ARCHIVÉ – Bulletin opérationnel 323 – le 15 juillet 2011

Sélection et traitement à l’étranger des demandes de réfugiés : recommandations découlant du Rapport du projet d’assurance de la qualité relatif aux réfugiés parrainés par le secteur privé

Sommaire

En 2008, un projet d’assurance de la qualité (AQ) visant à examiner les décisions prises relativement à la sélection de demandes de réfugiés parrainés par le secteur privé (RPSP) dans la région Afrique et Moyen-Orient a été entrepris. Le rapport du Projet d’assurance de la qualité relatif aux réfugiés parrainés par le secteur privé (Rapport du projet d’AQ relatif aux RPSP) qui a été rédigé à la suite de l’examen contenait plusieurs recommandations visant à améliorer le processus décisionnel à l’égard des demandes d’asile.

Objet

Ce Bulletin opérationnel (BO) résume les recommandations à mettre en œuvre dans les bureaux des visas à l’étranger.

Contexte

Un projet d’AQ à grande échelle a été lancé en 2008 pour examiner un échantillon de décisions de sélection relatives à des demandes de RPSP dans la région Afrique et Moyen-Orient. Les conclusions de ce projet ont été compilées dans le Rapport du projet d’AQ relatif aux RPSP, lequel contient plusieurs recommandations en vue d’améliorer la qualité, l’uniformité et l’équité procédurale concernant la prise de décisions relatives aux réfugiés.

Plusieurs des recommandations du Rapport du projet d’AQ relatif aux RPSP doivent être mises en œuvre dans les missions à l’étranger. Vous trouverez ci-après un sommaire des recommandations à l’intention des gestionnaires du programme d’immigration (GPI) et de tous les agents qui évaluent des cas de réfugiés. Ces directives visent à servir de complément à celles contenues dans le guide de traitement des demandes à l’étranger (OP) et seront ajoutées au chapitre OP 5 : Sélection et traitement à l’étranger des cas de réfugiés au sens de la Convention outre-frontières et de personnes protégées à titre humanitaire outre-frontières (PDF, 8,75Ko).

Recommandations et directives

Outils de travail de l’agent

Le Rapport du projet d’AQ relatif aux RPSP contient les recommandations suivantes :

  • Que des guides soient élaborés pour aider les agents à structurer les entrevues avec les réfugiés, à évaluer les cas en fonction des exigences statutaires/réglementaires et rédiger des décisions;
  • Que les modèles pour les notes de cas développés à l’échelle locale soient normalisés afin d’améliorer l’uniformité;
  • Que les agents aient facilement accès,à des sources fiables de renseignements sur les pays d’origine (RPO), à des guides, à des publications du HCR, à des directives concernant la persécution fondée sur le sexe ainsi qu’à d’autres ressources et que celles-ci soient rassemblées en un endroit pour consultation.

Pour répondre à ces besoins, une trousse d’outils d’entrevue, d’analyse et de décision concernant les réfugiés a été élaborée au moyen d’un processus de consultation. Tous les éléments de la trousse ont été étudiés en détail par les agents des Services juridiques et mis à l’essai sur le terrain dans des missions traitant des cas de réfugiés. La trousse donne des instructions étape par étape pour évaluer les cas en fonction des critères réglementaires et elle comprend un modèle normalisé pour la prise de notes pouvant être adapté aux exigences locales et à chaque cas. Une version annotée a également été élaborée pour aider les agents qui n’ont pas encore d’expérience dans les entrevues de réfugiés. Les annexes de la trousse comprennent des liens vers les ressources en ligne pour le traitement, y compris les renseignements sur les conditions des pays. La trousse est disponible sur le site intranet de la Région internationale (RI), sur le site Connexion de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC).

DIRECTIVES : Les agents qui prennent des décisions au sujet des réfugiés sont priés d’utiliser les nouveaux outils lors de leur prise de décisions, et particulièrement de consulter les liens sur la recherche.

Renseignements sur les pays d’origine (RPO)

Des connaissances à jour sur les conditions dans le pays d’origine du demandeur sont essentielles pour rendre une décision éclairée en matière d’admissibilité. Les RPO aident les agents à poser des questions efficaces lors de l’entrevue, à évaluer les faits liés au récit du réfugié et à évaluer la crédibilité. L’utilisation des RPO accroît l’équité et l’uniformité dans la prise de décisions relatives aux réfugiés dans l’ensemble du programme. Cependant, l’exercice d’AQ a permis de conclure que les dossiers de décisions démontrent une utilisation limitée des RPO. Pour aider les agents à utiliser les RPO, des liens vers les sources en ligne fiables de RPO ont été fournis dans la trousse d’outils concernant les réfugiés. Lorsque des RPO ont été pris en compte dans une décision relativement à un cas de réfugié, nous demandons aux agents de copier et coller l’URL des pages consultées ou des passages pertinents des RPO. Il s’agit d’une pratique exemplaire qui renforcera le compte rendu de la décision.

DIRECTIVES : Les agents qui évaluent les demandes de réfugiés doivent s’assurer d’avoir des connaissances à jour des conditions dans le pays d’origine du demandeur. Les RPO ne sont pas pris en compte dans toutes les décisions concernant les réfugiés, mais lorsqu’une évaluation défavorable de la crédibilité est fondée sur des RPO (p. ex. il y a d’importantes incohérences entre le récit du réfugié et les conditions connues dans son pays d’origine), nous recommandons aux agents de citer dans les notes les sources des RPO consultées.

Communication avec les demandeurs et les répondants

Les moyens de communication traditionnels comme la poste peuvent ne pas être fiables dans les régions où vivent les demandeurs. Les demandeurs sans adresse fixe peuvent dépendre d’autres personnes pour recevoir leur courrier ou des appels téléphoniques en leur nom. Ceux qui déménagent pendant que leur demande est en traitement peuvent ne pas savoir comment mettre à jour leurs coordonnées dans leur dossier. Les partenaires de réinstallation, comme le HCR et l’OIM, facilitent les communications avec les réfugiés parrainés par le gouvernement (RPG), mais la communication avec les RPSP peut être plus difficile.

La participation des répondants lors de l’envoi de communications aux RPSP constitue une pratique exemplaire. Les groupes de parrainage maintiennent des communications régulières avec les réfugiés qu’ils parrainent et ont la responsabilité de transmettre l’information envoyée par le bureau des visas. L’envoi d’une copie de toute correspondance relative aux cas des RPSP au répondant augmente la probabilité pour le demandeur de recevoir l’information et de respecter les demandes de CIC. Par conséquent, les taux de défaut de se présenter aux entrevues diminuent et les résultats des programmes s’améliorent. Les répondants jouent également un rôle important pour veiller à ce que les formulaires de demande remplis, les documents à l’appui et les mises à jour de cas parviennent au bureau des visas.

DIRECTIVES : On s’attend à ce que les bureaux des visas fassent preuve de souplesse et déploient tous les efforts raisonnables pour communiquer avec les clients. Afin d’augmenter la probabilité pour les demandeurs de recevoir les renseignements à chaque étape du traitement, ce qui leur permet de respecter les exigences, nous encourageons les bureaux des visas à envisager des possibilités de communication autres que la poste. Par exemple, il serait peut-être possible d’envoyer les communications aux demandeurs et aux répondants autorisés à recevoir de l’information au sujet du cas par courriel, ou faire suivre une lettre de convocation à une entrevue par un message téléphonique vocal ou texte envoyé par téléphone cellulaire. On ne s’attend pas à ce que plusieurs méthodes de communication soient utilisées, mais seulement la plus efficace pour communiquer avec le client selon le contexte local.

Le courriel est également un moyen efficace pour l’envoi des lettres à transmettre à des étapes précises. Les bureaux des visas doivent envoyer deux avis aux répondants dans le cadre du traitement de chaque cas de RPSP : le premier est envoyé lorsque la demande est reçue (accusé de réception), et le deuxième au moment de la décision de sélection (lettre de refus ou de confirmation d’approbation en principe). Grâce au projet d’AQ relatif aux RPSP, on a découvert, entre autres, que les bureaux des visas ne respectent pas les étapes de façon uniforme – particulièrement en ce qui concerne les avis d’une décision de sélection favorable.

DIRECTIVES : L’importance de l’envoi des messages aux étapes précises doit être renforcée dans tous les bureaux traitant des cas de RPSP. Tant que l’autorisation à la partie D de l’annexe 2 de l’IMM 0008 a été signée (ou qu’il y a un formulaire IMM 5476 « Recours aux services d’un représentant » ou IMM 5475 « Autorisation de communiquer des renseignements personnels à une personne désignée » dans le dossier en faveur du répondant), les copies de toutes les lettres, y compris l’accusé de réception, la demande de document, la convocation à une entrevue, la confirmation de l’approbation et le refus, peuvent être envoyées :

  1. au bureau local de CIC qui a approuvé l’engagement de parrainage;
  2. au signataire d’entente de parrainage, au groupe constitutif, au groupe de cinq ou au répondant communautaire (si une adresse de courriel a été fournie avec l’engagement);
  3. au(x) demandeur(s) d’asile.

L’avis de décision de sélection favorable devrait être envoyé par courriel à la fois au bureau local de CIC et aux répondants. Le demandeur, s’il n’est pas informé au moment de l’entrevue que sa demande a été approuvée en principe, peut être avisé au moyen d’une lettre générique jointe au formulaire médical expliquant la décision, les prochaines étapes et comprenant un rappel de la nécessité de déclarer tout changement à la composition familiale.

Préparation à l’entrevue, nombre de demandes et objectifs en matière de temps opportun

Les conclusionsdu projet d’AQ relatif aux RPSP tiennent compte du fait que la prise de décisions relatives aux cas de réfugiés est complexe sur le plan juridique et exigeante en matière de procédure. Selon les agents, le plus important défi pour faire un travail de qualité est le peu de temps disponible pour préparer les entrevues, effectuer la recherche et rédiger les notes de cas et les lettres de refus. Plusieurs recommandations connexes ont découlé du Rapport.

Les gestionnaires devraient tenter de maintenir la charge de travail des agents à un niveau raisonnable  leur permettant d’évaluer pleinement chaque cas. Pour ce faire, il faudra cependant tenir compte des exigences d’atteinte des objectifs, de maintien des normes de service et de gestion du nombre de demandes en attente. L’Administration centrale (AC) de CIC reconnaît que les missions qui traitent des demandes de réfugiés disposent de ressources limitées et sont soumises à de multiples pressions relatives à la prestation du programme, mais n’encourage pas moins les gestionnaires à mettre les pratiques exemplaires en application dans la mesure du possible.

DIRECTIVES :

  1. Préparation à l’entrevue : Lorsque ce n’est pas encore fait, il est recommandé de prévoir des horaires de travail qui incluent du temps de préparation à l’entrevue, ce qui permettra à l’agent d’examiner les cas et de faire des recherches sur les conditions dans le pays d’origine du réfugié pour lequel il prendra une décision. La durée et la fréquence du temps de préparation varieront selon la charge de travail et le bureau. Le contexte opérationnel déterminera si la préparation en vue de l’entrevue aura lieu avant chaque entrevue ou groupe d’entrevues, ou périodiquement afin que les agents mettent à jour leurs connaissances sur les RPO.
  2. Nombre de demandes à traiter : Lorsque ce n’est pas encore fait, il est recommandé que les gestionnaires déterminent le temps moyen nécessaire pour évaluer le cas d’un réfugié, en incluant la préparation obligatoire à l’entrevue, l’entrevue, l’analyse, la prise de décision et la rédaction des notes de cas et des lettres. Le temps moyen, qui ne sera pas le même pour les RPG et les RPSP, devrait être utilisé pour évaluer le nombre d’entrevues de réfugiés à fixer par jour et pour établir les attentes en matière de rendement concernant le nombre de décisions que chaque agent doit prendre par semaine.
  3. Objectifs en matière de temps opportun  : Comme principe général, les notes de cas devraient être inscrites le plus tôt possible suivant l’entrevue. Puisque les entrevues de réfugiés entraînent souvent des voyages en région, il est parfois impossible d’éviter des retards dans l’inscription des notes. On encourage toutefois les gestionnaires à fixer une norme visant l’inscription par les agents des décisions en matière de sélection ainsi que des justifications dans les notes, et à surveiller le respect de cette norme pour éviter des retards non nécessaires. Le délai variera selon la réalité opérationnelle du bureau des visas, mais il est recommandé qu’en général ces inscriptions soient faites dans un délai de deux (2) semaines suivant l’entrevue dans 80 pour cent des cas.

Prise en compte de la spécificité des sexes dans les entrevues

La Déclaration sur la protection des femmes réfugiées  de CIC présente un engagement envers une approche relativement à la sélection des réfugiés à l’étranger qui tient compte de la spécificité des sexes. Il est reconnu que la mise en œuvre de cet engagement sera limitée selon la taille ou l’emplacement du bureau des visas à l’étranger et selon la disponibilité d’agents et d’interprètes du même sexe que le demandeur.

DIRECTIVES : Tous les agents doivent être conscients des questions de protection fondée sur le sexe et procéder avec soin lorsqu’ils interviewent des victimes de violence sexuelle et de violence fondée sur le sexe. Lorsque la réalité opérationnelle le permet, des agentes devraient procéder aux entrevues de réfugiées et les missions devraient essayer activement de recruter des interprètes de sexe féminin. Nous encourageons les agents à se familiariser avec la Déclaration, disponible à l’adresse ci-dessous. Lignes directrices sur l’évaluation de demandes concernant la persécution fondée sur le sexe (PDF, 8,75Ko).

AQ systématique

Une AQ rigoureuse des dossiers de travail et des prises de décision constitue un objectif des ententes de gestion du rendement des GPI. En ce qui concerne les gestionnaires de bureaux ou d’unités traitant des cas de réfugiés, cela signifie effectuer des activités d’AQ sur un échantillon aléatoire représentatif des cas de réfugiés chaque année. On recommande précisément dans le Rapport d’effectuer l’observation et l’examen systématiques des entrevues de réfugiés et des décisions écrites, ce qui aidera les gestionnaires à cerner les besoins en formation et à améliorer la qualité et l’uniformité de la prise de décisions relatives aux demandes de réfugiés.

DIRECTIVES : Les activités systématiques d’AQ devraient être conçues de façon à examiner des facteurs comme ceux qui suivent :

  • L’entrevue a-t-elle respecté les lignes directrices concernant la spécificité des sexes de CIC?
  • L’agent a-t-il eu recours aux outils de décision contenus dans la trousse d’outils relatifs aux réfugiés?
  • De quelle façon la définition réglementaire/statutaire a-t-elle été appliquée?
  • Les RPO ont-ils été cités pour justifier la décision, le cas échéant?
  • Le processus de prise de décision était-il équitable sur le plan de la procédure?
  • La décision a-t-elle été bien documentée?

Des outils d’échantillonnage et de production de rapports sont disponibles en ligne dans une trousse d’outils d’AQ. Les activités d’AQ devraient être signalées annuellement à l’AC dans le Plan de gestion de l’immigration de la Région internationale.

Ateliers de formation périodiques et mentorat régulier

Tous les agents reçoivent de la formation concernant les réfugiés avant leur affectation à l’étranger, que ce soit dans le cadre du cours sur la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés (LIPR), du cours de mise à niveau sur la LIPR ou du cours spécialisé sur la réinstallation des réfugiés. Pour s’assurer que les qualifications et connaissances des agents sont maintenues à jour, les bureaux des visas trouveront avantageux d’offrir des ateliers de formation sur place et des possibilités de mentorat. Celles-ci sont particulièrement importantes pour permettre aux agents qui viennent d’arriver de se familiariser avec la charge de travail des réfugiés à laquelle ils travailleront.

L’AC examinera la meilleure façon de rendre les documents du cours sur la réinstallation des réfugiés disponibles en ligne. Entre-temps, l’équipe de formation de la RI peut fournir les modules sur demande, y compris ceux sur la recherche de RPO, sur l’évaluation de la crédibilité et sur la documentation des décisions. Les partenaires de la réinstallation, dont le HCR et l’OIM, peuvent également être invités à faire des présentations.

DIRECTIVES : Afin d’améliorer la formation des agents qui sélectionnent les réfugiés aux fins de réinstallation, nous encourageons les GPI à planifier des ateliers périodiques dans le but de mettre à jour les connaissances et compétences des agents. Les agents qui viennent d’arriver devraient être encadrés par des mentors d’expérience afin d’apprendre les conditions des pays des réfugiés dès le début de leur affectation. Dans la mesure du possible, la rotation annuelle doit être planifiée de façon à permettre un chevauchement entre les agents responsables des cas des réfugiés qui partent et ceux qui arrivent.

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