Principale constatation 9 : La capacité de planification du programme de C2 strat habilite et appuie les responsables de la mise sur pied des forces et les commandants opérationnels au niveau stratégique; toutefois elle a parfois été mise à rude épreuve en raison des capacités limitées.
Dans le cadre du programme de C2 strat, la capacité de planification relève principalement de l’organisation du DGP, mais reçoit également un appui et une contribution de l’organisation du DGIS. Il existe un certain nombre d’initiatives de planification auxquelles ces groupes contribuent ou que ceux-ci gèrent afin d’habiliter et d’appuyer les responsables de la mise sur pied des forces et les commandants opérationnels des FAC. De concert avec d’autres groupes, l’EMIS effectue de façon continue une analyse stratégique afin d’identifier les menaces, les crises et les tendances qui peuvent avoir des répercussions sur les intérêts canadiens et met l’accent sur la décomposition, l’examen détaillé et l’interprétation des facteurs internes et externes ayant une incidence sur la défense nationale et la sécuritéNote de bas de page 30
Les personnes interviewées ont indiqué que, de façon générale, l’appui qu’offre le programme de C2 strat en matière de planification est bon et que, même si l’information présentée aux premiers stades de la planification n’est pas toujours complète, on estime que cela est normal est acceptable. La planification est un processus itératif. Le personnel fait du mieux qu’il peut avec l’information qu’il a et il s’adapte et demeure flexible à mesure que de nouvelles informations ou de nouvelles directives sont reçues.
Parfois, la production d’une orientation stratégique et détaillée en temps opportun peut poser problème. Cela est généralement dû à la capacité et à la disponibilité de l’état-major ou au temps nécessaire pour résoudre des questions d’ordre juridique ou des questions d’ordre politique au Canada ou à l’étranger. Ce dernier point comprend les dispositions relatives aux bases à l’étranger en vue du déploiement de troupes. Le déploiement des FAC à l’appui des Nations Unies au Mali dans le cadre de l’Op PRESENCE est un exemple qui a été mentionné. On a également mentionné, en particulier, qu’il peut être difficile de se concentrer sur la planification et sur la pensée stratégique en raison des nombreuses activités menées par l’état major et des nombreuses demandes d’information auxquelles ce dernier doit répondre. Cela dit, lorsque cela est nécessaire, il est possible de concevoir un plan de bataille condensé.
Le processus de planification est inévitablement fondé sur un réseau de relations, tant au sein du MDN et des FAC qu’à l’extérieur de ceux-ci, dans le cadre duquel on tient compte des commentaires des utilisateurs de forces et des responsables de la mise sur pied de forces et de la planification conjointe avec les principaux intervenants, alliés et partenaires au pays et à l’étrangerNote de bas de page 31 De plus, le Directeur général – Plans prépare des protocoles d’entente et en assure la coordination avec les autres ministères, les alliés et les pays partenaires et intervient dans le cadre des exercices internationaux qui sont essentiels pour permettre aux FAC de préparer les opérations et d’en assurer le maintien en puissanceNote de bas de page 32
Les relations entre le DGP et les partenaires au sein du MDN et des FAC, notamment le SMA(Pol), sont décrites de façon positive. Les personnes interviewées ont indiqué que les discussions entre l’EMIS et l’état-major responsable des politiques sont régulières et constantes et que l’EMIS est prête à venir en aide chaque fois qu’on a besoin de conseil ou pour garantir une connaissance mutuelle des questions stratégiques liées aux politiques.
Enfin, les répondants ont également indiqué qu’une stratégie militaire générale au sein des FAC fondée sur la politique de défense PSE serait un outil utile pour, par exemple, présenter la philosophie des FAC au moment de la prise de décisions. Une version préliminaire d’une telle stratégie a été rédigée, mais celle-ci fait actuellement l’objet d’un examen par le personnel.
2.2.4 Le soutien stratégique et les activités de maintien en puissance appuient les opérations des FAC
Principale constatation 10 : Le programme de C2 strat a assuré la bonne coordination du soutien au niveau stratégique et du maintien en puissance des opérations des FAC.
Avant la mise en place du DG Sout/J4 Stratégique, il avait un manque de gouvernance et d’imputabilité, et l’accent mis sur l’excellence du maintien en puissance était insuffisant, ce qui a entraîné une inefficience de même qu’un manque d’efficacité en ce qui a trait au maintien en puissance des opérations des FACNote de bas de page 33 Dans l’un des documents, on mentionne que : « le fait qu’il n’y ait pas de bureau au niveau stratégique afin de prioriser, de synchroniser et de coordonner les exigences en matière de maintien en puissance interarmées afin d’offrir un soutien rapide, efficace et efficient en coopération avec des programmes institutionnels et des capacités opérationnelles et tactiques a eu d’importantes répercussions à la fois sur la capacité des FAC à assurer le maintien en puissance des opérations et sur la crédibilité du ministère en matière de gestion de programme de défense [traduction]Note de bas de page 34 Le DG Sout / J4 Stratégique a été mis en place en avril 2015 pour remédier à cette situation et pour régler d’autres lacunesNote de bas de page 35
Le rôle du DG Sout / J4 Stratégique consiste à donner des conseils en matière de maintien en puissance afin d’appuyer le DEM et le CEMD, à coordonner le soutien logistique au sein des FAC et à garantir un équilibre entre l’efficacité opérationnelle et la gestion stratégique des ressourcesNote de bas de page 36 Il était prévu que le J4 Strat définisse la prestation de services de soutien en offrant un point central stratégique pour la planification, la priorisation et la synchronisation des effets du maintien en puissance parmi les N1 en établissant un lien entre le programme ministériel et les opérations militaires pour faire en sorte qu’on mette l’accent sur la fonction de maintien en puissance. La J4 Strat doit coordonner les efforts dans le cadre de l’élaboration et de la coordination des concepts, des plans et des activités de maintien en puissance au niveau stratégique de même qu’assumer la responsabilité des fonctions liées au maintien en puissance interarmées qui relevaient auparavant du SMA(Mat), mais qui n’avaient pas été assignées dans le cadre de ses pouvoirs fonctionnelsNote de bas de page 37 Le DG Sout / J4 Stratégique assure également l’interopérabilité et harmonise les activités stratégiques liées aux questions relatives à l’appui et au maintien en puissance avec les alliés, l’OTAN, l’ONU, les autres ministères et l’industrieNote de bas de page 38
De façon quotidienne, l’état-major du DG Sout / J4 Stratégique examine ou rédige plusieurs documents au niveau stratégique et y ajoute des informations relatives au soutien et au maintien en puissance. Ces documents comprennent des protocoles d’entente, des ententes et des accords internationaux, des mémoires au Cabinet, des directives et des guides de planification du CEMD, des plans au niveau stratégique, des politiques et des publications du MDN, des rapports du MDN ou des FAC, des évaluations officielles ou non officielles du soutien et du maintien en puissance et des doctrines. Néanmoins, l’organisation du DG Sout / J4 Stratégique ne fait pas toujours partie du cycle officiel d’examen ou de rédaction de l’EMIS. Parfois, on lui demande son avis (de façon officielle ou non) au début du cycle d’examen ou de rédaction et, d’autres fois, on ne fait appel à elle que beaucoup plus tard au cours du processus. Parfois, cette façon de faire a une incidence directe sur le caractère exhaustif et la qualité de son apport aux produits finals.
L’un des défis qui a été abordé lors de l’évaluation en ce qui concerne le DG Sout / J4 Stratégique est le fait que les pouvoirs, les devoirs et les responsabilités (PDR) du J4 Strat ne sont pas bien définis. Selon les DOAD et la version provisoire d’un document sur l’organisation et les responsabilités, seuls les N1 et les conseillers spécialistes peuvent avoir des PDR. Ainsi, dans les DOAD 1000-4 et 1000-8, on accorde au DEM l’autorité fonctionnelle pour les transports, les services d’alimentation, les carburants et les lubrifiants, le rendement du programme des munitions, la politique sur les services postaux de même que le programme de sécurité routière et de sécurité au volant des FAC, dont le DG Sout / J4 Stratégique assume la gestion en son nom. Parmi les autres fonctions en matière de logistique et de maintien en puissance du J4 Strat, lesquelles n’ont pas officiellement été déterminées et attribuées au J4 Strat, on compte celles liées à la doctrine, aux leçons retenues, à la disponibilité opérationnelle et au développement des capacités. Cela engendre parfois des difficultés au moment de coordonner les travaux et de prendre des décisions dans ces domaines. On estime que cette situation limite la capacité du DG Sout / J4 Stratégique à atteindre les résultats attendus. La mise à jour et l’harmonisation des PDR avec les fonctions du J4 Strat devraient être une priorité pour l’avenir.
En général, on estime que l’EMIS entretient des relations efficaces, positives et complémentaires avec d’autres partenaires avec lesquels il communique de façon régulière relativement au soutien et au maintien en puissance des opérations. Il s’agit d’ailleurs d’un aspect important du rôle de l’EMIS. Les relations sont bien établies et permettent de bien soutenir les opérations et les engagements lorsque cela est nécessaire.
2.2.5 Facteurs ayant une incidence sur la réussite du programme et l’atteinte des résultats attendus
Principale constatation 11 : La capacité limitée du personnel de l’EMIS, combinée à un roulement fréquent du personnel, a mis à l’épreuve, et parfois même entravé, l’efficacité du programme de C2 strat.
Certaines personnes interviewées ont indiqué que l’état-major de l’EMIS, lequel est assidu, motivé, professionnel et dévoué, a joué un rôle prépondérant dans la réussite du programme. Cela dit, de nombreuses personnes estiment que l’EMIS est à court de personnel et qu’il est surchargé dans les domaines qui relèvent de celui-ci et que cette situation a une incidence sur la capacité d’atteindre les résultats attendus dans le cadre du programme. Tout particulièrement, les répondants estiment que les organisations du DGO et du DGP sont à court de personnel et que les membres du personnel de ces organisations doivent travailler d’arrache-pied et pendant de longues heures pour répondre aux exigences. De même, le DGIS compte moins de personnel qu’avant pour produire des AVOS et appuyer les exigences en matière de connaissance de la situation et a donc dû se tourner vers des ressources de l’extérieur. Le DIPG est une autre organisation qui semble être à court de personnel, surtout lorsqu’on compare cette dernière avec le DDGI, qui relève du Secrétaire général, dont le mandat qu’il réalise au MDN est semblable à celui que doit réaliser le DIPG au sein des FAC. Enfin, le DG Sout / J4 Stratégique doit également composer avec un manque d’effectifs depuis sa création en 2015 puisque les postes et le financement n’ont pas été transférés des autres organisations de N1 comme cela avait été prévu. Certains de ces problèmes ont été atténués par le Conseil de gestion des ressources humaines de l’EMIS, lequel a été mis en place pour gérer les questions liées au personnel de l’EMIS.
L’EMIS a dû faire face à un roulement de personnel constant au sein des postes de la haute direction. En effet, il y a eu quatre DEM différents au cours de la période d’évaluation de cinq ansNote de bas de page 39 et il y a eu des changements fréquents au sein des postes de directeurs généraux au sein de l’EMIS.
En outre, les changements réguliers au sein de l’état-major en raison du cycle des affectations militaires font en sorte qu’il est difficile de préserver le savoir organisationnel et qu’on doit constamment aider les nouveaux membres du personnel à se familiariser avec leurs responsabilités et établir de nouveaux liens avec les principaux intervenants. À l’heure actuelle, la plupart des gens apprennent sur le tas grâce à une transmission des conventions et des connaissances liées à l’organisation plutôt que grâce à un ensemble de pratiques codifiées. Les répondants ont indiqué qu’un processus d’accueil et d’intégration normalisé, lequel comprendrait un manuel des procédures à l’intention du personnel, pourrait réduire grandement la courbe d’apprentissage du nouveau personnel de l’EMIS.
Les exigences présentées dans la politique PSE ont joué un rôle prépondérant dans la réorganisation de l’EMIS depuis 2017. En effet, ces exigences ont entraîné l’ajout de plusieurs fonctions d’état-major fondées sur la politique PSE, notamment les activités visant à lutter contre les organisations extrémistes violentes et les activités liées au ciblage. L’EMIS est maintenant à la recherche de personnel additionnel pour assumer ces nouvelles responsabilités. On a également mis en place un DIPG à titre de conseiller auprès du CEMD et de responsable au sein des FAC de l’ACS+ en réponse aux priorités de la politique PSE.
L’EMIS a également subi un certain nombre de transformations depuis sa création et a connu de nombreuses périodes de réorganisation, d’harmonisation et de croissance. On a d’ailleurs fait état de 9 réorganisations en 12 ans. Toutefois, ces réorganisations ne visaient pas toutes à remédier à des limitations sur le plan des capacités. Certaines de ces activités ont été caractérisées comme étant un moyen de faire face aux pénuries de personnel (attribuables à un effectif insuffisant et à des postes vacants) et ont entraîné des remaniements de personnel fréquents afin de répondre aux exigences. Un plan visant à réorganiser de nouveau l’EMIS en avril 2017 avait été établi, mais n’a pas été promulgué en raison des changements de DEM en 2017 et en 2018. On a de nouveau tenté de promulguer une directive sur l’harmonisation de l’EMIS en juillet 2018, mais celle-ci demeure à l’état de projet. On pense actuellement à réorganiser les organisations du DGO et du DGP en fonction des lignes géographiques afin de créer des gains d’efficience et de favoriser une meilleure pensée stratégique à plus long terme. Toutefois, il ne semble pas y avoir un consensus sur la meilleure façon d’organiser ces activités.
La capacité limitée en personnel et les changements fréquents au niveau de la haute direction, combinés à des changements organisationnels constants, ont entraîné régulièrement des modifications dans les priorités en ce qui concerne le travail de l’EMIS. On estime que ces facteurs ont entravé de façon importante la productivité de l’EMIS en fonction des initiatives qui ont atteint un haut niveau de maturité sans toutefois avoir été signées ou mises en œuvreNote de bas de page 40
