2012 Rapport sur la fonction de contrôleur dans le gouvernement du Canada

© Sa Majesté la Reine du chef du Canada, représentée par le président du Conseil du Trésor, 2012

ISBN BT66-15/2012F-PDF

Ce document est disponible en médias substituts sur demande.

Nota : Pour ne pas alourdir le texte français, le masculin est utilisé
pour désigner tant les hommes que les femmes.

Table des matières

Partie I : Rapport sur la fonction de contrôleur dans le gouvernement du Canada

Message du contrôleur général

Je suis heureux de présenter le Rapport sur la fonction de contrôleur dans le gouvernement du Canada.

Mon premier rapport (mars 2011) donnait une vue d'ensemble de la santé de la gestion financière, de la vérification interne et de la gestion des actifs et des services acquis au sein de l'administration fédérale. Ce deuxième rapport fait le point sur le rendement des fonctions de contrôleur au gouvernement et met en évidence les progrès réalisés à l'égard des priorités et des défis relevés dans le rapport de l'an dernier. Le présent rapport met également l'accent sur trois aspects clés de la fonction de contrôleur au Canada par l'entremise de documents de recherche :

  • Maintien du bassin des dirigeants principaux des finances : Pour une approche collective de la gestion des talents et de la planification de la relève visant les postes de dirigeant principal des finances;
  • La surveillance au sein du gouvernement du Canada : Aperçu des prestataires de services d'assurance;
  • Gestion du cycle de vie des biens immobiliers et partenariats publics-privés.

J'espère que ce rapport servira à éclairer et à orienter les discussions sur les enjeux relatifs à la fonction de contrôleur.

James A. Ralston
Contrôleur général du Canada


Aperçu de la fonction de contrôleur au sein du gouvernement du Canada

Introduction

Le premier Rapport sur la fonction de contrôleur dans le gouvernement du Canada (mars 2011) du Bureau du contrôleur général (BCG) a présenté un aperçu détaillé de l'état de la fonction de contrôleur dans l'ensemble de l'administration fédérale. Il a mis en évidence les progrès réalisés au cours des cinq années précédentes au sein de la collectivité de la fonction de contrôleur et défini les priorités dans les domaines suivants : gestion financière, vérification interne, planification des investissements et gestion des projets, acquisitions, gestion du matériel et biens immobiliers.

Différents éléments probants ont été utilisés pour produire les données sur le rendement du rapport de 2011 du BCG. La principale source était le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), qui a permis de relever les points forts et les points faibles de la gestion à l'échelle pangouvernementale. En outre, le BCG s'est appuyé sur les données et les constatations d'autres sources, telles que les rapports du Bureau du vérificateur général du Canada, des fournisseurs de services d'assurance externes, des comités ministériels de vérification et du Comité permanent des comptes publics. Il faisait également référence aux vérifications et aux évaluations ministérielles, ainsi qu'au rapport sur les plans et les priorités et au rapport ministériel sur le rendement de chaque ministère.

Le rapport de cette année fournit une mise à jour du rendement de la fonction de contrôleur en présentant les résultats de la dernière ronde du CRG. Dans l'ensemble, le rendement continue de montrer des signes d'amélioration et, dans de nombreux cas, il indique que les fonctions de contrôleur ont atteint un niveau élevé de maturité.

Qu'est-ce que le Cadre de responsabilisation de gestion (CRG)?

Le CRG est un important outil de gestion du rendement utilisé par le gouvernement fédéral pour :

  • appuyer la responsabilisation des administrateurs généraux en matière de gestion;
  • améliorer les pratiques de gestion à l'échelle des ministères et organismes.

Comment le CGR fonctionne-t-il?

  • Chaque organisation est évaluée en fonction de critères ou d'éléments de preuve énoncés dans les composantes de gestion.
  • Le degré de maturité de la pratique et la capacité sont évalués pour chaque composante de gestion et élément de preuve en fonction de l'échelle suivante :
    • « fort » : performance durable pour la composante de gestion qui dépasse les attentes du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada (le Secrétariat) et permettent ainsi un rendement solide et continu;
    • « acceptable » : satisfait aux attentes du Secrétariat;
    • « possibilité d'amélioration » : une certaine attention est portée aux lacunes et réalisation d'un certain progrès;
    • « attention requise » : l'attention portée aux lacunes est inadéquate.
  • Tous les ministères fédéraux importants et le tiers des petits organismes (environ 50 organisations) sont évalués chaque année. Les organisations plus petites sont évaluées tous les trois ans selon une approche plus précise.

Vérification interne (composante de gestion 5)

L'évaluation annuelle du CRG, visant à mesurer l'efficacité de la fonction de vérification interne du gouvernement fédéral, favorise un meilleur rendement et le renforcement des pratiques de gestion. La ronde VIII du CRG constituait la cinquième évaluation depuis l'entrée en vigueur de la Politique sur la vérification interne de 2006. Les critères d'évaluation de l'efficacité de la fonction de vérification interne relèvent toujours de la politique et mettent principalement l'accent sur le rendement et la viabilité de la fonction. Ces deux perspectives ont permis d'évaluer la structure de gouvernance, les pratiques professionnelles, la capacité de soutenir le rendement ainsi que la contribution à valeur ajoutée au renforcement des processus ministériels liés aux risques, au contrôle et à la gouvernance de la fonction de vérification interne. En tout, 40 grands ministères et organismes (GMO) et 4 petits ministères et organismes (PMO) ont été évalués en fonction de 3 éléments de preuve :

  • une structure de gouvernance de la vérification interne est pleinement élaborée et comprend une capacité suffisante pour maintenir le rendement;
  • le travail de vérification interne est effectué conformément à la Politique sur la vérification interne et aux directives connexes;
  • la vérification interne contribue à améliorer la gestion des risques, le contrôle, la gouvernance et le rendement organisationnel.

La vérification interne continue d'obtenir de bons résultats. Comme le montre la figure 1, 84 p. 100 des ministères ont obtenu la cote « fort » ou « acceptable » lors de la ronde VIII du CRG. La répartition des cotes est la suivante :

  • « fort », 36 p. 100;
  • « acceptable », 48 p. 100;
  • « possibilité d'amélioration », 14 p. 100;
  • « attention requise », 2 p. 100.

De la ronde V à la ronde VIII du CRG, le pourcentage des GMO et des PMO ayant obtenu la cote « fort » a augmenté de la façon suivante : 4 p. 100, 8 p. 100, 16 p. 100 et 36 p. 100. Cette augmentation était principalement attribuable à la mise en œuvre de l'approche graduelle de la Politique sur la vérification interne de 2006 et à la maturation progressive des régimes de vérification interne dans l'ensemble de l'administration fédérale.

Figure 1. Évaluations de la vérification interne de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 1. Évaluations de la vérification interne de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 1. Évaluations de la vérification interne de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Ronde IV (2006-07) Ronde V (2007-08) Ronde VI (2008-09) Rounde VII (2009-10) Rounde VIII (2010-11)
Attention requise 21 % 13 % 4 % 2 % 2 %
Possibilité d’amélioration 41 % 29 % 20 % 12 % 14 %
Acceptable 33 % 53 % 67 % 69 % 48 %
Fort 5 % 4 % 8 % 16 % 36%
Nombre d’organisations évaluées 39 45 49 49 44

Comme nous l'avons mentionné précédemment, la ventilation de ces résultats globaux par élément de preuve individuel semble indiquer que les organisations obtiennent un rendement élevé dans tous les domaines évalués, plus particulièrement en ce qui concerne la gouvernance et la contribution des fonctions de vérification interne à l'amélioration de leur organisation.

Figure 2. Évaluations de la vérification interne et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 2. Évaluations de la vérification interne et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 2. Évaluations de la vérification interne et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Vérification interne Gouvernance Politiques et directives Contribution à l’amélioration
Attention requise 2% 2% 0% 2%
Possibilité d’amélioration 14% 2% 16% 2%
Acceptable 48% 46% 55% 64%
fort 36% 49% 30% 32%
Gouvernance

On constate à la figure 2 que la majorité des ministères se sont dotés de structures de gouvernance entièrement développées – 95 p. 100 d'entre eux ont en effet obtenu la cote « fort » ou « acceptable ». L'indépendance des dirigeants principaux de la vérification est maintenue, et les comités ministériels de vérification se composent d'une majorité de membres externes et fournissent aux administrateurs généraux des conseils conformes aux secteurs de responsabilité qui leur incombent.

Contribution à valeur ajoutée

Les régimes de vérification interne ajoutent de la valeur en fournissant une assurance et des conseils à l'égard des risques cernés, des questions de contrôle et de gouvernance ainsi que du rendement. Cette contribution à valeur ajoutée progressive ressort clairement des rapports annuels sur les résultats des régimes, tels qu'énoncés dans les rapports sur le rendement, comme les rapports annuels du dirigeant principal de la vérification et du comité ministériel de vérification, et les comptes rendus de décisions du comité. Ces rapports sur le rendement, d'abord axés sur les activités, se préoccupent maintenant des résultats, comme l'indique la note croissante de la contribution à l'amélioration – 18 p. 100 des organisations ont obtenu la cote « fort » lors de la ronde VII du CRG, comparativement à 32 p. 100 lors de la ronde VIII.

Capacité

La capacité de vérification interne demeure un défi dans l'ensemble des ministères. La plupart des plans en matière de ressources humaines comprennent des stratégies de recrutement et de maintien en poste visant à atténuer le problème. La principale stratégie d'atténuation utilisée est le recours aux services de consultants de l'extérieur pour aider à la concrétisation des priorités de la vérification interne. Cependant, cette stratégie pose par ailleurs certains défis puisque les plus petits GMO ne peuvent pas faire concurrence avec les plus grands ministères pour obtenir des ressources externes puisque leurs projets ont souvent une valeur financière moindre.

En outre, les plans d'apprentissage harmonisés aux plans de vérification axée sur le risque et d'autres priorités en matière de vérification interne sont mis en œuvre et surveillés dans le but d'appuyer l'amélioration de la capacité. La plupart des ministères qui ont obtenu la cote globale « fort » et, dans une moindre mesure, la cote « acceptable », affichaient une utilisation efficace des ressources humaines (et financières) en vue de réaliser les priorités et assurer un rendement durable au fil du temps.

Pratiques professionnelles

Plans de vérification axée sur le risque : Les ministères ont présenté des plans de vérification axée sur le risque dans le cadre d'exercices rigoureux d'évaluation, qui ont établi l'ordre de sélection des vérifications en fonction du niveau de risque le plus élevé et de l'importance. La majorité des travaux prévus étaient fondés sur l'assurance. En outre, durant la période de planification, 80 p. 100 des plans portaient sur les secteurs à risque plus élevé et d'importance. Il convient de noter que 63 p. 100 des plans de vérification axée sur le risque ont reçu la cote « fort » durant la ronde VIII du CRG, comparativement à 22 p. 100 durant la ronde VII. Cette amélioration de la qualité des plans est attribuable à l'utilisation d'une méthodologie exhaustive fondée sur les risques. De plus, 83 p. 100 des ministères affichaient des taux d'achèvement élevés (projets terminés par rapport aux projets prévus dans les plans de 2009-2010). Cela est considéré comme un indicateur de la contribution à valeur ajoutée de la fonction de vérification interne puisque les ministères se préoccupaient des secteurs présentant un risque élevé et d'importance tel que planifié.

Rapport sur la vérification interne : Durant la période d'évaluation du CRG, 245 rapports de vérification interne ont été présentés au BCG. Parmi ceux-ci, 158 rapports ont fait l'objet d'une évaluation qualitative par rapport aux critères de présentation de rapports énoncés dans les Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. Ainsi, 85 p. 100 des rapports de vérification interne étaient conformes aux critères. L'évaluation a conclu que la qualité des rapports de vérification pourrait être améliorée par l'insertion d'un énoncé d'assurance explicite et par une présentation plus claire des conclusions, des opinions et de l'importance des constatations. Le BCG continue ses activités de liaison avec la collectivité de la vérification interne en vue de l'amélioration continue de la qualité de ses rapports.

Bien que le processus du CRG de 2010-2011 n'ait pas formellement tenu compte du cycle de production et des pratiques quant à l'affichage des rapports de vérification sur les sites Internet des ministères, l'examen d'un échantillon de ces sites a permis de constater certaines incohérences dans les pratiques d'affichage. Notons, entre autres, que certains rapports étaient affichés sans être accompagnés d'un plan d'action de la direction en réponse aux recommandations présentées dans un rapport pertinent et que, dans certains cas, des sommaires étaient affichés plutôt que des rapports complets de vérification interne. De plus, certains rapports finaux de vérification interne n'étaient pas affichés durant l'année suivant leur présentation au BCG. Au début de 2011, le BCG a communiqué des directives supplémentaires à la collectivité de la vérification concernant les attentes en matière de pratiques d'affichage des rapports de vérification interne.

Soutien de la collectivité de la vérification interne

Les vérificateurs internes ministériels mettent en commun leurs pratiques exemplaires dans le cadre d'un forum des pratiques professionnelles établi par le Bureau du contrôleur général (BCG). Les ministères sont encouragés à partager outils, techniques, approches, plans de vérification, etc. avec la collectivité de la vérification interne. Le BCG utilise également ce forum pour obtenir une rétroaction sur les documents d'orientation, outils d'auto-évaluation, etc.

Programme d'amélioration de l'assurance de la qualité : Même si la plupart des ministères ont mis en place un programme d'amélioration de l'assurance de la qualité, l'évaluation du CRG a démontré que l'application des éléments clés du programme pouvait être renforcée. La plupart des ministères ont obtenu la cote « fort » ou « acceptable » pour leur programme d'amélioration de l'assurance de la qualité, mais 32 p. 100 ont reçu la cote « possibilité d'amélioration » ou « attention requise ». Ce résultat est important parce que le programme d'amélioration est considéré comme un indicateur précoce de la conformité de l'activité de vérification interne aux exigences obligatoires de la Politique sur la vérification interne.

La Politique sur la vérification interne exige que les pratiques professionnelles des ministères fassent l'objet d'une inspection au moins tous les cinq ans. En 2010-2011, neuf ministères ont procédé à l'examen de l'assurance de la qualité ou à une inspection des pratiques, et huit d'entre eux ont obtenu la cote « généralement conforme » (la cote la plus élevée), le neuvième ayant obtenu la cote « partiellement conforme ».

Perspective d'avenir

Le fait que 84 p. 100 des organismes aient reçu la cote « fort » ou « acceptable » durant la ronde VIII du CRG démontre que la fonction de vérification interne du gouvernement fédéral répond aux attentes de la Politique sur la vérification interne. Compte tenu de la maturité accrue de la fonction de vérification interne, un nouvel équilibre entre le nombre de mesures axées sur la conformité et celles axées sur les résultats sera présenté dans la méthodologie de la ronde IX du CRG en 2011-2012. En adoptant la perspective du rendement et de la viabilité, la méthodologie proposée sera simplifiée – réduisant de trois à deux les éléments de preuve –, et appliquera un nombre équilibré de mesures de la conformité et des résultats. Le premier élément de preuve mettra l'accent sur l'élément de la conformité, plus particulièrement sur les pratiques professionnelles et la capacité. Le deuxième élément de preuve sera centré sur la contribution à valeur ajoutée de la fonction de vérification interne de l'organisation. De plus, les mesures de la conformité liées particulièrement aux processus, seront éliminées.

Gestion financière (composante de gestion 7)

L'évaluation annuelle de la composante gestion financière du CRG vise à améliorer les pratiques des ministères en matière de surveillance et de gestion. Plus particulièrement, elle mesure le rendement des ministères au chapitre de la gestion financière au cours de l'exercice et leur capacité de maintenir ce rendement à long terme. L'évaluation couvre de cette façon l'ensemble du cycle de gestion financière : planification, activités et rapports. Ces évaluations produisent des renseignements précieux sur la gestion pour les ministères dans des domaines tels que la gouvernance, les contrôles internes, la capacité et la stabilité de la gestion financière et les activités relativement aux instruments de politique du Conseil du Trésor, aux rapports financiers et aux systèmes de gestion financière.

Figure 3. Évaluations de la gestion financière de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 3. Évaluations de la gestion financière de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 3. Évaluations de la gestion financière de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Ronde IV (2006-07) Ronde V (2007-08) Ronde VI (2008-09) Ronde VII (2009-10) Ronde VIII (2010-11)
Attention requise  8 % 2 % 0 % 2 % 0 %
Possibilité d’amélioration 22 % 13 % 8 % 28 % 24 %
Acceptable 55 % 65 % 72 % 62 % 69 %
Fort 16 % 20 % 20 % 8 % 7 %
Nombre d’organisations évaluées 51 46 50 50 45
Le rendement global en matière de gestion financière s'améliore

Comme l'indique la figure 3, on a constaté durant la ronde VIII du CRG (2010-2011) une amélioration du rendement de la gestion financière par rapport à la ronde VII (2009-2010). Au cours de l'exercice en cours, 76 p. 100 des ministères ont obtenu une cote « acceptable » ou « fort » comparativement à 70 p. 100 l'exercice précédent. Cette amélioration est principalement attribuable au fait que les ministères ont tiré profit de la mise en œuvre fructueuse d'un cadre renouvelé des politiques de gestion financière du Conseil du Trésor, adopté en 2008-2009 pour renforcer les exigences et les capacités liées à la gestion financière dans l'ensemble des ministères – un engagement pris par le gouvernement dans le Plan d'action sur l'imputabilité fédérale.

En particulier, ce cadre renouvelé de gestion financière a imposé de nouvelles exigences aux ministères, concernant notamment :

  • l'établissement d'un régime de gouvernance de la gestion financière plus solide à tous les échelons, précisant les responsabilités des administrateurs généraux dans leur rôle d'administrateur des comptes ainsi que les responsabilités des dirigeants principaux des finances;
  • la réalisation d'une évaluation ministérielle annuelle, axée sur les risques, de l'efficacité de leurs systèmes de contrôle interne;
  • la publication par les ministères de résumés des résultats et des plans d'action découlant de leurs évaluations de l'efficacité de leurs systèmes de contrôle internes en matière de rapports financiers, annexés à leurs états financiers annuels;
  • la divulgation par les ministères de l'information relative aux dépenses et aux écarts sur une base trimestrielle afin de mieux équiper les parlementaires pour surveiller les dépenses publiques;
  • l'intégration pangouvernementale graduelle de l'information financière et des systèmes de gestion financière, à l'appui de l'amélioration de la surveillance et de la prise de décisions.

Environ 90 p. 100 des ministères évalués comptaient sur une gouvernance de la gestion financière et des mécanismes de responsabilisation efficaces à l'appui du rôle de surveillance de l'administrateur général, du dirigeant principal des finances (DPF) et des cadres supérieurs, y compris des précisions sur les qualifications du DPF.

De plus, 80 p. 100 des ministères avaient adopté des pratiques éclairées en matière de prise de décisions, des mécanismes de responsabilisation clairs s'appliquant aux ressources publiques et des renseignements à jour à l'appui des politiques et de l'exécution des programmes.

Deux ans après leur mise en œuvre, les effets positifs des nouvelles exigences deviennent plus évidents dans l'ensemble des ministères, comme en témoignent les cotes de rendement de la ronde VIII du CRG. Si les cotes ont globalement diminué entre les rondes VI et VII, c'est principalement en raison des efforts requis des ministères pour adopter le nouveau Cadre des politiques de gestion financière.

Enfin, les améliorations globales constatées durant la ronde VIII ont également été relevées dans Le Point, Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes de juin 2011, chapitre 1, « La gestion et le contrôle financiers et la gestion des risques ». Bien qu'il reste du travail à faire, le rapport de la vérificatrice générale souligne les progrès satisfaisants accomplis par le BCG et les ministères visés par la vérification pour améliorer l'environnement des politiques dans l'ensemble de l'administration fédérale et pour renforcer les contrôles et les rapports financiers.

Composantes nécessitant une attention supplémentaire
Figure 4. Évaluations de la gestion financière et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010 2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 4. Évaluations de la gestion financière et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010 2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 4. Évaluations de la gestion financière et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010 2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Gestion financière Rendement du cycle de planification Durabilité du cyle de planification Rendement du cycle de fonctionnement Durabilité du cycle de fonctionnement Rendement du cycle des rapports Durabilité du cycle des rapports
Attention requise 0 % 0 % 7 % 7 % 16 % 0 % 13 %
Possibilité d’amélioration 24 % 18 % 38 % 29 % 42 % 2 % 40 %
Acceptable 69 % 82 % 56 % 56 % 31 % 78 % 24 %
Fort 7 % 0 % 0 % 9 % 11 % 20 % 22 %

Bien que les ministères et organismes aient amélioré leur rendement global, une analyse plus détaillée des résultats de la ronde VIII indique que ces améliorations doivent se poursuivre pour assurer le même niveau de rendement à long terme. Les résultats que l'on peut voir à la figure 4 montrent que 53 p. 100 des ministères ont reçu une cote inférieure à acceptable quant à leur capacité de maintenir à long terme leur niveau de rendement au regard de leurs cycles de planification, de fonctionnement et de rapports. Les organisations responsables des finances au sein des ministères ont particulièrement besoin d'être stabilisées par une réduction des postes vacants et de la dotation intérimaire, l'enrichissement de la base d'expérience de l'équipe ministérielle de gestion des finances et l'augmentation du nombre d'années en poste de ces employés.

Au regard du rendement du cycle de fonctionnement, plus de 80 p. 100 des ministères ont marqué des progrès importants quant à la mise en œuvre des recommandations découlant de la vérification de la gestion financière.

Près de 70 p. 100 des ministères assujettis à la Politique sur les paiements de transfert ont obtenu la cote « acceptable » ou « fort ».

Plus de 75 p. 100 des ministères se conformaient entièrement à la Norme comptable 1.2 du Conseil du Trésor – États financiers des ministères et organismes.

En tenant compte du programme de restrictions budgétaires et de ses répercussions sur les ministères, nous continuerons de surveiller le rendement de la gestion financière des ministères et leur capacité d'en assurer la durabilité dans tous les secteurs. .

Actifs et services acquis

Les actifs et les services acquis comprennent trois secteurs fonctionnels : acquisitions, gestion des actifs, et planification des investissements et gestion des projets. Chaque secteur est présenté séparément ci-dessous, mais dans l'ensemble, ils continuent d'afficher un bon rendement et ont été relativement stables ces dernières années.

Acquisitions (composante de gestion 11)

Le rendement de la composante acquisitions du CRG demeure solide et à peu près inchangé par rapport aux rondes précédentes.

Figure 5. Évaluations de la gestion des acquisitions de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 5. Évaluations de la gestion des acquisitions de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 5. Évaluations de la gestion des acquisitions de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Ronde IV (2006-07) Ronde V (2007-08) Ronde VI (2008-09) Ronde VII (2009-10) Ronde VIII (2010-11)
Attention requise 0 % 2 % 0 % 2 % 0 %
Possibilité d’amélioration 16 % 2 % 8 % 7 % 5 %
Acceptable 75 % 87 % 82 % 72 % 79 %
Fort 10 % 9 % 10 % 19 % 17 %
Nombre d’organisations évaluées 51 45 49 43 42

La ventilation de ces résultats généraux en élément de preuve individuel ne révèle aucune faiblesse systémique à l'échelle du gouvernement fédéral. De fait, 95 p. 100 des organisations évaluées obtiennent une cote « fort » ou « acceptable », en partie en raison de la maturité de la Politique sur les marchés (voir les figures 5 et 6).

Figure 6. Évaluations de la gestion des acquisitions et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 6. Évaluations de la gestion des acquisitions et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 6. Évaluations de la gestion des acquisitions et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Acquisitions Gouvernance, leadership et planification Capacité, mise en œuvre et résultats
Attention requise  0 % 0 % 0 %
Possiblité d’amélioration 5 % 7 % 12 %
Acceptable 79 % 74 % 69 %
Fort 17 % 19 % 19 %

Certains ministères adoptent des pratiques exemplaires en matière de ressources humaines dans le domaine des acquisitions. Cette mesure est particulièrement importante pour renforcer les initiatives novatrices visant la capacité de gestion des activités d'acquisition. Les exemples particuliers suivants sont tirés de l'exercice du Cadre de responsabilisation de gestion :

  1. Création de postes ministériels de mentors (PG) dans le domaine des achats et des approvisionnements : les nouveaux venus au sein de l'organisation sont jumelés à des employés chevronnés (mentors) qui leur transmettent information, conseils et enseignements au fur et à mesure de leurs progrès au sein de l'organisation. L'organisation en tire des avantages positifs : cela favorise le maintien en poste, améliore la productivité, augmente le transfert des connaissances et conserve l'expérience pratique et la sagesse des employés expérimentés.
  2. Création de possibilités de formation polyvalente pour les PG : la formation polyvalente consiste à enseigner à un employé embauché pour exécuter les tâches d'un poste particulier les compétences requises pour s'acquitter d'autres tâches. Les employés ainsi formés apprennent les compétences requises pour exécuter des tâches qui vont au-delà de leurs paramètres de responsabilité habituels. Lorsque les équipes reçoivent une formation polyvalente efficace, l'organisation est plus souple. La formation polyvalente est une bonne façon d'éliminer la mentalité de cloisonnement et elle encourage la coopération entre divisions. Elle augmente également la sensibilisation aux responsabilités d'autres groupes de l'organisation et la capacité de faire face aux absences imprévues.
  3. Création d'un poste de PG spécialiste de la surveillance des marchés et des rapports : ce spécialiste analyse les exigences des clients en matière d'approvisionnement et formule des recommandations avant la soumission au processus de passation des marchés. Ce poste consolide et améliore également les rapports sur les acquisitions, de façon à respecter les obligations commerciales et socioéconomiques.

Gestion des actifs (composante de gestion 14)

Dans l'ensemble, le rendement général de la fonction de gestion des actifs continue d'être bon –19 p. 100 des ministères et organismes obtenant maintenant la cote « fort » pour la composante de gestion 14 (voir la figure 7). L'amélioration des cotes de la gestion des actifs durant les rondes VII et VIII peut être partiellement attribuable au transfert de l'élément de preuve planification des investissements de cette composante à la composante gestion des projets et planification des investissements en 2009-2010. Un certain nombre de ministères ont obtenu de faibles cotes pour l'élément de preuve planification des investissements aux rondes IV, V et VI.

Figure 7. Évaluations de la gestion des actifs de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 7. Évaluations de la gestion des actifs de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 7. Évaluations de la gestion des actifs de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Ronde IV (2006-07) Ronde V (2007-08) Ronde VI (2008-09) Ronde VII (2009-10) Ronde VIII (2010-11)
Attention requise  0 % 0 % 0 % 0 % 0 %
Possibilité d’amélioration 18 % 20 % 27 % 22 % 19 %
Acceptable 76 % 68 % 61 % 66 % 63 %
Fort 6 % 11 % 12 % 12 % 19 %
Nombre d’organisations évaluées 51 44 49 41 43

Selon l'analyse des cotes globales, les ministères et organismes continuent d'obtenir un meilleur rendement au chapitre de la gestion du matériel qu'au chapitre de la gestion des biens immobiliers (voir le figure 8). Une des explications est que la complexité, la valeur et la taille de plusieurs biens immobiliers présentent un risque supérieur à celui des biens matériels, et que les attentes de la direction sont, par conséquent, plus élevées. De plus, de nombreux ministères évalués ne détiennent pas de biens immobiliers et ne possèdent qu'une base limitée de biens matériels, et par conséquent le niveau de preuve requis de ces organisations pour obtenir une cote « acceptable » ou plus élevée n'est pas aussi exigeant.

Les ministères mettent en œuvre de nombreuses initiatives écologiques pour gérer leur matériel. Plusieurs pratiques et initiatives écologiques exemplaires ont été cernées durant le processus du Cadre de responsabilisation de gestion. Elles vont de la disposition écologique des déchets électroniques à l'utilisation de véhicules légers pour les besoins des ministères et des cadres, dans le but de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

 

Un ministère qui avait obtenu récemment la cote « fort » pour l'élément de preuve biens immobiliers a élaboré une liste de vérification de la diligence raisonnable qui pourrait être utilisée comme pratique exemplaire par d'autres ministères gardiens du gouvernement fédéral. La liste de vérification consigne les étapes nécessaires pour l'acquisition et l'aliénation des biens immobiliers fédéraux. Les employés, expérimentés et nouveaux, peuvent l'utiliser pour s'assurer que toutes les exigences de la politique du Conseil du Trésor en la matière sont respectées avant de conclure définitivement des transactions.

Figure 8. Évaluations de la gestion des actifs et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 8. Évaluations de la gestion des actifs et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 8. Évaluations de la gestion des actifs et de ses éléments de preuve – ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Gestion des actifs Biens immobiliers Matériel
Attention requise 0 % 0 % 0 %
Possibilité d’amélioration 19 % 32 % 7 %
Acceptable 63 % 32 % 79 %
Fort 19 % 36 % 14 %

Planification des investissements et gestion des projets (composante de gestion 15)

Dans l'ensemble, le rendement des activités liées à la planification des investissements et à la gestion des projets est demeuré relativement stable depuis la dernière évaluation (voir la figure 9). Comme prévu, les ministères qui ont terminé la transition vers la nouvelle Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et la nouvelle Politique sur la gestion des projets obtiennent de meilleurs résultats que ceux qui n'ont pas encore terminé cette transition.

Figure 9. Évaluations de la gestion des projets de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO)
Figure 9. Évaluations de la gestion des projets de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO). Version textuelle ci-dessous:
Figure 9. Évaluations de la gestion des projets de la ronde IV (2006-2007) à la ronde VIII (2010-2011) du CRG (GMO et PMO) - Version textuelle
Évaluation Ronde IV (2006-07) Ronde V (2007-08) Ronde VI (2008-09) Ronde VII (2009-10) Ronde VIII (2010-11)
Attention requise 5 % 0 % 0 % 0 % 0 %
Possibilité d’amélioration 17 % 13 % 16 % 18 % 19 %
Acceptable 63 % 80 % 78 % 76 % 77 %
Fort 15 % 8 % 6 % 7 % 5 %
Nombre d’organisations évaluées 41 40 49 45 43

La ventilation des résultats globaux par élément de preuve individuel montre que la plupart des ministères et organismes obtiennent un bon rendement quant à la gestion de leur portefeuille de projets, des ressources des projets et des résultats des projets, ce dernier élément s'étant amélioré sensiblement par rapport à l'exercice précédent.

La planification des investissements continue de poser un défi pour de nombreux ministères, et les cotes dans ce domaine ont baissé depuis la ronde VII. Les ministères qui ont produit un plan d'investissement intégré à long terme ont obtenu la cote « fort » – une indication du rendement nécessaire pour produire un plan efficace à l'échelle organisationnelle.

On s'attend à ce que les ministères continuent de définir des possibilités d'amélioration et à mieux intégrer leurs pratiques d'affectation des ressources et de prise de décisions alors qu'ils se conforment aux exigences de la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis.

Conclusion

Les résultats du CRG sont dans l'ensemble favorables et continuent de s'améliorer, mais des défis demeurent. Plus particulièrement, on se préoccupe de la capacité et de la durabilité, un enjeu particulièrement important compte tenu du contexte économique actuel et de la nécessité pour les ministères et organismes de réaliser des économies importantes.

Le BCG s'est engagé à continuer d'améliorer les éléments de preuve afin d'évaluer le rendement de la fonction de contrôleur et de simplifier les exigences en matière de rapports imposées aux ministères.

Nous continuerons de mettre à jour notre évaluation de la santé des fonctions de vérification interne, de gestion financière et des actifs, et des services acquis.

Bureau du contrôleur général : Faits saillants des réalisations en 2011-2012 et priorités pour 2012-2015

Faits saillants en 2011-2012

Le rapport du Bureau du contrôleur général (BCG) de mars 2011 intitulé Rapport sur l'état de la fonction de contrôleur dans le gouvernement du Canada résume les grandes priorités visant la vérification interne, la gestion financière, ainsi que les actifs et les services acquis. On y présentait un plan triennal (2011‑2012 à 2013‑2014) des initiatives entreprises par le BCG dans les domaines de la politique, des opérations et de la collectivité. Les tableaux qui suivent font état des principales activités menées à bien au 31 mars 2012.

Gestion financière
Domaine Gestion financière Mise à jour
Politique Appuyer le rôle d'approbation ou d'attestation du dirigeant principal des finances (DPF) Le BCG élabore actuellement l'ébauche d'une ligne directrice afin de doter les DPF d'une approche et d'un cadre communs à l'égard de l'approbation des mémoires au Cabinet et des présentations au Conseil du Trésor qui faciliteront la prise de décisions éclairées. À la suite de consultations, le document sera prêt à être approuvé en 2012‑2013.
Fournir des lignes directrices sur la gestion des frais d'utilisation Trois sous‑activités ont été menées à bien dans le cadre de l'élaboration des lignes directrices sur la gestion des frais d'utilisation : l'analyse des options et l'ébauche d'exigences potentielles; l'harmonisation des lignes directrices futures avec la Loi sur les frais d'utilisation et d'autres politiques pertinentes; et la recommandation d'ébauches d'instruments de politique. Le BCG commencera à consulter les intervenants appropriés en 2012‑2013 afin de parachever les instruments de politique.
Améliorer les gains d'efficience relatifs au cadre législatif sur les finances Le BCG a dirigé la mise au point de modifications législatives qui ont mené à l'entrée en vigueur d'un nouvel article de la Loi sur la gestion des finances publiques. L'article 29.2 autorise les ministères (dans les limites prescrites) à fournir des services de soutien internes à d'autres ministères et à en recevoir de ceux‑ci. Le BCG a mis en place une nouvelle directive à l'appui de la mise en œuvre ordonnée des nouvelles mesures législatives.
Mettre en œuvre la Directive sur la gestion des dépenses de voyages, d'accueil et de conférences La directive est entrée en vigueur en janvier 2011. Les ministères ont publié leur premier rapport annuel sur le montant total des dépenses de voyages, d'accueil et de conférences à l'automne 2011.
Normaliser les processus opérationnels financiers et l'information financière commune Le BCG donne suite à son engagement de parachever la Ligne directrice sur le processus commun de la gestion financière 3.1 – gestion du cycle de l'approvisionnement au paiement et la Ligne directrice sur le processus opérationnel commun en gestion financière pour l'administration de la paye. En outre, d'autres documents d'orientation sont en préparation. L'Initiative des données opérationnelles communes continue de perfectionner la stratégie de normalisation des données, qui est conçue pour améliorer la communication et la qualité des données en établissant des normes. Cette initiative devrait mener à la mise en place des lignes directrices de projet d'ici la fin de l'exercice.

Mettre à jour et simplifier les exigences de la Politique sur les paiements de transfert 1

La Politique sur les paiements de transfert et la Directive sur les paiements de transfert ont été mises à jour pour attribuer davantage de pouvoirs aux ministres et aux administrateurs généraux quant à la modification des modalités des programmes. En outre, le plan antérieur sur la présentation d'un plan triennal des programmes de paiements de transfert au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada au plus tard le 1er avril de chaque année a été intégré aux rapports sur les plans et les priorités (RPP) des ministères. Par suite des modifications stratégiques, le plan triennal est maintenant intégré en permanence aux RPP ministériels.
Opérations Rendre l'information financière plus accessible On a mené des recherches pour recenser les pratiques internationales sur les données ouvertes, l'information financière du gouvernement du Canada qui est déjà accessible au public, et d'autres sources d'information financière qui pourraient être accessibles au public. En outre, le BCG surveille la mise en place de la Base de données de suivi intégré du directeur parlementaire du budget et d'autres projets liés aux initiatives axées sur les données ouvertes.
Alléger les exigences en matière de rapports en éliminant le double emploi dans les Comptes publics du Canada On a mené une analyse pour recenser les cas de double emploi dans les Comptes publics du Canada. Un plan de mission parlementaire sur la tenue de consultations à l'égard de changements des Comptes publics sera soumis aux fins d'approbation en 2012‑2013.
Améliorer les connaissances ministérielles à l'égard des exigences en matière de comptabilité et de rapports. On a aidé les ministères et les organismes à mettre en œuvre les changements comptables, y compris, mais sans s'y limiter, le passage à de nouvelles normes et la mise en œuvre de ces dernières. Il s'agit notamment de nouvelles normes internationales d'information financières, de normes comptables pour le secteur public, de normes comptables canadiennes et de la mise en œuvre de rapports financiers trimestriels ainsi que de normes comptables du Conseil du Trésor (NCCT 1.2). La surveillance de la conformité a été effectuée par l'entremise du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG), et les ministères ont reçu une rétroaction à l'égard des aspects à améliorer.
Achever la mise en œuvre de la Politique sur le contrôle interne La mise en œuvre a été effectuée par étapes et est terminée à 80 p. 100. Les ministères visés par l'étape I ont publié leur deuxième rapport annuel sur la gestion du contrôle interne. Les ministères de l'étape II ont publié leur premier rapport, et les autres ministères sont bien en voie de publier leurs rapports en 2012.
Élaborer des documents d'orientation et des outils à l'appui de pratiques normalisées et efficientes d'exécution des programmes de subventions et de contributions 2 Le BCG a dirigé des groupes de travail interministériels qui ont mis au point une approche de gestion des risques liés aux programmes de subventions et de contributions et un cadre des processus opérationnels communs pour la gestion du cycle de vie des subventions et des contributions. On a également tenu un atelier interministériel sur l'harmonisation et la normalisation des programmes de paiements de transfert.
Accroître l'efficience ministérielle quant à l'exécution des programmes de subventions et de contributions 3 En mobilisant les ministères et en appuyant de façon soutenue des projets pilotes dirigés par les ministères, le BCG a éliminé ce qui était perçu comme des obstacles stratégiques et juridiques, et il a partagé son expertise en matière des modèles interministériels d'exécution des programmes de subventions et de contributions.
Collectivité Appuyer le perfection-nement des futurs DPF grâce à la gestion des talents et de la collectivité, et au comblement des lacunes en matière de compétences. L'évaluation du risque lié à la relève des DPF se poursuit, tout comme celle du profil des dirigeants financiers, ce qui permet de cerner les priorités d'apprentissage et de perfectionnement accélérés et celles de la planification de la relève des DPF.
Faire progresser le programme de la collectivité sur la capacité au sein de la collectivité de la gestion financière. Les objectifs annuels de placement au niveau d'entrée du Programme de recrutement et de perfectionnement des agents financiers (Programme RPAF) ont été atteints à 55 p. 100. Les activités de recrutement pour 2012‑2013 ont débuté. Toutes les personnes de la cohorte 2 ont été placées avec succès.
Réviser et mettre à jour le cours de formation des praticiens ministériels sur les paiements de transfert. Le BCG a mis à jour le cours de l'École de la fonction publique du Canada sur les paiements de transfert
Vérification interne
Domaine Vérification interne Mise à jour
Politique Réviser la Politique sur la vérification interne afin de donner suite aux résultats de l'évaluation (juin 2011). Le Conseil du Trésor a approuvé les modifications de la Politique sur la vérification interne le 29 mars 2012, et la politique modifiée est entrée en vigueur le 1er avril 2012.
Élaborer des lignes directrices à l'intention des vérificateurs internes quant à leur rôle concernant le contrôle interne des rapports financiers. Une ébauche des lignes directrices sur les rôles et responsabilités à l'égard du contrôle interne des rapports financiers a été préparée et soumise au Conseil consultatif du contrôleur général pour commentaires.
Opérations Entreprendre des vérifications du mécanisme de contrôle de base dans les petits ministères et organismes en ce qui a trait aux ressources humaines, à la gestion financière, à la passation des marchés, aux voyages et aux activités d'accueil, et à la paye. Depuis avril 2011, 11 vérifications des contrôles de base ont été achevées.
Mener des vérifications horizontales dans les petits ministères et organismes (PMO) et les grands ministères et organismes (GMO) pour s'attaquer aux secteurs de risque gouvernementaux, notamment la gouvernance (PMO), les services communs (GMO) et la gestion de l'information (PMO et GMO). Depuis avril 2011, 6 vérifications horizontales ont été menées dans 28 GMO et 31 PMO.
Améliorer la qualité des renseignements issus de la vérification interne grâce à l'analyse de l'information liée à la vérification, et déterminer des pratiques exemplaires. L'analyse des plans de vérification axés sur le risque (2010‑2011) a été achevée et transmise à tous les dirigeants principaux de la vérification (DPV). En outre, une analyse des rapports de vérification interne terminés en 2010‑2011 a été fournie aux DPV et aux centres de politique du Conseil du Trésor.
Collectivité Réviser les cours de formation de base et les mécanismes de prestation pour les comités de vérification ministériels. L'Université d'Ottawa est responsable des cours destinés aux comités de vérification ministériels.
De concert avec l'Institut des vérificateurs internes (IIA) et l'École de la fonction publique du Canada (EFPC), développer un nouveau modèle de prestation d'apprentissage aux fins de formation en vérification interne. Un accord a été conclu selon lequel le Secteur de la vérification interne du BCG utilisera les locaux de l'IIA, section d'Ottawa, pour offrir de nouvelles possibilités d'apprentissage comme des webinaires et de la formation en ligne. L'EFPC continuera de donner de la formation régulière.
Contribuer à la planification de la relève pour les comités de vérification ministériels et mettre à jour les conditions de nomination. Des documents d'orientation sur la planification de la relève ont été élaborés. Les modalités des comités de vérification ministériels sont actuellement mises à jour pour tenir compte des modifications apportées à la Politique sur la vérification interne.
Favoriser un plus grand professionnalisme en matière de vérification interne, notamment en incluant des exigences relativement à la certification des DPV. Un énoncé clair des exigences applicables aux DPV a été fourni à la collectivité de la vérification interne et intégré à la version révisée de la politique.
De concert avec le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines (BDPRH), mener des recherches pour établir une classification, des groupes ou un volet propre aux vérificateurs internes. Le BCG travaille avec le BDPRH sur la question de la classification des vérificateurs internes.
Soutenir la gestion des talents des DPV et des vérificateurs internes, notamment les compétences de base, la formation, l'avancement et le maintien en poste, depuis le niveau d'entrée jusqu'au niveau des DPV. Les compétences de base et des descriptions de travail génériques ont été élaborées et mises à la disposition de la collectivité de la vérification interne. Des services d'encadrement et de mentorat ont aussi été fournis aux DPV.
Actifs et services acquis
Domaine Actifs et services acquis Mise à jour
Politique Modifier la Politique sur la gestion des biens immobiliers pour adopter des limites d'approbation des transactions fondées sur la capacité. Le Conseil du Trésor a approuvé en novembre 2011 les modifications de la Politique sur la gestion des biens immobiliers pour faciliter le passage à des limites d'approbation des transactions fondées sur la capacité.
Renouveler la Politique sur la prise de décisions concernant la limitation de la responsabilité des entrepreneurs dans les marchés de l'État. Le renouvellement de la Politique sur la prise de décisions concernant la limitation de la responsabilité des entrepreneurs dans les marchés de l'État est maintenant harmonisé avec les travaux de plus grande envergure sur le renouvellement des politiques sur les marchés.
Abroger la Politique sur l'examen des acquisitions. Le Conseil du Trésor doit se pencher sur l'abrogation de la Politique sur les marchés, de la Politique sur la prise de décisions concernant la limitation de la responsabilité des entrepreneurs dans les marchés de l'État et de la Politique sur l'examen des acquisitions, et sur l'adoption de quatre nouveaux instruments de politique (la Politique sur la gestion de l'approvisionnement, la Directive sur l'approbation des marchés, la Directive sur les marchés d'approvisionnement de l'État et la Directive sur la limitation de la responsabilité des entrepreneurs).
Modifier le Règlement sur les marchés de l'État.

Les modifications sont entrées en vigueur le 22 septembre 2011 et ont été officiellement promulguées dans la Gazette du Canada le 12 octobre 2011. Deux avis distincts relatifs à la politique sur les marchés ont été préparés et communiqués à la collectivité des intervenants pour lui faire part des changements.

Le BCG prépare une deuxième série de modifications du Règlement sur les marchés de l'État.

Opérations Mettre en œuvre le Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux (phase II). Le Cabinet a approuvé la phase II du Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux en juin 2011, et le Conseil du Trésor a approuvé le financement de la phase II pour 18 ministères en septembre 2011. Des fonds supplémentaires ont été prévus dans le budget fédéral de 2011 pour faciliter la mise en œuvre de la phase II.
Mettre en œuvre la Politique sur la gestion de l'approvisionnement et les deux directives connexes. Comme indiqué précédemment, le Conseil du Trésor doit examiner cette politique et ces directives.
Mettre en œuvre la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et la Politique sur la gestion des projets. La période de transition de cinq ans de la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et de la Politique sur la gestion des projets du Conseil du Trésor a pris fin le 1er avril 2012. Les politiques remplacées ont été abrogées à cette date et 99 ministères sont maintenant assujettis aux nouvelles politiques; 2 ministères ont obtenu une prolongation de délai du Conseil du Trésor. Parmi les ministères maintenant visés par les nouvelles politiques, 21 ont terminé une évaluation de la capacité organisationnelle de gestion de projet (ECOGP), et les ministres du Conseil du Trésor ont approuvé les catégories de capacité de ces ministères en tenant compte de leurs plans d'investissement. En 2010-2011, environ 70 p. 100 des dépenses du gouvernement du Canada au titre des actifs et des services acquis sont affectées à ces ministères. La nouvelle application en ligne « Calibrage » a été lancée; elle permet aux ministères et au Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada d'avoir accès en temps réel à l'outil d'évaluation de la complexité et des risques des projets et à l'outil de l'ECOGP.
Collectivité Améliorer le programme de certification de la collectivité des acquisitions et de la gestion du matériel du gouvernement fédéral. Après examen de documents relatifs au Programme de certification de la collectivité des acquisitions et de la gestion du matériel du gouvernement fédéral, divers cours et manuels ont été mis à jour et d'autres sont en train de l'être. Une série de 15 séances d'information et d'ateliers sur le dossier des réalisations du candidat a été donnée dans la région de la capitale nationale et ailleurs. Le fichier de renseignements personnels du programme de certification est en train d'être mis à jour afin de faciliter l'accès aux renseignements pour mieux aider les participants à obtenir leur certification.
Élaborer les évaluations de niveau II pour le programme de certification de la collectivité des acquisitions et de la gestion du matériel du gouvernement fédéral. L'étude de cas de niveau II pour les acquisitions et la grille de notation connexe et le guide de formation de l'évaluateur ont été achevés en fonction des résultats des examens pilotes.
Mener un examen quinquennal obligatoire des Compétences des membres des collectivités des acquisitions, de la gestion du matériel et des biens immobiliers du gouvernement fédéral de l'Office des normes générales du Canada (ONGC). La décision d'abandonner les Compétences des membres des collectivités des acquisitions, de la gestion du matériel et des biens immobiliers du gouvernement fédéral de l'ONGC (ONGC‑192.1‑2005) a été approuvée par le Comité directeur des directeurs généraux des collectivités des acquisitions, de la gestion du matériel et des biens immobiliers. En remplacement, des dictionnaires de compétences pour chaque collectivité seront affichés sur le site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Des groupes de travail interministériels examinent présentement les compétences pour chaque collectivité, et une ébauche aux fins de consultation devrait être prête d'ici la fin de 2012‑2013.

 

Priorités pour 2012‑2015

Domaine Vérification interne Gestion financière Actifs et services acquis
Politique

Élaborer un cadre de gestion du rendement à l'appui de l'évaluation continue de la mise en œuvre de la Politique sur la vérification interne.

Élaborer des documents d'orientation à l'intention de la collectivité de la vérification interne sur les rapports du dirigeant principal de la vérification (DPV) et des comités de vérification ministériels (CVM).

Lancer la prochaine étape de réforme des programmes de subventions et de contributions (2011‑2013).

Mettre au point une ligne directrice sur l'approbation des dirigeants principaux des finances (DPF).

Faire progresser le renouvellement de la Politique sur les autorisations spéciales de dépenser les recettes.

Mettre au point une directive sur la gestion des frais d'utilisation.

Faire approuver la Politique sur la gestion de l'approvisionnement, ainsi que les trois directives et guides connexes.

Amorcer la modification du Règlement sur les marchés de l'État (ronde II).

Amorcer l'examen quinquennal de la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et de la Politique sur la gestion des projets.

Amorcer l'examen quinquennal de la Politique sur la gestion des biens immobiliers et de la Politique sur la gestion du matériel.

Passer en revue la Politique sur les services communs.
Opérations

Mettre en œuvre la version révisée de la Politique sur la vérification interne.

Mener des vérifications des contrôles de base auprès des petits ministères et organismes (PMO).

Mener des vérifications horizontales auprès de PMO et de grands ministères et organismes (GMO).

Fournir des services de vérification interne au regroupement des organismes de développement régional et à certains PMO.

Élaborer des rapports de renseignements sur la vérification interne qui analysent les plans et les rapports ministériels de vérification axée sur le risque.

Élaborer et mettre en œuvre un programme d'amélioration de l'assurance qualité pour les vérifications horizontales et les contrôles de base; mettre à jour le guide de l'inspection des pratiques professionnelles.

Mettre au point un plan triennal pour les critères et les indicateurs du Cadre de responsabilisation de gestion (CRG).

Diriger l'examen indépendant du Plan d'action national d'approvisionnement en chasseurs.

Alléger les exigences en matière de présentation de rapports en éliminant les cas de double emploi dans les Comptes publics du Canada.

Élaborer le Projet de solution opérationnelle.

Faire progresser l'Initiative des données opérationnelles communes.

Continuer de mettre en œuvre les pratiques opérationnelles communes.

Terminer la mise en œuvre transitoire de la Politique sur le contrôle interne (2012‑2013 à 2013‑2014).

Mettre au point un cadre à l'appui de l'examen quinquennal des politiques sur la gestion financière et de la Politique sur les paiements de transfert.

Mettre en œuvre le Plan d'action pour les sites contaminés fédéraux (phase II).

Élaborer des extraits de données du Répertoire des biens immobiliers fédéraux et de l'Inventaire des sites contaminés fédéraux qui seront inclus dans le Portail de données ouvertes.

Mettre en place des limites d'approbation des transactions immobilières fondées sur les capacités.

Mettre en œuvre la Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis et la Politique sur la gestion des projets.
Collectivité

Traiter les nominations et les renouvellements au sein des CVM.

Passer en revue le processus et les modalités de nomination des membres des CVM.

Travailler avec le Bureau du dirigeant principal des ressources humaines afin de corriger les problèmes de classification des vérificateurs internes.

Élaborer et mettre en œuvre des outils à l'appui de la gestion des talents des vérificateurs internes et des DPV.

Élaborer la Stratégie quinquennale de perfectionnement fondée sur les compétences pour la collectivité de la gestion financière (2013‑2018).

Élaborer et mettre en œuvre un processus de gestion des talents et de planification de la relève des DPF et des DPF adjoints.

Moderniser le Programme de recrutement et de perfectionnement des agents financiers et des vérificateurs internes (RPAF/RPVI).

Parachever les modifications apportées aux lignes directrices du Programme de formation des stagiaires CA (FSCA).

Faciliter l'intégration des membres des cohortes 2 et 4 du Programme FSCA à la collectivité de la gestion financière.

Créer et publier des dictionnaires des compétences à l'intention des collectivités des acquisitions, de la gestion du matériel et des biens immobiliers qui remplaceront les Compétences normalisées des membres des collectivités des acquisitions, de la gestion du matériel et des biens immobiliers du gouvernement fédéral de l'Office des normes générales du Canada.

Terminer l'analyse démographique des effectifs de la collectivité des biens immobiliers de 2012 et le profil connexe.

Améliorer le Programme de certification de la collectivité des acquisitions et de la gestion du matériel du gouvernement fédéral et lancer la certification de niveau II.

Partie II : Trois documents de recherche sur les aspects de la fonction de contrôleur au Canada

Maintien du bassin des dirigeants principaux des finances : Pour une approche collective de la gestion des talents et de la planification de la relève visant les postes de dirigeant principal des finance

L'évolution du rôle du dirigeant principal des finances

Présentation de la vision du nouveau modèle du dirigeant principal des finances

Le gouvernement du Canada a officiellement adopté le modèle du dirigeant principal des finances (DPF) quand le Cadre des politiques de gestion financière du Conseil du Trésor est entré en vigueur le 1er juin 2010. Le cadre définit les grandes lignes des rôles distincts, bien qu'ils soient interdépendants, des personnes responsables de la gestion financière au sein du gouvernement :

  • les administrateurs généraux, à titre d'administrateurs des comptes, sont tenus de rendre des comptes au Parlement sur l'exercice de leurs responsabilités de gestion, notamment la gestion financière;
  • les DPF appuient directement les administrateurs généraux, à titre de cadres supérieurs responsables de tous les aspects de la gestion financière, et prodiguent des conseils stratégiques objectifs en ce qui a trait aux responsabilités globales de gérance et à l'intégrité du rendement, de la culture et des compétences globales du ministère en matière de gestion financière;
  • le contrôleur général du Canada établit l'orientation fonctionnelle en matière de gestion financière, encourage les pratiques exemplaires et veille à ce que les pratiques de gestion financière du gouvernement soient harmonisées avec les principes et les instruments de soutien du Cadre des politiques de gestion financière.

La Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière, l'un des principaux instruments stratégiques du Cadre des politiques de gestion financière du Conseil du Trésor, expose en détail ces rôles et responsabilités, ainsi que la nature du soutien que les DPF doivent assurer à leurs administrateurs généraux. Le rôle de conseiller stratégique dont fait état le cadre est élargi de manière à inclure des recommandations indépendantes et objectives sur toutes les initiatives de financement et toutes les affectations de ressources qui doivent être approuvée par un administrateur général. Entre autres, la politique indique que le DPF est :

  • le gérant principal de lois, politiques et directives pertinentes;
  • le cadre principal responsable de l'élaboration, de la diffusion et du maintien du cadre ministériel de gestion financière;
  • le cadre principal chargé de diriger et de surveiller l'application et le contrôle adéquats de la gestion financière dans l'ensemble du ministère.

La dépendance des administrateurs généraux à l'égard des DPF est accrue par une exigence de la politique faisant en sorte qu'il y a un rapport hiérarchique direct entre les deux postes. En outre, la politique indique clairement qu'il incombe aux administrateurs généraux de nommer un DPF possédant les qualifications appropriées. Les administrateurs généraux doivent s'assurer que le contrôleur général, ou son représentant, est membre du comité de sélection du DPF. Cette mesure tient compte du fait que le Bureau du contrôleur général (BCG) exerce un leadership fonctionnel sur la collectivité de la gestion financière, y compris les DPF.

La présentation du modèle du DPF, et de l'ensemble des politiques s'y rapportant, a permis d'établir une nouvelle vision de la gestion financière à l'échelle du gouvernement : une vision fondée sur la reddition de comptes. Les rôles et les responsabilités de tous les intervenants y sont clairement définis, et les rapports entre ces rôles sont essentiels au succès du modèle. Même si les administrateurs généraux assument les responsabilités ministérielles individuelles pour la gestion financière, avec le soutien de leur DPF, le BCG est ultimement responsable de la fonction de gestion financière à l'échelle du gouvernement, y compris le développement d'une capacité durable de la collectivité.

Comparaison des DPF des secteurs privé et public

À bien des égards, l'évolution du rôle des DPF au sein du gouvernement fédéral correspond à celle du rôle des DPF dans le secteur privé. Toutefois, outre la nécessité d'une reddition de comptes et d'une transparence accrues, une transformation plus fondamentale s'est opérée. Depuis longtemps, le DPF du secteur privé devait être un partenaire d'affaires clé qui contribuait un précieux apport au processus décisionnel de l'entreprise. Aujourd'hui, le DPF au sein du gouvernement fédéral doit jouer un rôle comparable, c'est-à-dire qu'il doit agir à titre de conseiller stratégique principal pour l'administrateur général et lui présenter un point de vue objectif avec une perspective globale sur toutes les questions touchant les activités du ministère. Cela constitue un changement de rôle important.

Les études menées par IBM sur la fonction de DPF 4 montrent comment les DPF au sein des administrations gouvernementales partout dans le monde perçoivent leur rôle, ainsi que leur efficacité à ce titre, comparativement à leurs homologues du secteur privé. Les principales activités ont été réparties en deux catégories, celles qui visent principalement les finances et celles axées sur l'entreprise (voir « Activités financières principales » et « Activités axées sur l'entreprise » ci-dessous). Même si les DPF au sein des administrations gouvernementales estiment que les activités axées sur l'entreprise sont importantes, leur appréciation de l'efficacité avec laquelle leur propre organisation financière s'acquittait de ces activités était nettement inférieure à celle des DPF du secteur privé.

Activités financières principales
  • Renforcement des programmes de conformité et des contrôles internes
  • Perfectionnement des personnes au sein de l'organisation financière
  • Adoption continue d'améliorations aux processus financiers
  • Promotion de la réduction des coûts financiers

 

Activités axées sur l'entreprise
  • Mesure et contrôle du rendement de l'entreprise
  • Contributions à la stratégie d'entreprise
  • Promotion de la réduction des coûts de l'entreprise
  • Soutien, gestion et atténuation des risques d'entreprise
  • Promotion de l'intégration de l'information dans l'ensemble de l'entreprise

Nul doute, les réalités auxquelles font face les DPF au sein d'administrations gouvernementales diffèrent énormément de celles qui attendent les DPF du secteur privé. Les DPF au sein d'une administration gouvernementale opèrent dans un cadre législatif et politique complexe et doivent réagir rapidement selon l'évolution des priorités politiques. Cela étant dit, il importe de souligner l'écart entre les DPF au sein des administrations gouvernementales et ceux du secteur privé dont fait état l'étude; cela confirme le rôle que les DPF efficaces doivent jouer au sein d'organisations modernes et montre à quel point le secteur public doit adopter des initiatives de perfectionnement des compétences pour s'assurer de satisfaire à ces attentes.

Transformation importante de la fonction de gestion financière

La mise en œuvre du modèle du DPF au sein du gouvernement fédéral a été perçue comme une étape essentielle pour améliorer la gestion financière et la reddition de comptes. Elle a également signalé une réaction importante au scandale des commandites et, pour cette raison, elle est directement liée à la Loi fédérale sur la responsabilité. Par conséquent, la gestion financière a fait l'objet d'une transformation profonde au cours des dernières années.

En vue de s'assurer que la mise en œuvre du modèle du DPF se ferait d'une manière professionnelle, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada a publié les Lignes directrices sur les compétences des dirigeants principaux des finances. Ces lignes directrices sont fondées sur le principe que les qualifications des DPF sont essentielles pour assurer la crédibilité – et la perception de la crédibilité – des fonctions de gestion financière qu'ils dirigent. Les DPF et les adjoints aux DPF (ADPF) devraient avoir une combinaison appropriée d'études, de qualifications professionnelles, d'expérience et de compétences pour remplir leurs fonctions. En vertu de ces lignes directrices, lors de la nomination d'un DPF, la préférence devrait être accordée aux candidats détenant un titre comptable professionnel. La ligne directrice stipule, exception faite des plus petits ministères, que l'un ou l'autre des titulaires (le DPF ou l'ADPF) possède un titre comptable professionnel.

Aux termes de la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière qui est entrée en vigueur le 1er avril 2009, on s'attendait à ce que les ministères harmonisent leurs pratiques avec celles énoncées dans les Lignes directrices sur les compétences des dirigeants principaux des finances au plus tard à cette date. Étant donné la nature consultative du processus d'élaboration des politiques, la collectivité des gestionnaires financiers était au courant de la direction que le Secrétariat souhaitait prendre bien avant que les instruments politiques ne soient achevés, et elle s'y était déjà conformée. Comme le montre le tableau 1, la professionnalisation de la fonction a progressé dans l'ensemble, principalement au chapitre de l'accréditation. On constate aussi une plus grande capacité dans l'ensemble de la collectivité des gestionnaires financiers occupant des postes de cadre supérieur qu'à l'égard de cet attribut clé du modèle du DPF.

Tableau 1. Études et accréditation des cadres supérieurs : Résultats d'un sondage auprès de la collectivité de la gestion financière dans la fonction publique
Proportion de répondants cadres (EX) 2003 2009
Proportion de répondants EX titulaires d'un baccalauréat ou d'un diplôme d'études plus élevé 82 % 90 %
Proportion de répondants EX titulaires d'un titre comptable professionnel 50 % 70 %

La vérificatrice générale a souligné les progrès qui ont été réalisés par la collectivité au cours des dernières années. Au chapitre 1 de son rapport intitulé Le Point – Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes, (2011), la vérificatrice générale Sheila Fraser souligne que, dans tous les ministères visés par la vérification, les DPF répondaient aux exigences de leur poste et que les rôles, les responsabilités et les pouvoirs qui leur avaient été attribués étaient conformes à la Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière. Son rapport confirmait également que les DPF ont assumé le rôle de conseiller stratégique clé qui est au cœur de l'évolution du DPF au sein du gouvernement. Dans son rapport, elle cite des exemples de changements au sein des ministères qui ont été apportés à la suite d'avis des DPF et indique l'augmentation considérable du nombre de DPF et d'ADPF détenteurs d'un titre comptable professionnel comparativement aux années antérieures :

En 2002, lorsque nous avons soulevé cette question pour la première fois, seulement 33 % des agents financiers principaux détenaient un titre comptable professionnel reconnu. En 2010, nous avons constaté que 82 % des dirigeants principaux des finances et 82 % des adjoints au dirigeant principal des finances des 22 grands ministères détenaient un tel titre. Bien que les Lignes directrices sur les compétences des dirigeants principaux des finances stipulent qu'au moins un de ces dirigeants doit posséder cette désignation, dans bon nombre de ministères, les deux gestionnaires financiers clés sont titulaires d'un titre comptable professionnel. Il s'agit d'une amélioration importante au sein de l'administration publique depuis la publication de notre première constatation à ce sujet il y a huit ans. Ce niveau élevé de compétences professionnelles fournit aux grands ministères les compétences et le savoir nécessaires pour poursuivre leur travail en vue de satisfaire à toutes les exigences des politiques en matière de gestion et de contrôle financiers. (p. 23)

La nomination de tant de DPF hautement qualifiés au cours d'une période relativement courte est une grande réussite qui a fortement contribué aux progrès observés en matière de gestion financière, comme le souligne le premier Rapport sur la fonction de contrôleur dans le gouvernement du Canada (2011) :

  • Au sujet des contrôles internes : « Dans l'ensemble, les ministères ont déjà commencé à redoubler d'efforts pour gérer leurs systèmes de contrôle afin d'en assurer l'efficacité. » (p. 11)
  • Au sujet des rapports financiers : « ...en 2009-2010, 90 p. 100 des ministères et organismes ont reçu la cote « acceptable » ou « forte » aux fins de l'évaluation du CRG inhérente à la qualité des états financiers ministériels présentés. » (p. 13)
  • Au sujet des systèmes financiers : « Les modèles de gouvernance inhérents aux systèmes de gestion financière des ministères étaient bien rodés, ce qui permet à la haute direction de mieux cerner, intégrer et traiter les questions d'intérêt relatives aux systèmes de gestion financière. » (p. 14-15)

Le large bassin de cadres supérieurs hautement qualifiés et expérimentés en gestion financière et prêts à assumer le rôle de DPF a facilité cet effort de recrutement.

Satisfaire aux besoins futurs

Les défis liés aux facteurs démographiques propres aux DPF

Selon le Quatrième rapport du Comité consultatif sur la fonction publique nommé par le Premier ministre (2010), le vieillissement de la génération du baby-boom, jumelé aux répercussions de l'examen des programmes mené au milieu des années 1990, se fait sentir dans l'ensemble du gouvernement et, particulièrement, dans les rangs des cadres :

Une transformation complète du leadership au sein de la fonction publique s'opère actuellement en raison du départ à la retraite de la génération d'après-guerre et de la cessation du recrutement de personnel du milieu des années 1990. À court terme, les effets de ce changement se font sentir dans le roulement de personnel dans les postes aux échelons supérieurs […]

Dans ce contexte, on ne peut trop insister sur l'importance d'une gestion rigoureuse des talents, y compris celle de la planification de la relève. (p. 7)

Au cours des dernières années, la collectivité des DPF a été confrontée à ce défi démographique, qui devrait persister.

En mai et en juin 2011, le BCG a interviewé 67 PDF dans l'ensemble du gouvernement dans le cadre d'une évaluation des risques liés à la planification de la relève au sein de la collectivité. Presque tous les DPF des catégories 1 et 2 5 et environ la moitié des DPF de la catégorie 3 ont été interviewés. Parmi ces 67 DFO, 18 (27 p. 100) ont indiqué qu'il était probable ou très probable qu'ils prennent leur retraite au cours des 3 prochaines années. En outre, le nombre de postes de DPF vacants augmentera lorsque des DPF chercheront des nominations latérales ou des promotions.

Étant donné que la majorité des postes de DPF sont dotés par des membres de la collectivité actuelle des gestionnaires financiers et parfois de la collectivité actuelle des DPF, un départ à la retraite ou tout autre départ d'un DPF peut avoir un « effet de domino » qui se répercutera plus ou moins sur l'ensemble de la collectivité, amplifiant ainsi le roulement de personnel dans les rangs des cadres de la gestion financière.

Même si les prévisions concernant les départs à la retraite au sein de la collectivité des DPF ne sont pas uniques dans le contexte de l'ensemble du gouvernement, le nombre de ces départs n'en reste pas moins important. Les entrevues des DPF ont montré qu'il existe un bassin considérable d'employés talentueux pouvant agir comme successeurs, ce qui est encourageant. Le défi consistera à veiller à ce que ces candidats possèdent la gamme complète des compétences requises pour assumer les fonctions d'un DPF moderne.

Harmonisation des compétences avec les exigences actuelles

Étant donné son mandat, à savoir de favoriser l'élaboration d'une capacité durable au sein de la collectivité des gestionnaires financiers, et le fait que les ADPF constituent le principal groupe de relève pour les postes de DPF, le BCG a récemment mis de l'avant des processus de dotation collective pour des postes d'ADPF aux niveaux EX­02 et EX­03 (voir le tableau 2). Ces processus avaient comme but de créer des bassins de candidats préqualifiés à ces deux niveaux dans lesquels les ministères pourraient puiser pour pourvoir les postes vacants selon les besoins. Ces processus ouverts aux fonctionnaires et au public ont attiré des candidats de partout au pays.

Tableau 2. Sommaire des processus de dotation collective aux niveaux EX-02 et EX-03
Étape du processus de dotation Processus au niveau EX-02 Processus au niveau EX-03
Nombre de candidatures reçues 250 167
Nombre de candidats évalués 73 27
Nombre de candidats préqualifiés retenus 9 4

Les résultats de nombreux candidats à l'examen écrit (dans le cas du processus au niveau EX-02) et lors des entrevues (les deux processus) ont fait ressortir l'absence de réflexion et d'analyse stratégiques. Ces candidats, dont bon nombre affichent un solide rendement au sein de la collectivité des DPF, n'ont pas été retenus. Il convient de noter que les candidats externes, particulièrement dans le processus au niveau EX-03, possédaient davantage ces compétences que les candidats internes; ce résultat correspond à une constatation de l'étude susmentionnée menée par IBM.

Les résultats des candidats lors de ces processus collectifs semblent contredire les données recueillies récemment par le BCG sur la façon dont les cadres de la gestion financière perçoivent leurs forces et leurs faiblesses. Le profil de 2011 des gestionnaires financiers supérieurs comporte des renseignements obtenus auprès de 121 personnes aux niveaux EX-01 à EX-03 au sein d'organisations de gestion financière. Les participants devaient indiquer leur niveau de connaissance et d'expérience dans divers domaines d'activités articulés selon les quatre rôles du modèle de compétences des DPF proposé (voir l'annexe A, « Proposition de modèle de compétences de dirigeant principal des finances »). Plus des trois quarts des répondants aux niveaux EX-01 et EX­02 et presque tous les répondants au niveau EX-03 ont déclaré être « expérimenté » ou un « expert », en ce qui concerne le rôle de stratège (voir le tableau 3).

Tableau 3. Auto-évaluation du profil de compétences des gestionnaires financiers supérieurs
Auto-évaluation du niveau de compétence Rôle d'intendant Le rôle d'intendant est axé sur une solide gestion des ressources, la rationalisation des contrôles ainsi que la qualité de l'information financière. Rôle d'exécutant Le rôle d'exécutant est axé sur les pratiques exemplaires de la fonction financière même. Rôle de catalyseur Le rôle de catalyseur est axé sur les pratiques exemplaires de l'organisation dans sa totalité. Rôle de stratège Le rôle de stratège est axé sur les questions stratégiques à long terme, avec une orientation externe.
EX-01 et EX-02 EX-03 Total EX-01 et EX-02 EX-03 Total EX-01 et EX-02 EX-03 Total EX-01 et EX-02 EX-03 Total
Expert 28 % 41 % 31 % 27 % 29 % 25 % 26 % 47 % 31 % 22 % 50 % 28 %
Expérimenté 45 % 40 % 44 % 35 % 47 % 38 % 50 % 38 % 50 % 55 % 46 % 53 %
Au courant 25 % 19 % 24 % 33 % 22 % 32 % 20 % 14 % 19 % 23 % 4 % 19 %
Non familier 2 % 0 % 1 % 5 % 2 % 5 % 1 % 0 % 0 % 0 % 0 % 0 %

Puisque de nombreux candidats internes ne possèdent pas les compétences associées au rôle de stratège et que la vaste majorité des cadres interrogés se sont tout de même accordé une note positive à ce chapitre, il pourrait y avoir un écart entre les attentes des gestionnaires financiers supérieurs et celles de leurs supérieurs. Cet écart avait déjà été observé, car la rétroaction des administrateurs généraux qui participent aux processus de sélection des DPF montre constamment qu'ils ne sont pas convaincus que de nombreux candidats pourraient remplir ce rôle au sein de leur organisation. Il faudrait donc réévaluer et communiquer les attentes et promouvoir le perfectionnement professionnel et d'autres interventions pour s'assurer que des candidats possédant toutes les autres qualifications puissent progresser dans leur carrière en gestion financière.

Nécessité d'une planification officielle de la relève

En dépit des signes précurseurs d'un roulement imminent de personnel au sein des DPF et des ADPF, peu de ministères s'attaquent activement au problème. Parmi les 67 ministères qui ont participé à l'évaluation des risques inhérents à la relève susmentionnée, seulement 21 p. 100 avaient un plan de relève des DPF documenté. Dans le cas des postes d'ADPF, le nombre de plans de relève documentés était même plus faible, se situant à seulement 15 p. 100 des ministères. Le problème est particulièrement sérieux au sein des petits ministères et organismes, car dans leur cas il est reconnu que la planification de la relève demeure tout un défi. Parmi les 25 ministères de la catégorie 3 qui ont participé, seulement 3 avaient un plan de relève des DPF documenté et seulement 2 avaient un plan pour le poste d'ADPF.

Au cours des entrevues, on a demandé aux DPF de déterminer un éventuel successeur au sein de leur ministère ou de l'extérieur de celui-ci et d'indiquer à quel moment ils percevaient que ces personnes seraient prêtes à assumer le rôle de DPF. Leur capacité à déterminer un éventuel successeur variait et, dans de nombreux cas, ils en étaient incapables. Les raisons pour lesquelles ils en étaient incapables variaient. Dans certains cas, ils ont répondu que les membres du groupe de relève n'avaient pas certaines des compétences requises pour assumer le rôle de DPF. Dans d'autres cas, les DPF ont déclaré que certaines personnes n'étaient pas considérées comme d'éventuels successeurs, car elles ne souhaitaient pas occuper un tel poste ou elles s'apprêtaient à prendre leur retraite.

On a aussi demandé aux DPF de déterminer d'éventuels successeurs pour d'autres ministères (c.‑à‑d., qui semblaient bien satisfaire aux exigences); toutefois, ils ont été peu nombreux à citer des personnes en particulier.

Les réponses des DPF aux questions concernant la planification de la relève indiquent qu'ils ne connaissent pas d'éventuels successeurs au sein de la collectivité. Heureusement, même si certains DPF n'ont pas réussi à déterminer un éventuel successeur, d'autres ont pu en nommer plusieurs. Par conséquent, lorsque les réponses sont considérées dans leur ensemble, un nombre relativement élevé d'éventuels candidats au poste de DPF a été déterminé, malgré le fait que leur degré de préparation à assumer un poste de DPF variait. Le problème qui se pose n'est pas seulement de trouver d'éventuels successeurs et d'appliquer le moyen le plus efficace pour accélérer leur préparation, mais de le faire en tant que collectivité où l'offre et la demande pour des employés talentueux seront gérées de façon plus globale en vue d'améliorer la fonction de la gestion financière à l'échelle du gouvernement.

Nécessité de gérer activement la transformation en cours

Au début des deux exercices de collecte de données du BCG susmentionnés, on a perçu au sein du gouvernement un manque éventuel de futurs DPF. Les conclusions de l'évaluation des risques liés à la relève et les exercices sur le profil du gestionnaire financier supérieur ont permis d'éliminer cette perception; il n'y a pas de crise imminente en ce qui concerne le renouvellement des bassins actuels de DPF et d'ADPF. Cependant, il y a du travail à faire à ce chapitre.

Au cours des dernières années, on a observé un roulement important dans les rangs des DPF, et les données recueillies indiquent que cette situation persistera un certain temps. Bien qu'il y ait de bons bassins de candidats pour pourvoir ces postes vacants, le degré de préparation des candidats en vue d'assumer le rôle de plus en plus complexe de DFP au sein du gouvernement constitue le nœud du problème. À l'avenir, nous devrons veiller à ce que la transition soit bien gérée. À cette fin, la collectivité de la gestion financière devra adopter une approche bien coordonnée et collective de la gestion des talents et de la planification de la relève visant les postes de DPF et d'ADPF.

Le rôle important du Bureau du contrôleur général

Une réponse de la collectivité est essentielle

Le BCG est bien placé pour diriger cette initiative fondée sur la collectivité. Comme on l'a indiqué précédemment, il lui incombe d'assurer une direction fonctionnelle et de soutenir le développement d'une capacité durable de la collectivité de la gestion financière à l'échelle du gouvernement. En outre, il possède la perspective et l'expertise nécessaires à une gestion horizontale.

Que ce soit au chapitre des lois ou des politiques, les pouvoirs, les responsabilités et les obligations de reddition de comptes des administrateurs généraux, de même que celles des DPF qui les appuient, sont toujours définies par rapport aux ministères qu'ils gèrent. Aussi leurs propres efforts de planification de la relève et de gestion des talents sont entrepris à l'échelle interne. Toutefois, compte tenu des défis communs que rencontrent couramment les ministères à cet égard, la solution ne peut venir que d'une action collective et collaborative de tous les ministères, comme ils le reconnaissent eux-mêmes et comme l'approuve la vérificatrice générale dans son rapport Le Point – Rapport de la vérificatrice générale du Canada à la Chambre des communes (juin 2011) :

Étant donné qu'un certain nombre d'agents financiers supérieurs seront bientôt admissibles à la retraite, il importe que les ministères définissent des stratégies pour leur assurer une relève. Nous avons constaté que les ministères sont plus ou moins avancés dans la mise en œuvre de stratégies de planification de la relève. À notre avis, les ministères devraient collaborer avec le Bureau du contrôleur général pour veiller à instaurer des stratégies qui leur permettront de répondre à leurs besoins futurs. (p. 25)

Les commentaires des DPF qui ont participé aux entrevues sont catégoriques : beaucoup souhaitent, voire demandent, que le BCG exerce un leadership en matière de perfectionnement des compétences, de gestion des talents et de planification de la relève. Les DPF ont formulé plusieurs suggestions sur le rôle que pourrait jouer le BCG, et même sur les activités particulières qu'il pourrait organiser. Ces renseignements seront précieux à mesure que le BCG adopte un point de vue organisationnel tout en respectant le rôle des administrateurs généraux et les particularités des ministères.

Tirer parti des progrès déjà réalisés

Afin d'aider les administrateurs généraux à assumer leurs responsabilités à titre d'administrateur des comptes et d'encourager un groupe de DPF et d' ADPF solide, capable et viable, le BCG envisage de prendre les mesures suivantes :

  • Recueillir et analyser régulièrement des données démographiques et autres sur la collectivité de la gestion financière afin d'anticiper les postes à pourvoir parmi les DPF et les ADPF et d'évaluer la capacité des groupes de relève à répondre à la demande;
  • Travailler avec les administrateurs généraux, les DPF et les ADPF à l'élaboration de plans de relève viables, notamment en déterminant et en évaluant d'éventuels successeurs internes;
  • Préciser les compétences attendues du DPF, à partir du cadre existant des quatre rôles des DPF (intendant, exécutant, catalyseur et stratège) et en collaboration avec les administrateurs généraux et les cadres de la gestion financière. Le « Cheminement de carrière de FI à DPF » (voir l'annexe B, « Conseil des ADPF – Cheminement de carrière de FI à DPF »), élaboré par le Conseil des ADPF, est un point de départ pour déterminer l'expérience, les connaissances et les compétences nécessaires pour soutenir un avancement professionnel solide. À long terme, le BCG intégrerait les compétences essentielles du modèle de compétences du DPF aux quatre rôles dans une nouvelle version du cheminement de carrière de FI à DPF qui tiendrait compte des attentes des administrateurs généraux et des DPF actuels afin de garantir une bassin stable de cadres talentueux en matière de gestion financière;
  • Élaborer un ensemble d'outils et de stratégies d'apprentissage pour accélérer le perfectionnement des personnes à potentiel élevé (en fonction du cadre susmentionné) tout en intensifiant les efforts de recrutement externe;
  • Continuer à exploiter les processus de dotation collective pour pourvoir les postes vacants (en particulier pour les petits ministères et organismes) et créer un bassin de personnes préqualifiées à potentiel élevé;
  • Continuer à participer aux comités de sélection des DPF afin d'assurer la continuité, de prodiguer des conseils objectifs à l'administrateur général et de repérer les candidats à potentiel élevé ainsi qu'identifier leurs lacunes en termes de préparation pour les postes à pourvoir, de façon à pouvoir mettre en place des occasions d'apprentissage individuelles;
  • Mettre en œuvre un processus formel d'intégration pour veiller à ce que les candidats retenus puissent bien s'adapter à leurs nouvelles responsabilités.

Conclusion

Le gouvernement du Canada a réalisé des progrès considérables à l'égard de la mise en œuvre du modèle des DPF et de la nouvelle Politique sur la gouvernance en matière de gestion financière. Les améliorations constatées en matière de pratiques et de capacité de gestion financière correspondent, dans une large mesure, à la capacité de la collectivité de recruter et de nommer des employés à partir du groupe actuel de DPF hautement qualifiés et compétents.

Le fait que la collectivité ait réussi à nommer plus de 100 DPF au cours des dernières années est par contre attribuable à l'existence préalable d'un groupe de cadres chevronnés de la gestion financière. Dans la nomenclature de l'époque, ces agents financiers principaux ou agents financiers à temps plein n'étaient pas des DPF, mais ils étaient les principaux cadres de la gestion financière au sein de leur organisation. Nous devons faire en sorte que les groupes à venir soient aussi bien préparés et comprennent pleinement le rôle d'un DPF actuel ainsi que les attentes à cet égard. Les règles ne sont plus les mêmes; le cadre financier n'est plus un simple comptable. Déceler les lacunes de préparation qui pourraient nuire au groupe actuel de futurs DPF, les aborder et les combler nous permettra d'accroître les chances de réussite de la transition démographique imminente.

Pour ce faire, une approche collective de la gestion des talents et de la planification de la relève des DPF s'impose; or, le BCG est le mieux placé pour diriger une telle initiative. Le présent document a mis en évidence un certain nombre de mesures prises par le BCG pour mieux analyser la situation et déterminer et pourvoir les postes vacants anticipés. Entre-temps, à l'aide de son modèle de compétences du DPF, le BCG travaillera avec les administrateurs généraux afin de mieux comprendre leurs attentes et de mieux préparer les candidats internes à potentiel élevé à relever les défis auxquels ils seront confrontés en tant que DPF. À long terme, l'objectif est d'intégrer ces compétences à un cheminement de carrière de FI à DPF afin de constituer progressivement un bassin stable de cadres talentueux en matière de gestion financière.

Annexe A : Proposition du modèle de compétences du dirigeant principal des finances

Le modèle de compétences de DPF qui suit est une adaptation du modèle de compétences élaboré par l'Institut des comptables agréés de l'Ontario et le Monieson Centre de l'Université Queen's 6.

Rôle d'intendant

Le rôle d'intendant est axé sur une solide gestion des ressources, la rationalisation des contrôles ainsi que la qualité de l'information financière :

Gestion des ressources

  1. Budgets et prévisions
  2. Approvisionnement en ressources (budget des dépenses)
  3. Gestion des dépenses
  4. Gestion de la trésorerie
  5. Analyse et conseils financiers
  6. Proposition d'investissement et examen critique
  7. Établissement des coûts, fixation des prix et analyse de rentabilité
  8. Préparation des présentations au Conseil du Trésor et des mémoires au Cabinet

Contrôles

  1. Cadres de contrôle de la gestion financière (notamment les processus et les contrôles internes des rapports financiers)
  2. Vérification interne
  3. Prévention et détection des fraudes

Comptabilité et rapports

  1. Principes et normes de comptabilité financière (principes comptables généralement reconnus et normes comptables du Conseil du Trésor)
  2. Méthodes et processus de mesure du rendement
  3. Surveillance et rapports internes en matière d'information financière
  4. Préparation et analyses des états financiers
  5. Rapports exigés par la loi (rapports sur les plans et les priorités, rapports ministériels sur le rendement, divulgation proactive)
Rôle d'exécutant

Le rôle d'exécutant est axé sur les pratiques exemplaires de la fonction financière même :

  1. Opérations comptables
  2. Gestion des revenus
  3. Gestion des subventions et des contributions
  4. Gestion de l'approvisionnement
  5. Gestion des actifs (immobilier, placements, etc.)
  6. Gestion des personnes
Rôle de catalyseur

Le rôle de catalyseur est axé sur les pratiques exemplaires de l'organisation dans sa totalité :

  1. Élaboration et mise en œuvre des systèmes financiers
  2. Amélioration continue des méthodes et processus
  3. Gestion du changement
  4. Établissement de relations et collaboration avec les intervenants internes et externes ainsi que les organismes centraux
  5. Habiletés en matière de communication et de présentation et comportement d'un cadre supérieur
Rôle de stratège

Le rôle de stratège est axé sur les questions stratégiques à long terme, avec une orientation externe :

  1. Gouvernance d'entreprise
  2. Fixation et visualisation d'objectifs d'entreprise
  3. Gestion des risques stratégiques (évaluation et limitation)
  4. Besoins des décideurs en matière d'information financière
  5. Réflexion et analyse critique

Annexe B : Conseil des ADPF – Cheminement de carrière de FI à DPF

Pour en savoir plus, veuillez consulter le site Web du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada sur les compétences clés en leadership.

Tableau 1. Conseil des ADPF – Cheminement de carrière de FI à DPF : partie I
  Échelon et qualifications nécessaires à la promotiona
Facteur relatif à l'expérience FI 1 FI 2 FI 3 FI 4 EX (autres) EX (ADPF) EX (DPF)
Les données de ce tableau sont tirées de renseignements du Conseil des ADPF et ne sont pas officiellement approuvées par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Ce tableau est présenté à des fins de discussion seulement.

Remarques
a. Ces qualifications doivent être acquises à l'échelon indiqué avant la promotion à l'échelon suivant.
b. Représente la durée minimale pendant laquelle un titulaire doit occuper un poste de DPF.
c. Le diplôme de premier cycle doit être dans un domaine lié aux fonctions de gestion financière (p. ex., comptabilité, économie, commerce, administration, finances).
d. Le FI doit être membre en règle d'un organisme professionnel de comptabilité.
e. Le FI doit travailler à l'obtention d'une accréditation professionnelle.
f. Le FI doit travailler à l'obtention d'une accréditation professionnelle.

1. Nombre d'années dans l'échelon 2 ans 3 à 5 ans 3 à 5 ans 4 à 5 ans 4 à 5 ans 3 à 4 ans 3 à 4 ansb
2. Scolarité (diplôme de premier cyclec) Souhaitable Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle
3. Accréditation professionnelled Souhaitablee Souhaitablef Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle
4. Capacité bilingue Souhaitable Souhaitable Souhaitable Essentielle (CBC) Essentielle (CBC) Essentielle (CBC) Essentielle (CBC)
Tableau 2. Conseil des ADPF – Cheminement de carrière de FI à DPF : partie II
Facteur relatif à l'expérience Expérience détaillée FI 1 FI 2 FI 3 FI 4 EX (autres) EX (ADPF) EX (DPF)
Les données de ce tableau sont tirées de renseignements du Conseil des ADPF.
Remarques
g Pour être admissible, un FI doit avoir effectué au moins un cycle budgétaire complet.
h Comprend l'intégralité du cycle de gestion.
i Expérience dans les ministères et les organismes de petite, de moyenne ou de grande taille.
j Expérience dans une vaste gamme de domaines de gestion financière gouvernementale, notamment les fonds de fonctionnement, les capitaux, ainsi que les subventions et contributions.
5. Expérience fonctionnelleg a) Planification financière Souhaitable Souhaitable Souhaitable Essentielle Essentielle Essentielleh Essentielle
b) Rapports externes Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle
c) Gestion des ressources internes Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle
d) Services consultatifs Essentielle : un des points d) à i) Essentielle Essentielle Essentielle
e) Opérations comptables Essentielle : un des points d) à i) Essentielle : un des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i)
f) Systèmes financières Essentielle : un des points d) à i) Essentielle : un des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i)
g) Politiques financières Essentielle : un des points d) à i) Essentielle : un des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i)
h) Établissement des coûts Essentielle : un des points d) à i) Essentielle : un des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i)
i) Contrôles internes Essentielle : un des points d) à i) Essentielle : un des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i) Essentielle : deux des points e) à i)
6. Étendue de l'expérience a) Prestation de programmes Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable Essentielle Essentielle
b) Diversité ministériellei Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle
c) Organisme central Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable
d) Niveau régional Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable
e) Complexitéj Essentielle Essentielle Essentielle Essentielle
Tableau 3. Conseil des ADPF – Cheminement de carrière de FI à DPF : partie III
Facteur relatif à l'expérience Expérience détaillée FI 1 FI 2 FI 3 FI 4 EX (autres) EX (ADPF) EX (DPF)
Les données de ce tableau sont tirées de renseignements du Conseil des ADPF.
6. Étendu de l'expérience (suite) f) Direction Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable Essentielle Essentielle Essentielle
g) Vérification (interne ou externe) Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable Souhaitable
7. Capacités a) Communication orale et écrite Intermédiaire Intermédiaire Fort Fort Fort Avancé Avancé
b) Gestion des risques Souhaitable Intermédiaire Fort Fort Fort Avancé Avancé
c) Négotiation (intégration et fonction) Souhaitable Souhaitable Intermédiaire Fort Fort Avancé Avancé
8. Compétences 7 a) Valeurs et éthique Souhaitable Superviseur Gestionnaire Gestionnaire Directeur Directeur Général SMA
b) Réflexion stratégique (analyse) Superviseur Gestionnaire Directeur Directeur général
c) Réflexion stratégique (idées) Superviseur Directeur Directeur Directeur général
d) Engagement Superviseur Superviseur Gestionnaire Directeur
e) Gestion axée sur l'excellence (action) Souhaitable Superviseur Gestionnaire Directeur
f) Gestion axée sur l'excellence (personnes) Souhaitable Superviseur Gestionnaire Directeur
g) Gestion axée sur l'excellence (finances) Souhaitable Superviseur Gestionnaire Directeur

Annexe C : Remerciements

Remerciements

Le contrôleur général tient à remercier les personnes suivantes pour leur contribution :

  • Pierre Bordeleau
  • Marie-José Bourassa
  • Michel Cavallin
  • Francine Côté
  • Doug Dollinger
  • Liette Dumas-Sluyter
  • Kelly Gillis
  • Julie Laghi
  • André Leger
  • André Morency
  • Thérèse Roy
  • Juliet Woodfield
  • Les 67 DPF du gouvernement fédéral interrogés dans le cadre de l'évaluation collective des risques liés à la relève
  • Les 121 cadres de la gestion financière qui ont rempli le profil du cadre financier

La surveillance au sein du gouvernement du Canada : Aperçu des prestataires de services d'assurance

Introduction

La pratique de surveillance au sein du gouvernement du Canada a évolué considérablement au cours des dernières décennies. Elle est devenue sophistiquée et à volets multiples, mais elle n'est peut-être pas aussi bien comprise qu'elle devrait l'être. De nos jours, plus d'intervenants que jamais surveillent les activités des organisations fédérales et de leurs administrateurs généraux.

Le présent document souligne les rôles des divers organes utilisant des outils semblables (p. ex., vérifications et examens) afin de fournir l'assurance que les ministères et les organismes exercent leurs activités et rendent compte de leur rendement d'une manière qui reflète fidèlement les intentions du gouvernement. Les prestataires de services d'assurance comprennent les agents du Parlement, comme le Bureau du vérificateur général du Canada, et les organismes centraux, comme le Bureau du contrôleur général du Canada. Ils exercent des fonctions semblables, bien que distinctes et complémentaires, et contribuent au fonctionnement efficient et efficace du gouvernement. En décrivant le mandat et les méthodes de surveillance des prestataires de services d'assurance, ce document examine l'un des principes centraux de tout régime de surveillance, à savoir que les personnes tenues responsables comprennent clairement la manière dont elles doivent rendre compte et les raisons8. Il propose également des moyens d'établir un meilleur équilibre compte tenu des accords actuels.

Contexte opérationnel

Le gouvernement fédéral est la plus grande organisation au pays et exerce des activités uniques en ce qui concerne l'étendue, la portée et l'incidence de ces activités sur la vie de la population canadienne. Il se compose d'une vaste gamme de ministères, d'institutions et d'organismes administratifs et de réglementation dont les mandats peuvent être divisés en douzaines de secteurs d'activité et en milliers de programmes individuels. En outre, le gouvernement fédéral comprend de nombreux intervenants distincts qui exercent une multitude de professions à l'échelle du pays et partout dans le monde.

Au cours d'une année donnée, les fonctionnaires gèrent 360 milliards de dollars en impôts, effectuent 870 000 analyses de contrôle de la salubrité des aliments, administrent près de 100 milliards de dollars en prestations sociales directes pour la population canadienne et délivrent environ 5 millions de passeports avec une satisfaction remarquable de la clientèle9. Toutes ces activités se déroulent dans un contexte de mondialisation caractérisé par de rapides progrès technologiques, des dettes et déficits, des attentes grandissantes du public, des changements sociaux et démographiques, un environnement précaire en matière de sécurité et une myriade d'autres facteurs mettant à rude épreuve les limites de la capacité gouvernementale dans le monde entier comme jamais auparavant.

Cet environnement complexe et imprévisible a donné lieu à des demandes visant à améliorer la responsabilisation et la transparence, ce qui a amené le gouvernement à prendre un certain nombre de mesures afin de renforcer son régime de surveillance. Plusieurs de ces réformes ont eu une incidence sur la pratique d'assurance, plus particulièrement, la Loi fédérale sur la responsabilité de 2006 prévoyait un certain nombre de mesures visant à responsabiliser davantage certains hauts fonctionnaires et agents du Parlement, comme le Bureau du vérificateur général. Elle a aussi mené à la création de nouveaux bureaux chargés de surveiller certains secteurs, notamment le lobbying et le conflit d'intérêts. En outre, la Loi comportait un plan d'action connexe qui prévoyait la rationalisation et la modernisation des politiques gouvernementales en matière d'approvisionnement, de gestion financière et de vérification interne. Ceci a déclenché une révision du régime de gestion des ressources, dirigée par le Bureau du contrôleur général.

Rôle des prestataires de services d'assurance

Les organisations fédérales, par l'entremise de leurs ministres, doivent rendre compte au Parlement et au public de l'utilisation des ressources publiques et des pouvoirs qui leur sont conférés en vertu d'une loi. Les prestataires de services d'assurance ont pour fonction d'établir si les organisations fédérales répondent aux attentes faites à leur endroit. Ils assument cette fonction à l'égard d'une vaste gamme de secteurs. Certains surveillent la conformité à une mesure législative (p. ex, la Loi sur la protection des renseignements personnels), tandis que d'autres mettent l'accent sur une activité précise (p. ex., l'approvisionnement). En outre, certains prestataires n'ont pas expressément pour mandat de fournir une assurance dans un certain secteur; ils établissent plutôt leurs plans de vérification en fonction de méthodes axées sur les risques ainsi que de commentaires et de conseils de leurs intervenants clés.

Le travail des prestataires de services d'assurance est essentiel pour assurer l'efficience et l'efficacité du gouvernement. Les prestataires de services d'assurance ont le pouvoir d'enquêter sur les plaintes, de présenter des constatations et de tirer des conclusions au sujet de l'état actuel du rendement d'une organisation et de formuler des recommandations visant à favoriser une amélioration continue. Les vérifications sont probablement l'outil le plus courant associé à la pratique d'assurance. Toutefois, il est possible d'utiliser d'autres outils, comme des examens, des enquêtes et des évaluations. Toutes ces activités appuient la responsabilisation et assurent, notamment, les éléments suivants :

  • les fonds alloués à une organisation font l'objet d'une reddition des comptes entière et sont utilisés en pleine conformité avec les ententes de programmes ou des projets (responsabilité financière);
  • le personnel et les autres hauts dirigeants respectent les normes de professionnalisme et d'éthique (responsabilité individuelle);
  • les activités sont réalisées conformément au mandat législatif et aux politiques adoptées dans les organisations (responsabilité organisationnelle);
  • les activités sont réalisées de la manière la plus efficiente et efficace possible, et les chevauchements de programmes, les doubles emplois et l'utilisation inefficiente des ressources sont évités (responsabilité opérationnelle).

Ensemble, les prestataires de services d'assurance procurent un cadre d'assurance complet aux ministères et à leurs administrateurs généraux. À première vue, il semble exister un chevauchement et un double emploi. Cependant, comme nous l'indiquerons dans les paragraphes suivants, chaque rôle de prestataire a été créé pour une raison particulière, et chacun surveille un secteur gouvernemental précis. En outre, plusieurs prestataires de services d'assurance exercent leurs activités en appliquant une optique fondée sur les risques afin d'axer leurs efforts sur les secteurs qui importent le plus à la haute direction.

Les paragraphes suivants décrivent les mandats et les activités de surveillance des prestataires de services d'assurance ayant la plus grande incidence sur les ministères10.

Commission canadienne des droits de la personne
Mandat

Constituée en 1977, la Commission canadienne des droits de la personne a été créée par le Parlement pour que tous les Canadiens aient droit à l'égalité des chances d'épanouissement, sans discrimination. La Commission est chargée de l'application de la Loi canadienne sur les droits de la personne et veille au respect de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Ces deux lois s'appliquent aux ministères et aux organisations fédérales, aux sociétés d'État et aux organisations privées sous réglementation fédérale11.

Méthode de surveillance

La Commission effectue des vérifications d'examen de la conformité afin de déterminer si les employeurs s'acquittent de leurs obligations découlant de la Loi sur l'équité en matière d'emploi. Elle effectue, entre autres, des vérifications auprès des employeurs régis par le gouvernement fédéral afin de veiller à ce qu'ils assurent l'égalité des chances aux quatre groupes désignés, à savoir les femmes, les Autochtones, les personnes handicapées et les membres des minorités visibles12. Le processus actuel de planification de la vérification de la Commission tient compte des résultats des employeurs liés à l'équité en matière d'emploi et de certains défis liés à son industrie.

De plus, la Commission gère les allégations de discrimination. Elle est tenue, en vertu de la loi, d'examiner chaque plainte de discrimination qu'elle reçoit.

Commissariat aux langues officielles
Mandat

À titre de haut fonctionnaire du Parlement et d'agent de changement, le Commissariat aux langues officielles (CLO) a pour mandat de promouvoir la Loi sur les langues officielles et de surveiller sa mise en œuvre intégrale, de protéger les droits linguistiques de la population canadienne et de promouvoir la dualité linguistique et le bilinguisme au Canada, qui est considéré comme l'une des valeurs fondamentales du pays.

Afin d'assumer ses responsabilités, le CLO effectue des vérifications auprès des institutions fédérales, enquête sur les plaintes, intervient devant les tribunaux, prend la parole devant les comités parlementaires et exerce d'autres fonctions. Chaque année, le CLO reçoit plus de 800 plaintes, publie de 2 à 5 rapports de vérification en moyenne et effectue des interventions juridiques 13.

Méthode de surveillance

La méthode du CLO ne se limite pas seulement à la vérification de la conformité à la Loi, mais fait appel aux gestionnaires des institutions vérifiées afin qu'ils contribuent à trouver des solutions optimales aux problèmes cernés pendant une vérification. Cette méthode vise à renforcer l'engagement des gestionnaires envers la mise en œuvre des mesures correctives.

Avant d'effectuer une vérification auprès d'une organisation, l'unité de vérification du CLO discute de son étendue avec les cadres supérieurs et les gestionnaires de l'organisation. De plus, elle communique régulièrement avec une personne désignée tout au long de la vérification.

Chaque année, le CLO révise son plan de vérification triennal, qui est publié sur le site Web de l'organisation et comprend les éléments suivants :

  • les institutions, les programmes et les activités à vérifier;;
  • les raisons pour lesquelles ces institutions ont été choisies et les risques connexes;
  • les objectifs des vérifications;
  • la méthode générale à utiliser;
  • le calendrier de vérification;
  • les ressources financières et humaines nécessaires à la réalisation de la vérification.
Commissariat à la protection de la vie privée du Canada
Mandat

Le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada a pour mission de protéger et de promouvoir les droits à la protection de la vie privée des personnes. Son mandat consiste à surveiller la conformité à la Loi sur la protection des renseignements personnels (1983), qui traite des pratiques de traitement des renseignements personnels des ministères et organisations fédérales, et à la Loi sur la protection des renseignements personnels et les documents électroniques (2000), qui s'applique au secteur privé au Canada.

Méthode de surveillance

Les enquêtes sur les plaintes constituent la majorité du travail du Commissariat, mais un autre aspect important de son rôle est de promouvoir des pratiques équitables de gestion des renseignements. À cette fin, le commissaire à la protection de la vie privée réalise des vérifications pour permettre aux administrateurs généraux de veiller à la gestion adéquate de leurs fonds de renseignements personnels.

En s'appuyant sur de vastes consultations auprès de cadres supérieurs fédéraux et divers autres intervenants,14 le Commissariat a élaboré un plan de vérification quinquennal axé sur les risques qui vise les entités du secteur public et repose sur quatre secteurs prioritaires :

  • technologie de l'information;
  • sécurité publique;
  • intégrité et protection de l'identité;
  • information génétique.
Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement
Mandat

Créé en 2006 dans le cadre des modifications apportées à la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux promulguée en application de la Loi fédérale sur la responsabilité, le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement mène ses activités sans aucun lien de dépendance avec le gouvernement dans le but de promouvoir l'équité, l'ouverture et la transparence dans les processus d'approvisionnement du gouvernement fédéral. Son mandat comporte quatre volets :

  • examiner les pratiques d'acquisition de matériel et de services des ministères pour en évaluer l'équité, l'ouverture et la transparence, et présenter, le cas échéant, des recommandations pertinentes;
  • examiner toute plainte relative à l'attribution d'un marché d'acquisition de biens dont la valeur est inférieure à 25 000 $ et de services dont la valeur est inférieure à 100 000 $ (si les critères de l'Accord sur le commerce intérieur du Canada s'appliquent);
  • examiner toute plainte relative à la gestion de tout marché d'acquisition de matériel ou de services par un ministère ou un organisme, peu importe la valeur du marché;
  • veiller à donner l'accès à un mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends, à la demande d'une partie au contrat, si toutes les parties au contrat conviennent de participer.
Méthode de surveillance

Le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement définit ses travaux comme des examens plutôt que des vérifications. Cependant, ses examens reposent en général sur des méthodologies de vérification de gestion. Ils visent à proposer des améliorations qui permettront d'accroître l'équité, l'ouverture et la transparence des pratiques d'approvisionnement du gouvernement fédéral et à souligner les bonnes pratiques des ministères et des organismes.

Les examens, qui doivent être effectués au cours d'une année civile et qui peuvent viser plusieurs ministères, sont choisis en fonction d'un certain nombre de critères :

  • la pertinence du mandat de l'ombudsman;
  • la nature et l'étendue du risque selon lequel on porte atteinte à l'équité, à l'ouverture et à la transparence;
  • la rotation des ministères et des organismes;
  • les priorités et les initiatives gouvernementales liées à l'approvisionnement;
  • la faisabilité.
Commission de la fonction publique du Canada
Mandat

La Commission de la fonction publique du Canada (CFP) protège l'intégrité du processus de dotation au sein de la fonction publique et l'impartialité politique des fonctionnaires. Elle élabore des politiques et des lignes directrices à l'intention des gestionnaires de la fonction publique et les tient responsables de leurs décisions en matière de dotation. La CFP procède à des vérifications et à des enquêtes afin de confirmer l'efficacité du système de dotation et d'y apporter des améliorations. En tant qu'organisme indépendant, elle fait rapport directement au Parlement.

Méthode de surveillance

Les vérifications de la CFP peuvent porter sur deux secteurs : le cadre de nomination et la conformité des nominations à la Loi sur l'emploi dans la fonction publique. Elle utilise une méthode cyclique de sept ans pour son processus de planification de la vérification. Le cycle actuel, qui prendra fin en 2015, porte sur un univers de vérification organisationnel qui comprend 82 organisations ayant signé un instrument de délégation et de responsabilisation en matière de nomination avec la CFP. L'horizon de planification de la vérification de la CFP s'étend sur deux ans, et son plan de vérification et d'études est mis à jour chaque année.

Afin de donner une description juste du processus de dotation au sein de la fonction publique fédérale, la CFP sélectionne diverses organisations en fonction de leur taille et des risques (faibles, moyens, élevés) qu'elles présentent. On tient compte de différents facteurs pour établir les niveaux de risque, notamment les résultats ministériels en matière de responsabilité en dotation et les consultations internes. D'autres renseignements sont aussi pris en compte lors de la sélection des organisations, comme le fardeau de vérification imposé aux ressources humaines et les vérifications réalisées ou prévues par d'autres prestataires de services d'assurance comme le Bureau du contrôleur général.

Commissariat à l'information du Canada
Mandat

Le Commissariat à l'information du Canada est un organisme public indépendant créé en 1983 en vertu de la Loi sur l'accès à l'information. Il veille à ce que les institutions fédérales respectent les droits que la Loi confère aux demandeurs d'information. Il a pour mission d'effectuer des enquêtes efficientes, équitables et confidentielles sur les plaintes concernant la façon dont les institutions fédérales traitent les demandes d'accès à l'information afin de maximiser le respect de la Loi tout en favorisant la divulgation de l'information du secteur public en utilisant la gamme des outils, activités et pouvoirs à la disposition de la commissaire, allant de l'information et la médiation jusqu'à la persuasion et le recours aux tribunaux, au besoin15.

Méthode de surveillance

Les activités de surveillance de la commissaire à l'information sont les suivantes :

  • enquêter sur les plaintes des personnes et des sociétés;
  • examiner le rendement des institutions fédérales pour s'assurer qu'elles se conforment à leurs obligations découlant de la Loi;
  • rendre compte des résultats d'enquêtes, d'examens et des recommandations aux plaignants, aux institutions fédérales et au Parlement;
  • prendre des mesures d'exécution judiciaire;
  • fournir des avis au Parlement sur les enjeux liés à l'accès à l'information16.

En 2009, la commissaire a lancé un plan triennal visant à améliorer l'incidence et l'utilité de ses fiches de rendement annuelles sur le rendement des organisations fédérales en matière de conformité à la Loi. Chaque année du plan contient de nouvelles évaluations d'institutions, des suivis auprès d'institutions déjà évaluées, ainsi que des enquêtes systémiques connexes17.

Bureau du vérificateur général du Canada
Mandat

Créé en 1878, le Bureau du vérificateur général du Canada (BVG) fournit au Parlement de l'information et une assurance objectives en ce qui concerne l'utilisation des fonds publics18. Il exerce ces fonctions en effectuant des vérifications financières et de gestion externes et en étudiant les méthodes exemplaires, les secteurs qui requièrent de l'attention et, par le truchement de recommandations, les améliorations que le gouvernement pourrait apporter.

Ses fonctions se rapportent à la vérification législative et, dans certains cas, à la surveillance des ministères et organismes fédéraux, des sociétés d'État, des gouvernements territoriaux et d'autres entités. Les principales activités de vérification législative du BVG sont les suivantes :

  • les vérifications d'états financiers;
  • les vérifications de gestion;
  • les examens spéciaux;
  • les activités de surveillance du développement durable et les pétitions en matière d'environnement;
  • les évaluations des rapports sur le rendement des organismes.19.
Méthode de surveillance

Le processus de planification du BVG commence par une analyse périodique de l'environnement visant à cerner les tendances externes et les risques à long terme ainsi que les défis auxquels le gouvernement pourrait faire face. Tout au long de l'année, les groupes proposent des vérifications à l'aide d'analyses axées sur les risques et de la méthode de planification monoétape du BVG. Habituellement, le plan monoétape couvre une période de cinq ans et vise toutes les activités de vérification du BVG au sein de l'entité20.

Lors de la préparation d'un plan monoétape, l'équipe de vérification du BVG examine les principaux documents d'entités comme les plans d'entreprise, le cadre de gestion intégrée du risque, les rapports sur le rendement présentés au Parlement et d'autres rapports. Elle examine également les rapports de vérification interne et d'évaluation des programmes, de même que les plans de vérification et d'évaluation annuels et à long terme, afin d'éviter tout chevauchement ou double emploi inutile21.

Puisque les plans monoétapes sont produits pour les entités et les secteurs fonctionnels, les résultats sont présentés au Conseil de direction du BVG aux fins d'examen et de discussion. Chaque printemps, on regroupe toutes les vérifications proposées, et le Conseil de direction approuve les vérifications qui feront l'objet d'un rapport au cours des 12 à 18 prochains mois et convient du calendrier des vérifications prévues pour les prochaines années. À l'automne, il approuve le plan opérationnel pour l'exercice suivant.

Bureau du contrôleur général du Canada
Mandat

En 2003, le gouvernement a rétabli le Bureau du contrôleur général du Canada (BCG) en tant qu'organisme distinct au sein du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et l'a chargé de la surveillance et de l'orientation fonctionnelle relativement aux initiatives pangouvernementales afin d'améliorer la saine gestion des fonds publics et des actifs gouvernementaux. Le BCG s'emploie à renforcer la gestion financière, la vérification interne et la gestion des biens immobiliers et du matériel, la planification des investissements, les projets et l'approvisionnement au sein de la fonction publique fédérale. Il remplit son mandat en offrant une orientation fonctionnelle aux ministères, en élaborant et en tenant à jour les politiques et les pratiques, en appuyant les collectivités professionnelles et en contribuant à l'amélioration des opérations financières gouvernementales.

Méthode de surveillance

Les principales activités de surveillance du BCG comprennent la surveillance et l'évaluation du rendement ministériel et de sa conformité aux lois, aux politiques et aux normes financières clés, ainsi que l'évaluation du rendement dans un certain nombre de secteurs de gestion, comme la gestion des actifs, la gestion de projets et la planification des investissements, l'approvisionnement, la gestion financière et la vérification interne.

Puisque le BCG est tenu d'informer périodiquement le Conseil du Trésor au sujet de l'état général de la gestion des risques, des mesures de contrôles et de la gouvernance à l'échelle gouvernementale, ses vérifications portent sur les enjeux présentant un risque important dans l'ensemble du gouvernement. En outre, les vérifications s'ajoutent aux activités d'assurance d'autres prestataires de services d'assurance, au besoin.

Le BCG gère un plan de vérification triennal axé sur les risques qui est mis à jour chaque année. Afin de répondre aux objectifs de ses intervenants, le BCG axe ses activités sur l'un ou l'autre des secteurs suivants :

  • les secteurs présentant des enjeux communs et reconnus en matière de rendement;
  • les secteurs pour lesquels une vérification contribuerait à la mise en œuvre de la politique;
  • les secteurs présentant des variations de rendement à l'échelle gouvernementale;
  • les secteurs désignés par la haute direction comme des secteurs intrinsèquement importants devant faire l'objet d'une activité d'assurance.

En outre, dans les cas où il a été déterminé qu'un risque figure dans de nombreux plans ministériels de vérification interne, le BCG envisagera d'effectuer une vérification interne à l'échelle gouvernementale.

Fonction ministérielle de vérification interne

Mandat

Même si elle n'est pas un organe de surveillance en soi, la fonction de vérification interne au sein des ministères fait partie des principaux outils d'assurance dont se sert le gouvernement du Canada pour rendre compte de la saine gestion des fonds publics et la responsabilisation concernant les dépenses des fonds publics.

Cette fonction a fait l'objet de modifications considérables en raison de l'introduction de la Politique sur la vérification interne de 2006. Conformément à cette politique, les administrateurs généraux sont tenus de mettre en place des procédures efficaces afin d'assurer systématiquement une surveillance et fournir une assurance quant à la solidité des processus de gestion des risques, de contrôle et de gouvernance au sein de leurs ministères. Pour ce faire, ils doivent veiller à ce que la capacité de vérification interne réponde aux besoins du ministère et qu'elle se conforme à la politique et aux normes professionnelles de vérification interne.

Les administrateurs généraux assument cette responsabilité en nommant des dirigeants principaux de la vérification à un niveau de la haute direction qui relèvent directement d'eux. Les dirigeants principaux de la vérification sont chargés d'élaborer et de mettre en œuvre des plans de vérification axés sur les risques et de favoriser des discussions au sujet de l'ensemble des activités d'assurance avec un comité ministériel de vérification, composé principalement de membres ne faisant pas partie de la fonction publique fédérale.

Méthode de surveillance

Chaque ministère dispose d'un groupe ou d'une équipe de vérification interne qui établit les secteurs devant faire l'objet de vérifications internes. Les décisions sont prises en fonction du risque et de l'importance, des objectifs et des priorités ministériels ainsi que des exigences des organismes centraux.

En outre, chaque ministère prépare un plan de vérification axé sur les risques qui répond aux besoins d'assurance au sein de son organisation. Ces plans couvrent une période de trois ans et sont mis à jour chaque année pour s'assurer que l'activité prévue convient toujours. Ces plans de vérification axés sur les risques permettent d'e voir les objectifs d'un ministère dans le cadre de son architecture des activités de programmes et d'évaluer les risques qui pourraient empêcher le ministère d'atteindre ses objectifs. Afin d'évaluer ces risques, les équipes de vérification interne collaborent étroitement avec la haute direction de leur ministère.

Discussion générale : Point de vue du Bureau du contrôleur général du Canada

Les mandats et les rôles des prestataires de services d'assurance examinés dans le présent document portent sur la plupart, voire sur l'ensemble, des activités que le gouvernement entreprend au nom des citoyens. Ainsi, ces prestataires exercent une fonction essentielle dans notre démocratie. Elles veillent à ce que les programmes et les services gouvernementaux fonctionnent de façon adéquate et à ce que les institutions et les employés soient responsables de leurs actes et de leurs décisions.

En raison du nombre d'organes de surveillance, de mécanismes en place et du chevauchement possible, il importe que, dans la mesure du possible, les prestataires de services d'assurance travaillent en collaborant de façon constructive entre eux et avec leurs nombreux intervenants de façon afin d'assumer leurs responsabilités. De nombreux faits probants tendent à montrer que c'est ce qui se produit. En effet, dans certains secteurs, comme les ressources humaines et la gestion financière, les prestataires de services d'assurance examinent régulièrement les plans de vérification et les travaux des autres prestataires lors de la planification de leurs activités respectives dans le but de limiter le fardeau imposé aux ministères et aux organismes. De plus, ils adaptent régulièrement leurs plans de vérification à long terme en fonction des consultations et des communications continues avec les intervenants tels que les administrateurs généraux et leurs équipes de direction.

Toutefois, des préoccupations ont été exprimées au sujet du niveau de surveillance auquel les ministères sont soumis dans le l'environnement complexe actuel22. De son côté, le BCG a pris diverses mesures afin d'établir un meilleur équilibre en tenant compte des accords actuels. Par exemple, il a mis en place des mesures visant à améliorer la communication chez les prestataires de services d'assurance. En 2011, il a organisé une réunion à laquelle a participé un groupe restreint de ces organisations du gouvernement. Cette réunion a permis à ces personnes de discuter de leurs différents mandats et de leurs intervenants clés dans le but d'améliorer la collaboration et de renforcer la compréhension des secteurs d'intérêt mutuel. Par la suite, un rapport résumant les discussions a été diffusé. Cette rencontre, la première en son genre, devrait s'inscrire dans une série de réunions qui permettront aux membres de partager leurs plans de vérification à venir et de discuter de l'amélioration de la coordination de leurs activités de surveillance. Ces réunions sont un excellent forum permettant aux prestataires de services d'assurance d'avoir des discussions sur les types d'activités de surveillance qu'ils ont entrepris ou prévoient entreprendre. On espère que ces discussions réduiront le double emploi et encourageront les organes de surveillance à tirer parti du travail des autres.

En outre, le BCG a examiné son propre mandat et ses activités pour s'assurer que son travail ne chevauche pas celui d'autres prestataires de service d'assurance, plus particulièrement les fonctions du Bureau du vérificateur général, qui surveille des secteurs de gestion semblables. À cette fin, le BCG se concentre de plus en plus sur la mise en œuvre et la conformité des politiques au sein des ministères et laisse la fonction de surveillance des programmes et des services ministériels aux autres prestataires. De cette façon, le BCG appuie davantage la secrétaire du Conseil du Trésor dans son rôle visant à communiquer à la collectivité des administrateurs généraux les décisions et les attentes du Conseil du Trésor en matière de politiques gouvernementales.

Ces initiatives, combinées aux mesures semblables mises en place dans d'autres organisations jouant un rôle quant à la prestation de services d'assurance, font partie d'une culture grandissante d'examen et d'adaptation continus de la pratique de surveillance au sein du gouvernement. Elles reflètent l'engagement d'assumer le fardeau de surveillance imposé aux ministères et indiquent que des mesures concrètes sont actuellement prises. Le défi consiste à poursuivre sur cette lancée.

Gestion du cycle de vie des biens immobiliers et partenariats publics-privés

Sommaire

Le gouvernement du Canada est le plus grand propriétaire immobilier au pays. Les organisations fédérales possèdent ou louent près de 36 000 immeubles sur près de 22 000 propriétés. Ces avoirs, qui comptent des immeubles à bureaux, des bases militaires, des laboratoires et des musées nationaux, sont extrêmement diversifiés. Ils sont situés dans toutes les provinces et tous les territoires partout au pays ainsi que dans divers pays étrangers.

Les biens immobiliers constituent un investissement à long terme important pour le gouvernement du Canada et la population canadienne. Les instruments de politique comme la Politique sur la gestion des biens immobiliers et la Politique sur la gestion du matériel de même que les directives, normes et lignes directrices connexes visent à assurer la saine gestion des actifs pendant toute leur durée de vie. Le principal objectif de ces politiques est de faire en sorte que les ministères fédéraux adoptent à l'égard de leurs actifs une approche de gestion du cycle de vie, c'est-à-dire que les actifs devraient être gérés de manière durable et financièrement responsable tout au long des quatre phases de leur cycle de vie (planification, acquisition, utilisation et aliénation) de manière à soutenir l'exécution rentable et efficace des programmes du gouvernement.

Le présent document de recherche examine, du point de vue des politiques, quels aspects du partenariat public-privé (PPP) pourraient améliorer le rendement d'un actif tout au long de son cycle de vie. Il vise aussi à évaluer si les leçons tirées de l'utilisation de l'approche PPP pourraient être appliquées à des modèles d'exécution plus classiques dans le domaine des biens immobiliers. Le présent document de recherche ne constitue cependant pas une étude approfondie des modèles de PPP et de leurs processus et outils.

Réussir l'acquisition et la réalisation d'un actif au moyen des modèles classiques pose différents défis. Le document de recherche examine de quelle manière le modèle des PPP peut améliorer les résultats tout au long du cycle de vie d'un bien immobilier grâce à des pratiques qui diffèrent des modèles classiques. Ces pratiques sont les suivantes :

  • la planification préalable approfondie du cycle de vie complet de l'actif;
  • l'attribution judicieuse des risques entre le secteur public et le secteur privé;
  • le financement privé;
  • la gestion d'un contrat global plutôt que plusieurs contrats;
  • les paiements fondés sur le rendement tout au long du cycle de vie de l'actif.

Le budget fédéral de 2011 décrivait l'engagement du gouvernement du Canada envers le succès de récents PPP fédéraux. Le présent document de recherche se fonde donc sur l'expérience de deux organisations fédérales ayant eu recours au modèle des PPP : la Division E de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et l'administration centrale du Centre de la sécurité des télécommunications du Canada (CSTC). L'étude de ces PPP montre les possibilités et les défis liés à l'utilisation du modèle des PPP pour acquérir, construire et entretenir (et parfois exploiter) un bien immobilier dans le contexte fédéral. L'étude de ces deux cas et d'autres exemples canadiens et internationaux permettent de tirer des leçons.

Bien qu'il permette d'améliorer les résultats tout au long du cycle de vie, le modèle des PPP ne doit pas être perçu comme une solution universelle. Le modèle exige un important investissement préalable en matière de temps et de ressources, et sa pertinence doit être établie au cas par cas au moyen de critères de sélection précis. La décision d'avoir recours à un modèle des PPP devrait être fondée sur une analyse exhaustive de l'optimisation des ressources et des risques.

En conclusion, il pourrait être bénéfique d'intégrer des éléments du modèle des PPP aux modèles d'exécution classiques afin d'améliorer la gestion du cycle de vie des actifs. Plus particulièrement, la planification préalable approfondie du cycle de vie complet d'un actif, et non seulement pendant les phases de conception et de construction, et l'usage de spécifications axées sur les résultats sont deux caractéristiques du modèle des PPP qui pourraient être étudiées de plus près dans le cadre d'autres modèles d'exécution avec l'objectif de parvenir à une meilleure gestion des biens immobiliers.

Gestion du cycle de vie des actifs

Importance de la gestion du cycle de vie des actifs

Les immobilisations constituent un investissement à long terme important pour le gouvernement du Canada. Au 31 mars 2010, les Comptes publics du Canada chiffraient les immobilisations corporelles du gouvernement fédéral à un peu plus de 55 milliards de dollars23. Ce montant se rapporte à tous les types d'immobilisation comme les terrains, les bâtiments, les ouvrages et les infrastructures, les machines et le matériel; et les véhicules. De plus, la valeur des biens immobiliers fédéraux, à l'exclusion des actifs en construction, se chiffre à 19,6 milliards de dollars. Conscient de l'ampleur de cette valeur et de la nécessité de la protéger, le gouvernement du Canada a établi des politiques exigeant des administrateurs généraux qu'ils assurent la bonne gestion de ces actifs pendant toute leur durée de vie. Le Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis du Conseil du Trésor du Canada définit cette orientation générale. Les objectifs ultimes du cadre sont d'assurer l'optimisation des ressources, c'est-à-dire la rentabilité et le rendement, ainsi que la saine gérance, qui est définie comme la gestion responsable des actifs.

La gestion du cycle de vie des actifs est à la base de ce cadre et est aussi intégrée à plusieurs autres instruments de politique. La Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis du Conseil du Trésor établit que la planification doit tenir compte des coûts totaux de gérance compte tenu du cycle de vie des actifs (paragraphe 6.1.2). De plus, le paragraphe 6.1.4 de la Politique sur la gestion des biens immobiliers du Conseil du Trésor exige que l'analyse économique prenne en compte les coûts des options relatives aux biens immobiliers et les avantages du cycle de vie complet. La Politique souligne aussi la nécessité d'une solide gouvernance. Ces deux politiques définissent les principes d'une gestion efficace du cycle de vie des actifs et des services acquis.

Les actifs sont des biens tangibles et intangibles de valeur ayant une durée de vie de plus d'un an, qu'ils soient la propriété de l'État ou soient loués ou utilisés aux termes d'autres modalités. La gestion du cycle de vie tient compte des coûts directs et indirects des actifs, de façon à assurer la capacité de payer, la rentabilité et le rendement tout au long de la planification, de l'acquisition, de l'utilisation et de l'aliénation. Il s'agit d'un principe fondamental de la saine gestion des biens immobiliers. La figure 1 illustre le cycle de vie d'un actif.
Figure 1. Cycle de vie d’un actif
Figure 1. Cycle de vie d’un actif. Version textuelle ci-dessous:
Figure 1. Cycle de vie d’un actif - Version textuelle

La figure 1, intitulée « Cycle de vie d’un actif », présente le processus de planification opérationnelle et d’établissement du budget sous forme de cheminement circulaire :

  • la première étape est l’évaluation et la planification;
  • la deuxième étape est l’acquisition;
  • la troisième étape est le fonctionnement et l’entretien;
  • la quatrième étape est l’aliénation.

Les quatre étapes font partie du processus décisionnel.

La gestion des actifs fondée sur le cycle de vie exige de connaître le coût total de possession. Les coûts de conception et de construction, auxquels on accorde souvent le plus d'attention, ne représentent qu'un tiers des coûts du cycle de vie d'un actif.

Parce que plus de 60 p. 100 des coûts totaux d'un actif sont souvent engagés après sa construction, il ne faut pas négliger les coûts d'exploitation et d'entretien des biens immobiliers. Compte tenu de l'ampleur et de l'âge du portefeuille des biens immobiliers fédéraux, il est essentiel de prendre en compte les coûts d'exploitation et d'entretien dans les décisions relatives aux investissements.

Les organisations fédérales possèdent ou louent près de 36 000 immeubles sur près de 22 000 propriétés partout au pays et à l'étranger. Le portefeuille des biens immobiliers du Canada est très diversifié et comprend, à titre d'exemple, la Colline du Parlement, la cale sèche d'Esquimalt et le Musée des beaux-arts du Canada. L'année médiane de construction des actifs fédéraux au Canada est 1963, ce qui signifie que la plupart de ces actifs ont près de 50 ans.

La durée d'utilisation de ces biens immobiliers et le coût annuel de recapitalisation, de réparation et d'entretien des immeubles mettent en évidence la nécessité d'une gestion efficace du cycle de vie. Par exemple, en 2006, TPSGC a estimé que la moyenne d'âge des immeubles à bureaux du parc immobilier était d'environ 44 ans. Il a également évalué qu'il faudrait investir plusieurs milliards de dollars pour réparer et entretenir le parc immobilier appartenant à l'État et géré par TPSGC.

Défis liés à la gestion du cycle de vie des actifs

La gestion des actifs en fonction de leur cycle de vie peut sembler simple, mais elle peut être difficile à mettre en pratique. Il existe diverses méthodes de réalisation et de gestion des biens immobiliers (voir l'annexe A), mais chacune comporte ses défis particuliers en vue d'atteindre les objectifs de la gestion du cycle de vie. Certains aspects des modèles d'exécution classiques, comme la construction par l'État (conception-soumission-construction), sont plutôt axés sur les priorités à court terme et non sur les considérations à long terme en matière d'actifs. Les défis liés à une gestion efficace du cycle de vie d'un actif à l'aide de ce modèle sont abordés ci-après.

Harmonisation des mesures incitatives : Dans le cas du modèle de construction par l'État (conception-soumission-construction), des contrats distincts sont attribués au secteur privé pour la conception, la construction, l'exploitation, l'entretien et la recapitalisation d'un actif. Le coût est le principal critère d'évaluation. Comme plusieurs entreprises interviennent et que les contrats sont attribués séparément, les parties du secteur privé sont peu motivées à travailler ensemble ni à trouver des économies ou des gains d'efficacité à long terme. Au contraire, chaque partie veut plutôt tirer le meilleur profit possible de son contrat. Ainsi, si seule la construction importe, il est peu probable qu'on se préoccupe de ce qui adviendra de l'immeuble dans dix ans. Le recours à des contrats séparés avec des entreprises distinctes peut nuire à l'intégration des exigences de l'actif au fil des étapes de son cycle de vie.

Responsabilités séparées : Lorsque de multiples contrats sont en cause, il peut être difficile de déterminer à qui revient la responsabilité, en particulier en cas de problème. Le Guide de la gestion des biens immobiliers du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada reconnaît que les personnes responsables de l'acquisition d'un actif ne sont pas nécessairement les mêmes que pour l'exploitation et l'entretien. Le Guide établit donc la nécessité de solides structures de gouvernance et d'une bonne communication pour établir clairement qui est responsable à chaque étape. Par ailleurs, dans le cas de multiples contrats, la synergie entre les phases de planification et de mise en œuvre peut être mise en péril. De façon générale, les responsabilités séparées peuvent, à long terme, nuire à l'efficacité de la gestion des actifs.

Gestion du changement de la portée du projet : Lorsque plus d'une entreprise privée intervient dans la conception et la construction d'un actif, beaucoup de modifications risquent d'être apportées, ce qui peut entraîner de coûteux retards avant l'achèvement. En outre, les gestionnaires du secteur public, en raison d'intérêts concurrents ou de facteurs organisationnels, peuvent hésiter à déterminer de manière exhaustive toutes les exigences relatives à l'actif au début du projet parce qu'ils savent que la portée du projet est susceptible de changer à plusieurs reprises au fil des étapes.

Détermination des coûts du cycle de vie : Un examen des rapports de vérification fédéraux produits entre 1984 et 2002 révèle diverses difficultés découlant de la détermination inexacte des coûts du cycle de vie, c'est-à-dire que les coûts en question n'ont pas été adaptés à la suite d'importants changements apportés lors de la conception. La firme de consultation PricewaterhouseCoopers a relevé divers défis généraux associés à la détermination des coûts du cycle de vie. D'abord, les données historiques ne sont pas nécessairement très utiles parce que l'évolution des technologies et des méthodes de construction peut grandement influer sur les coûts. Ensuite, les futurs besoins en matière d'entretien peuvent être difficiles à prévoir avec un certain degré d'exactitude. Enfin, les profils de cycle de vie peuvent être difficiles à normaliser puisqu'ils changent en fonction de la nature de l'actif; il faut donc faire des compromis entre les phases du cycle de vie. Bien que ces défis puissent être atténués, la Banque Nationale du Canada a constaté que la question des coûts futurs prévus est souvent reportée à plus tard dans le cadre des modèles d'exécutions plus classiques 24.

Activités d'entretien différées : Le fait de reporter ou de réduire l'entretien peut nuire au rapport qualité-prix et à la qualité de l'actif à long terme, réduisant ainsi sa valeur. Le Conference Board du Canada a constaté qu'un programme d'entretien préventif peut prolonger la durée de vie utile d'une installation, permettre d'identifier et de corriger de façon précoce des problèmes et réduire les coûts totaux d'exploitation au cours du cycle de vie de l'actif25. Négliger l'entretien régulier d'un toit, par exemple, peut entraîner son remplacement prématuré et parfois à plus grands frais.

Financement public : Lorsque le secteur public fournit l'ensemble du financement d'un actif, par définition, il assume le coût de tous les risques, même les risques sur lesquels les entrepreneurs privés ont parfois davantage de contrôle, notamment les dépassements de coûts. En outre, dans le secteur public, on a plutôt tendance à mettre l'accent sur les dépenses annuelles plutôt que sur les coûts à long terme. Il arrive aussi que les fonds destinés à l'entretien des investissements immobiliers soient transférés à des programmes (qui ne sont pas des actifs), ce qui peut accélérer le rythme de détérioration d'un actif, à moins que les fonds soient récupérés et que la recapitalisation soit suffisante au cours des années subséquente.

Satisfaction des clients : Le niveau de participation du client, plus particulièrement au cours des étapes de planification, peut varier. Si le client, qui est l'utilisateur final, ne participe pas adéquatement à l'élaboration des plans de l'actif, il est possible que la conception finale ne tienne pas bien compte de ses besoins. Cet écart peut donner lieu, une fois l'installation occupée, à des difficultés susceptibles d'entraîner des rénovations coûteuses pour satisfaire les besoins des clients.

Les facteurs décrits précédemment contribuent à expliquer certains des défis auxquels sont confrontées les organisations lorsqu'elles tentent d'atteindre les objectifs de la gestion du cycle de vie. La prochaine partie décrit comment les PPP peuvent offrir une méthode différente de gestion des biens immobiliers favorisant l'atteinte de meilleurs résultats en matière de gestion du cycle de vie.

Que sont les PPP?

PPP Canada, une société d'État mise sur pied en 2008, a pour mandat d'utiliser les PPP afin d'améliorer la mise en place d'infrastructure publique en augmentant la rapidité d'exécution, en renforçant la responsabilité et en obtenant davantage pour l'argent des contribuables. PPP Canada a défini un PPP comme étant une relation contractuelle à long terme entre une administration publique et le secteur privé qui comprend les éléments suivants :

  • la prestation de biens ou et de services correspondants pour remplir les critères de spécifications relatives aux extrants (c.-à-d., définir les besoins et non la façon de procéder);
  • l'intégration de plusieurs étapes et processus du cycle de vie (p. ex., conception, construction, financement, exploitation, entretien);
  • un transfert des risques au secteur privé qui est intégré au capital à risque du secteur privé;
  • la mise en œuvre d'un mécanisme de paiement fondé sur le rendement.

Le degré de responsabilité du secteur privé sert généralement à différencier les divers modèles d'exécution (voir l'annexe A). Le secteur privé a le moins de responsabilités à l'égard du modèle « conception-soumission-construction » (CSC), dans le cadre duquel des intervenants du secteur privé, aux termes de différents contrats, sont chargés de la conception, de la construction et de l'entretien d'un actif. À l'autre extrémité du spectre des modèles d'exécution se trouve le modèle « conception-construction-financement-entretien/exploitation » dans le cadre duquel le secteur privé, par l'entremise d'un contrat unique, est aussi chargé de l'entretien à long terme de l'actif et souvent même de son exploitation 26. Entre les deux se trouvent le modèle « conception-construction » et le modèle « achat-bail » dans le cadre desquels le partage de la propriété et de la responsabilité de l'exploitation et de l'entretien peut varier entre le secteur public et le secteur privé.

PPP fédéraux récents

Au Canada, les ententes en PPP ont été utilisées par divers ordres de gouvernement pour des actifs comme des écoles, des hôpitaux et des routes. L'expérience du gouvernement du Canada en matière de PPP a commencé dans les années 90 avec le pont de la Confédération reliant l'Île‑du-Prince-Édouard et le Nouveau-Brunswick. Au cours des dernières années, deux organisations fédérales ont adopté le PPP pour leurs espaces à bureaux : la Gendarmerie royale du Canada (GRC) et le Centre de la sécurité des télécommunications du Canada (CSTC)). Aux fins de la préparation du présent document de recherche, des entrevues ont été menées auprès des intervenants clés des deux organisations afin de répertorier les leçons tirées et d'explorer le potentiel des PPP pour améliorer les résultats du cycle de vie.

En avril 2010, le gouvernement du Canada a conclu un contrat à long terme en vue de la conception, de la construction et de l'entretien intégrés d'un nouveau quartier général pour la Division E de la GRC à Surrey en Colombie-Britannique. Une fois la construction achevée, prévu en décembre 2012, l'installation de 76 000 m2 pourra héberger jusqu'à 2 700 employés de la GRC et membres d'unités de police intégrées 27.

La seconde initiative fédérale de PPP vise à donner de nouveaux locaux au CSTC. L'entente signée en janvier 2011 prévoit la conception, la construction, le financement et l'entretien par le secteur privé de l'administration centrale du CSTC à Ottawa. Une fois la construction achevée, en 2014, l'installation abritera environ 2 000 employés 28.

Qu'est-ce qui différencie le modèle des PPP?

Le modèle des PPP est généralement utilisé pour les nouvelles constructions. Cependant, il peut aussi s'appliquer à la rénovation d'installations existantes et peut même servir dans les domaines de la gestion de l'information et des technologies de l'information.

Plusieurs caractéristiques clés du modèle des PPP le différencient des autres modèles d'exécution et en font un modèle bien adapté pour atteindre les objectifs de la gestion du cycle de vie. La figure 2 illustre les caractéristiques clés du modèle des PPP, qui sont ensuite présentées en détail plus loin.

Figure 2. Caractéristiques clés du modèle des PPP
Figure 2. Caractéristiques clés du modèle des PPP. Version textuelle ci-dessous:
Figure 2. Caractéristiques clés du modèle des PPP - Version textuelle

La figure 2 s’intitule « Caractéristiques clés du modèle des PPP ».

Il existe de nombreuses exigences pour parvenir à l’optimisation des ressources dans les projets immobiliers fédéraux. Le graphique présente essentiellement les exigences ayant trait à la gestion du cycle de vie.

La première composante est constituée par le financement privé et le partage optimal du risque, ce qui comprend trois extrants :

  • le premier extrant est la planification préalable et l’intégration des phases du projet;
  • le deuxième extrant est les spécifications axées sur les résultats;
  • le troisième extrant est les paiements fondés sur le rendement.

Combinés, les trois extrants correspondent à la gestion du cycle de vie d’un PPP, qui produit un actif de qualité tout au long de la durée de son cycle de vie et qui donne lieu à une compréhension accrue des coûts.

Le résultat ultime est l’optimisation des ressources, qui comprend la pertinence, le rendement, l’économie, l’efficience et l’efficacité.

Pour atteindre le résultat ultime, les relations de collaboration sont nécessaires dans tous les aspects du processus.

Recours au financement du secteur privé

Dans le cadre d'un PPP, le consortium du secteur privé retenu est responsable d'obtenir une importante part du financement. Le financement privé prend normalement la forme d'une faible part de capitaux propres (généralement moins de 20 p. 100) provenant du consortium, et le reste est constitué de titres d'emprunt (p. ex., prêts bancaires, obligations, etc.). Cette formule est différente de celles des modèles d'exécution classiques dans le cadre desquels le financement est fourni par le secteur public. Le recours au financement privé impose la discipline du marché et peut être perçu comme une police d'assurance que le gouvernement paie pour compenser le risque d'une hausse des coûts 29. Le Conference Board du Canada désigne le financement privé comme le « ciment » du PPP 30.

Pour comprendre l'incidence du financement privé sur la gestion du cycle de vie, il faut d'abord s'intéresser à la motivation du financier. Comme les bailleurs de fonds cherchent à obtenir un rendement sur leur investissement prévisible et sûr au fil d'une longue période, il est dans leur intérêt de veiller à ce que cet investissement soit financièrement viable dès le départ; par conséquent, il est fort à parier qu'ils voudront évaluer attentivement les coûts estimés du cycle de vie. Le consortium du secteur privé a les mêmes motivations pour tenter de prédire avec exactitude les coûts du cycle de vie, sans quoi, il est peu probable qu'il recevra le financement nécessaire pour entreprendre le PPP. Le financement privé joue par conséquent un rôle déterminant dans la qualité de l'actif, ce qui influe sur la gestion du cycle de vie, tel que l'illustre la figure 3.

Figure 3. Incidence du financement privé sur la qualité de l’actif
Figure 3. Incidence du financement privé sur la qualité de l’actif. Version textuelle ci-dessous:
Figure 3. Incidence du financement privé sur la qualité de l’actif - Version textuelle

La figure 3, qui s’intitule « Incidence du financement privé sur la qualité de l’actif », montre quatre éléments disposés dans un diagramme circulaire :

  • le premier élément est le respect des normes de rendement;
  • le deuxième élément est le paiement intégral versé par le secteur public;
  • le troisième élément est le rendement prévisible sur l’investissement d’un tiers;
  • le quatrième élément est l’attente que le consortium respectera les dispositions du contrat.

Ce dernier élément ramène au premier, soit le respect des normes de rendement. Chaque élément est la suite logique de l’élément précédent.

Dans le cadre d'un PPP, si les normes de rendement ne sont pas satisfaites, le secteur public peut appliquer les pénalités prévues au contrat. La possibilité d'une déduction ou d'une réduction du paiement incite le partenaire du secteur privé à procéder de façon proactive à l'entretien nécessaire. Les financiers privés, qui sont motivés par le rendement sur leur investissement, exercent également une influence sur l'atteinte des normes de rendement.

On a observé cette influence dans le cas du CSTC : les financiers privés ont été plus fermes que le secteur public quant à l'établissement de conditions sur l'achèvement en temps voulu. La même expérience a été relevée dans le cas de la GRC : les banquiers étaient plus préoccupés, peut-être même plus vigilants, que les propriétaires du secteur public en ce qui concerne l'exécution de l'entretien selon les normes établies.

Attribution des risques

L'attribution des risques est un autre aspect grâce auquel le modèle des PPP permet d'accroître l'efficacité de la gestion du cycle de vie. En effet, les PPP peuvent permettre d'en offrir plus pour leur argent aux contribuables grâce à l'attribution des risques associés à un actif à la partie la mieux placée pour les gérer. Les risques se rapportent à une vaste gamme de considérations comme la gestion des installations, l'assainissement des sols, les changements législatifs, les retards de construction et les défectuosités relevées après la fin des périodes de garantie. L'attribution des risques utilisée dans le cadre du modèle des PPP va à l'encontre des façons de faire du modèle d'approvisionnement classique où le secteur public assume l'essentiel des risques. La gamme des risques peut être vaste, et le fait de les cerner avec exactitude et d'en évaluer les conséquences financières constitue un critère déterminant pour établir si un PPP est approprié.

La planification préalable nécessite de bien comprendre l'attribution des risques et des responsabilités correspondantes. Cette démarche favorise l'atteinte des objectifs du cycle de vie en aidant les gestionnaires à réfléchir soigneusement à tous les éléments dès le départ puis à déterminer quelle partie est la mieux placée pour gérer chacun des risques.

Dans le cas de l'expérience de la GRC, la participation de divers intervenants, dont des membres d'équipes internes et des conseillers externes, a permis de regrouper différents points de vue. Cette démarche était importante pour veiller à ce que les risques soient évalués de manière exhaustive et exacte.

Pour ce qui est du CSTC, on s'est attardé à déterminer quelles fonctions opérationnelles pouvaient être transférées au secteur privé et lesquelles devaient rester la responsabilité de l'État. Il a été utile à l'organisation de distinguer les activités normales et les activités spécialisées. Par exemple, l'organisation a décidé de transférer au consortium du PPP la responsabilité des technologies de l'information (TI) « non essentielles à la mission », soit l'ameublement et la gestion du cycle de vie du matériel informatique de bureau, des logiciels commerciaux et du système optique primaire de distribution des données; toutefois, le CSTC conserve la responsabilité des TI « essentielles à la mission ».

Planification préalable

La planification préalable est un facteur essentiel à la prise de décisions en matière d'investissements immobiliers fédéraux, mais elle revêt encore plus d'importance dans le cadre d'un processus de PPP. Elle rend le processus plus rigoureux et permet de s'assurer que les décisions sont prises en tenant compte des répercussions sur le cycle de vie et des besoins de l'utilisateur final. Le vérificateur général a constaté qu'une définition exhaustive des besoins peut faciliter le respect des délais, des budgets et du niveau de qualité des projets. La Banque Nationale du Canada a observé que la planification préalable contribue à faire en sorte que les questions importantes sont résolues immédiatement et non plus tard 31.

Les spécifications fondées sur le rendement et le financement privé influent sur la planification préalable, et il faut tenir compte des risques et des exigences dès le départ. Pour ce faire, le modèle des PPP fait appel à un niveau élevé de collaboration entre les secteurs public et privé.

Dans les deux exemples de PPP fédéraux susmentionnés, la planification préalable a permis de prendre en compte les exigences liées aux installations en fonction de l'effectif en place et de la croissance à venir. Grâce à la planification préalable, l'équipe de projet de la GRC a pu tenir compte des besoins futurs liés à une croissance de 15 à 20 p. 100 de l'effectif en concevant des plans d'espace de travail et d'ameublement novateurs et souples.

Dans le cas du CSTC, l'organisation a su garder à l'esprit les considérations liées au cycle de vie tout en s'offrant une installation de grande qualité qui lui servirait pour plusieurs décennies. Cette approche axée sur le cycle de vie était non seulement conforme aux politiques du Conseil du Trésor, mais elle a aussi permis au CSTC d'éviter des interruptions futures de ses activités associées à d'éventuels déménagements. Parce que les investissements majeurs dans une installation surviennent souvent après 25 ans, le CSTC a négocié un contrat de 30 ans afin de faire en sorte que les coûts de recapitalisation soient assumés par le secteur privé et que les travaux soient exécutés selon une norme de « remise » établie dans le contrat. La nature à long terme de la démarche axée sur le cycle de vie, tel que l'illustre l'analyse des besoins opérationnels continus dès le départ, a fait partie intégrante du processus de planification à long terme du CSTC.

Accord intégré

Dans le cadre d'un modèle des PPP, un contrat unique lie le secteur public et le consortium du secteur privé. Cette situation force les partenaires du secteur privé à travailler de concert, ce qui les incite fortement à trouver des économies et des gains d'efficacité. Ce contexte déplace aussi du secteur public au secteur privé le fardeau de surmonter les défis liés à l'installation (p. ex., un défaut de conception ou une erreur de construction). L'accord intégré peut permettre de limiter ou de réduire les changements importants de la portée du projet une fois le contrat signé, puisque les coûts associés aux changements peuvent avoir un effet dissuasif. L'un des participants interrogés a fait remarquer que l'intégration incite à s'arrêter et à réfléchir aux coûts du cycle de vie découlant d'un changement de la portée du projet.

Dans le cas des deux exemples d'organisations fédérales, l'intégration des phases du cycle de vie de l'actif a donné certains résultats intéressants. Au CSTC, le soumissionnaire retenu a choisi de la pierre naturelle et des produits du bois pour les planchers au lieu du tapis traditionnel afin de réduire les coûts à long terme. Le principe général de la conception visait à créer un espace polyvalent qui répondrait aux besoins opérationnels du CSTC tout au long de la durée de vie de l'actif. Par exemple, le CSTC a estimé, en fonction d'expériences antérieures, que la conception retenue permettrait d'installer physiquement une équipe de 200 personnes en une demi-journée plutôt qu'en moyenne en 2 ans.

Dans le cas de la GRC, le concept d'intégration a été efficace, non seulement parce qu'il a lié les phases, mais aussi parce qu'il a permis de réunir diverses équipes de la GRC et de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC). Le modèle des PPP a aussi permis une collaboration élargie entre les secteurs public et privé. Cette façon de faire devrait faciliter l'atteinte des objectifs du cycle de vie du projet parce qu'elle a permis à tous les intervenants de bien comprendre les attentes des autres, laissant peu de place à la confusion ou à la possibilité que les parties contestent plus tard la responsabilité.

Spécifications axées sur les résultats

L'élaboration de spécifications axées sur les résultats constitue un autre volet important lié à la planification préalable du modèle des PPP. Dans le cadre d'un modèle « conception-soumission-construction » classique, les spécifications peuvent être définies de manière plutôt limitative et axée sur les intrants, alors que dans le modèle des PPP, les spécifications sont plutôt axées sur les résultats voulus. Le soumissionnaire retenu dispose d'une certaine souplesse pour déterminer la meilleure solution en vue d'atteindre le résultat final. Le projet du réseau express de Canada Line à Vancouver illustre bien cette option : le secteur public avait déterminé l'emplacement souterrain de la ligne sans toutefois préciser le mode de creusage. Le soumissionnaire du secteur privé a ainsi pu avoir recours à une technologie de pointe et a aussi pu intégrer l'installation d'un réseau de fibres optiques, qui est devenu une source supplémentaire de revenus.

Les spécifications axées sur les résultats transfèrent aux spécialistes du secteur privé la responsabilité à l'égard de certains aspects complexes associés aux étapes de la conception et de la construction. Cette façon de faire impose aussi au secteur public de formuler clairement ses besoins et ses attentes dès le début de la planification. Le Conference Board du Canada a observé que le fait de formuler les spécifications sous forme de résultats plus vastes plutôt que sous forme de détails normatifs offre une flexibilité accrue au secteur privé pour élaborer des options novatrices, ce qui par conséquent peut renforcer l'optimisation des ressources d'un modèle des PPP.

À la GRC, la transition aux spécifications axées sur les résultats a nécessité plusieurs mois, mais on a jugé important cet investissement en temps et énergie.

Au CSTC, l'élaboration des spécifications de rendement a exigé beaucoup de temps, mais cette opération a été jugée nécessaire pour bien cerner les exigences du projet. L'organisation a tenu 56 séances de collaboration avec 3 soumissionnaires au cours d'une période de 6 mois pendant l'étape de la demande de propositions. Ces réunions ont permis aux membres du consortium de poser des questions et d'obtenir des précisions, ce qui en retour a permis à l'organisme de clarifier les spécifications axées sur les résultats. Si des éléments importants étaient présentés au cours des réunions, le CSTC transmettait des précisions à toutes les parties, offrant ainsi des conditions équitables à tous. On a eu recours à un surveillant de l'équité afin d'assurer une concurrence juste et ouverte. En fin de compte, les trois propositions étaient très différentes, mais chacune répondait aux exigences de l'organisation.

Paiements fondés sur le rendement

Dans le cadre d'un modèle des PPP, le secteur public ne paie pour un actif que si le secteur privé a pleinement satisfait les normes de services établies. Le non-respect des normes, par exemple, en cas de retard ou de services insatisfaisants (comme un appareil de climatisation défectueux), peut entraîner des déductions du paiement (ou même le non-paiement). Le consortium a donc tout intérêt à livrer à temps, à respecter le budget et la portée du projet et à satisfaire les normes de qualité négociées pendant toute la durée du contrat. Comme le secteur public ne paie que pour des services conformes aux obligations contractuelles, les chances sont plus grandes d'obtenir des installations de bonne qualité si les besoins du cycle de vie sont bien énoncés dans le contrat.

Selon un des gestionnaires de projet du CSTC, les déductions constituent un incitatif puissant pour assurer que les activités d'exploitation et d'entretien satisfont les normes attendues. L'équipe de projet de la GRC a aussi relevé la nécessité d'appliquer les normes établies par le contrat axé sur le rendement au moyen de déductions en cas de rendement insatisfaisant. L'application des normes crée un contexte où le partenaire du secteur privé doit assumer les conséquences à long terme des décisions prises lors des phases de conception et de construction. Le consortium a donc tout intérêt à intégrer la gestion du cycle de vie à toutes les étapes du projet, dès la proposition initiale de PPP et jusqu'après la clôture des comptes.

Relations de collaboration

L'interaction entre le secteur public et le secteur privé dans le cadre d'un modèle des PPP est fondée sur des relations de collaboration, relations qui favorisent une saine gestion du cycle de vie. Cet aspect est particulièrement mis en évidence au cours du processus de dialogue concurrentiel, où des séances individuelles et confidentielles sur le plan commercial sont tenues entre les soumissionnaires et l'équipe du secteur public pendant la phase de demande de propositions. L'obligation d'intégrer les phases et d'évaluer au préalable les besoins liés à l'exploitation et à l'entretien incite les parties à collaborer.

Pour la GRC, l'une des principales leçons à retenir a été l'importance de solliciter la participation de tous les intervenants essentiels tout au long du processus. L'équipe a été étonnée par le caractère pratique du modèle des PPP. En effet, elle s'attendait à une approche classique dans le cadre de laquelle le risque serait assumé par l'organisation du secteur public et la conception et la construction seraient exécutées par le secteur privé, sans grande interaction avec le client avant la fin des travaux. Au contraire, le processus a été fondé, et continuera de l'être, sur une communication continue entre tous les intervenants. L'un des participants interrogés a affirmé que tout porte à croire que les efforts en vue de maintenir une communication précoce et continue s'avéreront utiles et contribueront à doter l'organisme d'une installation fonctionnelle et fiable à long terme.

Pour ce qui est du CSTC, l'organisation a collaboré étroitement avec différents intervenants, dont la Commission de la capitale nationale (CCN) et la ville d'Ottawa. Le CSTC s'est présenté, en tant qu'organisation, auprès du comité consultatif de l'urbanisme, du design et de l'immobilier de la CCN avant même d'entreprendre des discussions. Les avantages d'avoir établi cette relation sont devenus évidents lorsque des spécialistes de la CCN ont proposé certaines modifications à la marge de recul du bâtiment qui ont amélioré la conception de l'installation. Le CSTC a aussi pu consulter la population grâce au contact avec la ville d'Ottawa. La démarche a notamment pris la forme de consultations auprès d'élus, de lettres aux résidents et d'un appui à un conseiller local à l'occasion d'une réunion communautaire. Les préoccupations des résidents du voisinage ont été entendues, et les résultats ont été positifs. L'analyse de ces situations montre qu'une communication joue un rôle de soutien essentiel dans l'atteinte des objectifs de gestion d'un actif.

Globalement, les caractéristiques du modèle des PPP démontrent son potentiel en vue d'améliorer le rendement d'un actif, de même que la satisfaction de ses occupants, tout au long de son cycle de vie.

Conditions du succès de la gestion du cycle de vie grâce à des partenariats public-privé

Les PPP qui intègrent la conception, la construction, le financement et l'entretien (et possiblement l'exploitation) dans un contrat unique offrent un potentiel important de parvenir à une saine gestion du cycle de vie des biens immobiliers. Cependant, le simple recours au modèle des PPP ne suffit pas à garantir que ces gains soient réalisés. La prochaine section aborde certaines des conditions devant être présentes pour qu'un PPP offre ces avantages.

Comme les installations de la GRC et du CSTC ne sont pas encore opérationnelles, les observations de la présente section sont fondées principalement sur des principes théoriques et sur l'expérience d'autres administrations.

Planification progressive

Le modèle des PPP ne doit pas être considéré comme une solution universelle. Les PPP doivent être choisis avec soin au moyen d'une analyse rigoureuse des options qui tient compte de tous les modèles d'exécution applicables. L'importance de déterminer si un PPP est une option possible est appuyée par la récente orientation découlant du budget fédéral de 2011 qui rend obligatoire d'évaluer les possibilités de recourir à un PPP pour les projets produisant des actifs dont la durée de vie est d'au moins 20 ans et donnant lieu à des dépenses en immobilisations de 100 millions de dollars ou plus. Si le processus de présélection établit qu'un PPP constitue une solution envisageable, le ministère responsable doit élaborer une proposition de PPP ainsi que d'autres options possibles. Le budget fédéral encourageait aussi les organisations à étudier la possibilité de recourir à un PPP pour les projets dont les actifs produits et la durée de vie seraient sous les seuils établis.

Les décisions d'avoir recours au modèle des PPP devraient être prises au cas par cas. Selon un des participants interrogés, les PPP ne sont pas un gabarit. Plusieurs facteurs entrent en ligne de compte pour déterminer si l'investissement dans un actif devrait se faire dans le cadre d'un PPP, notamment la valeur, la possibilité de synergie entre les phases du cycle de vie et la possibilité de transférer des risques au secteur privé. L'absence de l'un ou l'autre de ces critères peut indiquer qu'un autre modèle d'exécution pourrait être mieux adapté. C'est pourquoi les PPP devraient être envisagés comme une option parmi une gamme de modèles d'exécution et non comme l'option par défaut.

L'évaluation de la pertinence du PPP devrait être fondée sur une approche progressive dont chaque étape aborde des considérations de plus en plus détaillées et précises et dont l'étape finale prend la forme d'une analyse exhaustive des modèles d'exécution possibles comprenant une analyse de l'optimisation des ressources. Il faut souvent un investissement préalable plus important pour parvenir à cette dernière étape, et c'est pourquoi l'évaluation qualitative préliminaire sert essentiellement à la présélection des investissements présentant une possibilité réelle d'un recours à un PPP.

La première étape vise à déterminer si un investissement éventuel dans des biens immobiliers pourrait faire l'objet d'un PPP. Le cas échéant, le PPP devient une des options à évaluer dans le cadre d'une analyse plus approfondie, mais toujours qualitative. À cette étape plus détaillée, un nouvel ensemble de critères, notamment les objectifs en matière de programmes et de politiques de l'organisation gardienne, seraient appliqués afin de réduire à nouveau la liste des options possibles. Il est ensuite possible de procéder à un « sondage de marché » afin d'obtenir un aperçu du degré d'intérêt du secteur d'activités pour la sélection d'options retenues. Les options retenues font ensuite l'objet d'une analyse du risque approfondie et d'une analyse financière comparative. La démarche se conclut par une analyse de l'optimisation des ressources comparant la valeur financière ajustée en fonction des risques de chacune des options. L'analyse de l'optimisation des ressources permet au secteur public d'évaluer les coûts associés au transfert de différents risques au secteur privé et de déterminer si ces coûts sont raisonnables. Cette analyse est le facteur déterminant pour décider d'avoir recours ou non à un modèle des PPP.

Solide contrat

Dans tout contrat de prestation de services, il est important d'avoir une entente solide afin d'éviter les conséquences négatives sur l'exploitation et l'entretien de l'actif et de maintenir l'optimisation des ressources au fil de son cycle de vie. Il s'agit d'une condition particulièrement importante dans le cas du PPP parce que le contrat comprendra de nombreux détails et sera pour ainsi dire immuable pendant une longue période. Un participant souligne qu'il est essentiel de conclure une entente satisfaisante. Une documentation imprécise ou incomplète quant à l'entente risquerait d'entraîner de la confusion quant à l'attribution des risques ou aux normes de services de l'installation, donnant lieu ainsi à de coûteux litiges ou à une coûteuse négociation de modifications au contrat. C'est ce qui s'est produit à l'égard d'un PPP précédent visant des écoles en Nouvelle-Écosse en raison de lacunes du contrat et de la mauvaise compréhension de ce dernier. Les leçons tirées de cette situation sont fort utiles et continuent d'éclairer la planification des PPP à l'échelle fédérale.

Apport du client

Il n'existe pas toujours une communication directe entre l'utilisateur final de l'installation (client) et les responsables de sa conception et de sa construction. Par conséquent, des malentendus pourraient survenir et avoir une incidence sur sa fonctionnalité du point de vue de l'utilisateur. Le PPP du centre universitaire de soins ambulatoires de la Vancouver Coastal Health Authority montre les conséquences de consultations insuffisantes auprès des utilisateurs de l'installation. Le vérificateur général de la Colombie-Britannique a laissé entendre que le partenaire du secteur public ne comprenait pas bien la portée et les besoins des utilisateurs avant de tenter de trouver un partenaire privé. Selon le vérificateur, si les utilisateurs avaient participé davantage à la conception lors de l'étape de la planification, les documents liés au processus d'approvisionnement auraient mieux reflété leurs besoins. Le fait d'adapter les détails de la conception aux risques au cours de l'étape de l'approvisionnement aurait permis d'atteindre une plus grande certitude à l'égard des coûts 32.

En revanche, dans le cas du PPP de la GRC, les utilisateurs finaux ont été consultés à toutes les étapes de la planification, de la conception et de la construction. Ils ont pris part à toutes les grandes décisions et continueront de le faire pendant toute la durée de l'entente. Même si l'installation n'est pas encore occupée, on s'attend à ce que la participation active des représentants de la GRC contribue à sa fonctionnalité et à sa qualité à long terme.

Planification préalable

Il est important de disposer de ressources suffisantes pour la planification préalable de l'élaboration d'une entente de PPP et donc pour le succès à long terme de l'actif. La phase de planification du PPP peut être nettement plus longue que la planification des autres modèles classiques. Parce qu'il s'agit pour le secteur public de s'engager dans un contrat à long terme, la planification préalable n'est pas nécessairement perçue comme une perte de temps, mais elle pourrait ne pas être possible dans toutes les situations. Il peut aussi être difficile de maintenir la stabilité de l'équipe de projet liée aux PPP au cours des étapes de planification, de conception et de construction.

L'équipe du CSTC et l'équipe intégrée de TPSGC et de la GRC ont toutes deux été mises sur pied environ trois ans avant l'approbation formelle du Conseil du Trésor. Le thème commun qui est ressorti est la nécessité d'assurer le soutien et le financement pour accorder le temps et les ressources humaines requises à la planification préalable d'un PPP.

Dans le même ordre d'idée, l'efficacité d'une entente PPP pourrait être mise en péril si le secteur public manque d'expertise à cette étape. Le personnel du secteur public doit être en mesure de prévoir avec exactitude les besoins liés au cycle de vie, ainsi que d'évaluer et de vérifier les propositions du secteur privé. Pour ce faire, le secteur public doit bien connaître les rouages des PPP du début à la fin et disposer d'une certaine expertise technique de la gestion des actifs. Dans un rapport de 2011 de la Chambre des communes du Royaume-Uni, les membres du comité ont mis en lumière la nécessité que les personnes chargées des contrats de PPP soient dotées de solides compétences en matière de gestion des contrats puisqu'ils ont constaté qu'une mauvaise surveillance et une gestion déficiente des contrats, ou une absence totale dans certains cas, ont nui à l'optimisation des ressources.

Surveillance et mise en application

La surveillance par le secteur public du contrat de PPP une fois que l'installation est en utilisation est essentielle. Les mesures de surveillance sont importantes peu importe le caractère exhaustif de la planification et de l'entente visant à assurer la mise en œuvre des engagements contractuels. Les leçons tirées par les autres administrations peuvent s'appliquer au Canada. Comme on l'a observé au Royaume-Uni, le succès d'un modèle des PPP dépend de la combinaison de normes de services contractuelles claires et d'un suivi efficace de la conformité, y compris, s'il y a lieu, l'imposition de pénalités 33.

L'utilisation d'un cadre de surveillance du contrat de PPP devrait permettre de relever les lacunes en matière de rendement et faciliter une communication efficace. Le cadre devrait être élaboré et mis en œuvre par l'organisation responsable du PPP. Aucun autre organe de surveillance n'est nécessaire. Dans le cas du PPP pour des écoles en Nouvelle-Écosse, aucun cadre de surveillance efficace n'avait été mis en place, et les paiements ont été versés malgré des signes évidents de défaut de rendement, notamment d'importants services non reçus.

Ressources et expertise

La gestion efficace d'un contrat de PPP exige un soutien adéquat de la part de la direction de même que des ressources compétentes. Par exemple, dans le rapport du National Audit Office du Royaume-Uni sur le Darent Valley Hospital, on note que malgré le transfert de risques inhérents à un contrat de PPP, la gestion de l'entente exige beaucoup de temps de la part de la haute direction, plus particulièrement au cours des premières années de mise en œuvre.

Autres facteurs de succès

Les caractéristiques du PPP et ses diverses variantes vont vraisemblablement évoluer au fil du temps. Par conséquent, le secteur public doit demeurer alerte et réceptif à l'égard de ces tendances afin de prévoir les compétences en gestion et l'expertise technique dont auront besoin les fonctionnaires pour mettre sur pied et gérer des PPP à l'avenir. Il faut aussi tenir compte des taux de roulement du personnel, qui pourraient avoir une incidence sur la capacité du secteur public d'assurer une surveillance efficace du respect des exigences contractuelles pendant la durée de plus de 20 ans d'un PPP.

Conclusion

Dans le présent document de recherche, les caractéristiques d'un modèle des PPP susceptible d'améliorer la gestion du cycle de vie des actifs ont été examinées. Le tableau 1 résume les défis des modèles d'exécution classiques et la manière dont le modèle des PPP peut donner de meilleurs résultats.

Tableau 1. Sommaire des défis du cycle de vie et approche PPP
Défi du cycle de vie Caractéristique du PPP Incidence de la caractéristique du PPP Considérations
Source : TPSGC, 2011
Harmonisation des mesures incitatives au fil du cycle de vie

Accord intégré régi par un contrat unique

Paiements fondés sur le rendement
Les motivations des partenaires du secteur privé sont harmonisées de manière à ce qu'ils travaillent de concert et qu'ils cherchent des gains d'efficacité et des économies.

Le secteur public doit négocier un contrat solide.

Il faut aussi une bonne planification préalable et un investissement important en ressources et en temps.
Responsabilités séparées Relations de collaboration pendant la durée de vie de l'actif Le travail préalable et la durée du contrat permettent d'établir au fil du temps des relations entre le secteur public et le secteur privé. Le secteur public n'est plus coincé au centre des différends entre les partenaires privés. Le roulement du personnel et le manque de compétences techniques des fonctionnaires pendant la durée de vie du bien peuvent donner lieu à des défis, peu importe la durée du contrat.
Gestion du changement de la portée du projet Planification préalable Le secteur public doit analyser soigneusement chacune des phases du cycle de vie de l'actif. Les erreurs de planification et les changements imprévus à l'usage futur de l'installation peuvent entraîner des coûts supplémentaires.
Spécifications axées sur les résultats Le secteur public doit définir clairement le produit final; le processus de dialogue concurrentiel permet de formuler des précisions. Le secteur public pourrait ne pas pouvoir ou ne pas vouloir s'éloigner du caractère pratique des spécifications prescriptives.
Défis liés à la détermination des coûts du cycle de vie Financement du secteur privé Le tiers souhaitant obtenir un rendement sur son investissement s'assurera que l'ensemble des coûts est adéquatement évalué. Les taux d'actualisation et l'optimisation des ressources ne sont pas normalisés entre les différents secteurs de compétence.
Activités d'entretien différées

Accord intégré

Financement du secteur privé

Paiements fondés sur le rendement
L'entretien est prévu aux termes du contrat et des normes de rendement claires sont établies. Si le tiers n'en tient pas compte, il n'est pas payé.

Normes de rendement vagues ou absentes.

Manque de surveillance soutenue et de volonté d'appliquer les conditions du contrat à long terme.
S.O. Des fonds sont réservés dans les budgets du secteur public à long terme. Le secteur public ne peut réaffecter les fonds. Limitation des options à la disposition des futurs décideurs.
Financement du secteur public Financement du secteur privé La surveillance par un tiers assure la discipline et la rigueur du marché.

La viabilité financière des PPP pourrait subir l'influence de l'activité du marché et de la fluctuation des taux d'intérêt.

Les organisations du secteur public utilisent des modèles différents d'analyse de l'optimisation des ressources, par exemple, le choix d'un taux d'actualisation.
Satisfaction des clients Relations de collaboration Les utilisateurs finaux sont consultés et considérés comme des partenaires clés tout au long de l'entente du PPP. L'installation répond aux besoins opérationnels. Il faut du temps et des ressources pour assurer la participation utile des utilisateurs finaux.

Bien que le modèle des PPP soit prometteur, il ne doit pas être considéré comme la meilleure option pour tous les actifs. L'analyse attentive des différents modèles d'exécution, que ce soit la construction par l'État (conception, soumission, construction), un PPP (conception, construction, financement, entretien, exploitation) ou toute autre option intermédiaire, reste une étape incontournable pour les gestionnaires des biens immobiliers fédéraux. On ne saurait trop insister sur ce point : il est important d'entreprendre le processus de planification d'un investissement sans accorder une préférence pour l'un ou l'autre des modèles d'exécution.

Pour que le modèle des PPP soit une option viable, l'envergure de l'investissement envisagé est un critère de mesure déterminant de l'intérêt du secteur privé 34. Ce constat confirme l'exigence formulée dans le budget fédéral de 2011 d'évaluer les projets d'infrastructures donnant lieu à des dépenses en immobilisations de 100 millions de dollars ou plus et produisant des actifs dont la durée de vie est d'au moins 20 ans afin de déterminer si un PPP constitue une solution envisageable. Toutefois, cela ne devrait pas empêcher d'étudier la possibilité d'adopter une approche PPP pour des investissements d'une valeur ou d'une durée inférieure. Ces investissements pourraient être rassemblés sous forme de portefeuille. Il ne faut pas non plus conclure que tout actif d'une valeur supérieure à 100 millions de dollars doit automatiquement faire l'objet d'un PPP. Comme on l'énonce dans un article de la Bibliothèque du Parlement, le modèle des PPP « n'a rien d'une panacée […] il arrive parfois que ses résultats ne soient pas meilleurs que si l'on avait eu recours à un marché public classique » 35. Même si les PPP ne sont pas appropriés dans toutes les situations, les leçons tirées de ce modèle d'exécution peuvent tout de même être appliquées aux modèles classiques et même en atténuer certains inconvénients.

Application du modèle des PPP aux modèles d'approvisionnement et d'exécution classiques

Étant donné que le processus commun d'analyse d'un investissement comprend des options d'examen incluant des aspects d'évaluation quantitative et qualitative, plusieurs éléments du modèle des PPP pourraient être enrichissants au cours de l'étape de l'analyse des options et ainsi accroître l'efficacité de la gestion du cycle de vie de l'actif. Les principes théoriques et les exemples de la GRC et du CSTC permettent de cerner différents aspects prometteurs, notamment la planification préalable, l'attribution adéquate des risques, l'intégration des phases dans un contrat unique, l'établissement de spécifications axées sur les résultats et les paiements fondés sur le rendement.

La planification préalable approfondie constitue sans doute un moteur du succès à long terme d'un actif. L'une des gestionnaires de projet a indiqué que peu importe le modèle d'exécution finalement retenu, la construction par l'État ou le PPP, toutes les activités préalables auraient été utiles. Il demeure cependant important de réaliser qu'une planification préalable réussie exige un investissement important en temps, en argent et en ressources humaines. Par l'entremise de sa Politique de planification des investissements – Actifs et services acquis, le gouvernement fédéral exige de ses ministères qu'ils tiennent compte des exigences en matière d'exploitation et d'entretien dès le début du processus de planification des investissements. L'objet de cette démarche est de faire en sorte que l'affectation des ressources d'un ministère tient compte des actifs existants et des nouveaux actifs ainsi que des services acquis connexes, comme les contrats d'entretien.

L'analyse détaillée des risques menée aux termes de la méthodologie des PPP est susceptible de renforcer les modèles classiques d'approvisionnement et d'exécution. Ces derniers évalueraient normalement de 10 à 20 risques en fonction de la probabilité, de l'incidence et de l'élaboration de stratégies d'atténuation. Dans le cas du modèle des PPP, le nombre est nettement plus élevé, soit 150 à 200 risques. Un autre niveau d'analyse qui pourrait ne pas être inclus dans les modèles classiques comprend l'examen de la capacité du secteur public et du secteur privé d'assumer chacun des risques, de déterminer quel secteur est le mieux placé pour gérer efficacement chaque risque puis d'établir quelle compensation le secteur public jugerait adéquate pour chacun des risques transférés au secteur privé. Cette analyse favorise une gestion efficace du cycle de vie parce que le modèle des PPP tient compte des risques associés à l'exploitation, à l'entretien et à la recapitalisation dès les premières étapes du projet plutôt qu'une fois que l'installation est occupée.

Par ailleurs, l'identification des variantes éventuelles d'une entente de PPP pleinement intégrée constitue une autre caractéristique du modèle des PPP susceptible d'améliorer les résultats d'autres modèles d'exécution. Il s'agit en fait d'un modèle hybride qui permettrait de mieux harmoniser les facteurs incitatifs en faveur d'une gouvernance saine et efficace tout au long du cycle de vie de l'actif. Sans aucun doute, les PPP montrent qu'il peut être avantageux de regrouper plus d'une phase du cycle de vie d'un actif dans un seul contrat et qu'un contrat à plus long terme permet de mieux prévoir le financement des réparations, de l'entretien et de la recapitalisation futurs.

L'élaboration de spécifications axées sur les résultats est une autre pratique propre aux PPP qui pourrait être intégrée à d'autres modèles d'exécution. Bien que certaines organisations fédérales utilisent les spécifications axées sur les résultats dans le cadre du modèle conception-construction, ces spécifications, par définition, ne se rapportent qu'à la conception et à la construction de l'actif. Dans le cas d'un modèle des PPP, au contraire, les spécifications axées sur les résultats incluraient également les spécifications liées à l'exploitation, à l'entretien et à la recapitalisation. Dans le cas du CSTC, par exemple, l'organisme a obtenu trois conceptions très différentes, mais chacune respectait les exigences de l'organisation.

Les paiements fondés sur le rendement sont ressortis comme un élément essentiel à l'appui de la gestion du cycle de vie de l'actif à long terme. Dans les modèles d'exécution classiques, les paiements versés au secteur privé ne sont pas toujours fondés sur le rendement. La résolution des difficultés passe parfois par des mécanismes de litiges, qui entraînent des dépenses importantes et une perte de temps. Même si les paiements fondés sur le rendement peuvent être intégrés à des modèles classiques comme le mode achat-bail, ces paiements se rapportent normalement à l'entretien de routine. La motivation de fournir le rendement attendu est plus forte dans le cadre d'un PPP puisque l'ensemble ou une partie des paiements peuvent être retenus si l'actif n'offre pas le rendement convenu. La possibilité que les paiements soient retenus fait en sorte que les partenaires du secteur privé respecteront davantage leurs engagements à long terme, ce qui en retour améliore la durabilité de l'actif. Dans tous les modèles d'exécution, une surveillance et une application adéquates des dispositions du contrat sont essentielles à l'efficacité des paiements fondés sur le rendement.

Il existe un lien important entre les paiements fondés sur le rendement et le financement privé. Le Conference Board du Canada a exprimé des doutes quant à la possibilité de bénéficier des avantages décrits par le modèle des PPP grâce au financement public. Plus particulièrement, il maintient que le prêteur public et le prêteur privé peuvent agir très différemment parce que le prêteur public n'a pas les mêmes motivations l'incitant à prendre les mesures qui s'imposent et à assurer le suivi de la livraison du projet 36. L'incidence de la surveillance par un tiers est forte et risque de ne pas pouvoir être reproduite dans le contexte d'un financement public. En outre, il faudra déterminer dans quelle mesure le mécanisme des paiements fondés sur le rendement est applicable dans le contexte d'un contrat prévoyant des spécifications prescriptives.

Les leçons tirées des exemples provenant d'autres administrations montrent aussi que la surveillance du rendement dans le cadre d'un contrat de PPP est essentielle à son succès et à l'obtention d'avantages continus. Le secteur public devra faire face aux défis d'atténuer l'incidence du roulement de personnel et d'assurer que les employés sont dotés des connaissances et des compétences nécessaires pour gérer un PPP.

En conclusion, il pourrait être avantageux d'intégrer des éléments d'un modèle des PPP aux modèles d'exécution classiques afin d'améliorer la gestion du cycle de vie des actifs. Plus particulièrement, la planification préalable approfondie du cycle de vie complet d'un actif, non seulement pendant les phases de conception et de construction, et l'usage de spécifications axées sur les résultats sont deux caractéristiques du modèle des PPP qu'il serait opportun d'envisager dans le cadre d'autres modèles d'exécution en vue de parvenir à une meilleure gestion des biens immobiliers.

Annexe A : Modèles d'exécution des biens immobiliers

Il existe divers modèles d'exécution des biens immobiliers qui sont caractérisés par le degré de participation des partenaires publics et privés. La figure A1 présente une liste non exhaustive des divers modèles, dont les définitions sont énoncées ci-après.

Figure A1. Gamme des modèles d’exécution des projets de biens immobiliers
Figure A1. Gamme des modèles d’exécution des projets de biens immobiliers. Version textuelle ci-dessous:
Figure A1. Gamme des modèles d’exécution des projets de biens immobiliers - Version textuelle

La figure A1, intitulée « Gamme des modes d’exécution des projets de biens immobiliers », présente les divers degrés de transfert des risques, de participation et d’intégration des phases du secteur privé.

À l’extrémité inférieure du spectre, on trouve le modèle « Construction par l’État », et à l’extrémité supérieure, le « modèle de partenariat ».

Le modèle « Construction par l’État » comprend le modèle « Conception­soumission­construction ». Plus près du centre du spectre, on trouve le modèle « Conception-construction ». Vers l’autre extrémité du spectre, on trouve le modèle Bail­achat », et à l’extrémité du spectre on trouve le modèle « Conception­construction­financement­entretien ».

Conception-soumission-construction : On désigne aussi cette façon de faire comme une construction par l'État. Dans le cadre de ce modèle, le secteur public est responsable de la conception de l'installation. Après la phase de conception, un entrepreneur du secteur privé est choisi au moyen d'un processus de soumissions et conclut un contrat avec le secteur public pour la construction de l'installation. Après la construction, le bien est livré au secteur public pour l'exploitation et l'entretien, responsabilités qui peuvent aussi par la suite être imparties à un fournisseur du secteur privé. Des contrats distincts sont attribués pour chacune des phases, et le coût est le principal critère d'évaluation. L'installation reste la propriété du secteur public.

Conception-construction : Dans le cadre de cette approche, le gouvernement retient les services d'un partenaire privé unique pour la conception et la construction de l'installation selon les exigences établies. Une fois ces étapes terminées, le gouvernement se charge de l'exploitation et de l'entretien de l'installation. L'installation reste la propriété du secteur public.

Bail-achat : Le gouvernement concède à une entité privée des droits découlant d'un bail immobilier. L'entité privée exploite et entretient le bien selon les termes du bail. À la fin du bail, le secteur public peut décider d'acheter l'installation. L'installation reste la propriété du secteur privé à moins que le secteur public opte pour l'achat à la fin du contrat.

Conception-construction-financement-entretien (et/ou exploitation) : Cette formule est aussi désignée en tant qu'un « partenariat public-privé » (PPP). Dans le cadre de ce modèle, le secteur privé conçoit, construit, finance et entretient et/ou exploite une nouvelle installation. De façon générale, les phases sont hautement intégrées et font l'objet d'un contrat unique. L'installation reste la propriété du secteur public.

Annexe B : Remerciements

Le contrôleur général remercie les personnes suivantes pour leur participation :

  • Shanna Bancroft
  • Robert Brûlé
  • Christopher Burt
  • Frank D'Alessandro
  • Vincent D'Amours
  • Naresh Debidin
  • Elizabeth Gooding
  • Shirley Jen
  • Ashifa Jiwa
  • Stéphane Huot
  • Orest Klufas
  • Vince Knight
  • Joseph Knowles
  • Deirdré Liebrandt-Johnson
  • Tom McKenzie
  • Steven Porter
  • Sandy Smithbower
  • Tracy Sohi
  • Wayne Sutherland
  • Jay Thompson
  • Michael Yablonsky

Le présent document de recherche a été réalisé avec le soutien des personnes suivantes de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada :

  • Tara Cooper
  • Steve Kelly
  • Malcolm Leong
  • Carla McEachern
  • Samuel Mok
  • Camila Prado
  • Farnaz Rameshni
  • Laura Rock
  • Dean Slonowsky
  • Stephanie Strong

Annexe C : Bibliographie

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