La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE)

La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) vise la protection de l'environnement, de la vie humaine et de la santé. Lorsque la LCPE a été créée en 1988, le gouvernement a réuni, dans une seule loi, les dispositions sur l'environnement énoncées dans d'autres lois administrées par Environnement Canada. Ces dispositions touchaient les substances toxiques, les substances nutritives, l'immersion des déchets en mer, la recherche environnementale, les lignes directrices et les codes de pratiques ainsi que les ententes avec les provinces et territoires. D'autres lois, qui, comme la LCPE, protègent l'environnement du Canada, s'appliquent notamment au patrimoine, aux parcs, aux espèces sauvages, à la vie aquatique, aux ressources naturelles et aux régions menacées.

De par sa portée globale, la LCPE permet de réglementer les substances toxiques présentes dans l'écosystème et de contrôler toutes les étapes du cycle de vie d'un produit (conception, fabrication, transport et élimination finale). Elle vise avant tout la prévention des problèmes environnementaux. Parmi les mesures préventives, citons une réglementation et des mesures d'exécution rigoureuses, des méthodes non réglementaires, comme des directives environnementales, des codes de pratique et des stimulants pour l'industrie, ainsi que la mise au point et le transfert de technologies permettant de mesurer et de maîtriser la pollution.

Par le biais de la LCPE, le gouvernement fédéral reconnaît et favorise la gérance partagée de l'environnement avec les entreprises, les consommateurs et d'autres ordres de gouvernement, tant au Canada qu'à l'étranger. Environnement Canada et Santé Canada élaborent les directrives et les règlements aux termes de la LCPE, tandis qu'Environnement Canada administre la Loi au nom du gouvernement fédéral.

L'article 139 de la LCPE prévoit un examen parlementaire de la Loi dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur. En juin 1993, une motion de renvoi de la LCPE à un comité d'examen a été présentée à la Chambre des communes. En raison des élections fédérales à venir, le Comité permanent de l'environnement et du développement durable a reporté l'examen après les élections. La Chambre des communes a adopté le 10 juin 1994 la motion définitive de renvoi de la LCPE au Comité.

Environnement Canada a créé le Bureau de la LCPE et l'a chargé de coordonner les nombreuses activités nécessaires pour examiner la Loi en profondeur, notamment :

• aider le Comité permanent de l'environnement et du développement durable à examiner la LCPE pour le Parlement du Canada;
• maintenir une liaison étroite et une communication constante avec d'autres ministères fédéraux;
• veiller à ce que les Canadiens et les clients intéressés soient tenus au courant des progrès de l'examen parlementaire.

Afin de répondre aux besoins du Comité parlementaire, Environnement Canada et Santé Canada ont préparé un document résumant les enjeux que le Comité pourrait vouloir analyser durant son examen de la LCPE. L'Aperçu des enjeux ne présente pas de recommandations - il s'agit, comme son titre l'indique, d'un survol des enjeux d'actualité dans le domaine de la protection de l'environnement. Il ne limite d'aucune façon le pouvoir ou l'indépendance du Comité dans ses décisions relatives à la portée de l'examen.

L'Aperçu des enjeux a été présenté à la Chambre des communes le 10 juin 1995.

Des documents détaillés d'élaboration des enjeux portant sur certains thèmes que le Comité pourrait vouloir analyser en profondeur ont également été préparés. Les enjeux traités sont les suivants :

• Le développement durable au Canada
• La biodiversité
• L'approche de l'écosystème
• La gestion des zones côtières au Canada
• De l'ordre dans la grande maison fédérale
• La protection de l'environnement sur les terres indiennes
• La prévention de la pollution
• Les instruments économiques
• Le droit de savoir des collectivités
• La participation du public en matière de protection de l'environnement
• Les urgences environnementales
• Les ententes négociées : Options d'exécution
• Sanctions administratives pécuniaires : Application possible dans le cadre de la LCPE
• Pouvoirs des inspecteurs et dispositions de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) qui régissent les analystes officiels
• Document d'orientation relatif au processus d'évaluation des options
• Collaboration intergouvernementale fédérale en matière de gestion de l'environnement : Comparaison de l'évolution en Australie et au Canada
• La LCPE et le principe ou l'approche précaution
• La mondialisation de la protection de l'environnement et la responsabilité nationale

Ces documents se veulent neutres et servent d'outil de référence au Comité.

De faÿon à appuyer le Comité permanent dans son examen de la LCPE, Environnement Canada et Santé Canada ont chargé, en 1993, un consultant indépendant d'examiner la LCPE. L'évaluation qui en découle comprend 58 recommandations sur la faÿon d'améliorer l'administration et l'efficacité de la Loi. Ces recommendations sont réparties en deux catégories : celles qui sont de nature administrative et réalisables au niveau bureaucratique et celles qui demanderaient des modifications à la LCPE. L'auteur de l'évaluation conclut que la mise en oeuvre de la Loi est entravée par :

• le fait que la LCPE n'englobe pas toutes les questions relatives aux substances toxiques qui sont du ressort de l'administration fédérale, mais qu'elle fait partie d'une mosaïque de règlements et de mesures d'application;
• le fait que la loi néglige d'effectuer une distinction efficace entre l'évaluation des risques et la gestion des risques;
• les limites inhérentes présentées par l'évaluation des substances individuelles;
• les critères trop rigoureux pour les ententes d'équivalence;
• l'absence d'un programme de pénalités administratives; et
• des pouvoirs inadéquats en vertu de la Partie IV pour la réglementation des activités fédérales.

D'autres conclusions du Rapport d'évaluation indiquent que la LCPE doit englober sept éléments importants :

• des objectifs liés à la qualité des écosystèmes et à la santé humaine;
• un leadership moral, notamment en établissant des normes élevées pour les activités du gouvernement fédéral;
• la possibilité de s'acquitter de nos obligations internationales concernant les substances toxiques;
• l'excellence des données scientifiques;
• l'adoption de mécanismes et de processus qui permettent la détermination, l'évaluation et le contrôle efficients et efficaces des substances toxiques hautement prioritaires;
• l'établissement de mesures de contrôle uniformes, précises et qui ne font pas double emploi, et
• l'application de la loi de faÿon juste et uniforme.

Le Comité compte onze membres représentant les trois principaux partis de la Chambre des communes. Le comité permanent a amorcé l'Examen de la LCPE au mois de juin 1994. Tout au cours de l'année, le comité était composé des membres suivants :

Président
Charles Caccia, président, député de Davenport

Vice-président
Karen Kraft Sloan, députée de York-Simcoe
Monique Guay, députée de Laurentides

Membres
Peter Adams, député de Peterborough
Paul DeVillers, député de Simcoe-Nord
John Finlay, député de Oxford
Paul E. Forseth, député de New Westminster-Burnaby
Bill Gilmour, député de Comox-Alberni
Clifford Lincoln, député de Lachine-Lac Saint-Louis
Pat O'Brien, député de London-Middlesex
Benoît Sauvageau, député de Terrebonne

Membres associés
Jim Abbott, député de Kootenay-Est
Rex Crawford, député de Kent
Stan Dromisky, député de Thunder Bay-Atikokan
Bob Mills, député de Red Deer
Len Taylor, député de Battlefords-Meadow Lake
Andrew Telegdi, député de Waterloo

Greffier du comité
Normand Radford

Personnel de recherche du comité
Pascale Collas (Service de recherche, Bibliothèque du Parlement)
Thomas Curran (Service de recherche, Bibliothèque du Parlement)
Monique Hébert (Service de recherche, Bibliothèque du Parlement)
Margaret Smith (Service de recherche, Bibliothèque du Parlement)
Ruth Wherry (détachée auprès du Comité par Environnement Canada)
Franÿois Bregha (Resource Futures International)
John Moffet (Resource Futures International)

Autre personnel
Susan Waters

Le Comité permanent a effectué un examen approfondi de la LCPE. Il a entendu quelque 200 témoins et analysé plus de 120 mémoires importants. Il a également traversé le Canada et rencontré le Conseil canadien des ministres de l'Environnement (CCME) le 8 novembre 1994, à Bathurst (Nouveau-Brunswick).

Il doit présenter son rapport sur la LCPE en juin 1995. Le gouvernement a ensuite 150 jours pour y donner suite.

Environnement Canada appuie le principe du partage, entre tous les Canadiens et toutes les instances, de la responsabilité en matière de protection et de conservation de l'environnement. Il continue d'affirmer l'importance de la consultation publique dans l'élaboration de ses politiques et de ses programmes ainsi que dans la prestation de ses services. La création de partenariats est chose courante au Ministère.

De par sa structure, la LCPE offre aux gouvernements et aux experts de disciplines pertinentes des occasions de se consulter et de coordonner leurs efforts. Parmi les mécanismes prévus à cette fin, citons les comités consultatifs, le Comité consultatif fédéral-provincial et ses groupes de travail, de même que les ententes conclues avec les provinces et territoires.

Les ministres de l'Environnement et de la Santé nomment à des comités consultatifs des experts venant de groupes d'intérêt, de l'industrie et du milieu universitaire. L'un de ces groupes, le Comité consultatif sur les substances d'intérêt prioritaire, conseillera les ministres pendant l'établissement aux termes de la LCPE de la deuxième Liste des substances d'intérêt prioritaire (LSIP II) en 1995. Les membres du Comité représentent des groupes des milieux syndicaux, de la santé et de l'environnement, des universités, des entreprises ainsi que les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Le gouvernement a établi le Comité consultatif en décembre 1994.

Le Comité consultatif fédéral-provincial (CCFP), qui regroupe des représentants d'Environnement Canada, de Santé Canada et de chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux, veille à ce que leurs organismes se consultent rapidement et efficacement sur les initiatives de protection de l'environnement et de gestion des substances toxiques.

Au cours de l'année écoulée, le CCFP a concentré ses efforts sur le Processus des options stratégiques (POS), qui vise à résoudre efficacement les problèmes environnementaux, dans un contexte de prévention de la pollution qui soit ouvert, transparent et qui définisse clairement les responsabilités. En 1994-1995, le POS a servi à établir des plans de contrôle des substances déclarées toxiques en vertu de la LCPE dans le cadre du Processus d'évaluation des substances d'intérêt prioritaire. Il pourrait être appliqué à d'autres domaines prioritaires dans les prochaines années.

Une autre importante question sur laquelle le CCFP s'est penché pendant l'année est l'élaboration de la Politique fédérale de gestion des substances toxiques, qui a pour objectif de protéger la santé humaine et l'environnement. Les membres ont participé à des ateliers, à des réunions bilatérales, à des téléconférences et à des réunions spéciales portant sur l'évolution de la Politique.

Par ailleurs, le Comité a examiné d'autres enjeux, tels la création de la Stratégie fédérale de prévention de la pollution, les régimes de protection de l'environnement sur les terres indiennes, le transport à longue distance des produits chimiques organiques rémanents, les eaux usées municipales et l'examen de la LCPE. Il a également contribué aux travaux du Comité consultatif d'experts chargé de la LSIP II par les ministres en formulant des commentaires sur les critères de présélection et en proposant l'ajout de certaines substances à la liste. En outre, le Comité a été consulté régulièrement au sujet de projets de règlements d'Environnement Canada liés à la LCPE.

Le Groupe de travail fédéral-provincial chargé des directives et des objectifs visant la qualité de l'air a recommandé des objectifs de qualité de l'air pour le fluorure d'hydrogène et l'oxyde de carbone, selon une analyse des données scientifiques disponibles. Les objectifs touchant les particules fines, le soufre réduit total et le dioxyde d'azote font actuellement l'objet d'un examen. Comme première étape vers la recommandation d'objectifs, le Groupe de travail a compilé les documents d'analyse scientifique sur les particules.

En collaboration avec les responsables du Plan de gestion des oxydes de nitrogène (NO_x)/composés organiques volatils (COV), le Groupe de travail est en train de formuler des recommandations sur la révision des objectifs visant l'ozone troposphérique afin de protéger la santé et la végétation.

Le Groupe de travail a convenu de la nécessité de revoir l'actuel cadre à trois niveaux concernant les objectifs de qualité de l'air. Il a l'intention de recommander un cadre fondé davantage sur des données scientifiques. Par ailleurs, il est en train d'établir un protocole de dérivation des objectifs de qualité de l'air, qui assurera l'uniformité des directives élaborées relativement à d'autres milieux et qui donnera un caractère plus officiel au processus d'examen des données scientifiques et d'établissement des objectifs de qualité de l'air. Une première version du protocole a été élaborée.

En vertu du paragraphe 34(6) et de l'article 98 de la LCPE, le gouvernement fédéral peut conclure avec les gouvernements provinciaux et territoriaux des ententes administratives et d'équivalence qui s'inscrivent dans le cadre législatif de la LCPE. Au milieu des années 1980, pendant l'élaboration de cette loi, l'adoption de telles dispositions était perÿue comme un bon moyen d'en améliorer l'administration tout en minimisant le double emploi.

Les ententes constituent des outils de collaboration précieux qui permettent aux deux ordres de gouvernement d'atteindre, de faÿon administrativement efficace, des objectifs communs fondés sur des modalités mutuellement acceptables. Elles réduisent notamment le chevauchement et le double emploi dans les activités fédérales et provinciales en établissant un guichet gouvernemental unique pour l'industrie. Du même coup, elles assurent la cohérence des normes environnementales.

L'exercice 1994-1995 a été très occupé pour Environnement Canada en ce qui concerne la signature d'ententes fédérales-provinciales. Au nom du gouvernement fédéral, le Ministère a réalisé des progrès considérables en concluant de nombreuses ententes bilatérales en vertu de la LCPE ou encore de la Loi sur le ministère de l'Environnement et de la Loi sur les pêches (de concert avec le ministère des Pêches et des Océans).

Les ententes d'équivalence

Les ententes d'équivalence constituent un moyen efficace d'éliminer les chevauchements et le double emploi dans l'administration des règlements fédéraux et provinciaux. Il s'agit donc de partenariats qui permettent de suspendre l'application d'un règlement de la LCPE dans une province ou un territoire où est reconnue l'existence d'un règlement équivalent. Les règlements provinciaux ou territoriaux ne doivent pas obligatoirement être formulés dans les mêmes termes que les règlements fédéraux pour être considérés comme équivalents, mais ils doivent avoir le même effet. En vertu des ententes d'équivalence, la LCPE continue de s'appliquer à Sa Majesté du chef du Canada (terres et installations fédérales), et le gouvernement fédéral est tenu de présenter au Parlement un rapport annuel sur l'administration de ces ententes.

L'Entente sur l'équivalence des règlements du Canada et de l'Alberta concernant le contrôle des substances toxiques en Alberta

Aux termes de cette première entente d'équivalence, conclue le 1er juin 1994, le Règlement sur le rejet de plomb de seconde fusion, le Règlement sur le rejet de chlorure de vinyle, le Règlement sur les dioxines et les furannes chlorés dans les effluents des fabriques de pâtes et papiers et le Règlement sur les additifs antimousse et les copeaux de bois utilisés dans les fabriques de pâtes et papiers de la LCPE ne s'appliquent plus en Alberta. Comme on l'a mentionné ci-dessus, ces règlements continuent de s'appliquer à Sa Majesté du chef du Canada dans la province de l'Alberta.

L'entente assure une protection élevée et continue de l'environnement, et améliore la relation gouvernement-industrie en établissant un guichet gouvernemental unique pour l'industrie. Elle demeurera en vigueur jusqu'à ce que l'une ou l'autre des parties y mette fin.

Les ententes administratives

Les ententes administratives constituent des partenariats de « partage des tâches » permettant la répartition, entre les gouvernements fédéral et provinciaux, des responsabilités liées à l'application des règlements. Elles peuvent comprendre des activités comme les inspections, l'exécution de la loi, la surveillance et la reddition des comptes, mais ne dégagent pas les parties en cause de leurs responsabilités. Conformément à une entente administrative, le gouvernement fédéral demeure responsable envers la population canadienne par l'entremise du Parlement et doit présenter à celui-ci un rapport annuel sur l'entente.

Au cours du dernier exercice, la ministre Copps a conclu plusieurs ententes administratives avec les provinces au nom du gouvernement canadien. Elles sont décrites ci-dessous :

L'Entente Canada-Québec concernant les pâtes et papiers

Le 6 mai 1994, les gouvernements du Canada et du Québec ont conclu cette entente afin d'harmoniser l'administration de leurs règlements respectifs concernant les usines de pâtes et papiers. L'entente fait du gouvernement québécois l'unique responsable gouvernemental des dossiers relatifs aux usines de pâtes et papiers de la province. Elle touche les règlements régissant ce secteur pris en vertu de la LCPE, de la Loi sur les pêches et de la Loi sur la qualité de l'environnement du Québec. Elle ne modifie en aucune faÿon la réglementation fédérale ou provinciale et stipule que le gouvernement du Québec, lorsqu'il applique ses règlements relatifs aux usines de pâtes et papiers, doit communiquer toute information au gouvernement fédéral afin que celui-ci puisse assurer l'observation des règlements fédéraux. Ces derniers continuent de s'appliquer à toutes les usines de pâtes et papiers du Québec, et, toutes les autres ententes administratives, les deux gouvernements conservent leur pouvoir d'appliquer unilatéralement leur réglementation respective. L'Entente Canada-Québec restera en vigueur jusqu'au 1er janvier 1996.

L'Entente administrative Canada-Saskatchewan concernant la Loi canadienne sur la protection de l'environnement

Cette entente a été signée et est entrée en vigueur le 15 septembre 1994. Elle établit un cadre de partage des tâches en vue de l'administration conjointe de la législation fédérale et provinciale sur l'environnement et porte sur des domaines comme les rejets, la promotion et la vérification de la conformité, les enquêtes et l'application de la loi. Elle demeurera en vigueur jusqu'à ce que l'une ou l'autre des parties y mette fin.

L'Entente sur l'administration de la législation fédérale et provinciale sur le contrôle des effluents venant des usines de pâtes et papiers en Colombie-Britannique

Conclue le 19 septembre 1994 à Vancouver et restant en vigueur jusqu'au 31 mars 1996, cette entente administrative vise les règlements touchant l'industrie des pâtes et papiers pris en vertu de la LCPE, de la Loi sur les pêches et de la législation complémentaire provinciale. Elle stipule que le gouvernement de la Colombie-Britannique a l'entière responsabilité de communiquer à l'industrie des pâtes et papiers les exigences en matière de surveillance et d'information, d'appliquer le programme d'inspection commun (de concert avec des inspecteurs fédéraux, dans certains cas) et de diriger les enquêtes sur de présumées infractions. Les gouvernements fédéral et provincial collaboreront à la mise au point d'un système de présentation de données auquel les deux parties pourront accéder entièrement et rapidement.

Mise en oeuvre des ententes

Comme les ententes susmentionnées ont été signées en 1994-1995, Environnement Canada a travaillé au cours de l'année révolue avec les différents gouvernements provinciaux pour mettre en place les structures et les processus nécessaires à leur mise en oeuvre. C'est ainsi que les activités ont porté en général sur l'établissement de comités de gestion, la conception et l'exécution de programmes de formation à l'intention d'employés provinciaux pour leur permettre d'obtenir l'accréditation à titre d'inspecteurs de la LCPE, l'adoption des mesures nécessaires à la création de systèmes de gestion des données, l'établissement de modalités « à guichet unique » pour les rapports à présenter au gouvernement et la définition des priorités entourant la vérification et l'encouragement de la conformité.

La section intitulée « La LCPE au Canada », où sont décrites les activités entreprises dans les bureaux régionaux du ministère de l'Environnement, contient de plus amples détails sur les différentes ententes.

Les futures ententes

Les discussions se poursuivent avec plusieurs provinces et les territoires concernant l'établissement d'autres ententes administratives et d'équivalence en vertu de la LCPE.