Section 2 : Processus (Commentaires et réponses)
- Le nom donné aux lignes directrices, « lignes directrices nationales », est inapproprié. Par convention, on la qualifie de « nationale » seulement si une mesure a reçu l'agrément unanime de tous les gouvernements provinciaux et territoriaux.
- On a élaboré les modifications proposées pour les lignes directrices sans consulter les intervenants. En outre, on n'a pas consulté non plus « les membres du personnel technique de l'industrie [...] au sujet des stratégies et des technologies de lutte contre les polluants atmosphériques visés. », tel qu'énoncé à la section 1(1) des lignes directrices proposées.
- On devrait utiliser une approche de travail en équipe pour l'établissement des nouvelles limites d'émission et techniques de gestion. Pour illustrer ce point, on présente l'exemple du processus de l'Alberta Clean Air Strategic Alliance (CASA).
- La participation des provinces était insuffisante pendant l'élaboration des lignes directrices.
- L'échéancier prévu pour le processus était trop court pour garantir que les intervenants le comprennent bien et y participent adéquatement.
- Il devrait y avoir plus de consultations avant la publication de la version finale des lignes directrices.
- On devrait consulter les intervenants au sujet des conclusions que va tirer Environnement Canada à partir des résultats de l'atelier du 22 mars 2002 et des commentaires en bonne et due forme.
Environnement Canada convient que les lignes directrices ne devraient pas être qualifiées de « nationales ». À l'avenir, on les appellera donc « lignes directrices ».
Environnement Canada a tenu des discussions avec les intervenants au sujet de la nécessité de réviser les lignes directrices depuis 1996 jusqu'à l'initiation des modifications proposées, moment où les provinces, territoires et autres intervenants ont eu l'occasion de présenter leurs vues, soit, notamment :
- Le 1er novembre 2001, par le biais du Comité consultatif national prévu par la LCPE de 1999 (CCN de la LCPE), Environnement Canada a offert de consulter officiellement les provinces et les territoires, mais n'a reçu aucune réponse officielle.
- Dans un communiqué daté du 29 novembre 2001, le ministre de l'Environnement a annoncé que, de façon générale, les limites d'émission modifiées seraient plus strictes que celles des lignes directrices publiées en 1993, et qu'elles seraient fondées sur les BAT. Le 23 janvier 2002, on a envoyé à tous les intervenants l'ébauche des lignes directrices et un document de discussion justifiant les modifications.
- Environnement Canada a tenu un atelier le 22 mars 2002 afin de mieux expliquer les modifications proposées aux intervenants, de faciliter l'adoption de vues communes chez les intervenants et de mieux comprendre les points de vue des intervenants.
- La période de commentaires a pris fin le 19 avril 2002, 86 jours après la publication de l'ébauche des modifications. À tout moment pendant la période des commentaires, les intervenants pouvaient communiquer avec les agents d'Environnement Canada afin d'obtenir des éclaircissements ou de présenter leurs points de vue.
Les changements proposés pour les limites d'émission sont basés sur une grande masse de données, ainsi que sur des précédents aux États-Unis et dans d'autres pays. Des recherches et des analyses ont été effectuées après la réception des commentaires; elles ont débouché sur les valeurs finales des limites aux émissions présentées dans la version révisée des lignes directrices qui sera publiée dans la Partie I de la Gazette du Canada en 2002. Aucun des commentaires reçus ne mettait en évidence des questions particulières dont le traitement pouvait exiger des consultations élargies. C'est pourquoi Environnement Canada estime que le processus de consultation était suffisamment étendu et complet et qu'une deuxième ronde de consultations n'est pas nécessaire.
- On n'a noté que peu de liens, sinon aucun, entre les lignes directrices proposées et d'autres processus fédéraux actuellement en cours. Les exemples mentionnés sont notamment : le processus des Stratégies de réduction des émissions de multi-polluants (SREMP), les standards pancanadiens, ainsi que le respect des engagements pris par le Canada pour contrer le changement climatique.
- L'établissement de liens avec d'autres processus pourrait nécessiter l'ajout d'autres polluants à la liste des substances contrôlées (voir la section 4.5, Autres polluants).
Les processus mentionnés dans les commentaires sont des processus nationaux fondés sur un partenariat entre le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires. Ils visent d'abord à réduire les émissions, en mettant l'accent sur les réductions possibles pour les installations existantes. Pour leur part, les lignes directrices révisées visent à réduire au minimum les émissions des nouvelles installations. Elles sont donc une mesure transsectorielle et complémentaire qui devrait faciliter l'atteinte des objectifs des processus nationaux.
Les modifications apportées aux lignes directrices facilitent notamment le respect de l'engagement pris par le CCME, dans le cadre du programme des standards pancanadiens relatifs aux particules et à l'ozone, concernant la protection des régions non polluées, en voyant à ce que « les nouvelles installations et leurs activités incorporent les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables pour réduire les concentrations de PM et d'ozone ». En révisant les limites d'émission des lignes directrices afin de les harmoniser avec les exigences de performance des meilleures technologies disponibles économiquement réalisables, Environnement Canada présente ses attentes concernant des normes de performance de base pratiques pour les nouvelles centrales thermiques. On s'attend à ce que cela aide les autres partenaires à élaborer des mesures efficaces pour le respect des engagements du CCME relatifs à la protection des régions non polluées. Ces modifications incluent un avis d'intention de mettre constamment à jour les lignes directrices, ce qui pourrait comprendre l'ajout de dispositions visant d'autres polluants.
- Les lignes directrices devraient être harmonisées avec les processus provinciaux d'élaboration de normes ou de politiques environnementales, comme celui de la Clean Air Strategic Alliance (CASA), en Alberta.
- La modification des lignes directrices pourrait empêcher le processus de la CASA d'examiner une gamme beaucoup plus vaste d'options pour la gestion de la qualité de l'air en Alberta.
- On doit réexaminer le calendrier de mise en œuvre de ces lignes directrices afin de l'harmoniser avec le processus de la CASA, pour éviter que le processus fédéral ne nuise au processus provincial. Cette décision montrerait qu'Environnement Canada appuie les initiatives des provinces et qu'il est disposé à collaborer avec tous les intervenants pour l'atteinte des objectifs environnementaux.
- Les lignes directrices devraient exempter les installations de production d'électricité qui ont mis sur pied, dans diverses provinces, leurs propres programmes de gestion des émissions, par exemple celui que la CASA est en train d'élaborer.
- Il n'est pas nécessaire d'apporter des modifications aux lignes directrices, étant donné que les provinces sont responsables de la limitation des émissions de l'industrie de la production d'électricité. Par exemple, le 15 juin 2001, l'Alberta a annoncé l'instauration de nouvelles normes relatives aux émissions pour tous les nouveaux générateurs au charbon sur son territoire.
Les lignes directrices font partie d'une approche en collaboration qui reconnaît que l'application des exigences réglementaires visant les centrales électriques incombe aux juridictions locales. Elles représentent les attentes d'Environnement Canada concernant des normes de performance appropriées à l'échelle nationale pour les émissions des nouvelles centrales, et le ministre fédéral de l'Environnement recommande que les organismes publics responsables de la lutte contre la pollution atmosphérique les incorporent dans leurs programmes réglementaires à titre de normes de base pratiques. Dans les lignes directrices, on reconnaît que des conditions locales peuvent nécessiter l'adoption de normes plus strictes.
Par conséquent, Environnement Canada estime qu'il y a un degré suffisant d'harmonisation entre les processus provinciaux pour élaborer des normes sur les émissions atmosphériques et le processus d'examen des lignes directrices prévu par la LCPE de 1999.
Environnement Canada ne partage pas le point de vue selon lequel les lignes directrices limiteraient la portée d'un processus provincial en l'empêchant de prendre en compte une vaste gamme d'options de gestion de la qualité de l'air. En effet, les limites d'émission des lignes directrices devraient aider les juridictions locales à élaborer des mesures efficaces pour la protection des régions non polluées. Les promoteurs des nouvelles centrales conserveront la possibilité d'utiliser toutes les technologies et options relatives aux combustibles disponibles pour les nouveaux projets de production d'électricité. Par ailleurs, la construction de nouvelles sources peu polluantes est un principe fondamental qui s'harmonise avec une vaste gamme d'options pour la gestion de la qualité de l'air. Dans ce contexte, on estime qu'il n'est pas approprié d'accorder des exemptions à certaines installations dans certaines régions.
- Une règlement devrait être requis, ou établi comme objectif ultime, pour contrôler et réduire les émissions de l'industrie de la production d'électricité.
Environnement Canada reconnaît que les juridictions locales imposent déjà des exigences réglementaires aux centrales électriques. Aussi, le ministre fédéral de l'Environnement recommande que les organismes publics responsables de la lutte contre la pollution atmosphérique incorporent ces lignes directrices dans leurs programmes réglementaires à titre de normes de base pratiques.
- L'énergie produite par des combustibles fossiles exportée par le Canada aux États-Unis devrait satisfaire à des normes comparables à celles imposées aux entreprises aux États-Unis, pour éviter que notre pays ne devienne un havre de pollution pour celles-ci.
- Les lignes directrices devraient promouvoir l'harmonisation des objectifs et programmes du Canada et des États-Unis afin d'améliorer la qualité de l'air là où l'étendue des problèmes et des solutions possibles dépasse les frontières.
L'harmonisation avec les exigences de performance relatives aux émissions d'installations semblables des États-Unis est l'un des buts des révisions proposées. Les limites d'émission proposées sont en grande partie fondées sur les exigences et l'expérience des États-Unis; toutefois, compte tenu du cadre constitutionnel et juridique particulier du Canada, l'harmonisation avec les programmes américains n'est pas jugée appropriée.