Rapport de suivi pour le Comité permanent sur la Loi canadienne sur la protection de l’environnement : chapitre 7

7. Réalisation d’importants programmes de protection de l’environnement et de la santé

7.1 Déchets dangereux

La section 8 de la partie 7 de la Loi canadienne pour la protection de l'environnement (1999) [LCPE] confère à Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) les pouvoirs nécessaires pour régir les mouvements transfrontières (importations, exportations, transit par le Canada et envois interprovinciaux et territoriaux) de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses. Grâce à la réglementation, et aux conditions des permis pour les mouvements internationaux découlant de cette réglementation, les mouvements transfrontières de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses sont gérés d’une façon respectueuse de l’environnement, tout en protégeant l’environnement et la santé humaine. Les pouvoirs prévus à la section 8 de la partie 7 de la LCPE permettent au Canada de mettre en œuvre des accords internationaux qui établissent des paramètres touchant les mouvements internationaux de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses.

Le comité a recommandé que la LCPE soit modifiée « […] de manière à prévoir explicitement les pouvoirs de suspendre ou de révoquer des permis délivrés en vertu du paragraphe 185(1), dans des circonstances précises » (recommandation  74). Le gouvernement est d’accord avec le comité et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE. Entre-temps, le gouvernement s’engage également à étudier si la question pourrait être examinée à l’aide de modifications réglementaires.

Le comité a recommandé également « […] que les notifications et les manifestes requis aux termes du Règlement sur l’exportation et l’importation de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses donnent obligatoirement des renseignements sur la présence de substances toxiques, au sens de la LCPE, dans les flux de déchets ou sur la quantité ou la concentration de ces substances » (recommandation 75).

Le gouvernement convient que la collecte de renseignements est une fonction importante du Règlement sur l’exportation et l’importation de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses. ECCC examine la définition de « dangereux » en vertu du règlement notamment ses liens avec les substances inscrites à l’annexe 1 de la LCPE. Si des changements réglementaires sont nécessaires, ils seraient inclus dans une future ronde de modifications.

À l’heure actuelle, l’objectif de la collecte de renseignements en vertu de ce règlement est de permettre à ECCC de savoir si le flux de déchets est dangereux (comme il est défini par le règlement). Les renseignements concernant la présence de certaines substances inscrites à l’annexe 1 sont déjà recueillis dans le cadre de ce processus, si elles font partie des principaux contaminants présents dans les déchets dangereux ou les matières recyclables dangereuses.

7.2 Application de la loi

La LCPE donne à ECCC un ensemble d’outils visant à appliquer la loi et à faciliter la conformité à la loi et aux règlements. La plupart des dispositions liées à l’application de la loi se trouvent à la partie 10 de la loi. Le comité a formulé cinq recommandations liées en particulier à l’application de la LCPE et quelques autres recommandations qui auraient une incidence sur la façon d’appliquer la loi.

7.2.1 Loi sur les pénalités administratives en matière d’environnement

Le comité a recommandé que « […] la Loi sur les pénalités administratives en matière d’environnement soit modifiée de manière à permettre le refus ou la révocation d’un permis lorsque des sanctions administratives pécuniaires sont impayées » (recommandation 77). Le gouvernement est d’accord avec le comité (voir le point 10.3 du document de discussion) et cette recommandation éclairera ses travaux visant à réformer la LCPE.

Le gouvernement appuie la recommandation du comité voulant « […] que le Règlement accompagnant la loi sur les pénalités administratives en matière d’environnement entre en vigueur immédiatement » (recommandation 78). Le gouvernement est heureux de noter que le Règlement sur les pénalités administratives en matière d’environnement est entré en vigueur en juin 2017. Celui‑ci fait en sorte que les sanctions administratives pécuniaires soient accessibles dans le cas de violations à certaines dispositions désignées dans les parties 7 et 9 de la LCPE.

7.2.2 Accès à des renseignements sur l’application de la loi et participation du public

La Politique d’observation et d’application de la LCPE établit les principes d’application de la LCPE et permet aux autres gouvernements et au public de savoir à quoi s’attendre d’ECCC et de ses agents de l’autorité. Le comité a recommandé qu'ECCC « […] mène un examen ouvert et transparent de la Politique d’observation et d’application de la LCPE » (recommandation 79). Le gouvernement est conscient des préoccupations du comité, mais ne prévoit pas consulter le public au sujet de la Politique d’observation et d’application de la LCPE.

ECCC s’affaire à mettre à jour ce document et anticipe sa publication dans un délai d'un an. La Politique d’observation et d’application est un document d’orientation interne utilisée par les agents de l’autorité. Bien qu’il soit destiné à un usage interne, il est accessible au public pour des raisons de transparence et pour sensibiliser les gens au travail des agents. La Politique d’observation et d’application n’impose pas d’obligations au public; par conséquent, elle est différente d’un règlement qui est élaboré par l’entremise de consultations et d’une période de commentaires du public.

Le comité a recommandé également qu'ECCC « […] conçoive une nouvelle base de données en ligne, que le public pourra consulter, et qui contiendra des renseignements sur le contrôle d’application en matière d’environnement tout en respectant les exigences légales en matière de protection des renseignements personnels » (recommandation 80). ECCC dispose d’une base de données sur l’application de la loi environnementale appelée le Registre des contrevenants environnementaux. Le Registre contient des renseignements sur les condamnations prononcées contre des entreprises et les peines infligées en vertu de la LCPE, conformément à l’article 294.2 de la loi et est en place depuis 2009. Il permet aux membres du public de chercher les condamnations prononcées contre des entreprises que ce soit à partir de leur nom, de la province dans laquelle elles se trouvent, de la province où a été commise l’infraction, ou de la loi en vertu de laquelle la condamnation a pu être prononcée. De plus, toute mesure de rechange en matière de protection de l’environnement convenue à la suite du dépôt des accusations est publiée dans le Registre environnemental de la LCPE.

Des travaux sont en cours pour améliorer le Registre des contrevenants environnementaux et le rendre plus convivial. Par exemple, ECCC a l’intention de s’assurer que tous les dossiers du Registre des contrevenants environnementaux sont accessibles et peuvent être visualisés. Afin d’améliorer l’accès aux renseignements, le contenu du Registre des contrevenants environnementaux pourra éventuellement être filtré à l’aide de divers critères comme : le montant de l’amende, la date, le lieu, ou le secteur industriel.

ECCC présente également un rapport annuel au Parlement sur l’administration et l’application de la LCPE, comme il est prévu à l’article 342 de la loi. Le rapport contient des renseignements précis sur le nombre total de contraventions en vertu de la LCPE (divisé par règlement), le nombre et le type de mesures d’application de la loi prises et le nombre d’enquêtes et de poursuites commencées et terminées au cours de l’exercice.

7.2.3 Application de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999)

Le comité a recommandé qu'ECCC « […] collabore avec les autorités provinciales responsables du contrôle de l’application afin d’harmoniser les exigences en matière d’essai et d’échantillonnage » (recommandation 81). Le gouvernement est conscient des défis que posent le chevauchement des essais et l’application des lois fédérales et provinciales pour les entités réglementées. ECCC travaillera avec les provinces afin de simplifier le traitement des dossiers conjoints.

Les actions en protection de l’environnement (APE) permettent aux citoyens de participer à l’application de la LCPE en engageant des poursuites contre toute personne accusée d’avoir commis une infraction aux termes de la loi, si les conditions préalables décrites dans la LCPE sont respectées. Le comité recommande de changer le régime prévu dans la LCPE en abaissant le seuil fixé pour intenter une APE, en introduisant des règles et des procédures pour éviter aux individus qui intentent une APE de subir personnellement des dommages, en précisant les circonstances dans lesquelles une APE peut être intentée et en codifiant les garanties contre le chevauchement des actions du gouvernement et contre les actions futiles, vexatoires ou autrement intentées de mauvaise foi (recommandations 30 à 34).

ECCC reconnaît que la réduction du seuil fixé pour intenter une APE pourrait inciter le public à participer en vertu de la LCPE (voir le point 12.1 du document de discussion). Toutefois, après une analyse attentive des recommandations du comité à cet égard, le gouvernement est d’avis que les modifications législatives recommandées par le comité pourraient fondamentalement changer la façon dont la LCPE est appliquée, ce qui modifie l’équilibre entre les applications civile et gouvernementale.

Pour cette raison, ces recommandations sont mieux traitées dans le cadre d'un examen plus élargi de l'application de la loi sur l'environnement.

7.3 Prévention de la pollution

Selon la LCPE, la prévention de la pollution désigne « l’utilisation de procédés, pratiques, matériaux, produits, substances ou formes d’énergie qui, d’une part, empêchent ou réduisent au minimum la production de polluants ou de déchets, et, d’autre part, réduisent les risques d’atteinte à l’environnement ou à la santé humaine. »

La planification de la prévention de la pollution est un processus visant à examiner les activités en cours et à élaborer un plan pour éliminer ou réduire la pollution à la source. Un plan de prévention de la pollution ressemble à tout autre plan d’activités. La direction et les employés doivent comprendre clairement les raisons pour lesquelles le plan est mis en place, ce qu’il prévoit et qui le mettra en œuvre. De tels plans peuvent cibler un polluant en particulier, un processus complet de production ou l’ensemble d’une installation.

Un avis de planification de la prévention de la pollution est un instrument réglementaire qui a force de loi en vertu de la partie 4 de la LCPE et qui autorise la ministre de l’Environnement et du Changement climatique à exiger l’élaboration et l’exécution de plans de prévention de la pollution. Un avis est publié à titre de mesure de gestion des risques pour certaines substances toxiques figurant à l’annexe 1 de la LCPE. Cet avis indique les délais impartis pour élaborer et exécuter les plans de prévention de la pollution. Il inclut également les facteurs à prendre en considération, qui précisent les questions ou les activités devant être considérées pour élaborer et exécuter les plans. Il s’agit notamment de l’objectif ou des cibles visés par la gestion des substances, des activités d’échantillonnage et de modélisation, des pratiques exemplaires de gestion, des méthodes de prévention de la pollution et d’autres considérations telles qu’éviter certaines solutions de rechange à une substance toxique indiquée dans l’avis. Les pouvoirs prévus à la partie 4 exigent aussi que les personnes visées par l’avis rendent compte des activités de leur plan de prévention de la pollution et des résultats obtenus.

Le comité a recommandé qu’ECCC et SC « […] remédient au manque de compréhension et à la désinformation systématique — à savoir que la planification de la prévention de la pollution ne fonctionne pas parce qu’elle n’est pas enchâssée dans un règlement, qu’elle ne vise pas les substances les plus toxiques et qu’elle n’est pas exécutoire — qui entravent l’application des dispositions de la partie 4 de la LCPE […] » (recommandation 38, première puce subsidiaire). Le gouvernement est d’accord avec le comité et envisage des façons d’améliorer la présentation de l’information sur la section Web sur la planification de la prévention de la pollution du gouvernement du Canada. Ce site fournit aussi des rapports sur la mesure continue du rendement et sur les résultats des avis de planification de la prévention de la pollution en cours et complétés.

Le comité a recommandé qu’ECCC et Santé Canada (SC) « […] incitent à l’application des pouvoirs prévus à la partie 4, notamment par la désignation d’un responsable de la planification de la prévention de la pollution dans les deux ministères […] » (recommandation 38, deuxième puce subsidiaire). Le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation et s’engage à fournir un soutien pour l’élaboration et la mise en œuvre des avis de planification de la prévention de la pollution, par l’intermédiaire du centre d’expertise interne en avis de planification de la prévention de la pollution d’ECCC. Ce centre d’expertise est en place depuis 2002.

En ce qui concerne la recommandation du comité de modifier la LCPE « […] de manière à conférer au ministre de la Santé le pouvoir d’invoquer les dispositions de la partie 4 pour les substances qui sont exclusivement toxiques pour l’être humain […] » (recommandation 38, troisième puce subsidiaire), le gouvernement appuie l’intention de cette recommandation et s’engage à utiliser la partie 4 pour traiter les risques pour la santé dans les cas où une exigence en matière de planification de la prévention de la pollution serait le moyen le plus efficace de gérer les risques en question.

Rien dans la LCPE actuelle n’empêche Santé Canada d’élaborer, en collaboration avec ECCC, des avis de planification de la prévention de la pollution en vue de réduire les risques pour la santé humaine. En fait, des avis exigeant l’élaboration et l’exécution de plans de prévention de la pollution ont été publiés pour les substances qui sont exclusivement toxiques pour l’être humain. Par exemple, un avis ciblant le polyuréthane et autres mousses (sauf le polystyrène) a été publié. Ce dernier exigeait l’élaboration et l’exécution de plans de prévention de la pollution concernant les diisocyanates de toluène (trois substances toxiques figurant à l’annexe 1 de la LCPE).

Le comité a recommandé qu’ECCC et SC « […] rendent publics les résultats des avis sur la planification de la prévention de la pollution et de le faire plus rapidement que ce fut parfois le cas […] » (recommandation 38, quatrième puce subsidiaire). Le gouvernement est d’accord avec le comité et s’engage à publier les résultats sur le rendement des avis de planification de la prévention de la pollution en temps opportun. Mesurer l’ensemble des progrès et des résultats obtenus pour un avis distinct de planification de la prévention de la pollution est essentiel pour évaluer l’efficacité de chaque avis relativement à l’atteinte des objectifs.

Le gouvernement appuie la recommandation du comité qu’ECCC et SC « […] soient tenus de publier périodiquement un rapport portant sur l’efficacité de tous les plans de prévention de la pollution » (recommandation 38, cinquième puce subsidiaire). Le gouvernement est d’accord et a récemment publié un rapport sur l’efficacité des avis de planification de la prévention de la pollution achevés en avril 2018. Les dix (10) avis complétés visés par cette analyse et le présent rapport ont obligé 563 installations à élaborer et exécuter des plans de prévention de la pollution afin de réduire les rejets de 21 substances toxiques dans l’environnement. De ces 563 installations, 92 % ont atteint l’objectif de gestion des risques. De plus, bon nombre d’installations qui n’ont pas réussi à atteindre l’objectif ont tout de même réduit considérablement leurs rejets de substances toxiques. Ces résultats ont contribué à une réduction globale de la pollution environnementale. Les avis de planification de la prévention de la pollution peuvent donc modifier les comportements et produire des résultats qui contribuent à protéger l’environnement et la santé humaine.