2. Contexte

• 2.1 Protocole de Montréal
• 2.2 Programme canadien de protection de la couche d'ozone
  • 2.2.1 Stratégie d'élimination et Plan d'action national du Canada
• 2.3 Limites du régime de contrôle national

L'approche proposée pour la responsabilité élargie des producteurs (REP) découle de discussions internationales et nationales qui ont fait ressortir le besoin d'assurer une gestion écologiquement rationnelle des réserves de SACO. Cette approche a été choisie afin de régler les problèmes liés aux réserves de SACO du Canada. La REP est une approche en matière de politique environnementale qui élargit les obligations du producteur à l'égard d'un produit jusqu'à l'étape post-consommation.

En 1987, le Canada a signé le Protocole de Montréal, un accord international ayant force obligatoire qui a maintenant une adhésion universelle puisqu'il a été signé et ratifié par 196 pays. Le Protocole de Montréal a permis :

1. d'éliminer la production de la plupart des CFC et des autres SACO (notamment le bromure de méthyle, le tétrachlorométhane et les bromofluorocarbures);
2. d'augmenter la production et l'utilisation des HCFC actuels et nouveaux comme substances de remplacement des CFC. Les HCFC sont actuellement assujettis à des contrôles et à des procédures d'élimination progressive;
3. de produire une vaste gamme de substances chimiques fluorées comme les HFC et les PFC qui ne sont pas des SACO, mais plutôt des gaz à effet de serre qui remplacent les CFC et les HCFC.

Le Protocole de Montréal permet actuellement de contrôler la production et la consommation (production+importation-exportation) des SACO, mais ne prévoit aucune mesure de contrôle pour leur utilisation proprement dite ni pour leur rejet. Selon le Protocole de Montréal, il est entendu que toutes les SACO utilisées sont ou seront rejetées dans l'atmosphère étant donné qu'aucune disposition n'est en place pour contrôler directement leur utilisation et leur rejet.

Les SACO présentes dans les appareils, dans des réserves ou entreposées ne sont pas assujetties au Protocole de Montréal et continuent d'être utilisées légalement dans les appareils comme les refroidisseurs et les réfrigérateurs. Elles sont également entreposées pendant plusieurs années après leur élimination progressive. De plus, il y aurait aussi environ 3,8 millions de tonnes pondérées en fonction du potentiel d'appauvrissement de la couche d'ozone (tonnes-PACO) dans les réserves mondiales de SACO. Il serait possible d'empêcher leur rejet dans l'atmosphère. La production de ces substances ayant déjà été prise en compte dans l'élimination progressive des SACO, elles ne font pas l'objet d'autres mesures de contrôle. De plus, la plus récente décision d'accélérer l'élimination des HCFC représente un incitatif supplémentaire pour substituer la technologie rapidement, et amènera une augmentation des stocks excédentaires de SACO.

L'absence de moyens efficaces pour gérer les SACO en fin de vie devient une préoccupation au niveau international, puisque l'élimination ou le traitement inadéquat de ces substances mènent à leur rejet dans l'environnement. Au cours des dernières années, des discussions sur les défis à venir liés au Protocole de Montréal ont fait ressortir l'importance de la gestion des SACO en fin de vie. Des discussions ont été entreprises sur des propositions spécifiques, notamment pour rendre obligatoire l'élimination des SACO et aussi pour agir avec empressement à l'échelle internationale sur cette question. Ces discussions ont donné lieu à plusieurs décisions dans le cadre du Protocole de Montréal :

• En 1992, les Parties au Protocole de Montréal ont pris une décision exhortant les Parties à prendre toutes les mesures possibles pour prévenir la libération des SACO dans l'atmosphère et éliminer les SACO inutiles lorsque cela est faisable sur le plan économique et approprié du point de vue environnemental.
• Une autre décision en 1999 demande aux Parties d'élaborer des stratégies pour gérer les stocks excédentaires.
• La dernière décision, en 2008, porte sur la gestion écologiquement rationnelle des réserves de SACO. Elle encourage les Parties à élaborer ou à envisager des améliorations supplémentaires au processus de mise en oeuvre des stratégies nationales. Ces dernières prévoient des mesures pour la récupération appropriée des SACO provenant des appareils et pour l'adoption de bonnes pratiques et de normes de rendement afin de prévenir le rejet de SACO dans l'environnement.

Les décisions susmentionnées ont reçu l'appui des comités techniques du Protocole de Montréal qui évaluent les technologies d'élimination et approuvent les codes de bonne gestion de leur utilisation depuis 1990. Ces derniers ont été mis à jour périodiquement depuis leur adoption. En 2009, un atelier a été donné sur les aspects techniques de la gestion écologiquement rationnelle des SACO et de leur élimination.

Au Canada, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux partagent la responsabilité de la réglementation pour la protection de la couche d'ozone. Le gouvernement fédéral est chargé de mettre en oeuvre les mesures de contrôle nécessaires pour que le Canada puisse respecter les obligations internationales en vertu du Protocole de Montréal. Le Canada respecte ses obligations et réglemente l'élimination progressive des SACO avec le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone (1998) de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999 (LCPE 1999). Ce règlement contrôle les importations, les exportations, la production, l'utilisation et la vente de SACO.

Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux contrôlent l'utilisation, les émissions et la manutention des SACO et des halocarbures de remplacement (HFC et PFC). Le gouvernement fédéral est aussi chargé de réglementer les installations fédérales qui ne sont pas visées par les règlements provinciaux ou territoriaux.

2.2.1 Stratégie d'élimination et Plan d'action national du Canada

Un examen exhaustif du Programme canadien de protection de la couche d'ozone effectué en 1994-1995 a révélé que, sans la mise en place de nouvelles initiatives pour retirer et éliminer les CFC et les halons, la majeure partie de l'inventaire canadien finira par être rejeté dans l'environnement. L'examen a permis d'élaborer les recommandations suivantes afin de minimiser les rejets de CFC et de halons :

• que des dates cibles d'émissions zéro soient fixées, objectif qui sera atteint grâce au confinement total et à l'élimination des utilisations;
• que la destruction ou la transformation (en d'autres produits chimiques) des SACO inutiles soit exigée le plus tôt possible;
• que la mise au point de nouvelles technologies d'élimination soit appuyée;
• que les gouvernements travaillent en partenariat avec l'industrie et les autres intervenants pour faciliter l'élimination;
• que les forces du marché favorisant le retrait et l'élimination appropriée des substances soient étudiées.

En réponse aux recommandations susmentionnées, une stratégie d'élimination progressive a été élaborée pour encourager une bonne transition des CFC et des halons vers des substances et technologies de remplacement, et une élimination sécuritaire des réserves excédentaires. L'objectif de la stratégie est de minimiser ou d'empêcher le rejet de CFC et de halons dans l'atmosphère.

La stratégie est composée d'approches spécifiques afin d'éliminer progressivement les CFC et les halons et de disposer des substances excédentaires. La stratégie a deux composantes différentes. La première consiste en des initiatives de nature générale et porte sur quatre éléments différents : la responsabilité élargie des producteurs (REP), les instruments du marché, l'élimination des stocks excédentaires et les mesures de contrôle.

Dans le cadre du programme de la REP, la stratégie propose l'approche suivante :
L'industrie jouera un rôle clé dans l'élaboration de stratégies de gestion pour arrêter graduellement l'utilisation des SACO, récupérer ces substances et en éliminer les surplus au Canada; elle réalisera les activités suivantes :

• Établissement de plans de gestion pour moderniser, transformer ou remplacer les systèmes existants qui renferment des CFC ou des halons;
• Recherche et développement portant sur des produits et technologies de remplacement;
• Établissement de partenariats avec les gouvernements et d'autres intervenants pour élaborer des plans de gestion en vue de la récupération et de l'élimination des stocks excédentaires.

En réponse à cette approche proposée, l'Institut canadien du chauffage, de la climatisation et de la réfrigération a proposé et élaboré un programme de collecte et d'élimination des frigorigènes excédentaires présents dans l'équipement stationnaire de réfrigération, de climatisation et des refroidisseurs. Ce programme est financé par une taxe volontaire que paie l'industrie sur les frigorigènes de remplacement.

La deuxième composante de la stratégie consiste en des objectifs et des approches pour l'élimination progressive qui sont spécifiques à six secteurs de l'industrie : les appareils mobiles de climatisation, les appareils mobiles de réfrigération, les appareils ménagers, l'équipement commercial de réfrigération et de climatisation, les refroidisseurs et les halons.

Les gouvernements fédéral et provinciaux ont tous reconnu rapidement l'importance de coordonner et d'assurer la cohérence des programmes réglementaires parmi les différents ordres du gouvernement. Pour ce faire, une initiative importante a été mise en oeuvre. Il s'agit du Plan d'action national (PAN), approuvé et publié pour la première fois en 1992 par le Conseil canadien des ministres de l'Environnement (CCME). Le PAN offre un cadre national permettant aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux d'adopter une approche harmonisée pour la mise en oeuvre d'un programme de protection de la couche d'ozone. Le PAN identifie les tâches nécessaires pour mettre en place des mesures cohérentes et progressives afin de réglementer tous les aspects de la prévention de la pollution et tous les secteurs industriels utilisant des SACO et des halocarbures de remplacement (HFC et PFC). Le PAN a été mis à jour et approuvé par le CCME en mai 2001 afin de refléter les progrès des mesures adoptées et d'en identifier de nouvelles pour la mise en oeuvre de la Stratégie canadienne pour accélérer l'élimination progressive des utilisations de CFC et de halons et pour éliminer les stocks excédentaires. La dernière version du PAN comprend les tâches suivantes :

• encourager l'industrie à élaborer et à participer au développement de programmes de responsabilité élargie des producteurs;
• élaborer et mettre en oeuvre les mesures de contrôle requises pour appuyer les programmes de responsabilité élargie des producteurs.

Jusqu'à maintenant, les mesures de contrôle établies par les gouvernements pour appuyer les programmes de responsabilité élargie des producteurs n'ont pas permis de mettre en place des règles du jeu uniformes au Canada, car les exigences dans ce domaine diffèrent d'une province à l'autre. Un des objectifs du projet de règlement sur la REP consiste à établir un cadre harmonisé et des règles du jeu uniformes au niveau national. Par exemple, la plupart des provinces exigent simplement qu'avant de jeter de l'équipement de climatisation ou de réfrigération, les frigorigènes soient récupérés pour ensuite être recyclés, récupérés ou éliminés. Certaines provinces ont des dispositions sur les programmes de reprise par les vendeurs, mais elles ne sont pas toujours accompagnées d'exigences pour la collecte, l'entreposage, la récupération et la destruction des SACO et autres halocarbures en fin de vie. Lorsque de telles dispositions sur la gérance existent, elles ne sont pas aussi vastes que le projet de règlement fédéral sur la REP.

Le projet de règlement permettrait aussi d'atteindre les objectifs liés à la responsabilité élargie des producteurs identifiés dans le PAN, et d'offrir des règles du jeu uniformes à l'échelle nationale. La gestion des SACO en fin de vie utile et des halocarbures de remplacement est un objectif commun pour tous les gouvernements. Le moment est donc bien choisi pour mettre en place un programme de responsabilité élargie des producteurs national afin de corriger les lacunes en matière d'intendance et d'assurer une uniformité au niveau national. De plus, le gouvernement fédéral a le pouvoir de contrôler le cycle de vie complet des CFC, des HCFC, des HFC et des PFC en vertu de la LCPE de 1999, car ces substances font toutes parties de l'Annexe 1 de cette même loi.