Progrès et engagements décrits dans le rapport annuel de 2013 à 2014 sur la surveillance visant les sables bitumineux
2. Déclaration des résultats par rapport aux engagements clés
Dans cette deuxième année (2013 à 2014) des activités de mise en œuvre, des progrès ont eu lieu dans la réalisation des engagements clés et des objectifs globaux du plan dans les domaines suivants : financement; administration et examen responsables; gestion adaptative; résultats transparents et accessibles.
| Résume budget de 2013 à 2014 (gouvernements) | |||
| Budget prévu | Dépenses | Écart | |
| EC | 20,556,077 $ | 18,010,579 $ | 2,545,498 $ |
| EEDR | 3,825,563 $ | 3,235,784 $ | 589,779 $ |
| Total | 24,381,640 $ | 21,246,363 $ | 3,135,277 $ |
| Résume budget de 2013 à 2014 (organismes de surveillance) | |
| Wood Buffalo Environmental Association (WBEA) | 13,828,887 $ |
| Lakeland and Industry Community Association (LICA) | 923,150 $ |
| Alberta Biodiversity Monitoring Institute (ABMI) | 6,628,500 $ |
| Ecological Monitoring Committee for the Lower Athabasca (EMCLA) | 770,000 $ |
| HATFIELD/Regional Aquatics Monitoring Program (RAMP) | 4,732,103 $ |
| Total | 26,882,640 $ |
Comme nous l’avons mentionné, les organismes régionaux de surveillance ont reçu directement des fonds de l’industrie pour l’exercice 2013 à 2014. C’est pourquoi le présent rapport ne renseigne pas sur les dépenses des organismes cette année-là, l’information en question étant du ressort de l’industrie.
2.2 Administration et examen responsables
2.2.1 Modifications législatives et réglementaires en Alberta
La réglementation provinciale et fédérale oblige l’industrie à surveiller les émissions des sources et les autres répercussions des activités sur l’environnement, le but étant de démontrer que ses installations s’en tiennent à des objectifs de rendement préétablis. Le gros de l’information en cause a été recueilli par des organismes de surveillance indépendants, mais les responsabilités exercées seront transférées au gouvernement.
Pour faciliter la transition, le gouvernement de l’Alberta a adopté en décembre 2013 la Protecting Alberta’s Environment Act (voir l’annexe D, en anglais seulement), créant ainsi l’Alberta Environmental Monitoring, Evaluation and Reporting Agency (AEMERA). Le législateur a fait de l’AEMERA l’organisme provincial responsable de la surveillance de l’environnement dans cette province. L’Agence relève d’un conseil d’administration et d’un chef de la direction et rend des comptes au ministre de l’Environnement et de l’Exploitation Alberta durable des ressources. Son mandat est de ménager un accès ouvert et transparent aux données scientifiques et autres renseignements sur l’état de l’environnement albertain, ce qui comprend des indicateurs spécifiques et des données sur les effets cumulatifs à l’échelle de la province et pour des lieux en particulier. À sa constitution le 28 avril 2014, l’AEMERA a été chargée de la direction de la participation de la province au plan de mise en œuvre conjoint.
Avant la création de l’AEMERA, le gros de la responsabilité de la surveillance des conditions ambiantes et des effets passait par le système de réglementation, c'està-dire par des mandats sous forme d’approbations devant être exécutés soit par les destinataires individuels de celles-ci, soit par des organismes tiers de surveillance pour le compte de l’industrie. Les clauses des approbations établissent des objectifs tant pour la surveillance régionale en général que pour celle des conditions ambiantes et des effets attribuables à l’exploitation d’installations en particulier.
2.2.2 Cogestion du programme de surveillance
Dans le plan de mise en œuvre, les deux gouvernements s’engagent conjointement à assurer une surveillance intégrée, crédible et transparente des effets environnementaux de l’exploitation des sables bitumineux en tenant compte des orientations convenues par le Canada et l’Alberta pour cette surveillance.
Le plan dit aussi que les dispositions de surveillance seront rationalisées et intégrées en un même programme codirigé par les deux gouvernements. L’application de modes communs de planification des activités de surveillance constitue une étape essentielle dans la mise en place d’un système unique sous direction gouvernementale. Un cycle collectif de planification intégrée a été présenté aux intervenants à l’occasion du forum multi-intervenants de juin 2013 à Edmonton (Alberta). Des processus multiples de planification menés par des organismes indépendants ont été remplacés par un processus unique sous direction gouvernementale pendant la deuxième année (2013 à 2014). Un exercice fixe (du 1er avril au 31 mars) a été établi pour tous les participants en vue de son adoption la troisième année (2014 à 2015).
La révision de la structure de gouvernance du plan de mise en œuvre conjoint a permis de créer des comités consultatifs multi-intervenants pour les composantes ou les milieux (comités consultatifs des composantes ou CCC). Avec les CCC, on visait à mieux solliciter les vues des divers intervenants et à mieux en tenir compte dans le processus de planification intégrée. Ces organes ont été lancés et dotés d’un mandat approuvé (voir l’annexe E, en anglais seulement). Des responsables de composantes en provenance des deux gouvernements ont été nommés à la présidence des CCC.
Comme le prévoyait leur mandat, les comités consultatifs de composantes ont su recommander des plans de surveillance pour la réalisation des objectifs du plan de mise en œuvre en fonction des engagements pris par le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Alberta. Ces plans ont été approuvés par les coprésidents du plan de mise en œuvre (voir l'annexe F, en anglais seulement). Un examen du processus de planification des CCC en 2013 à 2014 indique cependant que l’orientation CCC pourrait être améliorée et, plus précisément, qu’on gagnerait à mettre plus l’accent sur les aspects scientifiques et techniques de la surveillance, à établir un calendrier plus stable et cohérent de réunions de planification et à adopter des orientations uniformes pour tous les CCC. Ces suggestions sont appliquées pendant la troisième année (2013 à 2014) pour les activités de planification des travaux en 2015 à 2016.
Les changements systémiques apportés à la gouvernance et à la planification du plan de mise en œuvre ont représenté un certain nombre de défis pour les organismes régionaux de surveillance ayant à aligner leurs processus et leurs délais respectifs sur le nouveau système.
Les activités menées en vertu de cet engagement vont dans le sens des objectifs de sagesse des décisions, de transparence et de surveillance à caractère scientifique dans le cadre du plan de mise en œuvre.
2.2.3 Gestion adaptive
Les gouvernements de l’Alberta et du Canada se sont engagés à informer les peuples autochtones, les représentants de l’industrie, les scientifiques et les intervenants et à les consulter aux fins de la planification des activités de surveillance.
En 2013 à 2014, les deux gouvernements ont invité les représentants des Premières Nations, des organisations métisses, de l’industrie, des organismes de surveillance en Alberta, d’autres gouvernements, etc., à participer à diverses activités de mobilisation. Pour mieux coordonner et uniformiser ces activités, on a lancé une stratégie de mobilisation (qui est encore à l’état de projet) qui décrit les éléments stratégiques essentiels à la participation des intervenants avec des objectifs, des clientèles prioritaires, des axes d’intervention, des tactiques et des outils. La deuxième année, les principales activités de mobilisation ont notamment été les suivantes :
- rencontres de représentants autochtones;
- forums multi-intervenants en juin et décembre 2013;
- séances de planification des travaux des comités consultatifs des composantes avec des réunions tenues en septembre et octobre 2013.
2.2.3.1 Forums multi-intervenants
Les forums multi-intervenants sont un mécanisme par lequel les gouvernements du Canada et de l’Alberta échangent de l’information et sollicitent la rétroaction des intervenants sur les progrès de la mise en œuvre (résultats et priorités de surveillance, gestion des données, activités de mobilisation, etc.). Ces forums ont réuni des représentants des trois paliers de gouvernement, de l’industrie des sables bitumineux, des Premières Nations, des organisations métisses, des organisations non gouvernementales et des milieux universitaires.
La deuxième année du plan de mise en œuvre, deux forums multi-intervenants ont eu lieu en juin et décembre 2013 (voir les annexes G et H, en anglais seulement). Les grandes lignes des séances multi-intervenants ont notamment été les suivantes : échanges d’information par des communications aux intervenants sur l’évolution de la gouvernance des activités de surveillance dans la région des sables bitumineux et sur les progrès de la mise en œuvre des composantes (surveillance des divers milieux); consultation des intervenants sur les moyens d’améliorer la surveillance et l’intégration entre les composantes. Ces forums ont été un bon moyen d’informer et de consulter un groupe diversifié d’intervenants. En se fondant sur les leçons tirées de la rétroaction des intervenants et de sondages à la suite des forums, on a adapté les séances multi-intervenants de manière à livrer de l’information sur les activités de mise en œuvre et les apports possibles des intervenants. Les discussions sur les aspects techniques ou scientifiques ont maintenant lieu principalement dans les CCC.
Ces activités et ces changements vont dans le sens des objectifs de sagesse des décisions, de transparence et de surveillance à caractère scientifique. Un forum multi-intervenants s’est tenu en juin 2014 et un autre est prévu pour décembre cette année.
2.2.3.2 Participation des Autochtones
Dans le plan de mise en œuvre, les gouvernements du Canada et de l’Alberta se sont engagés à réaliser un programme de surveillance en s’appuyant sur les principes d’une prise en compte des connaissances écologiques traditionnelles (CET) et d’une mise en place de mécanismes permettant d’intégrer les vues des peuples autochtones. Des progrès se sont faits en ce sens, mais des difficultés subsistent.
En 2013 à 2014, les responsables du plan de mise en œuvre ont rencontré à plusieurs reprises des représentants des Premières Nations et des organisations métisses pour discuter des renseignements sur le plan de mise en œuvre conjoint, des liens de celui-ci avec le système provincial, de la participation attendue des Autochtones et des préoccupations environnementales des membres des Premières Nations et des Métis.
Les représentants d’un certain nombre de Premières Nations et d’organisations métisses ont fait part de leur volonté de participer utilement à l’application du plan de mise en œuvre et se sont dits désireux :
- d’influencer directement les plans, les activités d’application et les décisions, ce qui comprend une utilisation respectueuse des connaissances écologiques traditionnelles;
- de voir leurs préoccupations environnementales nettement prises en compte;
- d’être soutenus dans leur participation (par un accès, par exemple, à des experts pour que leurs intérêts soient représentés dans les CCC et pour qu’ils puissent eux-mêmes comprendre les plans techniques);
- d’obtenir aussi un soutien pour la création de compétences.
En fonction des intérêts exprimés par les représentants des Premières Nations et des organisations métisses, les gouvernements du Canada et de l’Alberta ont proposé une démarche à trois volets :
- il fallait mettre en place des mécanismes pour un constant développement des relations et pour une communication permanente avec un organe consultatif autochtone plus large et plus inclusif des Premières Nations et des organisations métisses en tant que tribune de transmission directe d’avis et de recommandations aux coprésidents du plan de mise en œuvre;
- il fallait se donner les moyens d’utiliser les connaissances écologiques traditionnelles à des fins de surveillance, d’évaluation et de production de rapports;
- il fallait créer des compétences au sein des collectivités en suscitant des possibilités de formation.
Les discussions se poursuivent sur la façon de développer les idées proposées en collaboration avec les collectivités autochtones dans la région des sables bitumineux. Jusqu’à présent, aucune entente n’a cependant été conclue au sujet de l’inclusion des CET dans le plan de mise en œuvre conjoint.
Les gouvernements du Canada et de l’Alberta s’en tiennent à leur engagement de s’employer avec les représentants des peuples autochtones à favoriser l’ouverture, la transparence et la crédibilité du système de surveillance, et ce, par des échanges soutenus d’information avec les collectivités sur les travaux qui se font dans le cadre du plan de mise en œuvre conjoint.
2.2.3.3 Formation des Autochtones et participation aux activités de surveillance
Dans le plan de mise en œuvre, les gouvernements du Canada et de l’Alberta se sont engagés à assurer la formation des membres des collectivités locales et leur participation aux activités de surveillance.
Avec la collaboration des Premières Nations des Cris de Mikisew et des Chipewyans de l’Athabasca, les gouvernements ont donné des possibilités de formation aux membres des collectivités de Fort Chipewyan. En mai 2013, un programme de formation en surveillance environnementale a permis d’enseigner aux membres des Premières Nations et aux Métis les techniques de surveillance de base, qu’il s’agisse d’observation des contaminants et de l’eau, de collecte de données sur la faune ou de préparations tissulaires pour analyse des contaminants à l’état de trace. Dans le cadre de la surveillance fédérale des espèces en péril des régions montagneuses, on a formé des participants autochtones à l’utilisation d’appareils d’enregistrement du son sur place et aux activités de collecte de données. Une formation aux prélèvements de sédiments dans le delta des rivières de la Paix et Athabasca a été donnée à la Première Nation de Smith Landing à Fort Smith (T.N.-O.). Ces cours ont fait acquérir à des peuples autochtones les compétences nécessaires pour participer aux études scientifiques en cours ou concevoir leurs propres programmes de surveillance.
Les peuples autochtones ont directement participé aux activités de surveillance en 2013 à 2014. Les élèves du programme de formation en surveillance environnementale ont travaillé aux relevés nivaux de contaminants atmosphériques en période hivernale et printanière. On exploite maintenant un site de surveillance de la qualité de l’air grâce à une entente conclue avec la Première Nation de Fort McKay. Un certain nombre de membres de collectivités autochtones ont été chargés du volet de la toxicologie et des contaminants de la faune, dont les Premières Nations des Cris de Mikisew, des Chipewyans de l’Athabasca et de Deninu K’ue, sans oublier un certain nombre de collectivités métisses locales.
Les gouvernements continuent à rechercher des possibilités de collaboration pour la formation et la création de compétences au sein des collectivités autochtones.
2.2.3.4 Participation de l’industrie
On a créé un groupe de travail gouvernement-industrie sur la transition (GTT) dans la première année d’application (2012 à 2013) du plan de mise en œuvre pour que l’industrie puisse renseigner les gouvernements sur ses pratiques et ses points de vue en ce qui concerne la surveillance environnementale régionale que prescrit la réglementation et qui doit se transformer en un processus unique sous direction gouvernementale dans le cadre du plan de mise en œuvre. La deuxième année (2013 à 2014), le GTT a organisé une série de rencontres où les discussions et les recommandations ont porté sur les exigences pour un transfert de l’industrie au gouvernement des responsabilités de surveillance des conditions ambiantes en prévision d’une direction gouvernementale du plan de mise en œuvre conjointe. Ces discussions qui se poursuivent ont aidé à formuler des dispositions pour la surveillance régionale des conditions ambiantes et des effets cumulatifs, le but étant de faire en sorte que les activités de surveillance des conditions ambiantes et du rendement des installations soient complémentaires plutôt qu’en chevauchement. Les détenteurs des approbations destinées à l’industrie demeurent responsables de toutes les exigences réglementaires non encore transférées à l’AEMERA.
Les activités de participation au plan de mise en œuvre conjoint vont dans le sens des objectifs de sagesse des décisions des gouvernements et des intervenants, de transparence et de surveillance à caractère scientifique.
Grandes lignes de l’engagement en matière d’administration et d’examen responsables :
- Établissement d’un cycle de planification intégrée.
- Mise en œuvre des plans de travail approuvés.
- Processus unique de planification intégrée sous direction gouvernementale en remplacement des processus multiples de planification d’organismes indépendants.
- Établissement d’un exercice fixe (du 1er avril au 31 mars) pour tous les participants en prévision de la troisième année (2014 à 2015).
- Création de comités consultatifs multi-intervenants pour les composantes ou les milieux, de sorte que l’on puisse mieux solliciter les vues des divers intervenants et mieux en tenir compte dans le processus de planification intégrée.
- Diffusion d’un mandat pour les CCC.
- Tenue de deux forums multi-intervenants en juin et décembre 2013.
- Mise en chantier d’une stratégie de mobilisation (actuellement à l’état de projet).
- Organisation de plusieurs réunions avec les représentants des Premières Nations et des organisations métisses en vue de discussions sur le plan de mise en œuvre.
- Formation des Autochtones et participation aux activités de surveillance.
- Tenue de plusieurs réunions avec l’industrie (Groupe de travail sur la transition) où on a discuté des exigences pour le transfert de l’industrie au gouvernement des responsabilités en matière de surveillance des conditions ambiantes.
2.3 Gestion adaptive
Dans l’esprit d’une gestion adaptative, les plans et les activités ont évolué en fonction des leçons apprises et de l’expérience tirée des premiers travaux, ainsi que des discussions avec les participants du plan de mise en œuvre conjoint. Un grand enseignement qui se dégage des forums multi-intervenants de juin et de décembre dans la deuxième année (2013 à 2014) est que les séances multi-intervenants se prêtaient mieux à la communication de renseignements dans un grand groupe qu’à une consultation significative de planification technique ou de planification des activités de surveillance. Cet enseignement a aidé à adapter les CCC pour en faire des entités largement techniques devant faciliter l’élaboration de plans de surveillance pour la réalisation des objectifs du plan de mise en œuvre. Les commentaires reçus au forum multi-intervenants de décembre 2013 et les leçons de l’évaluation des activités de programme ont permis de reconnaître dans les eaux souterraines et les zones humides des domaines possibles pour l’élargissement des travaux de surveillance. Ces domaines font désormais partie des travaux approuvés pour la troisième année du plan de mise en œuvre.
Cette gestion adaptée du programme aide à réaliser l’objectif d’une bonification scientifique de la surveillance pour une meilleure compréhension des effets cumulatifs dans la région des sables bitumineux.
Grandes lignes de l’engagement en matière de gestion adaptative :
- Leçons apprises en 2013 à 2014 ayant éclairé l’adaptation des CCC en entités techniques - à mettre en œuvre dans la troisième année.
- Surveillance supplémentaire des eaux souterraines et des zones humides actuellement envisagée pour le système et prise en compte dans les futurs domaines de travail de la troisième année.
2.4 Résultats transparents et accessible
Dans le plan de mise en œuvre, on s’engage à ménager un accès ouvert et transparent aux données de surveillance dans un cadre de gestion de données où l’information peut être téléchargée, organisée et diffusée publiquement en temps utile, sous une forme normalisée et en toute coordination.
Dans un souci de cohérence dans la diffusion des données, des autres renseignements et des résultats du plan de mise en œuvre conjoint, on s’attend à ce que tous les participants se conforment au protocole d’échange de données et de diffusion de l’information qui a été rendu public en décembre 2013 (voir l’annexe I). Ce protocole continue à évoluer au gré de l’expérience acquise et sera entièrement fonctionnel la troisième année (2014 à 2015).
À l’heure actuelle, le plan de mise en œuvre conjoint s’en remet largement aux organismes de surveillance pour la gestion des données, notamment pour l’assurance de la qualité et le stockage de l’information. Mentionnons que les données recueillies par les organismes d’exécution dans leurs activités de surveillance sont diffusées par les sites Web respectifs de ceux-ci.
Le 22 avril 2013, l’ex-ministre fédéral de l’Environnement, Peter Kent, et l’ex-ministre albertaine de l’Environnement et de l’Exploitation durable des ressources, Diana McQueen, ont lancé le Portail d’information Canada-Alberta sur la surveillance environnementale des sables bitumineux. Ce portail assure un accès en transparence aux données de surveillance - qui sont diffusées à mesure qu’elles deviennent disponibles - et aux renseignements relatifs au plan de mise en œuvre, y compris aux cartes de la région de surveillance et aux descriptions de sites d’observation. Les commentaires reçus des intervenants nous éclairent sur les améliorations à apporter au Portail (et notamment à la fonction de recherche pour la troisième année (2014 à 2015)).
Les données et autres renseignements de surveillance recueillis par le gouvernement dans le cadre du plan de mise en œuvre sont diffusés par ce portail et par les sources des données originales. Le premier rapport annuel (2012 à 2013) du plan de mise en œuvre a été rendu public et diffusé au Portail. On peut trouver sur les sites suivants des liens vers les données de surveillance :
- Portail d’information Canada-Alberta sur la surveillance environnemental visant les sables bitumineux
- CASA data warehouse (en anglais seulement)
- Wood Buffalo Environmental Association (en anglais seulement)
- Lakeland and Industry Community Association (en anglais seulement)
- RAMP (en anglais seulement)
- ABMI (en anglais seulement)
Dans l’avenir, la mise en œuvre d’un cadre de gestion des données favorisera l’utilisation d’un guichet unique Web pour toutes les données produites par le plan de mise en œuvre, y compris pour les données des organismes d’exécution. On continuera à améliorer le Portail avec des moyens supplémentaires d’accès aux données, des fonctions de recherche et une meilleure harmonisation avec les programmes de données ouvertes des gouvernements du Canada et de l’Alberta.
Les travaux de gestion des données dans la deuxième année ont favorisé la transparence grâce à des données accessibles, comparables et d’une qualité assurée.
Grandes lignes de l’engagement en matière de résultats transparents et accessibles :
- Protocole d’échange de données et de diffusion d’information rendu public en décembre 2013.
- Mise en œuvre d’un cadre de gestion de données destiné à faciliter l’utilisation d’un guichet Web unique d’accès à toutes les données produites par le plan de mise en œuvre.
- Portail d’information Canada-Alberta sur la surveillance environnementale des sables bitumineux, qui a été lancé le 22 avril 2013.