Aperçu des commentaires recuillis sur l'avis d'intention d'élaborer un règlement fédéral exigeant des carburants renouvelables

Introduction
Aperçu des points de vue des répondants
Teneur en carburants renouvelables et échéancier
Fondement pour l'application des exigences relatives à la teneur en carburant renouvelable
Carburants renouvelables reconnus en vertu du règlement
Biais pour différents carburants renouvelables
Normes de qualité des carburants renouvelables
Système de crédit et d'échange
Exclusions/exemptions aux termes du règlement
Enjeux régionaux
Étiquetage des carburants renouvelables au point de vente
Implementation Issues at Retail Sites
Divers

L'avis d'intention d'élaborer un règlement fédéral exigeant des carburants renouvelables (PDF 899 ko) (l'« avis ») a été publié dans la Gazette du Canada, Partie I, le 30 décembre 2006 (Vol. 140, no 52)1. L'avis expose les projets du gouvernement de mettre en uvre un règlement fédéral sur les carburants renouvelables ainsi que les éléments clés qui y sont afférents.

L'avis indique que le gouvernement fédéral prévoit élaborer un règlement en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999)2[LCPE(1999)], qui exigerait des producteurs et des importateurs de carburants que la teneur annuelle moyenne en carburant renouvelable représente au moins 5 p. 100 de leur volume d'essence, à compter de 2010. En outre, le gouvernement a l'intention d'imposer une autre exigence concernant la teneur d'une moyenne de 2 p. 100 de carburant renouvelable dans le carburant diesel et le mazout de chauffage lorsqu'une démonstration de l'utilisation du carburant diesel renouvelable dans des conditions canadiennes aura été couronnée de succès. Cette exigence devrait prendre effet au plus tard en 2012.

Une période de commentaires de 60 jours a suivi la publication de l'avis. Vingt-sept mémoires relatifs à l'avis d'intention ont été déposés par différents groupes (qui représentaient le secteur du commerce de produits agricoles, des producteurs de pétrole et de carburants renouvelables, des constructeurs d'automobiles, ainsi que des camionneurs), des entreprises (des producteurs de pétrole et de carburants renouvelables et un fabricant de réservoirs), ainsi que des organismes voués à la protection de l'environnement. Un seul ministère provincial/territorial a présenté des commentaires dans le cadre du processus officiel de l'avis d'intention.

Bien que les commentaires soient partagés sur les grands points d'un règlement fédéral exigeant des carburants renouvelables, toutes les parties concernées sont d'accord pour l'élaboration et l'application d'un règlement national par le gouvernement du Canada. Ces commentaires sont résumés dans les différentes sections du présent document. Un gouvernement provincial, qui faisait remarquer que les règlements sur les carburants relèvent d'un champ de compétence fédérale-provinciale partagée, accueille favorablement le processus de collaboration proposé pour l'élaboration d'un cadre pour une approche nationale à la réglementation des carburants renouvelables. Dans le même ordre d'idées, l'industrie pétrolière appuie une approche nationale mais insiste aussi sur la nécessité pour les provinces d'appuyer un mandat national afin d'éviter un ensemble de règlements provinciaux et fédéraux disparates.

Un certain nombre de parties intéressées des provinces de l'Atlantique nous ont fait part de leurs préoccupations quant à l'échéancier de l'application des exigences relatives aux carburants renouvelables, particulièrement à cause du manque de matières premières à l'échelle locale pour produire de tels carburants. Une province de l'Atlantique demande de la souplesse à l'égard de la teneur et l'échéancier, de façon à permettre le développement de la filière production et distribution des carburants renouvelables. (Voir également la section sur les enjeux touchant les régions.)

Teneur moyenne en carburant renouvelable d'au moins 5 p. 100 dans l'essence automobile à compter de 2010

En général, les parties concernées appuient la teneur annuelle moyenne en carburant renouvelable d'au moins 5 p. 100 du volume d'essence. Certaines, toutefois, revendiquent des niveaux supérieurs, soit généralement une teneur annuelle moyenne en carburant renouvelable équivalente à 10 p. 100 du volume d'essence, à court ou à moyen terme.

Certains intéressés considèrent la date d'entrée en vigueur du 1er janvier 2010 réaliste, tandis que d'autres ont exprimé des inquiétudes à cet égard. L'industrie pétrolière demande un délai de deux à trois ans à compter de la date de la version définitive du règlement afin de planifier, de construire et de mettre en service une nouvelle infrastructure pour les carburants renouvelables.

Exigence relative à une teneur moyenne de carburant renouvelable de 2 p. 100 dans le carburant diesel et le mazout de chauffage lorsque la démonstration de l'utilisation dans des conditions canadiennes aura été couronnée de succès et qui devrait prendre effet au plus tard en 2012.

En général, les parties concernées appuient un mandat spécifique relatif au diesel renouvelable à même le règlement sur les carburants renouvelables. Certains producteurs de carburants renouvelables préconisent une exigence de 5 p. 100.

Une association de camionnage s'interroge sur les avantages du biodiesel pour l'environnement, qu'elle juge mineurs en comparaison aux frais d'exploitation supplémentaires à encourir. D'autres voies technologiques ont été proposées pour réduire les gaz à effet de serre (réduction de la vitesse, capteurs de pression des pneus, etc.) et ce, avant l'introduction de carburants renouvelables.

Il existe deux points de vue quant au choix du moment de mise en application d'une exigence relative au biodiesel. En supposant que l'utilisation du carburant diesel renouvelable dans des conditions canadiennes est démontrée avec succès, les raffineries considèrent que la mise en application à compter de 2012 sera difficile, compte tenu des modifications requises à l'infrastructure et aux raffineries. L'industrie des carburants renouvelables et les associations agricoles par contre jugent la mise en application avant cette date réalisable sur le plan technique et privilégient la date de 2010.

De nombreux répondants ont émis des commentaires sur le fait d'exiger une teneur en carburant renouvelable dans le carburant diesel et le mazout de chauffage « lorsque la démonstration de l'utilisation dans des conditions canadiennes aura été couronnée de succès ». Certains estiment que les critères qui serviront à déterminer la réussite des projets de démonstration manquent de clarté. Les raffineurs de pétrole ont des idées bien précises sur les critères de réussite, notamment :

Certains producteurs de carburant renouvelable sont d'opinion que les essais de démonstration ne sont pas nécessaires. Ils croient en effet que le Canada a une expérience d'utilisation du diesel renouvelable suffisante et que le programme d'essai servirait à vérifier et non à prouver, la faisabilité d'utiliser ce carburant renouvelable en toute saison.

D'autres parties intéressées ne sont pas convaincues que les essais proposés suffiront à régler les problèmes. Les raffineurs estiment que le programme d'essai doit couvrir la panoplie complète des applications d'utilisation de distillats moyens, dont les applications routières (camions, véhicules légers et parcs de véhicules municipaux), hors route (agriculture, construction et exploitation minière, ferroviaires, marines, stationnaires et de chauffage). Les manufacturiers de véhicules et de moteurs ont demandé à faire partie de la revue des résultats du programme d'essai.

L'avis expose l'intention du gouvernement d'imposer des exigences relatives à la teneur en carburant renouvelable (dans l'essence aussi bien que dans les distillats moyens) à l'échelle d'une entreprise plutôt qu'à certaines raffineries ou provinces d'importation. Les raisons invoquées par les parties en faveur d'une application à l'échelle de l'entreprise comprennent notamment le fait qu'une telle application :

Par contre, parmi les raisons citées contre l'application à l'échelle de l'entreprise, notons qu'elle :

L'avis mentionne également l'intention du gouvernement de ne pas imposer d'exigences particulières en matière de teneur en carburant renouvelable aux régions. Bien que certains abondent dans ce sens, d'autres sont d'opinion que le règlement doit assurer une répartition régionale égale des carburants renouvelables. Parmi les raisons citées en faveur des exigences régionales, notons celles suivant lesquelles la proposition :

L'avis d'intention explique également que le règlement devra reconnaître une vaste gamme de carburants renouvelables liquides. Cet aspect a fait l'objet d'un appui généralisé, car il offre de la souplesse dans le choix de la façon la plus pratique de se conformer en tenant compte des ressources régionales. Parmi les commentaires recueillis à cet égard, notons, entre autres :

On envisage d'inclure dans le règlement des biais pour différents carburants renouvelables de telle sorte qu'un litre d'un carburant renouvelable pourrait compter pour plus d'un litre d'un autre carburant en vue de respecter l'exigence relative à la teneur en carburant renouvelable du règlement.

De façon générale, les raffineurs de pétrole sont d'accord avec l'utilisation de biais. Une organisation environnementale non gouvernementale (OENG), qui appuie l'utilisation de biais, souligne que les biais peuvent grandement influer sur les impacts environnementaux et sociaux des carburants renouvelables en :

La majorité des intéressés préconise une approche fondée sur l'évaluation du cycle de vie des gaz à effet de serre pour calculer le biais pour chaque carburant renouvelable. Une des parties concernées a dit appuyer une approche fondée sur le contenu énergétique (semblable à celle de l'EPA selon le standard américain sur les carburants renouvelables). Les intéressés qui sont en faveur d'un système de biais ont formulé les commentaires suivants à propos des caractéristiques essentielles d'un tel système :

Les producteurs de carburants renouvelables sont généralement opposés aux biais, étant donné que leur utilisation :

Il est précisé dans l'avis que les normes de qualité applicables aux carburants renouvelables ou au produit mélangé final ne feraient pas partie du règlement. Cette déclaration a suscité des commentaires mitigés.

Les raffineurs estiment que les normes de qualité pour les carburants renouvelables et les mélanges de carburants renouvelables ne devraient pas être réglementées, mais plutôt laissées au soin de l'industrie. Ils sont d'opinion que le processus de l'Office des normes générales du Canada3 doit se charger de l'élaboration de normes de rendement qualitatif du produit pour de tels carburants.

Plusieurs parties concernées estiment que le règlement doit comprendre des normes de qualité pour les carburants renouvelables et les mélanges. L'industrie des véhicules automobiles a des opinions très arrêtées à cet égard. Les raisons invoquées pour la réglementation des normes de qualité des carburants renouvelables comprennent, notamment :

L'avis fait mention d'un système de crédit et d'échange qui permettrait à une entreprise de se procurer des crédits auprès d'autres entreprises plutôt que d'intégrer un contenu renouvelable à son carburant. Ceux qui sont en faveur d'inclure un tel système dans le règlement ont souligné la souplesse accrue pour se conformer au règlement et la réduction du risque de problèmes d'approvisionnement. Ceux qui sont opposés à ce système se disent préoccupés par les impacts régionaux qui en découleraient. Ils estiment que ce système ne résout en rien le désavantage subit par les raffineurs régionaux. La résultante de ce système est un transfert de coûts aux consommateurs de certaines régions et une subvention des carburants renouvelables dans d'autres territoires. Certains, qui sont de l'opinion qu'il n'y aurait qu'un nombre réduit de générateurs de crédit, s'inquiètent de la liquidité et de la transparence d'un marché de carburants renouvelables au Canada.

Voici quelques commentaires généraux recueillis concernant la conception d'un tel système :

En ce qui concerne l'exigence relative à la teneur en carburant renouvelable, l'avis précise qu'on envisage la possibilité d'autoriser le report des crédits, ainsi que des déficits, d'une année à l'autre.

L'industrie du raffinage du pétrole appuie généralement ces dispositions. D'autres intéressés se sont également dit en accord avec celles-ci, à condition qu'un calendrier ainsi que des plafonds de volume stricts soient imposés sur les crédits et les déficits qu'il est possible de reporter d'une année à l'autre.

Les producteurs de carburant renouvelable et d'autres parties concernées ne sont pas d'accord avec de telles dispositions et citent à cet égard les préoccupations suivantes :

L'avis fait mention de la possibilité d'exclure des volumes de carburant visés par l'exigence relative à la teneur en carburant renouvelable. Ces carburants sont ceux dont l'utilisation est réservée à certaines applications, notamment l'aviation, la recherche scientifique, les véhicules de compétition et l'utilisation dans certaines régions nordiques.

Certaines parties appuient les exclusions pour certaines régions du pays. Il y a eu une demande pour que Terre-Neuve-et-Labrador soit dispensée de l'exigence relative aux carburants renouvelables en raison de la petite taille de ce marché. Les parties citent les raisons suivantes en faveur des exclusions régionales :

D'autres s'opposent à de telles exclusions régionales et citent à cet égard des raisons telles que :

Plusieurs parties concernées appuient l'exclusion du carburant d'aviation des exigences du règlement. Une OENG, qui reconnaît l'impossibilité d'ajouter un contenu renouvelable directement au carburant d'aviation, estime que le transport aérien constitue une source grandissante d'émissions de gaz à effet de serre et que la limite peut être réglée grâce à la disposition de flexibilité basée à l'échelle de l'entreprise.

L'industrie de fabrication des véhicules automobiles a suggéré d'exclure les carburants utilisés dans la recherche et les essais ou importés au Canada dans les réservoirs d'essence des véhicules.

L'avis faisait mention de la possibilité d'inclure une exemption à l'intention des producteurs ou des importateurs de petits volumes qui ferait en sorte que ceux-ci ne seraient pas assujettis à l'exigence relative à la teneur en carburant renouvelable. Aucune partie n'a manifesté de soutien pour cette exemption. Ceux qui sont opposés à cette exemption soutiennent que :

Un certain nombre de parties sont d'opinion que le règlement doit inclure des dispositions explicites excluant les carburants exportés étant donné que certains raffineurs exportent une grande partie de leur production.

Un certain nombre de parties se sont penchées sur les impacts pour le Canada atlantique. Elles ont souligné la disponibilité limitée de ressources agricoles dans cette région pour soutenir adéquatement une production de carburants renouvelables. Les parties intéressées des provinces de l'Atlantique sont donc inquiètes des possibles répercussions néfastes dans la région. Leurs inquiétudes découlent de divers facteurs, notamment :

Les parties concernées reconnaissent que les impacts sur le Canada atlantique seront atténués dès que les carburants renouvelables de deuxième génération, comme l'éthanol cellulosique, seront concurrentiels et largement disponibles.

Quelques suggestions pour atténuer les impacts sur le Canada atlantique ont été recueillies, dont :

Certains intéressés sont d'accord avec l'étiquetage des mélanges de carburants renouvelables au point de vente de détail. De leurs commentaires, les consommateurs doivent savoir ce qu'ils achètent. Une des parties concernées a fait remarquer le manque d'uniformité des exigences provinciales et que les dispositions relatives à l'étiquetage d'un règlement fédéral permettraient de corriger cette situation. D'un autre côté, une OENG s'inquiète de ce que l'étiquetage pourrait être trompeur pour les consommateurs, car le volume acheté réel d'un carburant dont l'étiquette indique que sa teneur moyenne en carburant renouvelable est de 5 p. 100 pourrait en fait ne pas en contenir du tout.

Les constructeurs de véhicules ont soulevé quelques problématiques liées à l'introduction des carburants renouvelables à des points de vente au détail :

L'industrie pétrolière suggère d'inclure au règlement une disposition qui permettrait au ministre de modifier provisoirement les exigences réglementaires advenant une urgence régionale, nationale ou internationale qui a une incidence sur le système de distribution de carburant.


1 http://www.gazette.gc.ca/archives/p1/2006/2006-12-30/pdf/g1-14052.pdf (Format PDF, 899 ko). L'avis expose les projets du gouvernement de mettre en oeuvre un règlement fédéral sur les carburants renouvelables ainsi que les éléments clés de ce règlement.
2 http://www.epa.gov/otaq/renewablefuels/ (en anglais seulement)
3 L'Office des normes générales du Canada est un organisme gouvernemental de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada qui participe à la production de normes volontaires par l'entremise de comités de norme et d'un processus de consensus
4 http://www.epa.gov/oms/renewablefuels/420f06060.htm (en anglais seulement)

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