Raisonnement sur la liste de substances réglementées en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement : préface

Préface

Environnement Canada a pour mandat de préserver et d'améliorer la qualité du milieu naturel, et sa vision est de concourir à ce que le public canadien prenne des décisions responsables en matière d'environnement, de manière à assurer sa pérennité, au profit des générations futures comme de la présente génération. La mission de l'équipe du Programme des interventions d'urgence est d'abaisser la fréquence et la gravité des urgences environnementales ainsi que d'en atténuer les conséquences environnementales.

Les événements du 11 septembre montrent qu'il faut intensifier les mesures de prévention et de préparation face à d'éventuelles menaces à la sécurité nationale. La population s'éveille au risque et elle exige que soient adoptés des programmes appropriés de gestion des situations d'urgence conformes à des normes et à de meilleures pratiques internationales, pour faire face à des accidents d'origine naturelle ou anthropique ainsi qu'à la menace terroriste.

Ainsi, Environnement Canada utilisera des pouvoirs conférés par la Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999 (LCPE 1999) pour obliger les installations industrielles qui utilisent des substances dangereuses à adopter des plans d'urgence pour la prévention des accidents et pour réagir rapidement et efficacement afin de protéger l'environnement ainsi que la santé de la population en cas d'accident, de vandalisme ou d'acte terroriste. La partie 8 de la LCPE, Questions d'ordre d'urgence (articles193 à 205) confère au ministre de l'Environnement divers pouvoirs lui permettant de traiter d'interventions d'urgence environnementale.

Deux de ces pouvoirs particulièrement pertinents à des interventions en vertu des articles 199 et 200 de la partie 8 traitent de la prévention, des dispositifs d'alerte et de préparation ou des mesures correctives ou de réparation des dommages suite à une urgence environnementale (UE).

La partie 8 de la LCPE permet au ministre d'exiger la préparation de plans d'UE applicables aux substances toxiques ou à d'autres substances dangereuses. L'objectif principal de l'obligation de préparer des plans en vertu des articles 199 et 200 est de faire en sorte que des mesures appropriées de gestion du risque soient élaborées et appliquées en fonction de tout risque possible que peuvent présenter la fabrication, l'entreposage et l'utilisation de substances toxiques et de substances dangereuses au Canada.

Environnement Canada s'est penché sur la relation entre les interventions en vertu de l'article 199, qui traite uniquement des substances toxiques au sens de la LCPE, et celles prises en vertu de l'article 200, qui confère des pouvoirs beaucoup plus étendus. Le ministère est parvenu à la conclusion que l'obligation de préparer des plans d'UE, par réglementation en vertu de l'article 200, en fonction des substances toxiques au sens de la LCPE et aussi des autres substances dangereuses, constitue le meilleur moyen d'atteindre les objectifs ministériels. Et le ministre conserve toujours le pouvoir d'exiger la préparation de plans d'UE pour les substances toxiques en vertu de l'article 199.

L'article 200 permet au gouvernement fédéral de dresser une liste de substances qui, si elles parviennent dans l'environnement par suite d'une situation d'urgence environnementale, a) exercent un effet nocif immédiat ou à long terme sur le milieu ou sur la diversité biologique, ou peuvent le faire; b) présentent ou peuvent présenter un danger pour le milieu dont dépend la vie humaine, ou c) présentent ou peuvent présenter au Canada un danger pour la santé ou pour la vie humaine. Toutes les installations entreposant ou utilisant l'une de ces substances en une quantité déterminée ou plus seraient tenues de préparer un plan d'UE.

Le 18 décembre 2001, Environnement Canada a tenu une consultation multipartite sur le projet de règlement en vertu de l'article 200 de la LCPE. Une quarantaine de groupes ou de personnes y ont pris part. Des secteurs industriels concernés et leurs associations (comme l'Association canadienne des fabricants de produits chimiques, l'Institut canadien des produits pétroliers, l'Association minière du Canada, l'Institut Canadien des engrais, la Canadian Association of Agri-Retailers et l'Association des produits forestiers du Canada), diverses organisations non gouvernementales (comme les organisations de défense de l'environnement, la Fédération canadienne des municipalités et l'Association canadienne des chefs de pompiers), des représentants des paliers provincial et municipal ainsi que d'autres agences et ministères fédéraux, ont pris part aux travaux.

Ces consultations ont permis de confirmer que le projet de règlement obtient l'assentiment général, et il est apparu un consensus concernant l'utilisation de la liste des substances et de seuils déterminés par le « Conseil pour la réduction des accidents industriels majeurs » (CRAIM, 2001) comme base de la rédaction du projet initial de règlement. Le CRAIM est la section montréalaise de l'ancien Conseil canadien des accidents industriels majeurs (CCAIM).

Le Conseil consultatif national (CCN) de la LCPE a aussi tenu une série de briefings réguliers. Dans l'ensemble, les gouvernements provinciaux aussi appuient cette initiative; le seul problème est la nécessité d'éviter toute redondance avec les exigences provinciales en cette matière. Environnement Canada est conscient de la nécessité d'éviter toute redondance avec toute exigence provinciale autant qu'avec d'autres exigences fédérales. Le ministère a entrepris un dialogue avec des agences fédérales, des provinces et des territoires afin de trouver et de résoudre tout cas de redondance possible. Il est résolu à appliquer des ententes administratives ou d'autres formules pour réduire le plus possible ou pour supprimer ces redondances.

Pour dresser sa liste des substances dangereuses, le CRAIM a appliqué un processus comptant de nombreux intervenants par lequel toutes les substances dangereuses du Risk Management Program (RMP), de l'U.S. Environmental Protection Agency (EPA), ainsi qu'un certain nombre de substances chimiques figurant sur les listes du Conseil canadien des accidents industriels majeurs (CCAIM), ont été passées en revue et adoptées.

La liste révisée du CRAIM compte 174 substances, dont 63 substances inflammables (RMP), 77 substances toxiques (RMP), 10 substances inflammables (CCAIM/Occupational Safety and Health Administration (OSHA) ou National Fire Protection Association (NFPA)), 20 substances toxiques (CCAIM / OSHA ou NFPA), 3 substances explosives et 1 substance diverse. Cette liste a été conçue de manière à tenir compte de la liste des substances dangereuses du Risk Management Program (RMP) de l'EPA, tout en conservant les substances les plus dangereuses à figurer sur la liste 2 du CCAIM.

Les quantités servant de seuil aux substances dangereuses ont été fixées selon le principe de « l'équivalence de préjudice ».

La connaissance des emplacements au Canada où se trouvent des substances toxiques ou dangereuses précises, ainsi que de leurs quantités, a fait cruellement défaut au moment de la préparation à des situations d'urgence dans la perspective de la protection de la santé et de l'environnement, ainsi que dans celle de la sécurité nationale.

Le projet de règlement sur les urgences environnementales (UE) en vertu de l'article 200 de la LCPE concernera initialement 174 substances qui, si elles passent dans l'environnement à la suite d'une situation d'urgence environnementale, d'un acte de terrorisme ou de vandalisme, peuvent nuire à la santé humaine ou altérer la qualité de l'environnement. On compte parmi elles seize substances figurant sur la liste des substances toxiques (annexe 1) en vertu de la LCPE 1999 ou qu'il est proposé d'ajouter à cette liste. Donc, le règlement viserait les substances toxiques mentionnées dans la LCPE ainsi que d'autres substances dangereuses qui sont préoccupantes.

Les installations canadiennes visées par le projet de règlement devraient présenter ce qui suit : un avis fournissant les renseignements sur l'emplacement des substances listées et sur leur quantité, un deuxième avis pour signifier que le plan d'UE requis a bien été préparé, et un troisième pour signaler que le plan a été mis en application, soit dans des délais de 90 jours, de six mois et d'une année, respectivement, suivant l'entrée en vigueur du règlement proposé, soit après qu'une substance ait atteint ou dépassé la quantité stipulée.

Les installations réglementées pourront à leur guise présenter les renseignements requis sous forme imprimée ou sous forme électronique. Lorsqu'ils auront été examinés, les avis (expurgés de tout renseignement légitimement confidentiel ou des renseignements qu'on jugerait relever de la sécurité nationale) seront affichés sur le site Web du CEU, où ils pourront être consultés en vue de l'examen public. De concert avec le Service canadien du renseignement de sécurité, des mesures seront prises pour gérer les renseignements de nature délicate de façon à ne pas exposer la population et de façon à ce que des éléments terroristes ou criminels ne puissent pas éventuellement y avoir accès.

Selon le projet de règlement, on cherche à appliquer une approche souple à la planification des mesures d'urgence environnementale. Cela conférerait aux installations qui seront réglementées la latitude requise pour tenir compte des conditions et des situations locales lors de la préparation et de l'application de plans d'UE.

Le plan d'UE devra : nommer tous les cas importants d'urgence environnementale qui sont possibles, leur effet possible sur la santé et sur l'environnement, notamment les conséquences hors-site comme sur le site, et les efforts de prévention en cours ainsi que les dispositifs d'alerte, d'intervention et de réparation des dommages. Il devra décrire les rôles et responsabilités des personnes en cas de situation d'urgence environnementale, notamment les numéros des contacts, préciser la formation requise pour le personnel d'intervention, et comprendre une liste du matériel d'intervention d'urgence disponible et de son emplacement ainsi que des mesures à appliquer pour avertir la partie du public qui serait affectée. Un exemplaire du plan d'UE devra être conservé sur place et on devra pouvoir le consulter en cas d'inspection.

En outre, il existe des dispositions de mise à jour automatique en cas de changement important aux avis comme : toute augmentation égale ou supérieure à 10 % de la quantité maximale prévue qui est déclarée, l'emplacement de la substance, tout changement à tout moment après le dépôt à l'administration centrale. Tout avis modifié devra être déposé dans les 60 jours suivant cette date. Si la quantité de la substance devient inférieure, pendant un an, à la quantité stipulée, un avis modifié devra être déposé dans les 90 jours suivant cette date.

Les plans existants d'UE préparés à d'autres fins peuvent convenir ou encore il peut être nécessaire de les modifier plus ou moins, dans la mesure qu'il faut pour régler les écarts au regard des exigences du règlement. Lorsqu'un plan ne répond pas à toutes les exigences, il faudra le modifier en conséquence.

Dans le cadre d'un processus permanent de vérification, Environnement Canada demandera, de manière aléatoire aussi bien que de manière déterminée, qu'on lui fournisse pour examen des exemplaires de certains de ces plans d'urgence environnementale. Pareille mesure aiderait Environnement Canada à évaluer si les directives ministérielles sur la planification des mesures d'urgence environnementale sont adéquates et si elles sont bien interprétées. Sinon, des mesures davantage prescriptives, comme celles en vigueur aux É.-U., pourraient s'imposer le cas échéant.

Environnement Canada a entrepris des consultations auprès du CCN-LCPE et d'autres intervenants majeurs avant de mettre la dernière main au libellé juridique du règlement proposé pour publication dans la Partie I de la Gazette du Canada.

L'exposé raisonné concernant la liste du CRAIM porte presque exclusivement sur la santé et la sécurité des personnes. Il nomme les sources principales des diverses substances figurant sur cette liste (U.S. EPA, OSHA et CCAIM) et explique en détail les critères d'évaluation appliqués à l'origine par ces organisations. Ce document explique aussi comment ont été déterminés les seuils de quantité pour les substances toxiques, inflammables et explosives, en fonction de la gravité à l'intérieur des différents plans de classement. Comme on pouvait s'y attendre, les quantités seuils varient d'une substance à l'autre, de manière inversement proportionnelle au degré de gravité du danger.

Environnement Canada est conscient que la liste du CRAIM et que les listes ayant servi de référence ne tiennent pas compte de tout. C'est pourquoi le ministère entend préciser davantage les lignes directrices sur la cueillette de données concernant les urgences environnementales, le cadre d'estimation du risque et les raisons pour intégrer des considérations d'ordre environnemental conformes aux objectifs de la Loi canadienne sur le protection de l'environnement, c.-à-d. la protection de la santé et celle de l'environnement. L'article 194 de la LCPE décrit les trois conditions d'application des dispositions relatives aux urgences environnementales.

Le ministère continuera d'évaluer les substances toxiques au sens de la LCPE qui restent, ainsi que d'autres substances préoccupantes (p. ex., les pesticides, des substances biologiques et le nitrate d'ammonium) en vue de les inscrire, le cas échéant, sur la liste constituée en vertu de l'article 200. Dans le cadre de ce processus en cours, des substances pourraient être ajoutées ou retirées de la liste actuelle, et les seuils pourraient être modifiés si de nouvelles données le justifiaient.

Environnement Canada a également l'intention de lancer le dialogue avec les É.-U. et le Mexique sur la possibilité d'appliquer une approche plus uniformisée à la planification des mesures d'urgence à l'échelle de l'Amérique du Nord, et sur les avantages qu'on y trouverait.