Évaluation provisoire du programme pilote visant les modalités génériques

Préambule

Les paiements de transfert, dont les subventions et les contributions, représentent une part importante des dépenses gouvernementales. Ils contribuent à l’atteinte des objectifs stratégiques du gouvernement en permettant et en mobilisant un large éventail de compétences et de ressources externes. Dans ce contexte, le SCT a mis en œuvre les modalités génériques en 2017 dans le cadre des efforts du gouvernement pour favoriser une culture d’expérimentation et d’innovation. Les modalités génériques ont été une occasion pour les ministères^{Voir la note en bas de page 1} de mettre en œuvre l’une des six approches de financement non normalisées et préapprouvées dans le cadre des programmes de subventions et de contributions existants.

En 2017, Innovation, Sciences et Développement économique Canada a lancé Solutions innovatrices Canada, un programme qui offre aux ministères des approches de financement semblable à celles mises en œuvre pour les modalités génériques. Au cours de la même période, le Bureau du Conseil privé a lancé l’initiative Impact Canada, qui offre également aux ministères l’accès à des approches de financement semblables à celles offertes dans le cadre des modalités génériques. Tout comme les modalités génériques du SCT, les initiatives Impact Canada et Solutions innovatrices Canada visent le recours à de nouvelles façons d’utiliser les programmes de paiements de transfert, en tenant compte de certaines différences clés. L’annexe A présente une brève description des programmes et des différences qui les caractérisent. Les résultats révèlent qu’il aurait été avantageux pour les ministères de coordonner ces approches novatrices en matière de paiements de transfert.

L’évaluation a révélé que les modalités génériques ont atteint dans une certaine mesure les résultats escomptés et qu’elles ont été bien accueillies. Elles ont permis aux ministères de bénéficier d’une plus grande souplesse et ont favorisé une certaine innovation. Des 32 ministères, 23 ont utilisé au moins une des nouvelles approches de financement, soit les modalités génériques, l’initiative Impact Canada ou Solutions innovatrices Canada (voir le tableau 1). Les modalités génériques n’ont pas été nécessairement plus efficaces en ce qui concerne les méthodes traditionnelles de subventions et de contributions. L’approche de financement et les conditions favorables en place dans un ministère ont grandement contribué au niveau d’efficacité et de réussite obtenu.

Selon certains ministères, la mise en œuvre des modalités génériques était trop complexe. Dans certains cas, il fallait un niveau considérable de compétence et de connaissance pour les utiliser, les ministères et les bénéficiaires étant tenus d’apprendre à intégrer la pensée et les pratiques axées sur les résultats. Dans d’autres cas, le fardeau administratif supplémentaire requis pour intégrer les modalités génériques aux pratiques, processus et systèmes existants n’offrait pas une bonne proposition de valeur. Les ministères auraient pu tirer parti d’un meilleur soutien de la part du Bureau du contrôleur général pour surmonter certains des défis auxquels la communauté a été confrontée.

Les modalités génériques ont été mises en œuvre à titre de projet pilote afin de :

• faciliter les améliorations avant qu’elles deviennent permanentes;
• mieux gérer les risques.

Plus précisément, des changements devaient être apportés au milieu du projet pilote en fonction des commentaires des ministères. Toutefois, le Bureau du contrôleur général a choisi de reporter tous les changements jusqu’à ce que l’évaluation soit terminée, étant donné qu’il croyait à ce moment-là qu’une seule modification devait être apportée. Lorsque les modalités génériques ont été lancées, on a supposé que le Bureau du contrôleur général avait la capacité :

• d’aider les ministères à accéder aux modalités génériques;
• de surveiller l’efficacité des modalités génériques, et d’en faire le suivi.

Dans une certaine mesure, les hypothèses avancées se sont avérées justes, mais pas dans une mesure qui répondait aux besoins de la communauté ni comme il avait été prévu.

Contexte du programme

Bénéficiaires éventuels

Les bénéficiaires éventuels peuvent être des particuliers ou des organisations, y compris des sociétés d’État, qui ont présenté avec succès une demande de financement dans le cadre d’un programme de paiements de transfert. Le financement peut prendre l’une ou l’autre des formes suivantes :

• des paiements monétaires;
• des transferts de produits, de services et de biens du gouvernement du Canada sur la base de crédits qui n’ont pas pour résultat l’acquisition par le gouvernement de produits, de services ou de biens.

Administrateurs généraux

Les administrateurs généraux sont responsables de la conception, de l’exécution et de la gestion des programmes de paiements de transfert, notamment en veillant à ce que les programmes ministériels de paiements de transfert soient toujours pertinents et efficaces pour atteindre les objectifs ministériels et gouvernementaux.

Les administrateurs généraux veillent à ce que la décision d’utiliser les modalités génériques soit prise en faisant preuve de diligence raisonnable et qu’elle soit documentée. Les administrateurs généraux assument les responsabilités suivantes :

• examiner et, au besoin, mettre à jour le Cadre ministériel des résultats;
• surveiller et réduire au minimum les effets négatifs de la mise en œuvre des modalités génériques au moyen de stratégies existantes ou modifiées pour gérer les risques liés aux programmes de paiements de transfert.

Gestionnaires et praticiens ministériels

Il appartient aux gestionnaires et praticiens du ministère d’assurer la responsabilisation, la transparence et le contrôle efficace de la gestion des paiements de transfert, ce qui comprend l’offre d’une certaine souplesse pour adapter les exigences administratives en fonction des risques pour les demandeurs et les bénéficiaires. Toutefois, en règle générale, les programmes de paiements de transfert sont mis en œuvre par les agents de programme.

Les gestionnaires ministériels doivent documenter la décision de mettre en œuvre les modalités génériques, notamment :

• le choix de l’approche de financement appropriée;
• la justification de l’utilisation des modalités génériques;
• les résultats escomptés;
• les activités de surveillance;
• la communication des leçons retenues;
• la gestion des risques;
• les stratégies de communication.

Centre d’expertise ministériel sur les paiements de transfert

Ce ne sont pas tous les ministères qui ont un centre d’expertise, mais pour ceux qui en ont un, il revient à celui-ci :

• d’offrir un soutien aux gestionnaires de programme dans la mise en œuvre des modalités génériques en faisant la promotion de leur utilisation et en offrant une formation à cet égard;
• de faciliter le perfectionnement des compétences en vue d’une conception, d’une expérimentation et d’une mesure des résultats efficaces des programmes en aidant les gestionnaires de programme à appliquer des méthodes expérimentales.

Secteurs de programme du SCT

Les secteurs de programme du SCT sont le guichet unique pour les ministères. Pour utiliser les modalités génériques, les ministères consultent leur analyste du secteur de programme, qui valide l’approche proposée auprès du Centre de décision sur les paiements de transfert du Secteur de la gestion financière.

Centre de décision sur les paiements de transfert du Secteur de la gestion financière au SCT

Le Centre de décision sur les paiements de transfert relève directement du contrôleur général adjoint du Secteur de la gestion financière au SCT. Le centre est responsable de l’élaboration des politiques et de l’interprétation :

• de la Politique sur les paiements de transfert;
• de la Directive sur les paiements de transfert;
• de la Ligne directrice concernant la Directive sur les paiements de transfert;
• des Modalités génériques : Un guide à l’intention des praticiens;
• d’autres documents.

Résultats à long terme

• Les programmes de paiements de transfert fédéraux permettent de joindre un plus vaste éventail de bénéficiaires et de collaborateurs.
• Les innovations dans les programmes de paiements de transfert procurent des avantages aux Canadiens.

Résultats à moyen terme

• Les ministères utilisent plus fréquemment les modalités génériques.
• Les ministères ont la souplesse nécessaire pour concevoir et exécuter les paiements de transfert.
• Les modalités génériques permettent une mise en œuvre plus efficace des programmes dans les ministères.

Résultats immédiats

• La haute direction dirige et appuie les praticiens dans la mise en œuvre des modalités génériques.
• Les ministères ont la capacité d’utiliser des approches de financement dans le cadre des modalités génériques.
• Les ministères connaissent les modalités génériques.

Hypothèses

• Les bénéficiaires éventuels sont mobilisés et soutenus.
• Le SCT et les ministères mettent en œuvre les exigences administratives nécessaires dans le cadre des modalités génériques.
• Les ministères sont prêts à prendre des risques et à faire des expériences.
• Le SCT a la capacité d’appuyer la mise en œuvre des modalités génériques.

Conclusion

Le nombre des ministères qui utilisent les modalités génériques est demeuré stable et la plupart d’entre eux y ont rapidement accès. Les ministères ont dû faire face à des obstacles et à des défis qui les ont empêchés d’utiliser les modalités génériques, ce qui a incité certains à utiliser les initiatives du Bureau du Conseil privé et d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada.

Les données probantes montrent que sur les 32 ministères qui ont utilisé des approches novatrices de paiements de transfert, 12 ont utilisé les modalités génériques pendant le projet pilote, ce qui représente un seul ministère de plus depuis 2018-2019. Le nombre de projets qui ont utilisé des instruments financiers appuyés par les modalités génériques a légèrement augmenté au fil du temps. En 2020-2021, 26 programmes avaient utilisé ou utilisaient les modalités génériques, comparativement à 21 programmes en 2019-2020. L’examen des données montre que la plupart des ministères qui utilisent les modalités génériques y ont accédé plus tôt dans le cadre du projet pilote.

Tous les éléments probants montrent que les ministères ont fait face à des obstacles qui les ont empêchés d’utiliser les modalités génériques. Les ministères ont également été confrontés à des défis qui les ont poussés à réexaminer ou à réévaluer l’utilisation des modalités génériques. Les obstacles et les défis les plus souvent cités sont les suivants :

• difficulté à intégrer les modalités génériques en raison de la durée du programme pilote;
• manque de capacité (ressources) pour mettre en œuvre les modalités génériques, même en offrant une formation et une orientation;
• le processus pour obtenir l’autorisation d’utiliser les modalités génériques est trop lourd;
• compréhension limitée des approches de financement et de la façon dont elles peuvent être utilisées;
• l’initiative Impact Canada du Bureau du Conseil privé est mieux adaptée aux programmes de certains ministères.

Bien que le nombre de ministères qui ont utilisé les modalités génériques pendant la période du programme pilote laisse entendre un faible intérêt, l’évaluation a révélé que 23 des 32 ministères (72 %) qui ont des subventions et des contributions utilisent l’une des trois initiatives novatrices de paiements de transfert d’Innovation, Sciences et Développement économique Canada, du Bureau du Conseil privé et du SCT (voir le tableau 1). Ce nombre donne à penser que les types d’approches de financement proposés dans le cadre des modalités génériques suscitent un intérêt. Les approches de financement les plus utilisées dans le cadre des modalités génériques, de l’initiative Impact Canada et de Solutions innovatrices Canada sont les prix et défis, les paiements à l’atteinte des résultats et les contributions fixes (voir la figure 1)^{Voir la note en bas de page 2}.

Figure 1 - Version textuelle

Approche utilisée	Pourcentage des ministères
Prix et défis	32 %
Paiements à l’atteinte des résultats	22 %
Microfinancement	14 %
Contributions fixes	14 %
Paiement de base et paiement de prime	11 %
Prix et défis ciblés	8 %
Total	100 %

Source : sondage de 2021 sur les modalités génériques. Les sites Web des Solutions innovatrices Canada et de l’initiative Impact Canada ont été consultés en février 2022.

La plupart des informateurs clés ont confirmé un intérêt pour ces approches et croient que les modalités génériques offrent aux ministères une certaine souplesse et les options à utiliser lorsqu’il existe des conditions pour une mise en œuvre réussie. De même, les répondants au sondage ont indiqué que les modalités génériques devraient être officialisées et normalisées parce qu’elles permettent une certaine souplesse par rapport aux modalités traditionnelles.

Les facteurs suivants sont des éléments moteurs importants pour permettre aux ministères d’utiliser les modalités génériques :

• l’état de préparation du programme ministériel (dont il est question plus en détail dans les Conditions de mise en œuvre des modalités génériques);
• l’innovation et la possibilité de faire des expériences;
• si le ministère était en train de moderniser ses programmes de subventions et de contributions;
• la possibilité de joindre de nouveaux bénéficiaires;
• la possibilité de mettre l’accent sur les résultats plutôt que sur les extrants : comme l’a déclaré un informateur clé, « l’utilisation des modalités génériques a aidé à souligner le fait que nous [les ministères] avons beaucoup de travail à faire pour faire en sorte que nos bénéficiaires aient une mentalité axée sur les résultats »;
• choix du moment : le lancement des modalités génériques a coïncidé avec l’élaboration des modalités d’un nouveau programme.

Conclusion

Les modalités génériques offrent une certaine souplesse dans l’exécution de projets novateurs, mais il reste encore de la place à l’amélioration.

Les modalités génériques confèrent aux ministères le pouvoir stratégique d’essayer de nouvelles approches de financement préapprouvées par le Conseil du Trésor. Les ministères peuvent concevoir ou adapter leurs programmes de manière à utiliser les approches de financement offertes dans le cadre des modalités génériques en accordant des exemptions aux exigences stratégiques existantes. Les modalités génériques favorisent l’innovation plus que la souplesse, et cette dernière dépendait du type d’approche de financement utilisé.

La plupart des informateurs clés conviennent que l’accès à plus d’outils offre de nouvelles possibilités aux ministères pour gérer les paiements de transfert. Les modalités génériques offrent la souplesse nécessaire pour appuyer des projets innovateurs ou l’exécution de programmes, comparativement aux modalités traditionnelles. Les informateurs clés ont relevé les exemples de souplesse suivants :

• l’accès à une gamme d’approches de financement relativement simples et préapprouvées par le SCT;
• un plus grand nombre d’options pour explorer différentes façons d’exécuter leur programme et déterminer ce qui fonctionne et ce qui ne fonctionne pas;
• la capacité d’atteindre de nouveaux types de bénéficiaires;
• la capacité de financer des projets en dehors des ententes de paiements de transfert standard;
• le soutien financier fondé sur l’atteinte de résultats particuliers plutôt que sur des activités ou des extrants.

Les données du sondage corroborent ces points de vue.

• Selon 50 % des ministères, les modalités génériques offrent, dans une mesure modérée, plus de souplesse dans le cadre de leurs programmes que les modalités traditionnelles.
• Seulement 30 % des ministères ont indiqué que les modalités génériques offrent, dans une grande mesure, une plus grande souplesse.
• Par ailleurs, 60 % des ministères ont indiqué que les modalités génériques favorisent dans une grande mesure l’exécution de projets ou de programmes novateurs, et ce, plus que les modalités traditionnelles.

Les résultats complets sont présentés au tableau 2.

Source : sondage de 2021 sur les modalités génériques

Les études de cas montrent que la souplesse varie grandement selon l’approche utilisée. Des exemples de souplesse concernant les approches de financement sont présentées ci-dessous.

• Prix et défis :
  • permettre une approche par étape dans un concours.
• Financement fondé sur des mesures incitatives :
  • ne pas être assujetti à des échéanciers fixes;
  • permettre des rajustements et des changements en mettant l’accent sur les résultats;
  • permettre aux ministères et aux bénéficiaires de s’adapter et de gérer les changements attribuables à la pandémie de COVID-19 en accordant la priorité aux résultats.
• Paiement de base et paiement de prime :
  • faciliter la négociation avec les bénéficiaires parce que l’approche de financement a été préapprouvée par le SCT;
  • éliminer la nécessité de demander des autorisations supplémentaires.
• Microfinancement :
  • éliminer l’obligation de rédiger des rapports à la fin de l’entente, peu importe le montant en cause.

Les informateurs clés et les répondants au sondage ont fourni des exemples de manque de souplesse qui, dans certains cas, empêchait les ministères d’utiliser les modalités génériques et, dans d’autres, les ont amenés à utiliser plutôt les modalités offertes dans le cadre de l’initiative Impact Canada ou de Solutions innovatrices Canada.

• Prix et défis :
  • aucune souplesse pour utiliser un intermédiaire pour concevoir et gérer les défis;
  • les ministères n’ont pas la capacité de créer une plateforme et de lancer un défi et ont donc utilisé l’initiative Impact Canada ou Solutions innovatrices Canada.
• Paiement de base et paiement de prime :
  • paiement plafonné à 15 % du total des dépenses admissibles.
• Contributions fixes :
  • manque de connaissance quant aux similitudes des contributions fixes à l’annexe K de la Directive sur les paiements de transfert^{Voir la note en bas de page 3};
  • il n’est pas évident de savoir si c’est la connaissance de l’existence des modalités génériques qui est à l’origine du problème.
• Microfinancement :
  • le montant maximal admissible n’est que de 1 000 $, de sorte qu’une gamme d’options allant de 5 000 $ à 25 000 $ ont été suggérées;
  • le rapport coûts-avantages lors de la fourniture du microfinancement avec le plafond actuel de 1 000 $ est faible parce que le coût de mise en œuvre est très élevé et que les avantages escomptés sont trop faibles;
  • le fardeau administratif est trop lourd pour un montant aussi si petit;
  • dans le cadre de l’initiative Impact Canada, le montant maximum payable au titre d’une microsubvention à un bénéficiaire pour un projet relevant des volets de programme et d’un projet ministériel individuel est de 25 000 $.

Conclusion

Dans la plupart des cas, les modalités génériques n’ont pas :

• permis une mise en œuvre plus efficace des programmes en ce qui concerne des processus rationalisés;
• réduit la nécessité d’obtenir des autorisations;
• réduit la charge de travail.

Les modalités génériques ont été créées, en partie, pour :

• éliminer la nécessité de demander des autorisations supplémentaires au Conseil du Trésor dans le cadre des programmes;
• utiliser des approches de financement novatrices.

Le but était :

• de simplifier la mise en œuvre des programmes;
• d’exécuter les programmes plus efficacement que lorsqu’on utilise les modalités traditionnelles.

Réduire la nécessité d’obtenir des autorisations supplémentaires

Les informateurs clés et les répondants au sondage ont des opinions mitigées concernant l’incidence des modalités génériques sur la réduction de la nécessité d’obtenir des autorisations supplémentaires. Selon les données du sondage, seulement 20 % des répondants ont indiqué que les modalités génériques ont réduit cette nécessité dans une grande ou très grande mesure (se reporter au tableau 3). En tout, 80 % des ministères ont connu une certaine réduction de la nécessité d’obtenir des autorisations supplémentaires. Néanmoins, certains informateurs clés ont indiqué que le processus pour les modalités génériques était aussi long que celui pour une présentation au Conseil du Trésor, ce qui les a amenés à abandonner les modalités génériques.

Source : sondage de 2021 sur les modalités génériques

Rationalisation des processus

Les données probantes sur la rationalisation des processus sont mitigées. Les ministères qui ont intégré les modalités génériques au moyen de l’approbation du Cabinet ont trouvé que le processus d’adoption de celles-ci n’était pas un fardeau. Selon les ministères qui ont ajouté le langage des modalités génériques aux modalités existantes, le processus était accessible, mais il s’est avéré difficile lorsqu’ils ont intégré les nouvelles approches de financement aux programmes, processus et systèmes existants.

Les informateurs clés ont expliqué que l’utilisation des modalités génériques exigeait plus de travail dès le départ et que la mise en œuvre de celles-ci était difficile. Pour certains, la charge de travail n’a été réduite qu’une fois que le projet a été mis en place. Dans d’autres cas, le fardeau administratif lié à la mise en œuvre des modalités génériques est demeuré lourd, ce qui se reflète dans les données du sondage. D’après 70 % des répondants, l’adoption des modalités génériques n’a eu aucune incidence sur la rationalisation des processus ministériels. Des répondants qui ont indiqué qu’il y avait eu une incidence, 40 % ont dit que les modalités génériques ont permis de rationaliser les processus dans une faible mesure ou une mesure modérée. Seulement 30 % ont indiqué que les modalités génériques permettaient de rationaliser les processus dans une grande mesure ou dans une très grande mesure.

Le sondage de 2018-2019 sur les modalités génériques a également révélé que les aspects suivants ont réduit l’efficacité :

• plus d’énergie et de temps consacrés initialement et, dans certains cas, les ministères ont dû restructurer les programmes;
• plus de surveillance et de suivi nécessaires dans le cadre des programmes ministériels qui utilisent les modalités génériques;
• les processus ont nécessité plus de travail et sont devenus moins efficaces;
• une vaste gamme d’expertise dans différents domaines, comme les résultats et la recherche, était nécessaire, ce qui a ajouté des coûts pour embaucher des personnes ou sous-traiter le travail.

Les ministères ont des processus en place pour :

• mobiliser les intervenants;
• faire des appels de propositions;
• payer les bénéficiaires au moyen de systèmes de gestion des cas et des finances.

Dans ce contexte, les ministères qui utilisaient les modalités génériques devaient intégrer de nouvelles conceptions et approches et de nouveau processus internes. Pour effectuer ce travail, il fallait :

• utiliser de nouveaux modèles d’entente;
• s’assurer que les modèles soient conformes aux cadres juridiques existants;
• intégrer les modèles dans les systèmes financiers existants.

Par exemple, la modification des ententes pour payer les bénéficiaires en fonction des résultats plutôt qu’en fonction des dépenses nécessitait des négociations sur la mesure du rendement et la production de rapports sur les résultats. Les ministères devaient s’assurer que leurs systèmes de gestion financière pouvaient prendre en charge les paiements en fonction des résultats plutôt qu’en fonction des dépenses admissibles. Dans certains cas, des changements devaient être apportés aux applications de technologie de l’information (TI) afin de permettre des délais non normalisés, comme la fin de l’année scolaire. Un exemple de la complexité liée à la modification des ententes se trouve dans la déclaration ci-dessous.

« Nous devions conclure des ententes pour obtenir le financement afin de permettre aux bénéficiaires de conclure un contrat avec un tiers. Nous devions modifier les ententes une fois que le tiers avait établi ses cibles et nous devions ensuite avoir des fonds non grevés pour que cela se produise.
– Représentant ministériel

Certains problèmes administratifs chronophages, par exemple, changer des systèmes de TI pour la gestion des cas et des finances, ne devraient être réglés qu’une seule fois. Toutefois, la négociation des résultats et du moment où les résultats déclencheraient un remboursement demeure une tâche continue, difficile et chronophage. Les informateurs clés ont expliqué que c’est parce que les ministères et les bénéficiaires ont une capacité et une expérience limitées en ce qui a trait à la négociation d’ententes selon ces nouvelles approches. Certains informateurs clés ont également indiqué qu’il était peu probable qu’ils réessaient à court terme en raison du travail initial et du fait que les modalités génériques sont un programme pilote.

Conclusion

Les modalités génériques ont permis, dans une certaine mesure, de joindre dans le cadre des programmes de paiements de transfert fédéraux des bénéficiaires et des collaborateurs admissibles qu’il aurait été autrement impossible de joindre au moyen des modalités traditionnelles.

Les modalités génériques visaient, en partie, à encourager l’établissement de nouvelles collaborations et à joindre un plus grand nombre de bénéficiaires admissibles. L’augmentation du nombre de bénéficiaires et de collaborateurs^{Voir la note en bas de page 4} variait selon l’objectif du programme (par exemple, soutenir les peuples autochtones ou, dans le cas des exigences obligatoires, cibler les personnes de 16 ans et plus pour le microfinancement).

Bénéficiaires

Les données du sondage montrent que, parmi les ministères qui utilisent les modalités génériques, l’accès à un plus grand nombre de bénéficiaires et de collaborateurs s’est amélioré dans une faible mesure ou dans une mesure modérée, comparativement à l’utilisation des modalités traditionnelles. Seul un petit nombre de répondants (10 %) ont indiqué que les modalités génériques ont amélioré l’accès à un plus grand nombre de bénéficiaires et de collaborateurs dans une très large mesure (se reporter au tableau 4).

Source : sondage de 2021 sur les modalités génériques

Les informateurs clés conviennent que les modalités génériques permettent de joindre un plus grand nombre de bénéficiaires admissibles dans le cadre des programmes. La mesure dans laquelle ce nombre augmente dépend des facteurs suivants : objectif du programme; critères d’admissibilité des bénéficiaires; s’il s’agit d’une subvention ou d’une contribution. Selon les éléments probants, il est plus facile de joindre de nouveaux bénéficiaires au moyen d’un financement sous forme de subvention qu’au moyen d’une entente de contribution.

Les informateurs clés ont indiqué que les programmes de contribution ont, de façon générale, permis de joindre les mêmes bénéficiaires admissibles puisqu’ils ne prévoient pas de publicité à grande échelle. Dans ces cas, les ministères ciblent les bénéficiaires en fonction des éléments suivants :

• la capacité d’utiliser les modalités génériques;
• la volonté de prendre des risques et d’innover en mesurant les résultats plutôt que les extrants;
• la capacité de respecter les échéanciers serrés des modalités génériques.

Les informateurs clés des programmes de subventions ont indiqué que les prix et les défis et le microfinancement leur ont permis de joindre les bénéficiaires qu’ils n’auraient pas pu joindre autrement au moyen des modalités traditionnelles (comme les étudiants et les enseignants), car celles-ci exigent un appel public de propositions.

Le tableau 5 donne des exemples de bénéficiaires qu’il a été possible de joindre grâce aux modalités génériques et qu’il aurait été impossible de joindre à l’aide des modalités traditionnelles.

Collaborateurs

Les données du sondage montrent que, parmi les ministères qui utilisent les modalités génériques, l’accès à un plus grand nombre de collaborateurs s’est amélioré dans une faible mesure (40 %) ou dans une mesure modérée (30 %), comparativement à l’utilisation des modalités traditionnelles. Seulement un petit nombre de répondants (10 %) ont indiqué que les modalités génériques ont permis l’accès à un plus grand nombre de collaborateurs dans une très grande mesure (se reporter au tableau 4).

Les éléments probants tirés des études de cas montrent que des investissements privés et des partenariats ont eu lieu lorsque les ministères ont utilisé les approches de financement visant les paiements à l’atteinte des résultats et les prix et les défis (se reporter au tableau 6). Dans ces cas, les bénéficiaires ont travaillé avec des organisations du secteur privé qui les ont aidés à nouer des partenariats et qui ont partagé leurs risques.

Source : études de cas pour l’évaluation 2021.

Conclusion

Les ministères sont généralement d’avis que les modalités génériques procurent des avantages aux Canadiens en fonction de l’atteinte des résultats du programme. Dans certains cas, il est trop tôt pour déterminer l’incidence des modalités génériques sur les résultats du programme.

Selon les données du sondage, les ministères qui utilisent les modalités génériques croient que celles-ci procurent des avantages aux Canadiens lorsqu’elles facilitent l’atteinte des résultats (se reporter à la figure 2). Toutefois, la mesure dans laquelle les modalités génériques sont plus efficaces que les modalités traditionnelles n’est pas claire en raison de la répartition des résultats illustrés à la figure 3 ci-dessous.

Les ministères ont une opinion quelque peu positive de la contribution des modalités génériques à l’atteinte des résultats du programme. Parmi les ministères interrogés, 40 % ont déclaré que les modalités génériques ont apporté une contribution positive dans une grande mesure ou très grande mesure, et 30 % ont indiqué qu’elles avaient apporté une contribution positive dans une mesure modérée. Les autres 30 % ont indiqué que les modalités génériques n’ont pas contribué ou contribué seulement dans une faible mesure aux résultats des programmes.

Figure 2 - Version textuelle

La mesure dans laquelle les modalités génériques ont contribué positivement aux résultats du programme, selon le pourcentage de ministères interrogés	Pourcentage des ministères
Pas du tout	20 %
Faible mesure	10 %
Mesure modérée	30 %
Grande mesure	30 %
Très grande mesure	10 %
Total	100 %

Figure 3 - Version textuelle

La mesure dans laquelle les modalités génériques aident à résoudre des problèmes que les modalités traditionnelles ne permettent de résoudre, en pourcentage des ministères interrogés	Pourcentage des ministères
Pas du tout	10 %
Faible mesure	30 %
Mesure modérée	20 %
Grande mesure	30 %
Très grande mesure	10 %
Total	100 %

En ce qui concerne la question de savoir si les modalités génériques peuvent servir à résoudre des problèmes que les modalités traditionnelles ne peuvent pas permettre de résoudre, l’opinion des ministères interrogés était partagée de façon égale. Selon 40 % des ministères, les modalités génériques ont eu une incidence positive importante ou très importante, et 40 % estiment que l’incidence positive est faible ou inexistante. Les 20 % restants estiment que l’incidence est modérée.

Les informateurs clés ont indiqué que les programmes utilisant les modalités génériques obtiennent leurs résultats et procurent ainsi des avantages aux Canadiens. Cependant, ils ne pouvaient pas dire si les résultats et les avantages auraient été obtenus sans les modalités génériques. La plupart des informateurs clés ont fait remarquer qu’il était encore trop tôt pour déterminer l’incidence des modalités génériques sur les résultats de leurs programmes puisque certains projets n’étaient pas encore terminés ou que, pour certains, les résultats n’avaient pas encore été présentés. Dans certains cas, il était difficile pour les ministères de déterminer l’incidence des modalités génériques sur les résultats du programme pour les raisons suivantes :

• le montant versé aux bénéficiaires était peu élevé par rapport au montant total investi dans le programme;
• un faible nombre de bénéficiaires ont fait rapport au ministère.

Les éléments probants tirés des études de cas montrent que les programmes qui utilisent les modalités génériques ont atteint ou atteignent les résultats des programmes. Les informateurs clés ont également donné des exemples :

• des résultats organisationnels qui ont été atteints;
• dans quelques cas, des avantages pour les Canadiens (se reporter à l’annexe D).

Conclusion

Les conditions de la mise en œuvre des modalités génériques n’étaient pas optimales. Même si les ministères étaient au courant des modalités génériques, le taux d’adoption était faible. Les ministères ont eu des difficultés à mettre en œuvre les modalités génériques et n’avaient ni l’expertise nécessaire ni le soutien du Bureau du contrôleur général.

Connaissance des modalités génériques

Il existe de solides éléments de preuve indiquant que les ministères connaissent les modalités génériques. La plupart des répondants au sondage (62,5 %) ont indiqué que les modalités génériques sont connues ou très bien connues au sein de leur ministère. Quelques informateurs clés ont toutefois indiqué qu’il n’y avait pas assez de promotion continue et d’échange d’information sur les projets exécutés à l’aide des modalités génériques, ce qui a été confirmé par les données du sondage et l’examen des documents.

Les ministères ont la capacité d’utiliser les modalités génériques

Tous les éléments de preuve laissent entendre que les ministères ont différents niveaux de capacité de mettre en œuvre les modalités génériques. La façon dont les ministères voient leur capacité varie également selon l’approche de financement. Près de la moitié, des ministères ont indiqué que leur capacité était moyenne ou moyenne à faible pour toutes les nouvelles approches. La plupart des informateurs clés ont indiqué :

• des défis liés à la capacité;
• un manque de ressources;
• un manque d’expertise dans l’utilisation des nouvelles approches.

Bien que les informateurs clés qui utilisent les modalités génériques aient mentionné avoir une certaine capacité, la mise en œuvre des modalités génériques exigeait un certain niveau de préparation et de volonté pour réaliser des expériences, y compris :

• des ressources et des fonds réservés;
• le soutien de la communauté des paiements de transfert et d’autres ministères qui ont utilisé des approches semblables;
• la volonté d’essayer quelque chose de nouveau et de réaliser des expériences;
• un savoir-faire;
• la volonté d’apprendre;
• la capacité de sortir des sentiers battus;
• la volonté de prendre des risques;
• des résultats et des indicateurs bien définis.

Dans une étude de cas, les informateurs clés ont mentionné que le fait d’être dans un ministère qui connaissait déjà un changement de culture en faveur de l’expérimentation et de l’innovation a facilité la mise en œuvre des modalités génériques. Selon les données tirées des études de cas, les programmes qui ont utilisé les modalités génériques ont reçu un soutien de leur direction générale responsable des politiques ou de leur centre d’expertise, notamment des conseils, des lignes directrices et des services de liaison avec les organismes centraux. Toutefois, les informateurs clés ont indiqué que les ministères avaient besoin d’un soutien de la part du Centre de décision sur les paiements de transfert du SCT pour les raisons suivantes :

• apporter des améliorations en fonction des leçons retenues et en tenant compte des réussites et des échecs d’autres ministères;
• échanger des renseignements et des modèles.

Les ministères mettent en œuvre les exigences des modalités génériques

Les ministères ont largement respecté les exigences administratives énoncées dans les lignes directrices et la Politique sur les paiements de transfert (se reporter à la figure 4). Il y a toutefois un besoin accru en matière de soutien qui pourrait être fourni dans le cadre de séances de sensibilisation destinée à la communauté et de partage des leçons retenues. Les données du sondage montrent que la grande majorité des ministères qui ont mis en œuvre les modalités génériques connaissent les exigences administratives et les ont largement respectées. Néanmoins, seulement 50 % des répondants au sondage ont indiqué avoir examiné leur stratégie de mesure du rendement au moment d’utiliser les modalités génériques. Le fait que les modalités génériques sont un projet pilote fait partie des raisons invoquées par ceux qui n’ont pas examiné leur stratégie.

Les entrevues et les éléments probants tirés des études de cas montrent que les programmes qui utilisent les paiements à l’atteinte des résultats ont eu de la difficulté à définir les résultats et à mesurer le rendement. Pour relever ces défis, il fallait :

• une bonne base de référence pour mesurer les résultats, et en l’absence d’expertise et de lignes directrices précises à cet égard, les ministères ont dû faire appel à des tiers;
• une négociation prudente pour déterminer et mesurer les résultats tout en maintenant des partenariats de collaboration avec les bénéficiaires;
• un lien entre les paiements et les résultats : même s’il était plus facile de déterminer le niveau du paiement pour les résultats de haut niveau, il était beaucoup plus difficile de le faire pour les résultats de bas niveau.

Figure 4 - Version textuelle

Exigences administratives	Oui	Non
Assurer les bons niveaux de contrôles opérationnels et financiers	100 %	0 %
Faire un suivi de la mise en œuvre des modalités génériques	100 %	0 %
Communiquer les leçons retenues	100 %	0 %
Documenter les décisions prises lors de l’utilisation des modalités génériques	90 %	10 %
Mobiliser les intervenants externes ou communiquer avec les bénéficiaires	80 %	20 %
Examiner l’incidence de l’utilisation des modalités génériques sur les stratégies de gestion des risques du programme	80 %	20 %
Présenter un rapport annuel sur l’utilisation des modalités génériques	70 %	30 %
Élaborer des communications sur l’utilisation des modalités génériques	60 %	40 %
Examiner les cadres de résultats ministériels ou les stratégies de mesure du rendement	50 %	50 %

Les données du sondage montrent que la plupart des ministères ont mobilisé et soutenu les bénéficiaires dans l’utilisation des modalités génériques dans une grande ou très grande mesure. Ce résultat a été confirmé par les informateurs clés et par les données des études de cas. Il existe certes des éléments de preuve indiquant l’appui des bénéficiaires, mais les informateurs clés ont indiqué que cet appui varie selon l’approche utilisée, ce qui est aussi le cas pour la volonté des bénéficiaires de prendre des risques. Pour réussir, il faut offrir une certaine souplesse et négocier avec les principaux intervenants, ce qui constitue des leçons retenues dans le cadre des programmes.

Le SCT a la capacité d’appuyer la mise en œuvre des modalités génériques

Les conditions de la mise en œuvre des modalités génériques du SCT n’étaient pas optimales. Les ministères avaient besoin d’un soutien plus important que ce que le SCT était en mesure d’offrir. Selon l’examen des documents, le Bureau du contrôleur général n’a demandé aucun équivalent temps plein au début de la mise en œuvre des modalités génériques. Le Centre de décision sur les paiements de transfert n’a affecté que 0,25 équivalent temps plein à la mise en œuvre ministérielle des modalités génériques. Bien que le Bureau du contrôleur général ait offert 15 séances de formation sur une période de cinq ans, plusieurs informateurs clés ont indiqué que leur ministère n’avait pas reçu un soutien suffisant. Ils ont clairement indiqué que le soutien spécialisé du SCT aurait pu changer les choses.

Les données du sondage montrent que la plupart des ministères (62,5 %) ont consulté le Bureau du contrôleur général à un moment donné. Parmi ces ministères, 45 % ont déclaré avoir eu des consultations utiles ou très utiles. Les informateurs clés ont également convenu que les consultations avec le Bureau du contrôleur général étaient utiles. Près du tiers des ministères ont déclaré avoir communiqué avec d’autres organisations, comme le Bureau du Conseil privé, Ressources naturelles Canada et Patrimoine canadien, pour obtenir de l’aide avec l’examen et de la rétroaction. Même si la plupart des ministères connaissaient les Modalités génériques : Un guide à l’intention des praticiens (accessible uniquement sur le réseau du gouvernement du Canada), seulement 43 % ont trouvé le guide utile. Bon nombre d’informateurs clés ont indiqué qu’il était difficile d’avoir accès au guide. Le guide n’avait pas été mis à jour depuis sa publication en 2017 parce qu’il n’y avait pas de nouveaux renseignements et qu’aucun changement n’avait été apporté aux approches de financement novatrices.

L’examen des documents a révélé un engagement initial d’adapter les modalités génériques à mi-chemin en fonction des commentaires des ministères. Bien que les ministères aient fourni des commentaires sur les modalités génériques, aucune adaptation ou modification n’a été effectuée. Certains informateurs clés ont souligné comment le SCT aurait pu :

• assurer le suivi de l’utilisation des modalités génériques par les ministères et de leurs progrès;
• répondre aux besoins de la communauté en adaptant ou en modifiant les modalités génériques en fonction des commentaires fournis par les ministères qui les ont mises en œuvre.

Compte tenu de la capacité limitée du SCT à appuyer les ministères et de la capacité limitée des ministères à mettre en œuvre les modalités génériques, le Bureau du contrôleur général s’est concentré sur trois secteurs :

1. recueillir les leçons auprès de la communauté;
2. accroître la sensibilisation;
3. évaluer l’incidence de l’augmentation de la valeur du microfinancement.

Toutefois, le Bureau du contrôleur général a reporté les modifications des modalités génériques jusqu’à la fin de l’évaluation.

L’évaluation a révélé que certains analystes des secteurs de programme au SCT n’étaient pas au courant de l’existence des modalités génériques et, par conséquent, n’auraient pas pu permettre ou proposer l’utilisation des modalités génériques aux ministères. Les informateurs clés ont fait remarquer que le fait de communiquer avec d’autres secteurs fonctionnels au sein du SCT afin d’obtenir un soutien supplémentaire pour l’adoption et la mise en œuvre des modalités génériques aurait pu aider à améliorer les connaissances à cet égard.

Les modalités génériques ont été lancées pour favoriser une culture d’expérimentation et d’innovation afin d’aider les ministères à « passer d’un financement axé sur les tâches et les activités à un modèle de financement fondé sur l’atteinte d’objectifs concrets »^{Voir la note en bas de page 5}. Bien que les Modalités génériques : Un guide à l’intention des praticiens (accessible uniquement sur le réseau du gouvernement du Canada) fournissent aux ministères des renseignements sur l’expérimentation et les modalités génériques, les données probantes indiquent qu’il y a toujours un manque de compréhension à l’égard de ce en quoi consiste l’expérimentation.

… L’expérimentation consiste à s’engager à une évaluation et à des éléments de preuve rigoureux – pas seulement à « essayer des choses » librement. Elle consiste à mettre en place une structure pour apprendre à partir des essais réels. Il ne s’agit pas seulement de faire les choses différemment – et de s’attendre à réussir^{Voir la note en bas de page 6}.

En principe, les modalités génériques ont été conçues pour fonctionner. Toutefois, seulement 0,25 équivalent temps plein a été affecté aux modalités génériques, et les éléments de preuve recueillis en 2017-2018 et en 2018-2019 n’ont pas été utilisés pour améliorer les modalités génériques. Les modifications ont plutôt été reportées jusqu’à la fin de la présente évaluation.

Développement économique Canada pour les régions du Québec : le projet pilote du Défi propulsion (2019)

Défense nationale : Innovation pour la défense, l’excellence et la sécurité (IDEeS) (2017)

Patrimoine canadien : promotion de la dualité linguistique

Agence de la santé publique du Canada : Fonds pour la santé des Canadiens et des communautés (2021)

Affaires mondiales Canada : Programme d’aide internationale au développement – Colombie

Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada : le Programme d’établissement

Recommandation 1

Il est recommandé que le Bureau du contrôleur général établisse les modalités génériques à titre d’instrument de paiement de transfert pour les ministères, compte tenu du fait que le programme pilote a révélé ce qui suit :

• il est pertinent et favorise l’innovation et la souplesse;
• il a donné lieu à une variété de résultats positifs imprévus;
• il n’a pas été adopté dans certains cas en raison de sa courte durée.

Recommandation 2

Il est recommandé que le Bureau du contrôleur général augmente sa capacité (compétences et ressources) pour :

1. jouer un rôle plus efficace dans le soutien offert aux ministères qui utilisent les modalités génériques;
2. intégrer la rétroaction fournie par les ministères pour des améliorations possibles;
3. mettre régulièrement à jour et assurer la disponibilité du document Modalités génériques : Guide à l’intention des praticiens;
4. améliorer les mesures du rendement et les rapports.

Recommandation 3

Il est recommandé que le Bureau du contrôleur général renforce son rôle dans la communauté des paiements de transfert en facilitant une plus grande communication au sein de la communauté, en particulier entre les ministères qui ont utilisé les modalités génériques et ceux qui envisagent de les utiliser. 

Recommandation 4

Il est recommandé que le SCT consulte les partenaires, par exemple, les responsables de l’initiative Impact Canada au Bureau du Conseil privé, afin d’assurer la coordination des modalités génériques avec des initiatives parallèles et d’améliorer l’accès à l’échelle du gouvernement à des approches novatrices en matière de paiements de transfert ainsi que la capacité de mettre en œuvre ces approches.