Section 3 : Enjeux (Commentaires et réponses)
- Les lignes directrices proposées ne comportent aucune disposition favorisant la prévention de la pollution, car les limites proposées pour les oxydes d'azote (NOx) nécessitent plutôt l'utilisation de technologies de limitation au point de rejet (c.-à-d. que les générateurs au charbon ne peuvent respecter les limites d'émission établies pour les NOx que par l'utilisation de la réduction catalytique sélective (RCS)).
Environnement Canada est d'avis que la prévention de la pollution est l'option préférée pour la gestion des émissions, et les limites d'émission établies dans les lignes directrices visent précisément l'adoption de technologies de prévention de la pollution dans une première étape. Par exemple, l'utilisation de combustibles moins polluants est une option qui peut contribuer à l'atteinte de toutes les limites d'émission. De plus, l'utilisation de limites d'émission basées sur l'énergie produite signifie que des technologies plus efficaces de combustion et de production d'électricité peuvent aussi contribuer de façon significative à l'atteinte de toutes les limites d'émission.
Toutefois, dans beaucoup de secteurs, notamment dans celui des centrales thermiques, il arrive souvent qu'on aille au-delà des exigences de la prévention de la pollution. Dans le cas des émissions de NOx dues à la combustion du charbon, les meilleures technologies disponibles communément utilisées sont notamment les systèmes de combustion à faibles rejets de NOx, employés dans le cadre d'une première étape destinée à réduire au minimum les émissions en prévenant la pollution. On peut ainsi réduire les coûts et la complexité de l'application subséquente de technologies de limitation des émissions au point de rejet pour satisfaire aux limites relatives aux émissions qui sont maintenant communément acceptées pour les centrales électriques au charbon.
- On note un manque de vision pour toute la question de l'énergie. Il faut des lignes directrices qui favorisent les énergies renouvelables plutôt que les centrales thermiques. Les lignes directrices devraient recommander une transition vers des formes de production d'énergie moins polluantes, plus facilement renouvelables et plus efficaces.
L'utilisation de limites d'émission basées sur l'énergie produite signifie que des technologies plus efficaces de combustion et de production d'électricité pourraient contribuer à l'atteinte de toutes les limites d'émission. Toutefois, ces lignes directrices ne s'appliquent qu'aux nouvelles centrales thermiques et, à ce titre, elles ne touchent pas directement le secteur des énergies renouvelables. Cependant, les limites d'émission qui s'appliquent aux centrales thermiques devraient contribuer à mettre en place des règles équitables pour ces deux secteurs.
- Les lignes directrices doivent répondre aux divers besoins des provinces relativement à l'environnement.
- Les lignes directrices doivent tenir compte de toute la gamme de modes d'exploitation, d'âges des équipements et d'options relatives aux combustibles de chacune des provinces, afin que celles-ci puissent élaborer des normes relatives aux émissions qui répondent aux besoins régionaux.
Environnement Canada reconnaît que les juridictions locales imposent habituellement des exigences réglementaires aux centrales électriques. Or, les lignes directrices représentent les attentes d'Environnement Canada concernant des normes de performance nationales appropriées pour les émissions des nouvelles centrales, et le ministre fédéral de l'Environnement recommande aux organismes publics responsables de la lutte contre la pollution atmosphérique de les incorporer dans leurs programmes réglementaires à titre de normes de base pratiques. On reconnaît dans les lignes directrices que des conditions locales peuvent nécessiter l'adoption de normes plus strictes.
Les limites d'émission des lignes directrices sont basées sur des performances de contrôle des émissions qui correspondent aux meilleures technologies disponibles économiquement réalisables, conformément aux engagements pris par les ministres de l'Environnement dans le cadre du processus des standards pancanadiens relatifs aux particules et à l'ozone. On croit que cela devrait aider les juridictions locales à élaborer des réponses efficaces pour la protection des régions non polluées.
Les promoteurs des nouvelles centrales continueront d'avoir accès à l'ensemble des technologies, des combustibles et des modes d'exploitation disponibles pour les nouveaux projets de centrales électriques. De plus, la construction de nouvelles sources peu polluantes d'énergie produite est un principe fondamental qui s'harmonise avec une vaste gamme d'options pour la gestion de la qualité de l'air dans toutes les régions. Étant donné que les limites d'émission des lignes directrices ne doivent s'appliquer qu'aux nouvelles centrales, les différences régionales d'âge des équipements actuels ne devraient pas constituer un obstacle pour l'application des lignes directrices.
Environnement Canada est d'avis que les lignes directrices, dans leur forme actuelle et telles qu'elles seront appliquées, sont harmonisées avec les processus d'élaboration de normes relatives aux émissions des juridictions locales qui visent à répondre aux besoins régionaux.
Voir la section 5.2, Limites d'émission pour le SO2.
- Les limites d'émission proposées restreignent fortement les choix technologiques, car elles favorisent certaines technologies. Or, ce n'est pas le rôle du gouvernement de prendre des décisions commerciales de ce type.
- Par exemple, les limites d'émission proposées pour les NOx ont pour effet d'imposer le choix de la réduction catalytique sélective (RCS) pour beaucoup de générateurs. Or, les avantages de la RCS ne justifient pas les effets secondaires nocifs de ce système comme la production de particules fines liées à l'utilisation et au rejet d'ammoniac, la production de SO3 par le catalyseur de RCS et les dangers associés à la manipulation de l'ammoniac. Il est possible d'obtenir par d'autres stratégies de limitation des niveaux d'émissions de NOx presque aussi faibles que ceux qu'on peut obtenir avec la RCS, mais sans ses effets nocifs.
- Parce que les lignes directrices proposées prescrivent des technologies, elles n'encouragent ni les investissements visant à optimiser la polyvalence en matière d'utilisation des combustibles et des technologies, ni les travaux de recherche et de développement pour les technologies de limitation des multi-polluants.
Pour sa part, Environnement Canada ne croit pas que les limites d'émission proposées restreignent les choix technologiques. Étant donné que les limites d'émission sont exprimées en masse de polluant par mégawattheure d'électricité produite, elles n'imposent aucune technologie particulière, et on peut y satisfaire par diverses combinaisons de combustibles et de technologies non polluants ou par des options d'opération plus efficace.
Pour ce qui est des technologies, on utilise communément diverses options en Amérique du Nord et en Europe pour satisfaire aux limites d'émission proposées pour le dioxyde de soufre et les particules. Dans le cas des limites d'émission proposées pour les NOx, la technologie de la RCS est devenue la plus répandue dans les services d'électricité de l'Amérique du Nord et de l'Europe, afin de satisfaire à des normes strictes limitant les émissions de NOx des chaudières au charbon, en tenant compte des coûts, du niveau de performance et d'autres considérations. C'est pourquoi les limites d'émission proposées sont en grande partie basées sur les performances démontrées de la technologie de la RCS. Toutefois, étant donné que les limites, comme telles, visent la performance de contrôle des émissions, elles n'empêchent pas l'utilisation d'autres technologies ou approches qui sont disponibles maintenant ou qui pourraient être développées au cours des années à venir, et qui pourraient même être jugées préférables à la RCS. Au cours des années passées, des limites d'émission strictes ont stimulé les investissements pour le développement de technologies et d'approches améliorées destinées à prévenir et à limiter les émissions. On s'attend à ce que les limites d'émission proposées jouent aussi ce rôle.
Les effets secondaires de l'utilisation de la technologie de la RCS, notamment les rejets d'ammoniac et la production de SO3, sont bien connus et documentés. Pour remettre ces informations dans leur contexte, l'utilisation de la RCS dans une centrale au charbon réduit habituellement les émissions de NOxpar 100 parties par million (ppm) ou plus, et tient les rejets d'ammoniac (pertes d'ammoniac), à 5 ppm ou moins. L'utilisation répandue de cette technologie pour satisfaire aux normes très strictes relatives aux NOx en Amérique du Nord et en Europe semble indiquer que ses effets secondaires sont jugés acceptables par les autres gouvernements. Là où les concentrations de NOx sont réduites au minimum par une meilleure conception du processus de combustion, on peut réduire le niveau des fuites d'ammoniac à moins de 5 ppm. Certains fabricants visent des rejets d'ammoniac presque nuls dans les années à venir.
En se fondant sur ces considérations, Environnement Canada croit que, dans le cas des centrales au charbon, les avantages de limites d'émission strictes pour les NOx compensent largement les effets secondaires possibles de l'utilisation de la technologie de la RCS utilisée pour les atteindre.
- Les technologies disponibles aujourd'hui permettent de réduire substantiellement les rejets de polluants nocifs. Les lignes directrices devraient refléter les possibilités de ces technologies et faire en sorte qu'elles soient intégrées dans les installations, quels que soient les coûts.
Les modifications proposées pour les lignes directrices sont fondées sur des performances de contrôle des émissions qui correspondent aux meilleures technologies disponibles économiquement réalisables, conformément aux engagements pris par les ministres de l'Environnement en adoptant les standards pancanadiens relatifs aux particules et à l'ozone. Le ministre fédéral de l'Environnement confirme ainsi son intention de respecter son engagement à favoriser les mesures économiquement réalisables.
Comme par le passé, ces lignes directrices serviront à établir, pour le SO2, les NOx et les particules, des limites d'émission nationales qui tiennent compte de la faisabilité économique de meilleures technologies disponibles.
- Nous disposons de technologies éprouvées et efficaces pour la limitation des polluants préoccupants. Ces technologies, comme la désulfuration des gaz de combustion (DGC) et la réduction catalytique sélective (RCS), sont des techniques éprouvées depuis des décennies dans l'industrie, et facilement disponibles sur les marchés internationaux. De plus, la tendance à l'amélioration de leur performance devrait se poursuivre.
Environnement Canada est d'accord avec ce commentaire.
- On doit préciser les sens de l'expression « meilleure technologie disponible » (BAT).
- Y a-t-il des interprétations juridiques portant sur le sens de cette terminologie au Canada et, si c'est le cas, comment s'appliquent-elles à la réglementation et à l'application de la loi et des règlements?
Dans le contexte de la modification des lignes directrices, l'expression « meilleure technologie disponible » (BAT) désigne une technologie permettant d'obtenir une performance supérieure pour la limitation des émissions et dont une étude approfondie a démontré qu'elle était économiquement réalisable en établissant son succès commercial pour toute une gamme de régions et de types de combustibles, aux États-Unis et dans d'autres pays.
Les lignes directrices ne comportent pas d'exigences juridiques. Ce ne sont pas des règlements, et elles ne sont pas visées par les dispositions relatives à l'application aux termes de la LCPEde 1999.
- Environnement Canada a un peu trop simplifié la question des meilleures technologies disponibles (BAT) économiquement réalisables parce qu'il a appliqué au Canada des technologies en se fondant sur des études réalisées dans un pays étranger. Les États-Unis utilisent pour leur part un processus officiel de meilleures technologies de limitation disponibles (BACT) qui tient compte de la modélisation de la qualité de l'air et de l'analyse de la désignation de la conformité/non-conformité dans une région. De plus, leur situation économique est différente de la nôtre.
Aux États-Unis, les nouvelles centrales proposées dans les régions désignées non conformes pour la qualité de l'air doivent satisfaire à des limites d'émission établies selon le plus bas débit d'émission réalisable (LAER), sans égard au coût des réductions d'émissions. C'est pourquoi Environnement Canada n'a pas inclus, dans son examen des BAT, des débit d'émission très stricts déterminés en fonction du LAER et elle n'y a pas inclus, non plus, des débit déterminés en fonction du processus des technologies de limitation maximale réalisables (MACT) des États-Unis.
L'examen des BAT par Environnement Canada tenait compte des déterminations de meilleures technologies de limitation disponibles (BACT) des États-Unis. Pour ces déterminations, on prend en compte les limites les plus strictes pour déterminer les BACT, à moins que le promoteur ne démontre qu'elles sont inappropriées à cause de facteurs propres au site d'ordre énergétique, environnemental, économique ou autre. Parce que les BACT déterminées pour les États-Unis tiennent compte des coûts et que la plupart des centrales fonctionnent de façon efficace, Environnement Canada estime qu'elles correspondent à sa grille de critères.
Malgré les différences entre la situation économique du Canada et celle des États-Unis, Environnement Canada ne croit pas que cela suffise à rendre les BACT irréalisables sur le plan économique au Canada. En outre, l'examen des BAT par Environnement Canada tenait également compte des New Source Performance Standards (NSPS) des États-Unis, qui sont obligatoires pour toutes les nouvelles installations et pour les centrales modifiées, en application du New Source Review (NSR) de la Clean Air Act. De plus, on a aussi tenu compte des exigences relatives aux émissions de plusieurs pays d'Europe. Environnement Canada ne voit pas pourquoi les performances de contrôle des émissions requises pour les nouvelles installations (et, dans certains cas, même pour les centrales existantes) des pays développés qui sont nos principaux partenaires commerciaux ne seraient pas économiquement réalisables pour les nouvelles centrales du Canada.
- Dans le cas des centrales de l'Ontario, on a établi que la technologie des turbines à gaz naturel à cycle combiné (TGNCC) répondait aux exigences des BAT économiquement réalisables. Les lignes directrices devraient inclure les limites d'émission de l'Ontario, qui sont équivalentes à celles des TGNCC.
Comme on l'a indiqué ci-dessus, les lignes directrices représentent les attentes d'Environnement Canada concernant des normes de performance appropriées au niveau national pour les émissions des nouvelles centrales. Dans les lignes directrices, on reconnaît que les conditions locales peuvent nécessiter l'adoption de normes plus strictes. Environnement Canada s'attend à ce que les juridictions locales appliquent ces normes aux endroits appropriés.
Environnement Canada est d'avis qu'un niveau de performance élevé comparable à celui des centrales au gaz naturel est un objectif approprié à long terme pour les centrales à combustible fossile, et souhaite un débat public sur cette question. Toutefois, dans le cas des nouvelles centrales au charbon, les BATéconomiquement réalisables ne peuvent atteindre ce niveau de performance actuellement. Les limites d'émission des lignes directrices seront fondées sur les résultats qu'on peut obtenir avec les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables actuelles, et on doit les remettre à jour périodiquement à mesure que les BAT évoluent.
- Une province a confirmé qu'elle a l'intention d'appliquer les meilleures technologies disponibles (BAT) économiquement réalisables à tous les nouveaux générateurs, en se fondant sur les limites qu'elle a établies. Ceci s'appliquera aux émissions de particules, de SO2 et de NOx.
Environnement Canada appuie les provinces qui appliquent des limites d'émission harmonisées avec les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables. On s'attend à ce que les lignes directrices leur fournissent des informations utiles pour le processus d'émission des permis fondé sur les BAT qui est prévu pour les nouvelles centrales.
- Dans le corps des lignes directrices, il n'est pas fait mention du principe de la faisabilité économique appliqué aux BAT, énoncé dans l'introduction. Les ministères des provinces et des territoires doivent tenir compte de la faisabilité économique afin d'établir les meilleurs objectifs possibles viables à long terme; on devrait insister davantage sur cette responsabilité dans les lignes directrices.
Environnement Canada ne croit pas que les lignes directrices soient un outil approprié pour prendre en compte la faisabilité économique. Le document de discussion a souligné, en termes généraux, l'approche prise pour élaborer des limites d'émission fondées sur les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables au niveau national. S'il faut tenir compte de la faisabilité économique des BAT pour une centrale proposée, il est préférable de le faire au niveau local.
- On doit prendre en compte les impacts financiers subis par les producteurs d'électricité, et finalement par les consommateurs. Les points à examiner sont notamment :
- la restructuration des industries, la déréglementation, l'état de la structure industrielle actuelle sur le marché et les installations qui fonctionnent actuellement dans ce nouveau cadre de travail;
- le besoin d'une certaine stabilité dans un marché compétitif en évolution constante;
- le développement de nouvelles centrales électriques en réponse à la demande croissante de l'Alberta;
- l'abondance de charbon à bon marché à faible teneur en soufre utilisé pour produire de l'électricité à prix compétitif.
Les impacts financiers subis par les producteurs et les consommateurs d'électricité furent, en fait, l'un des facteurs retenus pour la révision des lignes directrices. On s'est basé sur le principe qu'il est toujours moins coûteux de construire des installations nouvelles moins polluantes que d'intégrer des mesures d'assainissement à des centrales existantes, ce qui prend une importance particulière dans le contexte de la durée de vie prévue de 40 ans des nouvelles centrales qui seront vraisemblablement construites pour profiter du charbon de l'Alberta et d'autres provinces.
Parce que l'industrie se restructure en fonction d'un marché compétitif, il importe encore plus que toutes les nouvelles centrales satisfassent aux normes de performance les plus récentes relatives à la limitation des émissions afin de réduire les distorsions du marché et le sentiment d'une compétition injuste due au laxisme de la législation. L'intégration croissante du marché nord-américain de l'électricité signifie qu'il y a maintenant des raisons environnementales et commerciales d'aligner les normes canadiennes avec celles des États-Unis, et les modifications proposées sont un pas dans cette voie. Les attentes d'Environnement Canada concernant des performances de limitation des émissions basées sur les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables, ainsi que les lignes directrices qu'on doit remettre à jour à cette fin, devraient contribuer à rassurer les milieux financiers quant à la compétitivité du marché.
Environnement Canada ne croit pas que les lignes directrices n'apportent qu'une contribution négligeable à l'atteinte des objectifs de protection de l'environnement. Les lignes directrices devraient aider les ministres de l'Environnement à respecter leurs engagements relatifs à la limitation des particules et de l'ozone dans le cadre des standards pancanadiens, afin de protéger les régions non polluées en voyant à ce que « les nouvelles installations et activités incorporent les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables pour réduire les concentrations de PM et d'ozone ».
- L'examen des meilleures technologies de limitation disponibles (BACT) mené par Environnement Canada conclut que si, une technologie est économique aux États-Unis, elle devrait l'être également au Canada. Cette conclusion ne tient compte ni des critères économiques (le coût supérieur des équipements ou les plus bas coûts de l'énergie), ni des critères environnementaux propres au Canada. De plus, on fait remarquer que les entreprises des États-Unis bénéficient d'incitatifs fiscaux, de crédits d'émissions et d'autres mesures qui varient selon les États.
- Il faut mettre en œuvre des technologies de limitation, quels que soient les coûts. Par exemple, les processus du plus bas débit d'émission réalisable (LAER) et des technologies de limitation maximale réalisables (MACT) des États-Unis n'empêchent pas l'application des technologies de limitation pour des raisons économiques.
Voir la section 3.3, Technologies.
En considération des commentaires relatifs à la fiscalité, Environnement Canada a examiné les impacts des différences fiscales entre le Canada et les É.-U. sur la faisabilité économique des technologies de limitation des émissions. Malgré des variations entre les différentes provinces et les divers États, une comparaison entre des dispositions fiscales types des deux pays indique que, de façon générale, l'application des technologies de limitation des émissions ne devrait pas être plus coûteuse au Canada à cause de la structure fiscale.
- Le ministre des Finances doit préparer un programme de dégrèvements fiscaux destinés aux entreprises qui intègrent à leurs installations des technologies de limitation comme la RCS. Le dernier budget prévoyait un dégrèvement pour les entreprises qui utilisent des énergies renouvelables.
Environnement Canada transmettra ces commentaires au ministère des Finances du Canada dans le cadre de leur processus continu de consultations sur l'utilisation du système fiscal pour la protection de l'environnement.
- Pour certains gouvernements, la contribution du secteur de l'énergie aux rejets de particules, notamment, est faible comparée à celle des autres secteurs. En adoptant des limites d'émission qui imposent des dépenses supplémentaires pour l'application de limites environnementales aux sources dont les impacts sur l'environnement local se situent à l'intérieur de limites acceptables, on détourne des ressources de secteurs qui promettent des avantages supérieurs pour l'environnement.
En application des standards pancanadiens (SP) relatifs aux particules et à l'ozone, les ministres de l'Environnement se sont engagés à protéger les régions non polluées en faisant en sorte que « les nouvelles installations et activités incorporent les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables pour réduire les concentrations de PM et d'ozone ». Cet engagement était fondé sur les observations suivantes :
- À de nombreux endroits de l'ensemble du Canada, on observe des concentrations ambiantes de particules et/ou d'ozone inférieures aux limites des SP, mais qui sont néanmoins supérieures aux concentrations associées à des effets observables sur la santé.
- Les limites des SP ne sont qu'une première étape précédant d'autres réductions qui permettront de passer sous le seuil des concentrations minimales produisant un effet observé.
- On ne peut laisser croire qu'aucune mesure n'est requise dans ces régions, ou qu'il serait acceptable de laisser les concentrations des polluants croître jusqu'à ce qu'elles atteignent les limites des SP.
- L'accroissement de la pollution « jusqu'à la limite » est inacceptable et, pour éviter des problèmes au cours des années à venir, la meilleure stratégie est la protection des régions non polluées.
On s'attend à ce que les gouvernements tentent d'utiliser les ressources à leur disposition dans les régions pour lesquelles les avantages environnementaux escomptés sont les plus grands. Environnement Canada est d'avis que, pour tous les gouvernements, la construction de nouvelles centrales moins polluantes est une première étape essentielle, et la mesure la plus économique à long terme.
- Les lignes directrices devraient expliquer en quoi les limites d'émission proposées sont une réponse directe aux préoccupations concernant la santé et l'environnement.
- Les modifications proposées pour les lignes directrices sont dictées par l'évolution des technologies, plutôt que par les impacts sur l'environnement et la santé. On devrait rédiger les lignes directrices en fonction de ces impacts, plutôt que des meilleures technologies disponibles économiquement réalisables.
- On devrait rédiger un nouveau document de discussion qui aborde les questions environnementales et de santé.
Les effets sur l'environnement et sur la santé sont ceux qui sont les plus directement liés à la qualité de l'air, à cause des impacts cumulatifs d'un grand nombre de sources d'émissions. Il est habituellement difficile d'isoler les effets d'une nouvelle source. On a examiné en détail les questions relatives à l'environnement et à la santé lors des consultations qui ont débouché sur l'accord du CCMEsur les standards pancanadiens relatifs aux particules et à l'ozone. En application de cet accord, on a reconnu que, pour éviter des problèmes au cours des années à venir, la meilleure stratégie consistait à protéger les régions non polluées. Ce consensus a été suivi par l'engagement de tous les ministres à garantir que « les nouvelles installations et activités incorporent les meilleures technologies disponibles économiquement réalisables pour réduire les concentrations de PM et d'ozone ».
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