Document de consultation sur la proposition de contrôler le commerce du mercure

Ébauche pour discussion

Septembre 2014

1. Introduction

Objectif et portée

Ce document de consultation vise à donner aux parties intéressées la possibilité de commenter la proposition de contrôler le commerce du mercure au Canada.Note de bas de page1

Parmi les objectifs spécifiques :

  • Informer les intervenants des options réglementaires proposées;
  • Obtenir de l’information des intervenants concernant l'élaboration des mesures réglementaires décrites à la partie 6 de ce document.

Processus de consultation

Le gouvernement du Canada s'est engagé à donner aux Canadiens l'occasion de participer aux consultations à toutes les étapes de l'élaboration d'un règlement. Toutes les parties intéressées peuvent envoyer leurs commentaires sur le présent document par écrit (poste, courriel ou télécopieur) en utilisant les coordonnées fournies dans la section « Prochaines étapes » du présent document.

Ces parties intéressées potentielles peuvent notamment être des organisations non gouvernementales, des ministères fédéraux, provinciaux et territoriaux, des associations, des entreprises et des installations intéressées ou concernées par le commerce (exportation ou importation) ou l'utilisation du mercure.

2. Enjeu

Le mercure est un métal lourd qui se trouve naturellement dans l'environnement. Il peut être rejeté en raison de processus naturels ou d'activités humaines. Dans l'environnement, le mercure peut être converti en méthylmercure, la forme de mercure à laquelle les humains sont les plus souvent exposés, surtout par la consommation de poisson. Les rejets de mercure présentent des risques importants pour l'environnement du Canada et la santé de ses citoyens (Environnement Canada et Santé Canada, 2010).

La Convention de Minamata sur le mercure (la Convention) est un traité mondial dont le but est de protéger la santé humaine et l'environnement des effets néfastes du mercure. Le texte du traité a été finalisé lors de la cinquième session du Comité intergouvernemental de négociation à Genève, en Suisse, en janvier 2013, et la Convention a été ouverte à la signature au Japon, en octobre 2013 (Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), 2014). À ce jour, la Convention a été signée par 102 gouvernements, y compris le Canada qui a signé le 10 octobre 2013, et ratifiée par les États-Unis le 6 novembre 2013.

Les dispositions de la Convention traitent tous les aspects du cycle de vie du mercure, y compris les sources d'approvisionnement en mercure, le commerce du mercure, les produits contenant du mercure, les procédés de fabrication recourant au mercure ou aux composés du mercure, l'utilisation du mercure dans l'exploitation artisanale à petite échelle de mines aurifères, les émissions et les rejets de mercure issus d'activités industrielles, l'entreposage et les déchets du mercure, et les sites contaminés par le mercure.

L’article 3 (Sources d’approvisionnement en mercure et commerce) de la Convention contient des exigences particulières concernant le commerce du mercure. Une fois la Convention entrée en vigueur, les exportations de mercure par les parties ne seront permises que pour des utilisations permises en vertu de la Convention ou aux fins d'entreposage provisoire, et nécessiteront un consentement écrit ou une notification générale préalable. L'exportation de mercure en vue d'une élimination écologiquement rationnelle est autorisée en vertu de l'article 11 (Déchets de mercure). La Convention exigera l’interdiction de l’importation de mercure en provenance de pays non-parties si le mercure est acquis de sources qui ne sont pas permises par la Convention.  Le gouvernement du Canada considère présentement des options pour contrôler l'exportation de mercure.  Le résultat de ces consultations informera les actions futures en ce qui a trait au commerce du mercure.

3. Contexte

Importation et exportation de mercure au Canada

Les données sur le commerce canadien indiquent que même si le Canada n'a pas été un importateur ou un exportateur important de mercure dans le passé, il a importé et exporté des quantités significatives de cette substance au cours des dernières années. Cette augmentation du commerce du mercure pourrait découler du fait que le mercure est transité par le Canada plutôt qu'aux États-Unis depuis l'entrée en vigueur, en janvier 2013, de la Mercury Export Ban Act of 2008 des États-Unis. À titre d'exemple, au premier trimestre de l'année 2014, le Canada a importé près de 100 tonnes de mercure provenant de la Malaisie (Commerce international canadien de marchandises (CICM), 2014).

Figure 1 : Importations et exportations canadiennes de mercure

Importations et exportations canadiennes de mercure (Voir description longue ci-dessous)

Source : Base de données sur le Commerce international canadien de marchandises (CICM, 2014)

Description longue de la figure 1

Un graphique représentant les importations, exportations et réexportations canadiennes de mercure durant les années civiles 2008 à 2014.

  • Les quantités de mercure importées étaient de :
    • 19 tonnes en 2008
    • 3 tonnes en 2009
    • 7 tonnes en 2010
    • 96 tonnes en 2011
    • 5 tonnes en 2012
    • 1 tonne en 2013
    • 99 tonnes durant le premier trimestre de 2014
  • Les quantités de mercure exportées étaient de :
    • 4 tonnes en 2008
    • 5 tonnes en 2009
    • 4 tonnes en 2010
    • 7 tonnes en 2011
    • 46 tonnes en 2012
    • 29 tonnes en 2013
    • Il n’y a pas eu d’exportation durant le premier trimestre de 2014.
  • Les quantités de mercure réexportées étaient de :
    • 118 tonnes en 2011
    • 27 tonnes en 2012
    • 72 tonnes durant le premier trimestre de 2014
    • Il n’y a pas eu de réexportation en 2008, 2009, 2010 et 2013

4. Mesures prises à ce jour liées au commerce du mercure à l'échelle nationale

Il n'existe actuellement aucune mesure de restriction du commerce de mercure au Canada; toutefois, les mesures fédérales de gestion des risques traitent l'exportation des composés du mercure ou l'utilisation de mercure élémentaire et de composés du mercure dans les produits.

Liste des substances d'exportation contrôlée, annexe 3 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999)

Les composés du mercure, y compris les composés inorganiques et composés du type alkylmercure, alkyloxyalkyle et arylmercure figurent dans la partie 2 de la Liste des substances d'exportation contrôlée de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) (LCPE). Un préavisNote de bas de page2 doit être soumis selon le Règlement sur l'exportation des substances figurant à la Liste des substances d'exportation contrôlée avant l'exportation de composés du mercure. La LCPE oblige également le ministre de l'Environnement à publier  le nom ou les caractéristiques de la substance, le nom de l’exportateur et le nom du pays de destination dans le registre environnemental de cette Loi. Les rapports annuels sur l'exportation de substances inscrites à la Liste des substances d'exportation contrôlée sont disponibles en ligne.

Projet de règlement sur les produits contenant du mercureNote de bas de page3

Environnement Canada a proposé un règlement visant à interdire l'importation et la fabrication de tous les produits contenant du mercure, à moins que ces produits ne soient expressément exclus ou exemptés (une limite de concentration de mercure est généralement indiquée) du règlement. Ce règlement ne ciblera pas directement l’importation du mercure, mais une fois sa version finale entrée en vigueur, il devrait réduire le besoin d'importer du mercure et des produits contenant du mercure.

5. Mesures prises à ce jour liées au commerce du mercure à l'échelle internationale

Mercury Export Ban Act of 2008 des États-Unis

La Mercury Export Ban Act of 2008 (disponible en anglais seulement, PDF 136 ko) a été adoptée le 14 octobre 2008. Cette Loi comporte des dispositions sur les exportations de mercure élémentaireNote de bas de page4 et sur la gestion et l'entreposage à long terme du mercure élémentaire. Étant donné que les États-Unis se classaient parmi les principaux exportateurs de mercure du monde, la mise en application de cette loi devrait faire disparaître du marché mondial une quantité importante de mercure. Cependant, bien que l'exportation de mercure élémentaire depuis les États-Unis soit interdite de manière générale depuis le 1er janvier 2013, les exportations restent autorisées dans certaines conditions (Environmental Protection Agency des États-Unis, 2014).

Interdiction d'exportation du mercure adoptée par l'Union européenne

Le 22 octobre 2008, le législateur de l'Union européenne a adopté le Règlement (CE) n° 1102/2008 (PDF 82 ko) relatif à l'interdiction des exportations de mercure métallique et de certains composés et mélanges de mercure et au stockage en toute sécurité de cette substance. L'interdiction des exportations est entrée en vigueur le 15 mars 2011. Des obligations en matière de rapports et un échange de renseignements établis en vertu du règlement permettent d'évaluer l'efficacité de l'interdiction et ses répercussions sur le marché mondial du mercure (EUR-Lex, 2010). Il est à noter que le règlement interdit l'exportation de mercure métallique (Hg, n° du Chemical Abstract Service (CAS) 7439-97-6), de minerai de cinabre, de chlorure de mercure (I) (Hg2Cl2, n° CAS 10112-91-1), d'oxyde de mercure (II) (HgO, n° CAS 21908-53-2), et de mélanges de mercure métallique avec d'autres substances, notamment les alliages de mercure, dont la teneur en mercure atteint au moins 95 % masse/masse en provenance de  l'Union européenne. Cependant, le règlement n'interdit pas aux États membres de l'Union européenne d'exporter ces substances dans d'autres États membres.

6. Mesures réglementaires proposées concernant l’exportation

Environnement Canada propose de mettre en œuvre des mesures réglementaires pour contrôler l'exportation de mercure depuis son territoire. Cette proposition prend en compte trois éléments ayant une incidence sur le commerce mondial du mercure. Tout d'abord, le Canada devra respecter les exigences commerciales de la Convention de Minamata sur le mercure, s'il la ratifie, lorsque le traité entrera en vigueur. Ensuite, le Canada soutient la prise de mesures visant à réduire l'approvisionnement mondial en mercure, compte tenu des effets néfastes de cette substance toxique. Enfin, les États-Unis et l'Union européenne, qui exportaient tous deux d'importantes quantités de mercure élémentaire, ont mis en place des interdictions d'exportation de cette substance.

Exclusions

Pour être conforme avec la Convention de Minamata, les mesures de contrôle des exportations proposées ne s'appliqueraient pas à ce qui suit :

  • les déchets de mercure, étant donné qu'ils sont couverts par le Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses, qui répond aux exigences de la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination;
  • les produits contenant du mercure;
  • les quantités de mercure ou de composés du mercure destinées à être utilisées pour la recherche en laboratoire ou comme étalon de référence;
  • le mercure et les composés du mercure naturellement présents à l’état de traces dans des produits tels que certains métaux, minerais ou produits minéraux;
  • les quantités présentes non intentionnellement à l’état de traces dans des produits chimiques.

Proposition

Environnement Canada propose de mettre en œuvre des mesures de contrôle réglementaires sur le commerce du mercure en vertu de la LCPE afin de respecter les exigences de l'article 3 de la Convention de Minamata. En vertu de cette Convention, l'exportation de mercure n'est autorisée que dans les conditions suivantes :

  • avec le consentement écrit des parties importatricesNote de bas de page5 et des non-parties;
  • sur fourniture d'une attestation détaillée supplémentaire par les non-parties importatrices;

Uniquement aux fins suivantes :

  • une utilisation permiseNote de bas de page6 en vertu de la Convention de Minamata;
  • un stockage provisoire et écologiquement rationnel avant une utilisation permise.

Deux stratégies sont envisagées :

  • la Liste des substances d'exportation contrôlée et le Règlement sur l'exportation des substances figurant à la Liste des substances d'exportation contrôlée pourraient être modifiés en vue de mettre en œuvre des mesures réglementaires proposées en accord avec la Convention.  Cette stratégie pourrait nécessiter que des contrôles sur l’importation du mercure soient mis en place afin de rencontrer les obligations d’importation du Canada sous la Convention;
  • Environnement Canada pourrait envisager de mettre en place des exigences plus strictes en interdisant l'exportation du mercure, pour quelque utilisation que ce soit, à l'instar des interdictions d'exportation de mercure en vigueur aux États-Unis et dans l'Union européenne. Cela permettrait de s'assurer que le Canada réduit la quantité de mercure disponible sur les marchés internationaux autant que possible.  Ceci inclurait l’interdiction d’exporter du mercure pour utilisation dans l’exploitation aurifère artisanale et à petite échelle.  En suivant cette stratégie, la Convention n’exigerait pas la mise en place de contrôles sur l’importation du mercure.

Points à examiner

En vertu de la Convention de Minamata, un pays importateur doit accepter de recevoir le mercure d'un pays exportateur au moyen d'un consentement écrit préalable. La Convention autorise également un pays exportateur à s'appuyer sur les notifications générales présentées par les pays importateurs au Secrétariat de la Convention de Minamata pour satisfaire aux exigences du processus de consentement écrit. Le Secrétariat de la Convention mettra à disposition ces notifications sur un registre public.

Selon la Convention de Minamata, les exportations de mercure sont permises seulement pour certaines utilisations.  Si Environnement Canada choisit de limiter l'exportation de mercure conformément à la stratégie (i) ci-dessus, certaines exportations de mercure pourraient être interdites si elles ne sont pas conformes aux exigences de la Convention de Minamata.  En vertu des obligations de la Convention, le consentement préalable en connaissance de cause du pays importateur serait nécessaire pour les exportations de mercure.

Les exportateurs de mercure pourraient devoir donner un préavis d’exportation avec des renseignements concernant l’exportation et la destination.  Les renseignements pourraient comprendre l’identification de l’importateur et de l’exportateur, la quantité de mercure et l’utilisation prévue dans le pays importateur.  Certaines exportations de mercure pourraient faire l'objet d'un mécanisme de délivrance de permis pour assurer le consentement préalable en connaissance de cause du pays d'importation et pour s'assurer que l'utilisation du mercure est autorisée en vertu de la Convention de Minamata. Un mécanisme de délivrance de permis exigerait la soumission de détails administratifs concernant l'exportation proposée sous la forme d'une demande de permis, et un exportateur devrait obtenir un permis avant l'exportation.

Si le Canada choisit ce niveau de contrôle d’exportation, Environnement Canada pourrait avoir besoin de mettre en place des contrôles réglementaires additionnels sur l’importation de mercure obtenu de pays non-parties à la Convention afin d’être en conformité avec la Convention de Minamata.  En plus de ces contrôles réglementaires sur l’importation du mercure en provenance de pays non-parties, les pays qui sont parties à la Convention de Minamata interdiraient les importations de mercure au Canada sauf si le mercure serait pour une utilisation acceptable et enregistrée par le Canada.

Si Environnement Canada choisit d'interdire l'exportation de mercure, quelle que soit l'utilisation envisagée, tel que proposé en (ii) ci-dessus, il pourrait se trouver en possession d'un excédent de mercure une fois l'interdiction entrée en vigueur. Il est peu probable que le Canada puisse entreposer comme il convient ce mercure à long terme en attendant qu'il serve pour une utilisation permise. Si l'on ne trouve pas de marché pour ce mercure à l'intérieur des frontières canadiennes, il devra probablement être éliminé d'une manière écologiquement rationnelle.  Selon ce scénario, les contrôles réglementaires additionnels sur l’importation de mercure pourraient ne pas être nécessaires afin d’être en conformité avec la Convention de Minamata.

Obligations de préavis et tenue de registres

Si les mesures de contrôle d’exportations et d’importations sont mises en œuvre, telles que proposées en (i) ci-dessus, le projet de règlement exigerait que les exportateurs fournissent un préavis d’exportation et certaines informations pour toutes les exportations de mercure. Celles-ci comprendraient, au minimum, le nom de l’importateur et de l’exportateur ansi que des renseignements sur la quantité de mercure exportée et la destination.

Les contrôles d’exportation ne contiendront pas de fardeau lié à une production de rapport périodique (annuelle, trimestrielle, etc.) puisqu’Environnement Canada croit que l’information  contenue dans les préavis d’exportation sera suffisante pour que le Canada s’acquitte de ses obligations nationales et internationales concernant la préparation de rapports lié à ses activités d’exportation.

Si une interdiction est mise en place, telle que proposée en (ii) ci-dessus, elle ne devrait entraîner aucune obligation en matière de préavis ou de tenue des registres étant donné qu'il n'y aurait plus d'exportation de mercure. Un déplacement transfrontalier des déchets de mercure aux fins d'élimination définitive continuerait d'être géré en vertu du Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses et pourrait aussi exiger un préavis d’exportation.

En plus d'obtenir des commentaires sur les stratégies proposées ci-dessus, Environnement Canada invite les installations qui exportent ou importent du mercure à s'identifier.

Fardeau administratif

Le 1er octobre 2012, le gouvernement du Canada a publié le rapport sur le Plan d'action pour la réduction du fardeau administratif. Ce plan d'action précise les réformes réglementaires que le gouvernement adopte en vue de réduire le fardeau administratif des entreprises et de tenir compte de l'incidence de la réglementation sur les petites entreprises.

Il est possible que de petites entreprises exportent ou importent du mercure et soient alors visées par les mesures de contrôle des exportations et importations. Le Conseil du Trésor du Canada définit une petite entreprise comme toute entreprise, y compris ses sociétés affiliées, qui compte moins de 100 employés ou dont les revenus bruts annuels sont compris entre 30 000 $ et 5 000 000 $. Environnement Canada invite les installations qui sont des petites entreprises à s'identifier dans le cadre du présent processus de consultation.

Entrée en vigueur

Il est proposé que toute mesure réglementaire éventuelle entre en vigueur dès la publication de la version finale des mesures réglementaires.

7. Considérations économiques

Valeur commerciale

Le commerce du mercure a augmenté au Canada au cours des dernières années. Les exportations (y compris les réexportations) ont représenté plus de 1 000 000 de dollars canadiens en 2011 et 2012, mais avant 2011, les exportations annuelles représentaient moins de 100 000 dollars canadiens et la plus grande partie était destinée aux États-Unis.

Valeur des exportations canadiennes de mercure (Voir description longue ci-dessous)
Description de la figure 2

Un graphique représentant la valeur des exportations et réexportations canadiennes de mercure pour les années civiles 2008 à 2014. Les valeurs sont présentées en dollars canadiens.

  • Les exportations étaient d’une valeur de :
    • 35,030$ en 2008
    • 26,441$ en 2009
    • 18,111$ en 2010
    • 50,576$ en 2011
    • 679,555$ en 2012
    • 33,798$ en 2013
    • Il n’y a pas eu d’exportations durant le première trimestre de 2014
  • Les réexportations étaient d’une valeur de :
    • 1,429,113$ en 2011
    • 542,714$ en 2012
    • 731,084$ en 2014
    • Il n’y a pas eu de réexportations en 2008, 2009, 2010 et 2013

Source : Base de données sur le Commerce international canadien de marchandises (CICM, 2014)

8. Lacunes et incertitudes liées à l'information

Excédent de mercure

À l'heure actuelle, on ne connaît pas l'importance des stocks de mercure au Canada. La demande de mercure pour des utilisations au Canada continue de baisser. De ce fait, il faudra probablement réexporter et revendre la majorité du mercure importé.

Entreposage à long terme

À l'heure actuelle, on ne sait pas dans quelle mesure le Canada peut entreposer du mercure de manière écologiquement rationnelle. S'il y a un excédent de mercure au Canada au moment où son exportation deviendrait interdite, il est peu probable que le Canada soit en mesure d'entreposer ce mercure à long terme. De ce fait, il faudra peut-être éliminer l'excédent de mercure d'une manière écologiquement rationnelle ou l'exporter en tant que déchet aux fins d'élimination.

9. Prochaines étapes

Une période de commentaires du public de 30 jours suivra la publication du présent document de consultation. Tous les commentaires reçus pendant cette période seront pris en compte lors de la rédaction de la mesure réglementaire.

Quiconque veut s'identifier comme une petite entreprise, un exportateur de mercure ou un importateur de mercure peut soumettre cette information ainsi que leurs commentaires à l'adresse ci-dessous.

La mesure réglementaire proposée devrait être publiée dans la Gazette du Canada, Partie I, à la fin de l'année 2015, suivie d'une période de commentaires du public de 75 jours. La publication de la mesure réglementaire finale dans la Gazette du Canada, Partie II est prévue pour la fin de l'année 2016.

Veuillez soumettre vos commentaires au directeur, Division de la production des produits chimiques, avant le 12 octobre 2014. Environnement Canada encourage la diffusion du présent document de consultation à toutes les parties intéressées. Une copie du présent document de consultation est disponible sur le site Web du Registrede la LCPE.

Conformément à l'article 313 de la LCPE, quiconque fournit des renseignements au ministre de l'Environnement sous le régime de cette Loi peut demander que les renseignements fournis soient considérés comme confidentiels. Les commentaires et les renseignements concernant ce document de consultation devraient être transmis par la poste, par courriel ou par télécopieur à la personne-ressource suivante :

Poste

Directeur
Division de la production des produits chimiques
Environnement et Changement climatique Canada
351 boulevard Saint-Joseph
Gatineau (QC)  K1A 0H3

Courriel

ec.produits-products@canada.ca
Veuillez inscrire dans la case Objet de votre courriel « Consultation sur le commerce du mercure ».

Télécopieur

Directeur
Division de la production des produits chimiques
Environnement et Changement climatique Canada
819-938-4218

10. Références

[BDCICM] Base de données sur le commerce international canadien de marchandises. 2014. [consulté en mars 2014].

Environnement Canada. Règlement sur les produits contenant certaines substances inscrites à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999. Gazette du Canada, 26 février 2011. [consulté le 28 mai 2014].

Environnement Canada, Santé Canada. 2010. Stratégie de gestion du risque relative au mercure (PD 2,9 Mo). [consulté le 7 mai 2014].

EUR-Lex. Communication de la commission au parlement européen et au conseil relative au réexamen de la stratégie communautaire sur le mercure. 12 juillet 2010. Site Web EUR-Lex L'accès au droit de l'Union européenne  [consulté le 6 mai 2014].

Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE). 2014. Minamata Convention. Site Web de la Convention de Minamata sur le mercure [certains documents disponible en français, consulté le 6 mai 2014].

United States Environmental Protection Agency (US EPA). 2014. Mercury Laws and Regulations. Site Web de l'Environmental Protection Agency des États-Unis disponible en anglais seulement [consulté le 6 mai 2014].

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