Politique sur l’évaluation des menaces imminentes en vertu des articles 29 et 80 de la Loi sur les espèces en péril : espèces terrestres

Introduction

Au Canada, la protection et le rétablissement des espèces en péril sont une responsabilité partagée entre les provinces, les territoires et le gouvernement fédéral. Les gouvernements provinciaux et territoriaux assurent la protection et le rétablissement des espèces terrestres en péril sur le territoire non domanial^{Note de bas de page 1}. La Loi sur les espèces en péril (LEP ou la Loi) fournit au gouvernement fédéral les outils et les pouvoirs et outils législatifs pour jouer un rôle dans la protection et le rétablissement des espèces en péril partout au pays. Les objectifs de la LEP sont les suivants : 1) empêcher les espèces sauvages de disparaître de la planète ou du Canada seulement; 2) assurer le rétablissement des espèces sauvages qui sont disparues du pays, en voie de disparition ou menacées en raison de l’activité humaine; et 3) gérer les espèces préoccupantes afin d’éviter qu’elles ne deviennent des espèces en voie de disparition ou menacées.

La Loi confère des pouvoirs discrétionnaires pour la prise de mesures d’urgence dans des circonstances exceptionnelles où l’état de conservation d’une espèce sauvage peut justifier une intervention plus immédiate que ce qui est possible par le processus et les mesures normales de la LEP, c.‑à‑d. l’inscription d’urgence et la prise d’un décret d’urgence. La LEP prévoit que ces pouvoirs seront exercés en dernier recours, notamment dans des situations où le ministre de l’Environnement a déterminé qu’une espèce sauvage fait face à des menaces imminentes pour sa survie (inscription d’urgence en vertu de l’article 29) ou que le ministre compétent a déterminé qu’une espèce sauvage fait face à des menaces imminentes pour sa survie ou son rétablissement (décret d’urgence en vertu de l’article 80).

La présente politique décrit l’approche d’évaluation des menaces imminentes visant à éclairer les décisions prises dans l’exercice des pouvoirs discrétionnaires prévus aux articles 29 et 80 de la LEP. Les instruments de politique connexes décrivent les processus d’inscription d’urgence et de prise de décret d’urgence auxquels il est possible de recourir selon les résultats de l’évaluation des menaces imminentes. Les politiques et les directives qui portent sur des sujets liés à la protection efficace de l’habitat essentiel, les rapports publics sur la protection de l'habitat essentiel, et à l’utilisation d’accords de conservation peuvent clarifier certains éléments de ces dispositions législatives.

Objectif

La présente politique vise à :

• assurer la cohérence de l’évaluation en temps opportun des menaces imminentes à la survie (en vertu de l’article 29) et à la survie ou au rétablissement (en vertu de l’article 80) d’une espèce sauvage terrestre^{Note de bas de page 2} au titre de la LEP
• favoriser la transparence de la façon dont Environnement et Changement climatique Canada et Parcs Canada effectuent les évaluations des menaces imminentes à l’appui de la formulation d’avis ministériels en vertu des articles 29 et 80 de la LEP

Application

La présente politique s’applique dans les cas suivants :

• un ministre^{Note de bas de page 3} reçoit une demande d’évaluation d’une menace imminente pour la survie d’une espèce sauvage terrestre en vue de la formulation d’un avis au titre de l’article 29 de la LEP, mais aucune demande d’évaluation de la même menace pour la même espèce n’est adressée au Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) au titre de l’article 28 de la LEP, et le COSEPAC ne réalise pas, indépendamment de toute demande, une évaluation d’urgence de la même espèce
• un ministre reçoit une demande d’évaluation d’une menace imminente pour la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage terrestre en vue de la formulation d’un avis au titre de l’article 80 de la LEP
• Environnement et Changement climatique Canada ou Parcs Canada entreprend, indépendamment de toute demande, une évaluation d’une menace imminente pour la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage terrestre pour aider un ministre à formuler un avis au titre de l’article 29 ou 80 de la LEP

La présente politique s’applique aux espèces sauvages terrestres sous la responsabilité du ministre de l’Environnement ou du ministre responsable de Parcs Canada, et elle remplace les politiques ou lignes directrices antérieures concernant l’évaluation des menaces imminentes.

La présente politique ne s’applique pas au COSEPAC et aux travaux d’évaluation des menaces imminentes que celui‑ci peut entreprendre en vertu de l’article 28 de la LEP.

Rôles et responsabilités

Il incombe aux responsables d’Environnement et Changement climatique Canada et de Parcs Canada d’entreprendre une évaluation des menaces imminentes et de fournir des conseils au ministre en se fondant sur les résultats de l’évaluation.

Il incombe au ministre de l’Environnement de déterminer si une menace imminente pèse sur la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage, d’exercer les fonctions énoncées dans les dispositions sur l’inscription d’urgence d’une manière conforme aux objectifs de la LEP, et de communiquer la décision.

Toute personne qui demande une évaluation des menaces imminentes doit satisfaire les exigences du Guide d’utilisation : Demande d’évaluation des menaces imminentes pour les espèces terrestres en vertu de la Loi sur les espèces en péril.

Énoncé de politique

Inscription d’urgence

Pour aider le ministre à déterminer si une menace imminente pèse sur la survie d’une espèce sauvage au titre de l’article 29 de la LEP :

• la survie d’une espèce sauvage terrestre est menacée de façon imminente si une menace d’origine humaine est cernée, s’il s’agit d’une menace actuelle ou susceptible de se concrétiser à court terme, et si elle rendrait la survie de l’espèce hautement improbable ou impossible (par exemple, probabilité de disparition du pays ou de la planète de plus de 50 % d’ici 10 ans)

Les responsables doivent s’appuyer sur les meilleures données scientifiques disponibles et des avis d’experts, et s’assurer de respecter les principes et les objectifs de la LEP et, dans la mesure du possible, l’approche d’inscription d’urgence du COSEPAC énoncée à l’article 28 de la Loi, pour répondre à deux questions clés afin de déterminer si la survie d’une espèce sauvage est menacée de façon imminente et si une inscription d’urgence est justifiée :

1. une menace extrême d’origine humaine pèse‑t‑elle sur l’espèce sauvage?
2. les conséquences négatives de la menace rendront‑elles la survie de l’espèce sauvage hautement improbable ou impossible?

Protection d’urgence

Pour formuler des conseils afin d’aider le ministre à déterminer si une menace imminente pèse sur la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage au titre de l’article 80 de la LEP :

• la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage terrestre est menacé de façon imminente si une menace d’origine humaine s’intensifie ou si une nouvelle menace d’origine humaine est cernée, s’il s’agit d’une menace actuelle ou susceptible de se concrétiser à court terme, si elle rendrait la survie ou le rétablissement de l’espèce hautement improbable ou impossible, et si les conséquences négatives nouvelles ou additionnelles ne peuvent pas être éliminées ou atténuées sans intervention immédiate
• il sera déterminé qu’il n’y a plus de menace imminente pour la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage terrestre si la menace cernée lors de l’évaluation n’est plus présente, si elle est peu susceptible de se concrétiser à court terme ou si elle ne rend plus la survie ou le rétablissement de l’espèce sauvage hautement improbable ou impossible

Les responsables doivent s’appuyer sur les meilleures données scientifiques disponibles et des avis d’experts, et s’assurer de respecter les principes et les objectifs de la LEP, pour répondre à trois questions clés afin de déterminer si la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage est menacé selon l’article 80 de la LEP :

1. l’espèce sauvage fait‑elle face à une nouvelle menace d’origine humaine ou à une menace d’origine humaine qui s’intensifie?
2. les conséquences négatives de la menace rendront‑elles :
   1. la survie de l’espèce sauvage hautement improbable ou impossible?
   2. le rétablissement de l’espèce sauvage hautement improbable ou impossible?
3. la menace nécessite‑t‑elle une intervention immédiate autre que les mesures de protection existantes?

Dans le cas où une espèce sauvage serait inscrite d’urgence en vertu de l’article 29 parce qu’une menace imminente pèse sur celle‑ci, cette menace serait considérée comme une « nouvelle » menace ou une menace qui « s’intensifie » lorsqu’il s’agirait de répondre à la question 1 pour évaluer la survie ou le rétablissement de l’espèce sauvage selon l’article 80. Il faudrait aussi tenir compte de toute atténuation de cette menace par les interdictions générales de la LEP.

Consultation

Les responsables consulteront les gouvernements provinciaux et territoriaux concernés. Pour s’acquitter de l’obligation de consulter et préserver l’honneur de la Couronne et satisfaire aux exigences de la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, les responsables consulteront également les peuples autochtones qui pourraient être touchés par une décision ministérielle relative à une menace imminente.

Toute répercussion sur les droits des peuples autochtones doivent être abordée lors des consultations, et celles‑ci offrent également aux Autochtones l’occasion de participer à l’évaluation des menaces imminentes en fournissant :

• de l’information sur les menaces, leurs conséquences potentielles sur l’espèce sauvage et les mesures susceptibles de les atténuer
• des connaissances autochtones et d’autres considérations pertinentes

Les échéanciers de consultation seront établis en fonction de l’urgence de la situation. Dans la mesure du possible, le Ministère pourrait également consulter les organisations autochtones concernées et les autres partenaires et intervenants.

Suivi et rapports

Une fois que le ministre a formulé un avis, Environnement et Changement climatique Canada et Parcs Canada communiqueront les conclusions et les motifs de la décision par la voie du Registre public des espèces en péril.

Lorsque le ministre est d’avis qu’une espèce sauvage fait face à une menace imminente, et que des mesures ont été prises pour contrer cette menace, l’efficacité de ces mesures fera l’objet d’un suivi, au besoin.

Interprétation de la politique

Aux fins de la présente politique, les définitions de la LEP s’appliquent à tous les termes définis dans la Loi, des normes scientifiques reconnues et pertinentes sont applicables lorsque cela est précisé, et les autres concepts sont interprétés d’une manière adaptée au contexte et conforme aux objectifs de la Loi.

Espèces sauvages

Une évaluation effectuée au titre de la présente politique peut tenir compte de l’ensemble de la population d’une espèce ou d’un élément pertinent de l’espèce, comme une population locale désignée dans un programme de rétablissement. L’avis du ministre concernant une menace imminente s’applique à l’espèce sauvage inscrite, ou susceptible d’être inscrite, à l’annexe 1 de la LEP.

Menace imminente

Le concept de menace imminente n’est pas défini dans la LEP. Aux fins de la présente politique, une définition générale de ce terme est présentée à la section ci‑dessus. Les menaces sont des activités ou processus humains qui ont causé, causent ou peuvent causer la destruction, la dégradation ou l’altération de l’entité évaluée (population, espèce) dans la zone d’intérêt (nationale ou infranationale)^{Note de bas de page 4}. Cette définition s’inspire d’un lexique normalisé sur la conservation de la biodiversité qui est largement reconnu et accepté (Salafsky et al., 2008), et elle correspond aux définitions du terme « menace » utilisées par le COSEPAC et l’Union internationale pour la conservation de la nature, qui sont fondées sur la même référence.

Pour éclairer la prise de décisions sur l’inscription d’urgence d’espèces sauvages en vertu de l’article 29, les responsables s’efforceront d’appliquer un seuil d’évaluation conforme à celui que le COSEPAC utilise lorsqu’il effectue des évaluations d’urgence. L’évaluation pour une inscription d’urgence consiste principalement à déterminer si la menace qui pèse sur l’espèce sauvage est extrême et entraînerait, selon toute vraisemblance, la disparation de l’espèce du pays ou de la planète dans un avenir relativement proche (par exemple d’ici 10 ans).

Une évaluation effectuée au titre de l’article 80 tient compte du fait qu’une menace pèse déjà nécessairement sur l’espèce, et vise principalement à cerner une nouvelle menace ou à déterminer si une menace existante s’intensifie. Le concept d’intensification doit être interprété au sens large, c.‑à‑d. qu’une menace s’intensifie s’il y a évolution de sa nature ou de l’ampleur de ses conséquences négatives sur l’espèce sauvage.

Une évaluation réalisée au titre de la présente politique s’inscrit dans un contexte précis et vise à appuyer les objectifs de la LEP tout en reflétant le caractère urgent de ses dispositions. Une évaluation peut porter sur un ensemble de menaces et de considérations écologiques, et doit tenir compte de la nature et de la situation de l’espèce; de la nature, de la probabilité et de l’immédiateté de la menace qui pèse sur l’espèce; ainsi que du calendrier et de la gravité des conséquences négatives sur l’espèce et son habitat. Lorsque le mot « menace » est employé au singulier, il peut en fait englober plusieurs menaces si l’espèce faisant l’objet de l’évaluation fait face à plus d’une menace pertinente pour l’évaluation.

Portée

Une évaluation effectuée au titre de la présente politique peut porter sur une menace géographiquement localisée ou une situation où les conséquences négatives pertinentes ne touchent que certaines sous‑populations. Si une espèce fait face à plus d’une menace de cette nature, chaque menace fait l’objet d’une évaluation distincte et les effets cumulatifs des menaces sont pris en compte.

Une évaluation vise à déterminer si les conséquences négatives de la menace à l’échelle locale ou d’une sous‑population constituent une menace imminente pour la survie ou le rétablissement de l’espèce sauvage inscrite ou susceptible d’être inscrite à l’annexe 1 de la LEP.

Survie et rétablissement

La présente politique prévoit que toute évaluation des conséquences négatives d’une menace qui pèse sur la survie et le rétablissement d’une espèce sauvage doit être réalisée conformément à la Politique relative au rétablissement et à la survie et s’appuyer sur la meilleure information disponible.

• Les conséquences sur la survie sont évaluées en fonction du rang taxinomique sous lequel l’entité sauvage est inscrite ou serait inscrite à l’annexe 1 de la LEP, et de ses caractéristiques de survie générales. Une évaluation de la survie tient compte de ce dont une espèce a besoin pour persister à long terme, mais aussi des caractéristiques qui déterminent la probabilité de survie d’une espèce, comme la stabilité, la résilience, la redondance, la connectivité et la protection contre les menaces d’origine humaine
• Les conséquences sur le rétablissement consiste à déterminer si le risque accru de conséquences négatives des menaces qui pèsent sur l’espèce sauvage ou son habitat sera suffisamment important et immédiat pour influer de manière significative sur la capacité de rétablissement de l’espèce sauvage. L’évaluation sera éclairée par le programme de rétablissement ou le plan de gestion de l’espèce sauvage, s’il a été élaboré, et elle pourrait comprendre un ensemble de considérations, notamment les objectifs en matière de population et de répartition, le seuil de rétablissement minimal, la trajectoire de la population de l’espèce et l’état de son habitat essentiel

En outre, les perspectives des Autochtones sur le rétablissement, notamment les points de vue exprimés par les peuples autochtones concernés, peuvent aussi être pris en considération aux fins du rétablissement d’une espèce sauvage, s’ils ne sont pas déjà reflétés dans les objectifs de rétablissement établis dans le programme de rétablissement de l’espèce en question.

Information

Une évaluation des menaces imminentes doit se fonder sur les meilleurs renseignements disponibles, y compris, mais sans s’y limiter :

• la biologie de l’espèce et ses besoins écologiques
• la nature précise de la menace qui pèse sur l’espèce
• la probabilité et le calendrier de ces menaces
• les conséquences négatives de la menace sur l’espèce
• les mesures en place ou susceptibles d’être prises dans un délai adéquat, qui permettront vraisemblablement de contrer la menace

Ces renseignements peuvent provenir de diverses sources, y compris, mais sans s’y limiter :

• d’une évaluation du COSEPAC, y compris d’une évaluation d’urgence
• de documents de rétablissement
• de publications scientifiques évaluées par des pairs
• d’autres données ou analyses de recherche scientifique ou technique (initiatives de l’industrie ou programmes de science citoyenne)
• de connaissances autochtones, notamment des renseignements sur l’utilisation traditionnelle et culturelle
• de connaissances communautaires
• d’études d’impact ou d’évaluations environnementales

Pour obtenir plus de détails sur la procédure et les renseignements nécessaires pour présenter une demande d’évaluation des menaces imminentes, consulter le Guide d’utilisation : Demande d’évaluation des menaces imminentes pour les espèces terrestres en vertu de la Loi sur les espèces en péril.

Mesures pour contrer une menace imminente

Dans le cadre d’une évaluation, il faut notamment déterminer si des mesures sont en place ou sont susceptibles d’être prises dans un délai adéquat, et si elles pourraient influer suffisamment sur la probabilité, l’immédiateté ou les conséquences négatives de la menace pour atténuer la nécessité d’une intervention immédiate. Des mesures qui pourraient être envisagées sont présentées ci‑dessous.

• Autres lois du Parlement : Les mesures prises en vertu d’une autre loi du Parlement (par exemple une loi sur la prévention de la pollution ou une loi sur la conservation des espèces sauvages) peuvent réglementer ou interdire une menace
• Mesures provinciales, territoriales ou autochtones : Tout sera mis en œuvre pour mobiliser les gouvernements provinciaux, territoriaux ou autochtones qui ont compétence sur l’espèce sauvage en question et/ou qui ont le pouvoir de réglementer les activités qui sont à l’origine de la menace qui pèse sur celle‑ci, afin de s’assurer que leurs mesures sont prises en compte de manière appropriée dans le cadre de l’évaluation
• Accords de collaboration : Des accords de collaboration comprenant des mesures et des activités visant à contrer la menace imminente pourraient être conclues avec les instances responsables, les gouvernements et les organisations autochtones ou d’autres partenaires ou intervenants. Ces accords devraient comprendre des jalons, des cibles mesurables, des mesures de responsabilisation claires et suffisamment de renseignements pour suivre et évaluer les résultats et les progrès significatifs
• Autres dispositions pertinentes de la LEP : Il faudra déterminer si le ministre dispose, en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la LEP, d’autres outils pour contrer la menace

Réévaluation pour justifier l’abrogation d’un décret d’urgence

Si le Ministère dispose de suffisamment de renseignements crédibles indiquant que l’espèce sauvage ne serait plus exposée à une menace imminente pour sa survie ou son rétablissement, même en cas d’abrogation du décret, le Ministère entreprendrait une évaluation de la menace qui a mené à la recommandation du décret d’urgence en se fondant sur l’information la plus récente. L’évaluation aidera le ministre à formuler un nouvel avis, et il pourra recommander au gouverneur en conseil d’abroger le décret, le cas échéant.

L’évaluation consiste aussi à déterminer si des mesures équivalentes au décret d’urgence ont été mises en œuvre pour contrer la menace imminente, y compris un accord conclu en vertu de l’article 11 de la LEP, un décret pris en vertu de l’article 61 de la LEP, des mesures de conservation prises en vertu d’une autre loi fédérale ou des mesures de conservation mises en œuvre par un gouvernement provincial, territorial ou autochtone.

Révision et évaluation

La présente politique peut être mise à jour deux ans après son entrée en vigueur, et tous les cinq ans par la suite, pour s’assurer qu’elle continue d’atteindre ses objectifs.

Les rapports publics sur la mise en œuvre de cette politique seront intégrés au rapport annuel sur la LEP.

Pouvoirs

La présente politique est adoptée en vertu du pouvoir conféré par la Loi sur les espèces en péril (L.C. 2002, ch. 29), qui établit le cadre juridique pour la protection et le rétablissement des espèces sauvages inscrites sur la liste des espèces en péril, et comprend des dispositions relatives à l’évaluation des menaces imminentes pour la survie ou le rétablissement de ces espèces.

Le ministre d’Environnement et Changement climatique Canada a le pouvoir de déterminer si des menaces imminentes pèsent sur des espèces en péril en vertu des articles 29 (survie) et 80 (survie et rétablissement) de la LEP. La présente politique promeut le respect des obligations légales et la conservation de la biodiversité du Canada, conformément aux mandats énoncés dans la Loi.

Le ministre d’Environnement et Changement climatique Canada a le pouvoir de mettre en œuvre la présente politique, de la modifier et d’assurer la conformité à celle‑ci, en application des articles 29 et 80 de la LEP.

Documents connexes

La présente politique et toute directive, norme ou procédure établie en vertu de celle‑ci doivent être lues de concert avec les instruments de la LEP suivants :

• Politique relative au rétablissement et à la survie des espèces en péril
• Guide d’utilisation : Demande d’évaluation des menaces imminentes pour les espèces terrestres en vertu de la Loi sur les espèces en péril

Des directives, normes ou procédures supplémentaires peuvent être élaborées pour appuyer l’interprétation et l’application de la présente politique.

Compétence législative fédérale

Inscription d’urgence

Selon l’article 29 de la LEP, si le ministre de l’Environnement est d’avis qu’une menace imminente pèse sur la survie d’une espèce sauvage, il doit, après consultation de tout autre ministre compétent, recommander au gouverneur en conseil d’ajouter d’urgence cette espèce sauvage à l’annexe 1 de la LEP comme espèce en voie de disparition.

Protection d’urgence

Selon l’article 80 de la LEP, si le ministre compétent est d’avis qu’une menace imminente pèse sur la survie ou le rétablissement d’une espèce sauvage inscrite, il doit, après consultation de tous les autres ministres compétents, recommander au gouverneur en conseil de prendre un décret d’urgence pour protéger cette espèce sauvage, à moins qu’il ne soit d’avis que des mesures équivalentes ont été prises en vertu d’une autre loi du Parlement.

Abrogation d’un décret d’urgence

La LEP ne prescrit pas de durée pour un décret d’urgence. Toutefois, elle prévoit que si le ministre compétent est d’avis que l’espèce sauvage visée par le décret d’urgence n’est plus confrontée à une menace imminente pour sa survie ou son rétablissement, il doit, même en cas d’abrogation du décret, recommander au gouverneur en conseil d’abroger le décret.

Principes

Meilleurs renseignements accessibles

Pour rendre son avis, le ministre utilisera les meilleurs renseignements accessibles, y compris les renseignements scientifiques et les connaissances autochtones et communautaires.

Principe de précaution

Selon le préambule de la LEP, le ministre doit être guidé par le principe voulant que, s’il existe une menace d’atteinte grave ou irréversible à une espèce sauvage, le manque de certitude scientifique ne soit pas prétexte à retarder la prise de mesures efficientes pour prévenir sa disparition ou sa décroissance.

Rapidité d’exécution

Le Ministère fournira au ministre une analyse et des conseils dans les meilleurs délais, en tenant compte du caractère urgent de la disposition, mais aussi de la nécessité d’aider le ministre à prendre une décision fondée sur des données probantes.

Transparence

Le Ministère favorisera la transparence des décisions prises en vertu des dispositions d’urgence en menant des consultations, en communiquant publiquement les décisions ministérielles et en publiant les évaluations de la menace imminente dans le Registre public des espèces en péril.

Loi sur la Déclaration des Nations Unies, l'obligation de consulter, et l’honneur de la Couronne

L'exercice des pouvoirs relatifs aux dispositions d'urgence de la LEP sera guidé par la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, l’obligation constitutionnelle de consulter les peuples autochtones, l’honneur de la Couronne, les droits autochtones et les droits issus de traités, dans le but d’éviter, de limiter ou de prendre en compte les incidences potentielles

Renseignements complémentaires

Divers types de documents doivent être publiés conformément à la LEP. Les documents relatifs à l’administration de la LEP sont publiés dans le Registre public des espèces en péril. Les évaluations des menaces imminentes et les avis ministériels formulés en vertu de la présente politique sont publiés dans le Registre public des espèces en péril. La fonction de recherche d’espèces du Registre public des espèces en péril permet d’accéder à des évaluations scientifiques, des documents de rétablissement, de l’information sur la situation des espèces et d’autres renseignements sur une espèce en particulier.

Le catalogue de données d’Environnement et Changement climatique Canada est un guichet unique pour décrire, publier et découvrir les données environnementales et scientifiques du Ministère, y compris l’ensemble de données nationales sur l’habitat essentiel des espèces en péril.

Pour de plus amples informations, veuillez consulter le registre public des espèces en péril ou contacter dpeep-sarpd@ec.gc.ca

Demandes de renseignements

Pour en savoir plus, communiquer avec :

Division des politiques sur les espèces en péril, Service canadien de la faune
Environnement et Changement climatique Canada, gouvernement du Canada
Place Vincent‑Massey
351, boulevard Saint‑Joseph, 15e étage
Gatineau QC K1A 0H3

Courriel : dpeep-sarpd@ec.gc.ca