les réfrigérants, les agents moussants, les propulseurs, les matières premières et les utilisations en laboratoire ou à des fins d'analyse. 

Ces dernières années, ECCC a appris que les HFC pouvaient être utilisés à d'autres fins spécialisées. ECCC recueille des informations sur d'autres utilisations possibles et sur les processus impliqués.

Question :

3.4 Fardeau administratif et autres questions

Les aspects administratifs du Règlement comprennent les différentes procédures d'échange d'informations entre ECCC et le public. Il s'agit notamment des processus suivants :

• les demandes de permis ou de cessions d’allocations
• les allocations de consommation annuelles
• les rapports annuels.

Les mécanismes administratifs actuels continuent de permettre une gestion adéquate du Règlement. Toutefois, ECCC examinera les aspects administratifs du Règlement pour s'assurer qu'ils sont efficaces et qu'ils ne créent pas d'obstacle ou de fardeau involontaires ou inutiles pour la communauté réglementée.

Questions :

Outre les commentaires sur ces enjeux clés, les intervenants sont invités à formuler des commentaires sur d’autres aspects du Règlement, en vue d’améliorer son efficacité à atteindre ses objectifs énoncés.  

Pour ce faire, les questions suivantes peuvent s’avérer utiles :  

• Répondez-vous en tant que membre du public ou au nom d’une entreprise ou d’une autre organisation?
• Comment le Règlement pourrait-il mieux soutenir l’innovation, ainsi que le développement et l’utilisation de nouvelles technologies ou de pratiques exemplaires?
• Êtes-vous satisfaits de l’information que vous recevez de la part d’ECCC à propos des exigences du Règlement?
• Comment ECCC pourrait-il améliorer ses communications avec les parties réglementées ou intéressées?
• Quelles améliorations pourraient être apportées aux aspects administratifs ou de conformité du Règlement afin de réduire le fardeau pour les entreprises (particulièrement pour les petites entreprises) tout en assurant la protection de l’environnement?
• Y a-t-il des répercussions non intentionnelles (positives ou négatives) du Règlement dont ECCC devrait être informé?
• Quels sont les aspects du Règlement qui ne sont pas traités dans le présent document et qui pourraient améliorer la clarté du Règlement?

ECCC accueille tout autre commentaire relatif aux moyens d’améliorer et de moderniser davantage le Règlement.

4. Procédure pour fournir une rétroaction et coordonnées

Nous vous invitons à nous faire part de vos commentaires et de vos points de vue sur les enjeux clés décrits dans la section 3 d'ici le 9 août 2024.

Vous pouvez utiliser la liste des questions de consultation qui sont résumées à l’Annexe 1 pour formuler vos commentaires.  

Veuillez utiliser l’adresse électronique ou postale ci-dessous pour envoyer vos commentaires ou questions, ou si vous souhaitez que votre nom soit ajouté ou supprimé de notre liste de diffusion qui permet de recevoir des renseignements relatifs au Règlement. Veuillez indiquer « Examen du RSACOHR » sur la ligne d’objet de votre message.  

Courriel : halocarbures-halocarbons@ec.gc.ca

Adresse postale :
Programme de protection de la couche d’ozone
Environnement et Changement climatique Canada
351, boul. Saint-Joseph, 19e étage
Gatineau (Québec)  K1A 0H3

ECCC encourage la transmission de ce document à d’autres parties potentiellement intéressées par cette initiative. 

5. Prochaines étapes

Les principaux objectifs de l’examen du Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone et les halocarbures de remplacement sont décrits ci-dessous :  

• Les parties intéressées peuvent envoyer leurs commentaires sur ce document jusqu’au 9 août 2024.
• ECCC examinera et prendra en considération tous les commentaires reçus en réponse à cette consultation.
• La recommandation découlant de l’examen du Règlement et un bref résumé des commentaires des intervenants seront publiés en ligne sur le Plan d’examen de l’inventaire des règlements d’ECCC, une fois l’examen terminé.  

Annexe 1 : Résumé des questions pour la rétroaction sur les enjeux clés liés au Règlement

Les questions figurant dans cette annexe sont les mêmes que celles du document de consultation et ont pour but d’aider les lecteurs à fournir leurs commentaires sur le Règlement. Toutefois, les participants n’ont pas à limiter leurs commentaires à ces questions. 

1. Vous attendriez-vous à des défis en approvisionnement du marché si l’importation de HFC usagés, récupérés, recyclés et régénérés était incluse dans les calculs de réduction graduelle de HFC?
2. Quels facteurs devraient être évalués en considérant les mesures pour restreindre les cessions d’allocation entre des secteurs différents de l’industrie?
3. Le présent Règlement ne contrôle pas tous les types de produits qui contiennent des HFC. L’ajout de contrôles sur des produits contenant des HFC incluant la réfrigération, l’équipement de climatisation et de chauffage, les aérosols, les mousses et l’équipement d’extinction d’incendie, est considéré. Savez-vous si certains types de produits n’ont pas d’alternative connue aux HFC?
4. Des objectifs à plus long terme en matière de PRP pour les contrôles de produits pourraient être envisagés pour soutenir les objectifs à long terme de réduction progressive des HFC. Quels sont les obstacles techniques qui empêcheraient l'adoption de produits de remplacement des HFC à très faible PRP dans les secteurs de la réfrigération et de la climatisation et combien de temps faudrait-il pour passer à des produits de remplacement à très faible PRP?
5. Le Règlement contrôle les produits dans plusieurs secteurs et comprend des définitions de nombreux types de produits. Étant donné l'utilisation courante des HFC dans un certain nombre d'applications dans les secteurs de la réfrigération et de la climatisation, des mousses, des aérosols et d'autres secteurs, comment les définitions des produits pourraient-elles être améliorées et/ou normalisées pour s’assurer de la clarté quant aux produits auxquels s'appliquent des contrôles spécifiques?
6. Les exceptions pour les produits aérosols spécialisés qui sont actuellement énumérées aux paragraphes 64.6(2) et (3) sont-elles encore nécessaires? Si oui, lesquelles en particulier?
7. Disposez-vous d'informations sur des utilisations nouvelles ou spécialisées de HFC, au Canada ou ailleurs, qui ne relèvent pas des utilisations connues identifiées ci-dessus ?
8. Qu'est-ce qui pourrait faciliter les processus d'autorisation, de cessions d’allocations ou de rapports annuels ?
9. Avez-vous rencontré des obstacles ou des fardeaux administratifs inattendus ou involontaires en tant qu'entité réglementée par le Règlement ?
10. Répondez-vous en tant que membre du public ou au nom d’une entreprise ou d’une autre organisation?
11. Comment le Règlement pourrait-il mieux soutenir l’innovation, ainsi que le développement et l’utilisation de nouvelles technologies ou de pratiques exemplaires?
12. Êtes-vous satisfaits de l’information que vous recevez de la part d’ECCC à propos des exigences du Règlement?
13. Comment ECCC pourrait-il améliorer ses communications avec les parties réglementées ou intéressées?
14. Quelles améliorations pourraient être apportées aux aspects administratifs ou de conformité du Règlement afin de réduire le fardeau pour les entreprises (particulièrement pour les petites entreprises) tout en assurant la protection de l’environnement?
15. Y a-t-il des répercussions non intentionnelles (positives ou négatives) du Règlement dont ECCC devrait être informé?
16. Quels sont les aspects du Règlement qui ne sont pas traités dans le présent document et qui pourraient améliorer la clarté du Règlement?