Guide de la gestion des biens immobiliers

Table des matières

Introduction

1.1 Objet et porté

Les gestionnaires et le personnel autre responsable des biens immobiliers fédéraux doivent avoir accès à un exposé succinct des divers facteurs à prendre en considération - allant des principes et de la logique aux conseils pratiques - relativement à la prestation des services immobiliers. L’objet du présent guide (le « Guide ») est de répondre à leurs besoins.

Le Guide est inspiré des lois fédérales aussi bien que des politiques, directives et normes du Conseil du Trésor du Canada régissant l’administration et la gestion des biens immobiliers. Bien que le Guide ne remplace aucun des documents précités, qui font autorité et auxquels le lecteur peut accéder aisément grâce à des hyperliens contenus dans le texte, il pourra orienter la prise de décision et l’évaluation du rendement à toutes les étapes de la gestion des biens immobiliers. Il permettra aussi de vérifier dans quelle mesure les ministères respectent les exigences de la législation et des politiques en vigueur.

La portée du Guide varie des grandes questions théoriques aux opérations courantes pour lesquelles le Conseil du Trésor est autorisé à exercer son pouvoir d’intervention. Les lignes directrices qui y sont présentées témoignent de bonnes pratiques de gestion qui débordent les politiques du Conseil du Trésor. En ce sens, le document devrait se révéler utile en aidant les gestionnaires de la fonction publique à s’acquitter de leurs responsabilités dans le domaine de la gestion des biens immobiliers, qu’ils soient soumis ou non aux politiques du Conseil du Trésor.

1.2 Structure du Guide

L'utilisation prévue du Guide en a déterminé la structure. Certains membres de la collectivité de la gestion des biens immobiliers seront particulièrement intéressés par les concepts et les principes généraux, soit pour se les remettre en mémoire, soit pour se repérer rapidement s'ils occupent un nouveau poste. D'autres consulteront le Guide pour obtenir des renseignements et des conseils précis sur les aspects pratiques de l'acquisition, de l'utilisation et de l'aliénation.

Les hyperliens placés partout dans le texte sont importants. Si le lecteur est obligé d'obtenir de l'information autre que celle que contient le Guide afin de fonder des décisions, il pourra se prévaloir des hyperliens à cette fin. De plus, il pourra compléter le contenu du Guide et l'information à laquelle conduisent les hyperliens en s'entretenant avec les agents responsables des biens immobiliers de son propre ministère ou d'un autre, les conseillers juridiques du ministère de la Justice Canada ou des représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor.

Tandis que les sections 2 à 4 décrivent des concepts de base et des principes à respecter impérativement tirés des lois et des politiques, les sections 5 à 8 offrent des conseils précis et détaillés sur chaque phase de la gestion du cycle de vie des biens immobiliers, nommément acquisition, utilisation, occupation et aliénation. Les particularités des sections sont données ci­dessous.

  • La section 2 décrit quelques expressions importantes aussi bien que les structures, les rôles et les responsabilités de l'administration publique qui constituent le contexte de la gestion des biens immobiliers.
  • La section 3 traite des objectifs de gestion et des principes à respecter impérativement pour contribuer à une gestion efficace des biens immobiliers.
  • La section 4 fait état des cadres ministériels de gestion et de planification des biens immobiliers et des rapports entre les facteurs stratégiques, la planification opérationnelle et la mise en œuvre.
  • La section 5 définit les lignes directrices qui s'appliquent à la phase d'acquisition du cycle de vie des biens immobiliers et donne un aperçu des choix qui s'offrent en matière d'acquisition et des analyses obligatoires.
  • La section 6 présente les lignes directrices sur la phase d'utilisation et d'occupation du cycle de vie des biens immobiliers et discute du rôle essentiel de l'évaluation du rendement.
  • La section 7 énonce les lignes directrices sur la phase d'aliénation du cycle de vie des biens immobiliers, y compris de l'information sur l'aliénation courante et l'aliénation stratégique.
  • La section 8 met en lumière et décrit des lignes directrices générales régissant les opérations pertinentes aux trois phases, c'est­à­dire acquisition, utilisation et occupation, aliénation.

2. Biens immobiliers : description et contexte

2.1 Description

D'après la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, les biens réels sont les biens­fonds et les intérêts afférents, y compris les mines et minéraux, bâtiments et autres ouvrages, accessoires fixes ou améliorations de surface, de sous­sol ou en surplomb. La Loi s'applique au Canada et à l'étranger (p. ex. aux biens­fonds et aux bâtiments d'ambassade). Au Québec, le terme immeuble désigne un bien immobilier.

Les biens immobiliers sont souvent qualifiés familièrement d' « immobilier » ou d' « actifs » immobiliers. Il est clair que mines et minéraux, bâtiments, biens­fonds et autres sont des immobilisations dont la valeur est quantifiable. La bonne gestion des immobilisations précitées est donc aussi importante que celle des autres ressources, financières y compris, gérées par le gouvernement du Canada pour l'ensemble des Canadiens.

Aux fins du Guide, bien immobilier s'entend de tout titre, intérêt ou profit dans des terres, ce qui comprend les mines et minéraux et les améliorations qui leur sont apportées, sur ou sous terre.

Toutefois, au contraire du cadre juridique, le cadre stratégique et le Guide prescrivent d'appliquer les mêmes objectifs et principes de gestion aux biens immobiliers administrés par un ministre et à ceux dont se sert un locataire. Au regard des politiques en vigueur, l'intérêt juridique dans un fonds de terre n'est pas le facteur déterminant de la responsabilité de gérance.

2.2 Portefeuilles immobiliers fédéraux

Au Canada, 89 % de la totalité des biens-fonds appartiennent à la Couronne aux droits des provinces et du Canada. La gestion des biens-fonds est essentiellement une responsabilité des provinces, celle du gouvernement fédéral étant limitée aux terres nécessaires aux activités du gouvernement du Canada et aux terres du domaine public comme les territoires, certains intérêts au large de côtes et les terres détenues en vertu de la Loi sur les Indiens. Les gouvernements fédéral et provinciaux sont chacun responsable des fonds de terre qui relèvent de leurs pouvoirs respectifs et, en général, ils ne sont pas soumis aux pouvoirs de l'autre partie. Cette exclusion constitutionnelle a obligé le gouvernement fédéral à autoréglementer les terres dont il assure la gestion et à exercer un contrôle sur elles au moyen de toute une gamme de lois, de règlements et de politiques.

Le parc immobilier fédéral est très diversifié. On y retrouve une grande diversité de types de biens immobiliers, y compris fonds de terre, bâtiments, ponts, équipement de navigation maritime, quais et monuments.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur la gestion des diverses catégories de biens immobiliers fédéraux, consulter le guide intitulé La gestion des biens immobiliers fédéraux, qui fait un survol complet du régime de gestion.

Par ailleurs, le Répertoire des biens immobiliers fédéraux, registre central et unique liste exhaustive des biens immobiliers du gouvernement du Canada, permet de consulter aisément des cartes des biens immobiliers fédéraux et de l'information les concernant.

2.3 Structure du gouvernement fédéral

Le Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, les ministères fédéraux et les organismes de services communs sont les principaux acteurs du régime de gestion des biens immobiliers ministériels.

Biens immobiliers ministériels s'entend des immobilisations dont ont besoin les ministères pour mener les activités courantes du gouvernement du Canada. Aux fins des politiques du Conseil du Trésor et du Guide, un ministère est défini à l'article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques et la définition englobe les organismes.

2.3.1 Conseil du Trésor

La Loi sur la gestion des finances publiques autorise le Conseil du Trésor à intervenir dans toute question se rapportant à la gestion et à l'aménagement par les ministères de biens-fonds autres que les terres du Canada, telles qu'elles sont définies dans la Loi sur l'arpentage des terres du Canada. Le président du Conseil du Trésor est le membre désigné du Cabinet responsable des biens immobiliers ministériels, et, à ce titre, il est le porte­parole du gouvernement fédéral pour des questions intéressant plusieurs ministères.

Bien que les ministères conservent les pouvoirs visant les biens immobiliers nécessaires aux programmes ministériels, le président du Conseil du Trésor est l'agent central de coordination des activités ministérielles liées à des questions immobilières particulières. Un aspect essentiel du rôle du Conseil du Trésor consiste à examiner et, s'il y a lieu, à approuver les plans d'investissement des ministères, notamment à évaluer le rendement et le coût d'immobilisations et de services acquis dans une perspective pangouvernementale et transversale et du point de vue du portefeuille, du ministère et du programme touchés

2.3.2 Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada

Il incombe au Secrétariat de fournir les politiques, les directives, les ressources et les consignes à l'appui de l'orientation stratégique du gouvernement et de ses objectifs pangouvernementaux d'apprentissage en matière de biens immobiliers et de questions administratives autres. Le Secrétariat contrôle la mise en œuvre des politiques du Conseil du Trésor au sein des ministères particuliers et leur application à plusieurs ou à l'ensemble d'entre eux. De plus, il joue un rôle directeur à l'échelle de la collectivité en communiquant de l'information et en favorisant des pratiques exemplaires.

La Direction des actifs et des services acquis du Conseil du Trésor, comme son nom l'indique, joue un rôle directeur en faveur de la gestion globale des immobilisations et des services acquis des ministères. À cette fin, elle adresse aux ministères des directives, des consignes et des conseils sur la planification des investissements, la gestion de l'approvisionnement, la gestion des biens immobiliers et des projets d'immobilisation, la protection contre les incendies, la gestion du matériel et la prestation de services communs.

En plus de connaître les instruments stratégiques utiles du cadre stratégique, les gestionnaires doivent connaître et respecter les politiques en matière de gestion financière, de langues officielles et de santé et de sécurité au travail, pour ne nommer que celles­là.

L'ensemble des instruments stratégiques du domaine de la gestion des biens immobiliers vise à assurer que les biens concourent à la prestation économique, efficace et efficiente des programmes du gouvernement par une gestion éthique, transparente et durable du cycle de vie.

Par ailleurs, la Direction est chargée de la tenue de deux banques de données :

  • le Répertoire des biens immobiliers fédéraux (RBIF) répertorie plus de 26 000 biens immobiliers appartenant au gouvernement fédéral ou loués par lui d'un océan à l'autre. Il constitue un registre actuel de l'information de base sur les biens immobiliers du gouvernement du Canada. Il procure de l'information utile aux ministres, aux députés et au grand public concernant un bien particulier ou un groupe de biens dans un certain secteur géographique;
     
  • le Répertoire des sites contaminés fédéraux (RSCF) contient de l'information sur tous les sites contaminés connus ou soupçonnés, leur emplacement et leur mode de gestion. Le contenu du RSCF fonde les rapports figurant aux Comptes publics du Canada sur la responsabilité du gouvernement à l'égard des sites contaminés. Par ailleurs, le RSCF alimente les rapports sur la mise en œuvre du plan d'action sur les sites contaminés fédéraux et les progrès marqués à l'échelle du gouvernement dans la gestion des sites contaminés connus, y compris leur assainissement.

Tant le RBIF que le RSCF fournissent de l'information utile aux parlementaires, aux médias et au grand public sur les biens immobiliers fédéraux aussi bien que les sites contaminés connus ou soupçonnés dont la responsabilité totale ou partielle incombe aux ministères et aux sociétés d'État consolidées.

2.3.3 Ministères

La Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux confie la gestion des biens immobiliers aux ministres particuliers, et les ministères sont considérés comme les gardiens des biens dont ils font usage.

L'administrateur général rend compte au ministre dont il relève et au Conseil du Trésor de la gestion des biens immobiliers et des services acquis de son ministère.

Un ministère peut avoir la garde d'un bien appartenant à l'État ou pris à bail par l'État ou d'un bien utilisé aux fins de ses programmes qu'il a acquis par d'autres moyens, par exemple l'obtention d'un permis.

Il arrive également qu'un ministère soit le locataire d'un autre ministère, gardien des locaux occupés. Plusieurs ministères gardiens accueillent des services d'autres ministères dans leurs locaux, mais Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, par voie de son programme de locaux de bureaux, et Affaires étrangères et Commerce international Canada, par le jeu de ses programmes diplomatiques et consulaires, gèrent la très grande majorité des ententes de location.

Qu'un ministère ait la garde de biens immobiliers ou qu'il les occupe en tant que locataire, l'administrateur général est chargé d'en assurer la gestion conforme aux orientations stratégiques du Conseil du Trésor. Tandis que le Secrétariat du Conseil du Trésor surveille le rendement en gestion à l'échelle du gouvernement, il incombe à l'administrateur général de contrôler le rendement du ministère en gestion des biens immobiliers et le respect des documents qui font autorité dans le domaine et d'en faire rapport.

2.3.4 Organismes de services communs

Les organismes de services communs fournissent aux ministères des services à l'appui de la gestion efficace des biens immobiliers. Ils sont chargés d'assurer l'optimisation des ressources au profit des Canadiens en fournissant des services professionnels adaptés aux besoins des ministères clients et les plus économiques possible.

2.4 Contexte parlementaire

S'ajoutent à la surveillance exercée par le Conseil du Trésor au gouvernement même, les fonctions d'examen, dont il est rendu compte directement au Parlement et dont se chargent des agents du Parlement du Canada tels le vérificateur général du Canada, le commissaire à l'information et le commissaire aux langues officielles.

Les rôles joués par les comités du Parlement comprennent la surveillance, mais ils englobent également l'évaluation du caractère adéquat des lois, des programmes et des politiques du gouvernement. À titre d'exemple, le Comité permanent des comptes publics de la Chambre des communes se concentre sur l'économie, l'efficience et l'efficacité de l'administration gouvernementale ainsi que la qualité des pratiques administratives de prestation des programmes fédéraux et l'obligation de rendre compte au Parlement des dépenses fédérales.

2.5 Points saillants de la présente section

Comme il s'agit de biens précieux grâce auxquels les programmes fédéraux sont exécutés et qui procurent des avantages aux Canadiens, les biens immobiliers doivent être gérés avec soin afin d'en protéger la valeur.

La gestion des biens immobiliers ministériels est effectuée dans le cadre d'une structure gouvernementale dont les principaux acteurs sont le Conseil du Trésor, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, les ministères gardiens et locataires et les organismes de services communs.

  • Les ministres du Conseil du Trésor, en raison de leur rôle qui consiste à établir un système pangouvernemental de gestion et de maîtrise des biens fédéraux, portent un intérêt particulier à la gérance efficace des biens immobiliers et bénéficient à cette fin de l'appui que leur accorde le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.
  • Tandis que les ministres assurent la gestion des biens immobiliers aux termes des lois en vigueur, les lois et les politiques établies par le Conseil du Trésor et administrées par son secrétariat président à la gestion des biens immobiliers précieux par les administrateurs généraux.
  • S'ajoute à la surveillance de l'administration et de la gestion des biens immobiliers par le gouvernement du Canada, par l'intermédiaire des ministres du Conseil du Trésor, bénéficiant pour la circonstance de l'appui du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, la surveillance parlementaire exercée par les agents du Parlement et les parlementaires par le truchement du système des comités de la Chambre des communes.

3. Objectifs et principes de la gestion immobilière

Il est impossible de saisir dans toute son étendue l'orientation stratégique de la gestion immobilière sans se reporter à la notion de base selon laquelle la raison d'être du gouvernement est de servir le public. Servir le public signifie trouver un équilibre entre les besoins et les attentes des citoyens, ceux des clients et ceux des contribuables.

Les concepts exposés dans la présente section s'appuient sur des objectifs et des principes de gestion essentiels présentés à grands traits dans le Cadre de politique sur la gestion des actifs et des services acquis. Le cadre comporte trois grandes composantes : le public, le gouvernement, les biens immobiliers ministériels.

Le public représente les Canadiens, comme citoyens, clients et contribuables, et leurs besoins et leurs attentes. Les besoins et les attentes du public sont très variés et souvent divergents. Ils vont des préoccupations en matière de sécurité, de protection des valeurs démocratiques et du patrimoine au temps que les citoyens sont prêts à attendre pour obtenir un service.

Les besoins et les attentes des Canadiens se répercutent sur les objectifs et les priorités absolus du gouvernement du Canada. Dans un contexte de mise en œuvre, les objectifs et les priorités sont à leur tour convertis en programmes gouvernementaux et en politiques de gestion et d'administration.

En pareil contexte, le rôle des ministères peut être considéré comme la prestation de programmes et de services dans le respect de l'orientation stratégique fixé par le gouvernement.

Dans leur plus simple expression, les notions que contiennent les politiques du Conseil du Trésor entrent dans l'une des deux grandes catégories suivantes :

  • celles qui ont trait à l'efficience de la gestion des biens immobiliers à l'appui des programmes ministériels et qui englobent des concepts de gestion comme les principes d'optimisation des ressources, de détermination des coûts du cycle de vie et les formules axées sur le portefeuille, de même que l'intégration de la gestion et de la planification des biens immobiliers aux grands cadres ministériels de gestion et de planification;
     
  • celles qui se rapportent principalement à des objectifs du gouvernement, par exemple santé et sécurité, protection de l'environnement, protection du patrimoine, accessibilité, questions intéressant les Autochtones, qui se rattachent à des intérêts publics plus larges que les objectifs des programmes ministériels.

La gestion des biens immobiliers fédéraux est donc en grande partie affaire d'équilibre. Elle exige des ministères qu'ils réalisent leurs objectifs de programme en tenant compte à la fois de la gestion financière, de l'efficience des immobilisations et de l'intérêt public de nature plus générale. Cette obligation est effectivement source de tensions. Ces dernières sont inévitables, car elles illustrent les pressions qui s'exercent dans la sphère publique, où les intérêts du contribuable ne correspondent pas nécessairement à ceux des clients ou des citoyens.

L'actuelle orientation stratégique des biens immobiliers demande des ministères qu'ils gèrent les biens de cette catégorie à l'appui de la prestation efficiente et efficace des programmes et des services. Les biens, tandis qu'ils appuient programmes et services, doivent être gérés dans le souci de l'optimisation des ressources et témoigner d'une bonne gérance.

Cela dit, les principaux objectifs de la gestion des biens immobiliers fédéraux se résument à ce qui suit :

  • Appuyer les programmes.
     
  • Obtenir le meilleur rapport qualité-prix et témoigner d'une bonne gérance.
     
  • Réaliser d'autres objectifs du gouvernement.

3.1 Appuyer les programmes

Les ministères détiennent et utilisent des biens immobiliers à seule fin d'appuyer leurs objectifs de programme. Cette notion fondamentale, et hypothèse de base, est le pilier du régime de gestion des biens immobiliers et s'applique à toutes les phases de la gestion du cycle de vie des biens. Par conséquent, les ministères :

  • acquièrent ou occupent des biens immobiliers seulement s'il est nécessaire de le faire pour réaliser les objectifs ministériels;
     
  • veillent à ce que l'état des biens immobiliers ne compromette pas leur capacité de fournir programmes et services;
     
  • aliènent ou libèrent les biens immobiliers qui ne répondent plus aux objectifs de programme.

3.2 Obtenir le meilleur rapport qualité-prix et assurer une bonne gérance

Pour obtenir le meilleur rapport qualité-prix des ressources au profit des Canadiens, les ministères doivent gérer leurs biens immobiliers avec une diligence raisonnable et en tenant compte suffisamment du principe de l'optimisation des ressources. Voici des exemples d'aspects essentiels de la bonne gérance et de l'obtention du meilleur rapport qualité-prix dans le cadre de la gestion des biens immobiliers :

  • une approche de la gestion du cycle de vie qui tient compte du coût des biens immobiliers au cours de leur vie utile complète;
     
  • l'intégration des stratégies d'investissement en biens immobiliers, de la prise de décision à l'échelle du ministère aussi bien que de la gestion et de la planification stratégiques;
     
  • une approche de la gestion de portefeuille qui accroît l'efficience dans la perspective des programmes et de la gestion;
     
  • une gouvernance efficace comprenant la délégation claire de pouvoirs fondée sur les besoins, la capacité et un régime sous-jacent de responsabilisation et d'attributions;
     
  • de l'information sur le rendement et la présentation de rapports à ce sujet;
     
  • la gestion des risques.
Les trois principales conditions à remplir pour optimiser les ressources sont économie, efficience et efficacité.

3.2.1 Gestion du cycle de vie

Les caractéristiques propres aux biens immobiliers qui les distinguent des autres types d'immobilisations sont leur durée de vie prolongée, qui peut atteindre quelques décennies, voire quelques siècles dans certains cas, comme celui des édifices patrimoniaux.

De longue date, le cycle de vie d'un bien immobilier est réparti en trois phases distinctes qui sont l'acquisition, l'utilisation et l'exploitation, l'aliénation. Il faut toutefois ajouter une quatrième phase à ces dernières, soit la planification des investissements, un processus continu, si bien que l'information obtenue au cours des trois autres phases sert d'intrants à la planification.

Ainsi, des processus de planification des investissements s'appliquent au cours de toutes les phases du cycle de vie de la gestion d'un bien immobilier.

De plus, la gestion efficace impose le maintien d'un degré suffisant de surveillance et de contrôle de la gestion au cours de toutes les phases. La surveillance et la présentation de rapports, si elles ne sont pas liées à la durée matérielle d'un actif, sont néanmoins des fonctions essentielles à l'amélioration continue de la gestion du cycle de vie.

Le schéma qui suit résume les phases de la gestion:

Contrôle de la gestion - Surveillance et présentation de rapports
Controle de la gestion - Surveillance et presentation de rapports. Version textuelle ci-dessous:
Contrôle de la gestion - Surveillance et présentation de rapports - Version textuelle

Le contrôle de gestion - Le graphique de surveillance et de présentation de rapports illustre les liens entre les quatre étapes de gestion du cycle de vie des biens immobiliers. Les quatre étapes sont les suivantes : surveillance et planification de l’investissement, acquisition, utilisation et occupation, et aliénation. L’étape de la surveillance et planification de l’investissement contribue aux processus des trois autres étapes et s’y ajoute. Les trois dernières étapes observent une approche logique, alors que les processus de gestion liés à l’acquisition contribuent à ceux de l’utilisation et de l’occupation, tandis que les processus de l’utilisation et de l’occupation contribuent à ceux de l’aliénation.

Détermination des coûts du cycle de vie

La longue durée des biens immobiliers a des répercussions importantes pour les décideurs. C'est ainsi qu'une décision d'acquisition reposant sur le prix d'achat le plus faible, mais ignorant des coûts de fonctionnement et d'entretien éventuels, peut donner au final le coût total le plus élevé.

Les politiques du Conseil du Trésor imposent l'exécution d'une analyse économique et de programme qui tient compte des coûts du cycle de vie complet et des avantages correspondants des options en matière de biens immobiliers.

En utilisant les techniques de détermination des coûts du cycle de vie complet, on peut évaluer, avant de procéder à l'acquisition, les coûts totaux pour l'État de la possession ou de la location d'un bien immobilier. Pour cela, on tient compte de facteurs comme la valeur actualisée des coûts de fonctionnement, d'entretien et d'aliénation futurs, en plus des coûts en capital initiaux et continus. Par ailleurs, l'estimation des coûts du cycle de vie complet constitue aussi un repère qui permet de contrôler les coûts après l'acquisition. En adoptant cette approche de façon générale, les ministères peuvent s'assurer que leurs décisions immobilières sont prudentes du point de vue financier et offrent le meilleur rapport qualité-prix à l'État.

De plus, les principes du meilleur rapport qualité-prix pour l'État et de l'optimisation des ressources signifient en partie que les biens immobiliers doivent être gérés avec sérieux et prudence du point de vue financier afin de maximiser l'avantage économique à long terme qu'en tire le gouvernement.

Avantage économique maximal signifie que les ministères s'efforcent de maximiser la valeur ou l'avantage de la possession de biens immobiliers tout en réduisant les coûts au minimum.

L'un des facteurs à prendre en considération lorsqu'il s'agit de décider s'il faut aliéner ou non un actif au terme de son cycle de vie tient à la question de savoir comment le mieux maximiser le rendement final dont bénéficie le contribuable tout en tenant compte d'un éventail d'autres intérêts.

3.2.2 Intégration à la planification stratégique

Les décisions concernant les investissements immobiliers ne peuvent être prises de façon isolée : elles doivent plutôt faire partie intégrante du cadre décisionnel d'ensemble du ministère et être analysées à l'occasion de la planification stratégique d'autres biens corporels aussi bien que des ressources humaines et financières à l'appui de la prestation des programmes et des services. La prise en compte des facteurs touchant aux investissements immobiliers dans un processus de planification stratégique ministérielle offre l'occasion d'examiner et d'améliorer le rendement des biens immobiliers aussi bien que de rechercher des solutions qui permettraient éventuellement d'éviter de devoir être propriétaire de biens immobiliers.

Les politiques du Conseil du Trésor exigent que les stratégies d'investissement en biens immobiliers servent à l'élaboration d'un plan d'immobilisations à long terme issu du processus de planification des investissements, dont la forme est déterminée par la planification stratégique ministérielle et qui vient appuyer cette planification.

Les budgets ministériels doivent témoigner de la totalité des coûts occasionnés par l'acquisition, le fonctionnement, l'entretien et l'aliénation des biens immobiliers.

Un principe fondamental de la planification stratégique se dégage dans les secteurs public et privé qui fixe le montant théorique de la mise de fonds annuelle dans l'entretien des biens bâtis (bâtiments, installations et ouvrages publics tels routes et égouts). Selon ce principe sans formalité, la somme à consacrer chaque année à l'entretien et à la réparation d'une immobilisation est d'au moins 2 % du coût de sa reconstruction. En posant qu'un bien bâti durera environ 50 ans, une tranche supplémentaire de 2 % doit être investie dans des projets d'immobilisations qui en renouvellent la durée de vie. Par conséquent, l'investissement annuel minimal nécessaire pour assurer le bon état d'un bien immobilier est estimé à 4 % de sa valeur de remplacement.

Les agents de planification des biens immobiliers peuvent se fonder sur le principe décrit ci­dessus lorsqu'ils doivent intégrer au cadre ministériel de gestion et de planification de l'ensemble des programmes et des activités d'un ministère le montant estimatif des ressources à consacrer chaque année au bon entretien du parc immobilier.

Les diverses priorités divergentes du ministère et du gouvernement détermineront la possibilité d'affecter quelque 4 % du budget ministériel aux dépenses de remplacement de biens immobiliers. À défaut d'une mise de fonds annuelle de l'ordre précité dans l'entretien du parc immobilier d'un ministère, le rythme de détérioration des actifs pourrait bien être supérieur aux prévisions du cycle de vie.

3.2.3 Approche de portefeuille

La gestion efficace de la planification des investissements dans les biens immobiliers prévoit une perspective transversale et pangouvernementale. De plus, l'adoption d'une approche de gestion de portefeuilles de biens immobiliers plutôt que la gestion du parc immobilier au cas par cas permet d'accroître l'efficience. Grâce à une pensée qui dépasse l'immobilisation particulière et, si la situation s'y prête, les limites du ministère, ce dernier peut porter au maximum le niveau d'utilisation des biens, réduire au minimum les besoins en nouvelles immobilisations et partager les coûts connexes.

Par exemple, le principe décrit ci­dessus qui concerne les investissements annuels dans les biens immobiliers est adapté à une approche de portefeuille. Cela s'explique du fait que, bien que l'objectif de 4 % soit valable au cours du cycle de vie de toutes les immobilisations au portefeuille, la somme à consacrer à une immobilisation particulière, à plus forte raison s'il est nécessaire de le recapitaliser ou de le reconstruire, peut être de loin supérieur à l'investissement annuel théorique. Grâce à une approche de portefeuille, les sommes à affecter à la recapitalisation peuvent être concentrées là où les besoins sont les plus grands.

Un autre avantage de l'approche de portefeuille concerne la gestion des risques. Les risques, d'incendie, de défaillance, de dommages causés par les intempéries, d'accidents divers, entre autres, deviendront malheureusement réalité à l'occasion. Or une approche de portefeuille permet de réaffecter les investissements prévus dans l'ensemble du portefeuille afin de réagir à des risques qui se sont réalisés ou d'atténuer ceux qui sont devenus inopinément très menaçants (à cause, par exemple, de feux de forêt à proximité, d'avertissements météorologiques).

3.2.4 Gouvernance

Compte tenu du cycle de vie des biens immobiliers, il se peut que les personnes chargées de l'activité et des décisions en matière d'acquisition ne soient pas celles qui s'occupent du fonctionnement, de l'utilisation ou de l'aliénation des biens. Le morcellement des responsabilités de gestion du cycle de vie des biens immobiliers peut poser problème. Un régime de gouvernance clair qui identifie les responsables, précise leurs responsabilités et désigne les personnes investies de l'obligation redditionnelle d'ensemble est déterminant de la bonne gérance.

Les délégations de pouvoirs judicieuses sont fondées sur les besoins, les moyens de l'organisation et la capacité, et elles sont soumises à un régime de contrôle interne efficace qui commande la compréhension des responsabilités et des attributions ministérielles, l'expression claire de telles responsabilités et attributions, des communications efficaces et des normes de compétence établies.

La structure de gouvernance qui sous­tend la gestion immobilière doit procurer aux gestionnaires et au personnel responsable des biens immobiliers l'information et la confiance dont ils ont besoin pour rendre compte franchement du rendement des biens à la haute direction. Les dirigeants de la structure doivent posséder les pouvoirs et l'influence nécessaires pour que les impératifs des biens immobiliers soient compris, même s'il n'est pas toujours possible de leur donner suite et que des compromis s'imposent.

3.2.5 Information sur le rendement et rapports de rendement

Des renseignements précis, complets, opportuns et surtout pertinents sont indispensables à une bonne gestion. Un ministère qui ne possède pas l'information essentielle sur les immobilisations et l'information financière connexe ne peut espérer prendre des décisions réfléchies et optimales à l'appui de la prestation des programmes et des services.

Selon les exigences des politiques du Conseil du Trésor, l'information sur la gestion des biens immobiliers doit pouvoir, notamment, être intégrée à l'information financière et mise en rapport avec les objectifs de programme et la structure de gestion, des ressources et des résultats du ministère.

Par ailleurs, un système d'information efficace est essentiel au contrôle de gestion, car il permet de mesurer le rendement des immobilisations aussi bien que de comptabiliser et d'imputer les frais de gestion et de transaction d'un bien et du programme qu'il appuie. Un ministère pourvu de solides pratiques de gestion de l'information est à même de recueillir de l'information pertinente sur les immobilisations, l'activité financière et les programmes aux fins de la prise de décision aussi bien que de rendre compte de l'utilisation, de l'entretien et du rendement global de ses biens immobiliers.

Les rapports sur le rendement des biens immobiliers doivent tenir compte des résultats, proposés, visés et réels.

Un système d'information efficace offre les renseignements nécessaires pour rendre compte de la réaffectation éventuelle des fonds d'investissement planifiés en vue d'atténuer des risques ou d'y réagir rapidement.

Les fonds destinés à un portefeuille de biens immobiliers qu'il a fallu réaffecter à d'autres programmes ministériels devront être recouvrés à l'avenir afin d'éviter un rythme de détérioration des biens supérieur aux prévisions du cycle de vie.

Les spécialistes des biens immobiliers ne sont pas tenus d'être également des experts en finances, mais, eu égard à la valeur financière des biens immobiliers, la bonne gestion de ces derniers passe par des connaissances de base sur le cadre financier aussi bien que les méthodes comptables du gouvernement fédéral.

Comptabilité d'exercice

Avant avril 2001, les ministères comptabilisaient les immobilisations, biens immobiliers y compris, selon ce qu'il était convenu d'appeler la comptabilité de « caisse ». La méthode prévoyait la radiation des coûts d'acquisition de biens-fonds et de construction de bâtiments, le plus souvent par voie d'un crédit pour dépenses en capital, dans l'exercice ou les exercices où les dépenses étaient engagées. Ainsi, on ne pouvait constater aisément que le gouvernement possédait des biens immobiliers chiffrés par milliards de dollars simplement en examinant les bilans des ministères. Les états des résultats de ces derniers ne comprenaient aucun montant pour amortissement (appelé également « dépréciation ») du coût en capital des bâtiments : en substance, le coût en capital semblait nul une fois la construction terminée.

Par conséquent, les besoins du gouvernement en gestion à court terme du déficit ont fortement influencé les décisions d'investissement dans les biens immobiliers. À titre d'exemple, le bail avec option d'achat a primé la construction d'immobilisations, car son effet immédiat sur le déficit (ou l'excédent) est beaucoup plus faible, malgré qu'une analyse économique rigoureuse révèle que la construction maximise l'avantage économique à long terme pour l'État et procure le meilleur rapport qualité-prix au contribuable canadien.

Or, depuis avril 2001, les ministères sont tenus de comptabiliser les immobilisations, dont les biens immobiliers, selon la comptabilité d'exercice. Plutôt que d'être radiées à mesure qu'elles sont engagées, les dépenses en capital sont imputées aux immobilisations, et accumulées à ce titre, au bilan, et elles sont comptabilisées en résultats chaque mois au cours de la vie utile estimative de chaque immobilisation, par exemple un immeuble.

Fait à noter, les coûts amortis sont des coûts historiques, si bien que les montants comptabilisés en résultats ne représentent pas des valeurs actuelles. Néanmoins, le bilan révèle que le gouvernement possède des actifs importants, et le besoin d'en assurer la bonne gérance est évident. Qui plus est, les coûts d'amortissement, qui correspondent essentiellement aux coûts de consommation de l'immobilisation, figurent à l'état des résultats, et les gestionnaires sont donc en mesure dès lors de comprendre à fond le coût des programmes et des activités.

La comptabilité d'exercice en soi amène les gestionnaires à réfléchir aux coûts à long terme des immobilisations. Comme le budget fédéral (présenté normalement au Parlement en février) est également dressé selon la comptabilité d'exercice, il est désormais probable que les décisions sur les investissements en biens immobiliers témoignent de solides analyses économiques et maximisent du coup l'avantage économique à long terme pour l'État.

3.2.6 Gestion des risques

La gestion des risques est un outil puissant que les décideurs trouveront utile à chaque phase de la gestion du cycle de vie des biens immobiliers.

Les étapes de l'analyse des risques sont l'évaluation, l'atténuation, la surveillance et la présentation de rapports. Comme les risques occasionnels sont inévitables par leur nature (p. ex. incendie, dommages causés par des tempêtes), le cadre de gestion des risques doit prévoir la possibilité de virer des fonds prévus du cadre de gestion immobilière ou ceux qui sont destinés à d'autres programmes ministériels afin de financer des travaux urgents d'atténuation ou de réparation.

Le recensement des risques doit être entrepris à la phase de la planification, s'étendre à l'ensemble de la vie utile prévue d'un bien et être intégré au processus panorganisationnel de gestion des risques. La détermination précise des coûts du cycle de vie des biens immobiliers comprendra une estimation des coûts à engager pour atténuer les risques ou régler les conséquences des risques réalisés.

Si le recensement et la gestion des risques doivent être adaptés aux circonstances particulières, tous les fonctionnaires fédéraux doivent être sensibles au danger que les objectifs du gouvernement soient compromis si le rendement des biens immobiliers est inférieur aux prévisions.

Il y a donc lieu d'envisager le risque, dans le domaine des biens immobiliers, en regard tant des objectifs de programme du ministère que des objectifs généraux du gouvernement.

3.3 Réaliser d'autres objectifs du gouvernement

Les politiques et les directives du Conseil du Trésor régissant la gestion des biens immobiliers intègrent les valeurs et l'éthique de la fonction publique et témoignent des objectifs du gouvernement dans des domaines tels ceux de la sécurité (en ce qui a trait à l'emplacement, à la conception et à l'état), à la santé (pour ce qui est de l'état), à la protection de l'environnement, aux obligations légales (y compris les droits des Autochtones), à la conservation du patrimoine et à l'accessibilité. Le recensement et la gestion des risques ne doivent pas se limiter aux seuls risques des programmes ministériels : ils doivent aussi embrasser les objectifs généraux du gouvernement.

3.3.1 Sécurité

Le gouvernement du Canada compte sur son personnel et ses biens pour fournir des services qui assurent la sécurité des Canadiens. Il doit gérer les ressources précitées avec une diligence raisonnable et prendre les mesures qui s'imposent pour les protéger contre les préjudices que peuvent occasionner des manquements à la sécurité.

Un préjudice peut être causé, au Canada ou à l'étranger, notamment, par l'accès non autorisé, le vandalisme, l'incendie, les catastrophes naturelles, les défaillances techniques et les dommages accidentels. La menace d'une cyberattaque ou d'activités malveillantes par Internet est répandue, et leurs auteurs pourraient causer un préjudice grave aux services électroniques et aux infrastructures critiques.

Les politiques et les publications sur la sécurité prescrivent de mettre en place des mesures de protection contre les préjudices. Nombre de leurs éléments, dont certains sont d'application obligatoire, intéressent la gestion des biens immobiliers. De plus, les politiques du Conseil du Trésor sur la protection contre les incendies et les normes connexes de santé et de sécurité assurent également la protection des biens. Dès la première étape de la planification, les ministères veillent à ce que les biens immobiliers envisagés ou en voie de conception répondent aux exigences technique du Code national du bâtiment, du Code national de prévention des incendies et du Code national de construction des bâtiments agricoles du Canada.

Par conséquent, il incombe aux gestionnaires de connaître et de comprendre les directives et les lignes directrices stratégiques en matière de santé et de sécurité.

3.3.2 État

L'état d'un bien immobilier est en rapport direct avec les inquiétudes concernant la santé et la sécurité. Si un bien immobilier est en bon état, il est peu probable qu'une personne y fasse une chute et se blesse, que des matériaux se désagrègent et menacent de tomber, que l'eau ne soit pas potable à cause de contaminants dans la tuyauterie, et ainsi de suite.

L'emplacement influera sur l'état d'un bien. Évidemment, le ministère n'a pleinement prise sur l'emplacement qu'au moment de l'acquisition. À mesure que la nature des risques évolue (y compris celui de l'effet possible du changement climatique), il sera éventuellement nécessaire de modifier la conception et la construction d'actifs bâtis afin de répondre aux objectifs de programme par des moyens sûrs et sécuritaires.

Les principales ressources de gestion stratégique de l'état des biens immobiliers sont les outils de planification et de présentation de rapport qui sont utilisés dans le contexte des cadres ministériels de gestion et de planification. Une tendance à sous­investir, tout particulièrement dans l'entretien et la réparation des actifs bâtis, nous apprend à coup sûr que les risques pour la santé et la sécurité posés par l'état d'un bien immobilier sont en hausse.

Au chapitre des opérations et de la mise en œuvre il existe des outils supplémentaires à utiliser pour consigner l'état des biens et en faire rapport.

3.3.3 Environnement

Le gouvernement fédéral a des responsabilités particulières de gérance qui l'amènent à protéger le milieu naturel. La politique gouvernementale prescrit aux ministères de gérer leurs biens immobiliers dans le respect de l'environnement, conformément au principe du développement durable. La conception et la construction (y compris celle des éléments du bâtiment) rigoureuses et le bon état des actifs bâtis aideront à atténuer les risques de répercussions négatives sur l'environnement.

Le développement durable répond aux besoins actuels sans compromettre la capacité des générations futures à répondre à leurs propres besoins.

La gérance environnementale des biens immobiliers est en grande partie dictée par des lois et des règlements visant un large éventail de questions de protection et de conservation de l'environnement, notamment déchets dangereux, faune, habitats du poisson, espèces menacées.

Dans le cours normal de la gestion des biens immobiliers, les ministères favorisent le développement durable en évitant la contamination, en privilégiant l'économie d'énergie, en améliorant l'utilisation des ressources, en réduisant les déchets, en soumettant la conception aux impératifs de l'efficience et de l'efficacité, et en préservant les espaces naturels de qualité particulière.

Il incombe à chaque ministère de veiller à ce que le volet environnemental de sa stratégie de gestion immobilière soit adapté aux objectifs qu'énonce sa stratégie de développement durable et comprenne des mécanismes visant à atteindre tout objectif environnemental établi.

3.3.4 Obligations juridiques

Les gestionnaires immobiliers doivent connaître à fond toutes questions juridiques susceptibles d'influer sur l'acquisition, l'utilisation continue et l'aliénation des biens. Le régime juridique est exhaustif, et la Politique sur la gestion des biens immobiliers énumère les lois et les règlements pertinents en la matière.

Deux questions juridiques qui méritent une attention sont celles des titres de propriétés et des obligations juridiques en ce qu'elles ont trait aux peuples autochtones.

Que le titre de propriété fédéral soit obtenu au moment de l'acquisition ou au cours de la phase de l'utilisation et de l'occupation, les gestionnaires immobiliers doivent veiller à ce que les titres des biens dont ils ont la garde soient libres, et, dans le cas contraire, ils doivent comprendre à fond toute possibilité de contestation des titres et toutes charges couvrant les biens (telles emprises). Outre les emprises, il peut exister des droits de premier refus applicables au moment de l'aliénation. De plus, des restrictions peuvent frapper le type de construction autorisée sur un bien-fonds que détient l'État, par exemple s'il est situé à proximité d'un aéroport.

Il ne faut pas oublier les obligations juridiques envers les groupes autochtones et l'obligation d'assurer le respect de l'honneur de l'État dans le contexte des relations fédérales­autochtones.

Les décisions rendues par la Cour suprême du Canada ont pour effet conjugué d'imposer au gouvernement fédéral le devoir légal de mener des consultations et, s'il y a lieu, de faire place aux intérêts des peuples autochtones là où l'État est sensible à la possibilité qu'ils possèdent des droits, découlant ou non de traités, ou un titre de propriété et envisage une intervention susceptible de leur porter atteinte.

Les décisions de la Cour suprême concernant les droits des Autochtones sont lourdes de conséquences pour la gestion immobilière. Bien que, à ce jour, les cas critiques les plus en vue se soient rapportés à la vente de biens stratégiques excédentaires, l'orientation prise par la Cour pourrait éventuellement se répercuter sur tous les aspects de la gestion de biens­fonds, par exemple achats, changements d'utilisation, permis aussi bien que ventes et transferts.

L'axe central de l'orientation stratégique fédérale concerne la gestion, sous le signe des principes de la bonne gérance, des biens immobiliers utilisés aux fins des programmes. Cela dit, l'orientation prise n'est pas scindée du grand contexte stratégique du gouvernement.

Par conséquent, s'agissant de questions intéressant les Autochtones, lorsqu'ils prennent des décisions de gestion, les ministères doivent vérifier l'existence de droits, découlant de traités ou non, ou de titres de propriété que posséderaient les peuples autochtones, et, le cas échéant, ils doivent se demander si l'intervention envisagée risque de leur porter atteinte. Compte tenu de la convergence des obligations légales envers les Autochtones, de la politique immobilière et de la politique de négociation de traités, dans la situation décrite ci­dessus, les ministères feraient bien de consulter leurs conseillers juridiques de même qu'Affaires indiennes et du Nord Canada.

3.3.5 Patrimoine

Le gouvernement fédéral a des responsabilités particulières de gérance en ce qui concerne la conservation du patrimoine culturel du Canada.

Les critères d'évaluation du BEEFP reposent sur des principes internationaux de conservation. Les édifices fédéraux sont évalués en regard des critères suivants :
  • associations historiques
  • architecture
  • environnement

Édifices patrimoniaux : Il appartient au ministre de l'Environnement d'approuver la désignation des édifices fédéraux à valeur patrimoniale, tandis que les politiques du Conseil du Trésor chargent les administrateurs généraux particuliers du respect et de la conservation du caractère patrimonial des édifices fédéraux et de toutes décisions concernant leur caractère historique.

Lorsqu'ils s'acquittent de leurs responsabilités à l'égard des édifices patrimoniaux, les ministères doivent consulter le Bureau d'examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) de Parcs Canada afin de faire évaluer les bâtiments âgés de 40 ans ou plus. Le cas échéant, l'évaluation est confiée au Comité des édifices fédéraux du patrimoine, auquel est représenté le ministère gardien.

Les édifices fédéraux évalués par le Comité sont soit désignés « classés » ou « reconnus », soit non désignés. Les catégories sont définies ci-dessous :

  • Un édifice fédéral du patrimoine classé désigne tout édifice fédéral auquel le ministre de l'Environnement a accordé la plus haute désignation patrimoniale. Les édifices dont c'est le cas sont les meilleurs exemples du patrimoine bâti du Canada, d'après leur caractère patrimonial, et une cote entre 75 et 135 points leur est accordée au cours de l'évaluation.
     
  • Un édifice fédéral du patrimoine reconnu désigne tout édifice fédéral auquel le ministre de l'Environnement a accordé la deuxième désignation patrimoniale en importance. Les édifices en question sont parmi les meilleurs exemples d'édifices au Canada qui possèdent des valeurs patrimoniales importantes qui méritent d'être protégées, selon la définition du caractère patrimonial, et une cote de 50 à 74 points leur est accordée lors de leur évaluation par le BEEFP.
     
  • Un édifice fédéral non désigné est un immeuble auquel le BEEFP accorde une cote inférieure à 50 points et dont le BEEFP juge que sa valeur patrimoniale est insuffisante pour qu'une désignation patrimoniale lui soit attribuée. Aucune obligation patrimoniale particulière ne s'applique aux immeubles de cette catégorie.
     

Fait à noter, rien n'empêche les ministères de soumettre à une évaluation des immeubles de moins de 40 ans. Ils peuvent demander au BEEFP si une évaluation anticipée est justifiée dans un cas particulier.

Les ministères qui gèrent des édifices patrimoniaux peuvent se faire conseiller par des spécialistes de la conservation et consulter le BEEFP, qui les aidera à protéger leurs immeubles.

Bien que les politiques du Conseil du Trésor soient centrées sur les édifices patrimoniaux, les gestionnaires immobiliers doivent également traiter de questions touchant à la désignation de lieux historiques nationaux sur les biens-fonds dont ils ont la charge. Les ministères consulteront Parcs Canada lorsqu'ils prévoient toute intervention, aliénations y compris, dans des lieux historiques nationaux. Diverses normes et pratiques exemplaires conçues par Parcs Canada guident les ministères en matière de conservation des lieux historiques au Canada, y compris ouvrages d'ingénierie, paysages, édifices patrimoniaux, lieux historiques nationaux et ressources archéologiques situées sur les fonds de terre qu'administrent des ministères.

En ce qui concerne les autres obligations au sujet de la protection et de la conservation du patrimoine, le Cadre de la Politique sur le patrimoine archéologique du gouvernement du Canada établit l'importance de ces ressources archéologiques. Ce cadre politique en plus de souligner les responsabilités des ministères, engage le gouvernement fédéral à garantir que les ressources archéologiques sous son autorité sont protégées et gérées efficacement et que les instruments adéquats soient en place.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur l'archéologie au Canada, veuillez consulter la page Web de Parcs Canada Gérer l'archéologie.)

Si vous désirez obtenir des renseignements sur les politiques, les outils, les centres de recherche ou le système des permis de Parcs Canada, vous êtes priés de consulter le site Ressources professionnelles afin de profiter des hyperliens qui y sont affichés.

Vous pouvez aussi contacter la section de gestion des ressources archéologiques de Parcs Canada par courriel à : information@pc.gc.ca.

3.3.6 Accessibilité

Tant les lois que les politiques en vigueur prescrivent que les biens immobiliers fédéraux doivent être accessibles aux personnes handicapées. La Loi canadienne sur les droits de la personne classe parmi les actes discriminatoires le fait pour les organismes fédéraux de priver les personnes handicapées de l'accès aux installations qui appartiennent à l'État et auxquelles le grand public a normalement accès. La Norme d'accès facile aux biens immobiliers du Conseil du Trésor traite des besoins essentiels des employés et des membres du grand public qui utilisent ou qui reçoivent des services dans les lieux fédéraux. Toutefois, la Norme ne peut, pour des raisons pratiques, prévoir l'accessibilité aux lieux fédéraux des employés atteints de toutes les invalidités possibles. Les besoins spéciaux de ses personnes sont l'objet de la Politique sur l'obligation de prendre des mesures d'adaptation pour les personnes handicapées dans la fonction publique fédérale.

Fait à noter, la Norme d'accès facile impose l'application de la plupart, mais non de la totalité, des éléments de la norme technique énoncée dans la publication intitulée Accessible Design for the Built Environment (CAN/CSA-B651-04) (conception d'un environnement accessible).

3.3.7 Valeurs et éthique

L'orientation stratégique de la gestion des biens immobiliers témoigne du Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique.

Les concepts dont il est question ci­dessus sont conformes aux valeurs démocratiques, professionnelles, éthiques, et à la dimension humaine de la fonction publique.

Il incombe aux gestionnaires immobiliers, notamment, de s'acquitter de leurs responsabilités avec une diligence raisonnable, de respecter la primauté du droit, d'effectuer des opérations ouvertement, de manière à accorder des occasions et un traitement équitables aux parties intéressées. Ils collaborent, consultent les intervenants et prennent en considération le programme général du gouvernement lorsqu'ils gèrent l'assiette des immobilisations et satisfont aux besoins opérationnels et stratégiques. Ils sont soucieux de la santé et de la sécurité des fonctionnaires, des clients et du grand public. Ils exercent leurs fonctions de gestion conformément au principe du développement durable et en étant sensibles à leurs responsabilités envers l'environnement et le patrimoine culturel.

Leurs valeurs influencent leurs actions. Leur éthique les aide à choisir le comportement approprié.

3.4 Points saillants de la section

  • Il doit être possible de décrire les façons dont chaque bien immobilier qu'utilise un ministère se rapporte aux programmes ministériels en cours ou les appuie directement.
     
  • Les biens immobiliers sont des ressources précieuses, et ils doivent être gérés efficacement afin d'en maintenir la valeur et d'en maximiser le rendement à l'appui des programmes ministériels.
     
  • La gestion efficace des biens immobiliers passe par les éléments essentiels d'une approche de cycle de vie et de portefeuille, l'intégration avec la gestion stratégique et la prise de décision pangouvernementales, de solides structures de gouvernance dont la fonction consiste en la surveillance et la prestation de services immobiliers dans le cadre des structures de gestion globales du ministère, la mesure du rendement et la présentation de rapports connexes, le recensement et la gestion des risques.
     
  • En plus d'assurer la prestation efficace des programmes ministériels, les gestionnaires immobiliers doivent réaliser les objectifs généraux du gouvernement, notamment en matière de sécurité, de santé, de protection de l'environnement, de conservation du patrimoine. Pour cette raison, la norme d'entretien applicable à certains biens peut dépasser celle que dictent les besoins opérationnels.
     
  • L'évaluation, l'atténuation, la surveillance et la déclaration des risques doivent se rapporter non seulement au rendement des biens immobiliers à l'appui de la prestation réussie des programmes ministériels, mais aussi aux grands objectifs de l'État inhérents à l'orientation stratégique de la gestion des biens immobiliers.

4. Planification ministérielle et gestion des biens immobiliers

La gestion efficace des biens immobiliers exige des cadres décisionnels de planification et de gestion des investissements qui établissent des rapports entre les biens immobiliers et la prestation des programmes ministériels.

L'intégration de la gestion des biens immobiliers et de celle de l'ensemble des autres activités ministérielles peut déborder les fonctions de la plupart des gestionnaires et des autres employés chargés des biens immobiliers. Toutefois, tous les responsables des biens immobiliers sont aptes à jouer un rôle en informant les autres fonctionnaires du ministère à tous les paliers des conditions à remplir pour que les biens immobiliers servent de point d'appui efficace et efficient.

4.1 Cadre de gestion des biens immobiliers

Un cadre de gestion des biens immobiliers est une structure de contrôle qu'un ministère met en place dans le dessein de mettre en œuvre l'orientation stratégique du Conseil du Trésor, qui prescrit de gérer de manière efficace et efficiente son parc immobilier et les attributions connexes. Dans sa plus simple expression, le cadre correspond au plan directeur ministériel de gestion des biens immobiliers conjugué à la gestion des autres ressources ministérielles en vue de répondre aux besoins opérationnels. En clair, il s'agit d'une activité ministérielle. À ce titre, le cadre jouera le plus souvent un rôle central à l'appui de la haute direction au niveau de sous­ministre adjoint.

Les politiques du Conseil du Trésor chargent l'administrateur général d'assurer la mise en place et l'entretien d'un cadre approprié de gestion des biens immobiliers à l'appui de décisions opportunes et bien fondées sur la gestion de ces biens et des résultats stratégiques des programmes.

Un bon plan directeur prévoit une approche ministérielle exhaustive, cohérente et unifiée de la gérance des biens immobiliers. La réalisation des objectifs d'efficacité et d'efficience est garantie grâce à l'application de contrôles. Un cadre de gestion consiste, au bas mot, en des structures de responsabilisation et de prise de décision, des structures et des processus de planification, des pouvoirs communiqués clairement, des responsabilités séparées, des politiques et des pratiques pertinentes, des systèmes d'information sur les finances et les biens immobiliers qui favorisent la prise de décision éclairée et permettent la surveillance opportune des cibles et des résultats en matière de rendement.

Un cadre de gestion des biens immobiliers repose en partie sur les principes suivants : la prise en compte des biens immobiliers en tant qu'intrants particuliers de la prestation des programmes; la reconnaissance de ses valeurs relatives à la gestion financière et aux services; la gestion du cycle de vie; la durabilité; la gestion des risques; la mesure du rendement; l'établissement de liens entre la planification au palier supérieur et la planification opérationnelle. Le cadre évoluera au fil du temps afin de tenir compte sans cesse de l'approche optimale de la gestion des responsabilités à l'égard des biens immobiliers d'une manière intégrée, à mesure que se transforment les objectifs de programme et les circonstances externes.

4.1.1 Responsabilisation et prise de décision

Un régime de gouvernance clair qui identifie les responsables des fonctions particulières, notamment de l'obligation redditionnelle d'ensemble, est indispensable à la bonne gérance.

Les délégations de pouvoirs judicieuses sont fondées sur les besoins, les moyens de l'organisation et la capacité, et elles sont soumises à un régime efficace de contrôle interne qui exige la compréhension des responsabilités et des attributions ministérielles, la clarté des responsabilités et des attributions, des communications efficaces et des normes de compétence établies.

4.1.2 Politiques, processus et procédures internes

Les politiques, les processus et les procédures internes sont l'expression de l'orientation stratégique et des attentes en matière de gestion d'un ministère, de la façon de répondre aux attentes et des moyens que prendra le ministère pour surveiller et évaluer le rendement de la gestion. L'absence d'orientation interne de la gestion immobilière, ou une orientation périmée, annonce généralement que les contrôles ministériels sont faibles ou ne sont pas aussi efficaces qu'ils pourraient l'être.

L'orientation stratégique ministérielle procède des principes de gestion et des attentes du Conseil du Trésor, et elle doit être conforme au régime législatif et réglementaire applicable.

L'orientation stratégique ministérielle en matière de biens immobiliers traite à la fois de questions stratégiques et opérationnelles afin d'assurer la cohérence de la gestion immobilière et des plans d'activités stratégiques du ministère aussi bien que leur intégration.

L'orientation stratégique efficace :

  • porte sur tous les aspects du cycle de vie d'un bien immobilier;
  • est communiquée à tous les employés compétents;
  • est mise à jour régulièrement;
  • repose sur des systèmes pertinents.
Système d'information sur les biens immobiliers

Un système d'information pertinent est indispensable à tout cadre de gestion des biens immobiliers, car l'information sûre, historique et actuelle, est primordiale pour la prise de décision réfléchie et la prévision des tendances et des besoins.

L'étendue et la diversité des biens immobiliers utilisés déterminent la taille et la complexité du système d'information sur les biens immobiliers d'un ministère.

Pour qu'il soit garant de la prise de décision réfléchie, le système d'information doit permettre l'intégration des renseignements sur les biens immobiliers, y compris les données de rendement, et de l'information nécessaire à la comptabilité financière et à la présentation de rapports.

En plus de tenir un système d'information interne sur les biens immobiliers, les ministères gardiens contribuent à une approche pangouvernementale de l'information en consignant et en actualisant le contenu du Répertoire des biens immobiliers fédéraux et du Répertoire des sites contaminés fédéraux.

Système financier

Le cadre de gestion ministérielle doit également comprendre un système financier qui répond aux besoins du parc immobilier d'un ministère et qui correspond à sa complexité. La planification et l'investissement ministériels efficaces sont impossibles à défaut d'un système qui intègre le contenu du système d'information sur les biens immobiliers et le met en rapport avec les obligations en matière de programme et les capacités financières du ministère.

4.2 Planification de l'investissement

4.2.1 Cadre de planification

Les ministères doivent se doter d'un cadre de planification immobilière pour pouvoir engager des investissements équilibrés qui répondent aux besoins des programmes dans les limites des niveaux de référence existants, tout en satisfaisant à d'autres besoins stratégiques fédéraux. De plus, il est primordial que les ministères en prévoient la mise en œuvre, surveillent cette dernière et prennent des mesures correctives au besoin. Le plus souvent, un fonctionnaire au niveau de directeur général dirige l'élaboration et la tenue d'un cadre de planification de l'investissement immobilier.

La Politique du Conseil du Trésor sur les plans d'investissement à long terme prescrit l'acquisition, l'amélioration et la conservation d'immobilisations à l'appui des objectifs de programme conformes aux objectifs généraux du gouvernement et impose l'obligation de concevoir un programme d'investissement judicieux, selon le cycle de vie et à même les ressources disponibles, ainsi que d'aliéner les immobilisations excédentaires.

L'orientation stratégique régissant les plans d'investissement à long terme impose la planification de l'investissement dans toutes les catégories d'immobilisations (y compris matériel, gestion de l'information / technologie de l'information et biens immobiliers). Le Guide n'explicite que les exigences relatives à la planification de l'investissement immobilier. La notion englobe les mises de fonds engagées par un ministère tant à titre de gardien que de locataire. Les biens immobiliers sont assortis d'importantes conséquences stratégiques, opérationnelles et financières de même que de répercussions appréciables sur la politique gouvernementale et les risques, et ils méritent toute l'attention et la diligence des gestionnaires des ministères. Les stratégies immobilières, élaborées par suite de l'évaluation du rendement de l'assiette d'immobilisations actuelle, aussi bien que pour répondre aux exigences permanentes ou nouvelles, servent d'intrants à l'activité de planification des investissements ministériels de niveau élevé.

Les éléments essentiels suivants de la planification établissent un lien entre les facteurs de niveau stratégique et la planification continue à l'échelon régional ou local :

  • Stratégies de planification immobilière — Les ministères doivent se munir de stratégies d'investissement économiques qui témoignent de leurs objectifs et du programme de gestion du gouvernement. À cette fin, ils doivent s'attacher à ce qui suit :
    • Exigences et besoins des utilisateurs : garantissent que les plans seront fondés sur les besoins essentiels relatifs aux programmes et aux activités du ministère et que le portefeuille de biens immobiliers en formation est adaptable et offre un bon rapport coûts­efficacité.
    • Gestion de la demande : procure l'assurance de l'utilisation judicieuse des immobilisations disponibles pour satisfaire aux exigences en évolution dans le respect des niveaux de référence existants, voire en réalisant des économies.
    • État des services : se rapporte à des options économiques en matière de propriété de biens immobiliers, d'emplacement optimal, de niveau de service, de partage des immobilisations, et ainsi de suite, et contribue à établir des rapports entre la gestion de la demande et celle de l'offre.
    • Gestion de l'offre : englobe l'éventail des stratégies et des options qu'envisagent et que mettent en œuvre les gestionnaires d'un ministère pour satisfaire à leurs obligations de gérance, y compris des stratégies de santé et de sécurité, et d'autres obligations de conformité touchant, notamment, à l'accessibilité, au patrimoine et à l'environnement.
    • Gestion et approche du cycle de vie : amènent les responsables à revoir sans cesse les stratégies d'acquisition, d'utilisation, de réinvestissement et d'aliénation, et à peser tous les coûts connexes du recours continu à long terme à une immobilisation.
    • Conformité : composante essentielle et thème capital de tous les plans. Les plans doivent mentionner les coûts connexes.
    • Gestion des risques : oblige les ministères à définir les risques et à expliquer de quelle façon les stratégies proposées les géreront et les atténueront.
    • Surveillance du rendement : contribue de manière appréciable à la gestion économique. Grâce à la comparaison constante du rendement des biens immobiliers aux objectifs fixés, les ministères disposent d'information de qualité à mettre au service de l'élaboration de stratégies immobilières.
  • Processus — Les processus de planification de l'investissement doivent être intégrés pleinement aux fonctions stratégiques et aux fonctions de planification, de gestion des risques et de gestion des ressources du ministère. Voici des exemples de processus d'importance décisive :
    • Cycle annuel de planification et de budgétisation : le cycle est l'occasion de procéder chaque année à l'affectation systématique, rationnelle et transparente des ressources destinées aux investissements immobiliers.
    • Processus d'établissement des priorités : fait en sorte que toutes les propositions envisagées soient classées par degré d'importance de manière objective et transparente et sur la base d'analyses de rentabilisation solides.
    • Processus de réaffectation des ressources en cours d'exercice : permet la réaffectation systématique, rationnelle et transparente des ressources destinées aux investissements immobiliers à mesure que l'exercice avance.
    • Processus d'établissement et d'extension des programmes : les ministères doivent s'assurer que tous les apports de ressources sont considérés à mesure que de nouveaux programmes sont créés et que les programmes existants prennent de l'ampleur.
  • Information — La planification efficace de l'investissement commande de l'information pertinente et opportune, exhaustive et précise, uniforme et facile d'accès. Il s'agit d'information sur les éléments suivants :
    • Planification et budgétisation : répartition du financement.
    • Capitalisation des immobilisations : selon la comptabilité d'exercice.
    • Planification de l'entretien et réparations : la planification efficace de l'entretien est un pilier de l'entretien économique des biens immobiliers.
    • Comptabilité et prévisions en cours d'exercice.
    • Rendement : le résultat des évaluations obligatoires du rendement.
  • Gouvernance — Un régime de gouvernance sûr de la planification de l'investissement immobilier doit être intégré au modèle opérationnel du ministère. Un tel régime est normalement fondé sur l'engagement de la haute direction, un système bien défini de rôles, d'attributions et de responsabilités à l'égard de la gestion des immobilisations et du financement connexe, et des délégations internes de pouvoirs d'approuver des projets/propositions et les opérations immobilières, lesquels pouvoirs doivent être à proportion de la complexité de la situation et des risques qu'elle pose.
  • Prise de décision — De bonnes décisions doivent être prises en ce qui concerne les facteurs suivants, entre autres :
    • Plan immobilier : notamment, stratégies d'acquisition, d'entretien, de recapitalisation et d'aliénation, classées par degré de priorité. La notion englobe l'investissement des locataires dans des biens immobiliers administrés par d'autres ministères fédéraux.
    • Projet : un projet définit la nature et l'étendue d'un investissement proposé, et il est lié au pouvoir de dépenser. L'acquisition de biens immobiliers n'est normalement qu'une parmi un grand nombre d'activités gérées dans le cadre d'un projet global, et, à ce titre, elle doit être pleinement intégrée aux activités de gouvernance, de gestion et de surveillance des projets. Les propositions de projet doivent reposer sur une analyse de l'investissement fondée sur la détermination des coûts du cycle de vie.
    • Opération immobilière : une opération immobilière est effectuée à la suite d'une décision d'acquérir des intérêts dans un bien immobilier (p. ex. par achat, location, location­achat) ou d'acquérir le droit d'en faire usage (p. ex. par l'obtention d'un permis).
    • Direction et surveillance de la mise en œuvre : les gestionnaires d'un ministère doivent diriger la mise en œuvre des décisions d'investissement immobilier, mettre leurs compétences, leurs outils et leurs capacités au service de telles décisions, en surveiller les conséquences et prendre des mesures correctives au besoin.

4.2.2 Analyse préalable à l'investissement

Toutes les décisions d'investissement doivent reposer sur une analyse fondée sur la détermination des coûts du cycle de vie afin que les responsables puissent faire la démonstration que l'option choisie, qu'il s'agisse d'acquérir un bien, d'en faire usage de façon continue ou d'en préparer l'aliénation, est dans l'intérêt du ministère et de l'État. Une analyse de l'investissement, dans les circonstances, doit porter sur :

  • la durée prévue et les besoins en évolution du programme, y compris l'effet de facteurs touchant à la technologie de l'information et à la sécurité sur la prestation des services et les besoins des programmes;
  • les compromis entre diverses options d'investissement, par exemple la construction plutôt que la location, les dépenses en capital plutôt que le financement du fonctionnement et de l'entretien;
  • les coûts de renonciation et de la valeur temporelle de l'argent;
  • les coûts liés à l'emplacement du bien immobilier;
  • les possibilités de désinvestissement ou d'aliénation;
  • l'utilisation maximale et optimale du bien;
  • l'usage maximal des programmes;
  • les priorités et les objectifs stratégiques et gouvernementaux généraux;
  • la sécurité;
  • les parties intéressées — ministères, organismes et particuliers au gouvernement fédéral ou ailleurs qui seront touchés directement ou indirectement par l'investissement proposé.

La détermination des coûts du cycle de vie est un processus logique et systématique d'estimation du coût total d'un bien immobilier au cours de sa durée complète, allant de la planification initiale à l'acquisition, à l'utilisation et à l'aliénation. Elle tient compte de tous les coûts actuels et futurs connus du bien afin d'établir une interprétation cohérente du montant global véritable que le gouvernement devra acquitter.

Il arrive souvent que la solution qui offre le coût initial le plus faible ne soit pas celle qui procure le meilleur rapport qualité-prix. Cela tient au fait que les coûts à long terme, étalés sur la vie utile du bien immobilier, constituent des indicateurs plus fiables du rapport qualité-prix que ne le sont les coûts d'acquisition initiaux, qui ne représentent en général qu'un faible pourcentage des coûts de la durée de vie. Tout au long du processus de détermination des coûts du cycle de vie, il est possible de comparer les compromis que représentent les différentes options d'investissement, p. ex. immobilisations ou fonctionnement et entretien. Grâce au temps et aux efforts consacrés, lors de la phase de planification, à l'évaluation de tous les coûts à engager tout au long du cycle de vie, il est possible de parvenir à un projet de grande qualité dont les coûts du cycle de vie sont moindres.

Le produit final de la détermination des coûts du cycle de vie complet doit prendre la forme d'un résumé de tous les coûts immobiliers pertinents au cours de la durée de vie prévue d'un bien immobilier donné, exprimés en valeur actuelle.

Paiements tenant lieu d'impôts fonciers (PTLIF)

Le coût complet d'une immobilisation qu'acquitte un ministère englobe les sommes payées aux administrations locales en remplacement des impôts.

L'article 125 de la Loi constitutionnelle de 1982 exonère le gouvernement du Canada de toutes formes d'impôt. Cependant, le gouvernement a choisi, depuis 1950, d'acquitter sa part des impôts payables aux municipalités et aux autorités fiscales canadiennes en effectuant des paiements tenant lieu d'impôts. Le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, en vertu des pouvoirs que lui confère la Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts, calcule les montants de PTLIF, procède aux versements aux municipalités et est responsable devant le Parlement de l'administration de la Loi.

Les ministères gardiens financent les PTLIF, et ils assument les risques occasionnés par les budgets et les dépenses connexes et profitent de leurs avantages. Les ministères doivent donc être conscients de l'effet des exigences d'un bien immobilier, de son utilisation et des activités qui y sont menées sur les niveaux des PTLIF, et ils doivent connaître la façon dont Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) administre le programme. Un protocole d'entente entre TPSGC et les ministères gardiens doit être en vigueur afin de préciser la relation de travail entre les parties et d'assurer la responsabilité financière et opérationnelle tout en favorisant l'exécution efficiente du programme. Les ministères gardiens doivent s'assurer que TPSGC verse des PTLIF seulement au titre des biens immobiliers qu'ils possèdent, ce pour quoi un inventaire exhaustif et précis des biens immobiliers est essentiel.

Le programme des PTLIF repose sur les principes du traitement équitable des autres propriétaires fonciers et de la justice envers les administrations municipales. Les ministères doivent donc recevoir le même niveau de service que celui dont bénéficient les autres contribuables qui acquittent des impôts fonciers. Si les municipalités ne sont pas en mesure d'assurer le même niveau de service ou s'y refusent, les ministères peuvent demander au ministre de TPSGC d'envisager de réduire le montant des PTLIF versés. Un ministère ne peut demander un niveau de service supérieur à celui dont bénéficient les autres contribuables à moins d'être disposé à en acquitter le coût.

4.3 Points saillants

Les points saillants de la présente section sont présentés ci­dessous :

  • Le cadre de gestion qui préside à la mise en œuvre du mandat que le gouvernement confie au ministère doit comprendre des éléments propres aux biens immobiliers qui mettent en relief le lien entre la prestation des programmes et les biens immobiliers à l'appui de ces derniers.
  • La gestion immobilière comprend une structure de gouvernance dans laquelle les responsabilités et les attributions sont bien définies, une interprétation commune leur est donnée, et elles sont diffusées largement.
  • Il existe des structures et des processus décisionnels qui tournent rondement.
  • Des rôles, des responsabilités et des obligations redditionnelles ont été attribués relativement à toutes activités de gestion immobilière, y compris en ce qui concerne le rendement des immobilisations :
    • ils sont clairement définis et bien compris dans tous les secteurs de l'organisation;
    • les membres du personnel ont accès aux outils qui leur permettent de s'acquitter de leurs responsabilités;
    • les gestionnaires et les employés autres ont la formation nécessaire pour s'acquitter de leurs obligations redditionnelles et de leurs responsabilités.
  • Les responsabilités sont séparées dans les situations où il y a risque de conflit d'intérêts réel ou apparent.
  • Le ministère possède des politiques, des processus et des procédures écrites :
    • qui énoncent des directives claires dont l'effet est d'établir des rapports entre les activités de gestion immobilière opérationnelles et stratégiques;
    • auxquels le personnel a facilement accès.
  • Le ministère tient de l'information de gestion immobilière sur le portefeuille et ses activités :
  • qui est facile d'accès et d'usage, et qui permet la prise de décision réfléchie;
  • qui comprend tous les coûts occasionnés par les immobilisations, PTLIF y compris.
  • La structure de contrôle qui garantit que le rendement correspond aux cibles et aux plans est mesurée régulièrement et les résultats de la mesure sont communiqués aux employés ayant des responsabilité de gestion immobilière, à la haute direction du ministère et du portefeuille et à des organismes externes, selon le cas.

5. Acquisition

Les responsabilités de gestion immobilière du locataire sont traitées principalement dans le texte sur la fonction de planification que comprend la section précédente du Guide et dans celui qui explique la phase d' « utilisation » du cycle de vie de l'immobilisation. Toutefois, il est rappelé aux ministères gardiens qui louent normalement des locaux à d'autres organismes fédéraux qu'il leur faut tenir compte des besoins des locataires en procédant à la décision d'acquisition optimale.

5.1 Décision d'acquisition

Conformément au principe stratégique fondamental de l'acquisition de biens immobiliers par le gouvernement, les biens doivent être nécessaires à l'exécution des programmes gouvernementaux. Les stratégies ministérielles des biens immobiliers et de la planification des investissements indiqueront, le cas échéant, la nécessité d'engager des investissements immobiliers additionnels, par exemple lorsqu'il existe un écart entre, d'une part, l'offre actuelle de biens, et, par extension, leur rendement, et, d'autre part, les biens immobiliers nécessaires pour répondre aux besoins permanents des programmes (c.-à-d. la demande).

Avant d'accroître le parc immobilier du ministère — et donc celui du gouvernement —, il faut accorder la priorité à l'entretien et à la conservation des immobilisations de longue durée et à la diminution des dépenses de fonctionnement, sauf si cette façon de faire est contraire aux priorités des programmes ou ne sert pas les intérêts économiques de l'État. D'autres solutions possibles comprennent l'utilisation accrue des biens immobiliers actuels ou la révision des besoins des programmes de manière à réduire la demande de biens immobiliers.

Avant d'acquérir un bien immobilier, un ministère doit se demander si c'est le secteur public ou le secteur privé qui a les meilleurs moyens de le financer, de le concevoir, de le bâtir, de le posséder ou de l'exploiter.

La liste qui suit énumère des modèles de base d'investissement immobilier qui sont fonction du niveau de risque cédé ou attribué au secteur privé. Plus on descend dans la liste et plus les modèles intègrent des niveaux élevés de participation du secteur privé et de prise en charge de risques par celui-ci.

  • Achat classique : le gouvernement achète un bien immobilier ou le conçoit, le finance, le construit et l'exploite.
  • Conception-construction : le gouvernement finance un projet immobilier et engage un partenaire du secteur privé qu'il charge de le concevoir et de le construire. Le gouvernement en est le propriétaire et l'exploitant.
  • Location : le gouvernement prend en location un bien immobilier, en recourant à un contrat de location-exploitation ou de location-acquisition.
  • Conception-construction-exploitation : le gouvernement finance un projet et fixe les objectifs de rendement, puis il engage un partenaire du secteur privé, qu'il charge de concevoir, de construire et d'exploiter l'installation pour une durée définie (le partenaire fournit le plus souvent des services comme ceux de l'entretien de l'immeuble). Le gouvernement demeure propriétaire du bien.
  • Construction-location-exploitation-transfert : le gouvernement fixe des objectifs de rendement et engage un partenaire du secteur privé, qu'il charge de concevoir, de financer, de construire et d'exploiter une installation (sur un fonds de terre public) en vertu d'un bail à long terme. La propriété du bien est transférée au gouvernement à la fin du bail.
  • Construction-possession-exploitation : le gouvernement fixe les objectifs et les contraintes en accord avec le secteur privé et en exerçant en permanence ses pouvoirs réglementaires. Le partenaire du secteur privé finance, construit, possède et exploite l'installation à perpétuité.

Les modèles ci-dessus ont toute une gamme de répercussions sur des questions comme le transfert des risques, la propriété du bien immobilier, l'exploitation, la comptabilité et la déclaration des dettes. Pour aider à la prise de décision, les ministères doivent se doter de critères d'examen qui leur permettent de décider des projets qui se prêtent à des partenariats public-privé. Les sept critères de base suivants s'appliquent dans les circonstances :

  • Critère financier :le modèle retenu pour l'acquisition s'accompagne-t-il de conditions financières acceptables pour les deux parties?
  • Critère technique : le modèle retenu pour l'acquisition aboutit-il à une solution technique qui répond aux besoins du projet?
  • Critère opérationnel : des problèmes opérationnels pourraient-ils nuire au modèle d'acquisition retenu?
  • Critère de la politique gouvernmentale : le secteur public acceptera-t-il la participation du secteur privé? Est-ce là la politique du gouvernement?
  • Critère lié à la mise en œuvre : des entraves à la mise en œuvre pourraient-elles empêcher le recours au modèle d'acquisition choisi?
  • Critère d'échéance : les contraintes de temps pourraient-elles avoir pour effet d'éliminer le modèle d'acquisition retenu?
  • Capacité de l'organisation : possède-t-elle les compétences, les ressources et les antécédents qui lui permettraient de réaliser le projet?

Lorsque le ministère aura choisi le modèle d'investissement à l'appui de l'acquisition envisagée, il décidera des politiques, des lois et des règlements auxquels il doit se conformer, comme un projet peut comporter plusieurs activités. Si l'analyse des solutions débouche sur la décision d'engager un investissement qui ne consiste pas à acquérir un intérêt dans un bien immobilier (p. ex. s'il est décidé que l'État construira un bâtiment sur un fonds de terre fédéral) ou si le ministère décide de faire appel à un fournisseur externe (en se prévalant de la diversification des modes de prestation des services ou DMPS), il pourra obtenir des conseils sur les biens immobiliers en consultant la Direction de la Politique sur les investissements, la gestion de projets et les acquisitions (DPIGPA) du Secrétariat.

5.2 État propriétaire et autres options

L'acquisition doit être justifiée par des analyses de marché. Dans un premier temps, le ministère déterminera s'il existe un bien immobilier fédéral disponible (dont un autre ministère pourrait lui transférer la responsabilité de la gestion) qui répondrait au besoin. Une autre possibilité consisterait à renouveler un bail. Toutefois, l'évaluation de la solution qui consiste à renouveler un bail doit apparenter le renouvellement à une acquisition qui satisfait à toutes les obligations actuelles en ce qui concerne, par exemple, l'accessibilité et la sécurité. Les baux renouvelés ne comprennent pas de clause de droits acquis qui interviendrait si les politiques ou les normes changaient au cours de leur durée initiale. Peu importe la solution choisie, si le secteur public répond à un besoin de bien immobilier, des appels d'offres ouverts et équitables doivent être lancés afin de donner au public une occasion raisonnable de vendre un bien-fonds au gouvernement ou de le lui donner en location. Le ministère doit être en mesure de faire la preuve que l'acquisition sert le mieux tant ses intérêts que ceux de l'État.

5.2.1 Location ou État propriétaire

En plus d'utiliser les outils de détermination des coûts du cycle de vie complet, lorsqu'ils sont appelés à décider s'il faut louer ou devenir propriétaire d'un bien immobilier, les ministères doivent tenir compte des points suivants.

En général, la location est la solution à retenir dans les circonstances suivantes :

  • lorsque les besoins sont de courte durée ou de durée moyenne ou lorsque leur durée est incertaine, afin d'éviter les coûts et les incertitudes liés à l'acquisition et à l'aliénation des biens immobiliers dont on est propriétaire;
  • lorsqu'il s'agit d'obtenir l'usage de locaux de très petite dimension qui n'existent normalement en tant que composantes d'une installation de grande taille.

En règle générale, la solution de l'État propriétaire convient le mieux dans les cas suivants :

  • quand des coûts d'aménagement et de déménagement importants sont prévus;
  • quand les besoins des programmes sont de longue durée et il faut garantir la disponibilité des locaux;
  • quand il est nécessaire d'avoir la maîtrise de l'utilisation du fonds de terre, en particulier quand la maîtrise vise à assurer une protection pendant une durée relativement longue;
  • dans le cas d'utilisations qui pourraient causer des problèmes quand l'intérêt réversif revient au bailleur à l'échéance du bail;
  • lorsque les conditions du marché, par exemple une offre limitée, excluent d'autres solutions, tel le recours à un bail;
  • lorsque l'offre du secteur privé ne peut satisfaire aux exigences des politiques fédérales en ce qui a trait, par exemple, à la protection contre les incendies, à l'accessibilité et à la sécurité.

Le coût des emprunts est en général plus élevé pour le secteur privé que pour le gouvernement fédéral. Les coûts immobiliers engagés par le secteur privé seront donc plus élevés. Au cours du processus décisionnel, les ministères doivent vérifier la mesure dans laquelle le prix d'achat, le coût de la construction ou le loyer est augmenté du coût supplémentaire (le coût du capital).

Quand ils envisagent de prendre un bien en location ou d'en faire l'acquisition, les ministères doivent tenir compte des facteurs suivants :

  • les prix et les taux de location varient, et les ministères doivent donc tirer parti des conditions du marché;
     
  • certaines installations sont normalement disponibles sur le marché ou le deviennent en fonction de la demande; d'autres n'apparaissent qu'à la suite de construction ou de vastes rénovations;
     
  • les fonds nécessaires au financement de projets d'immobilisation ne sont peut-être pas disponibles.

Si la location est la solution choisie, la durée du bail doit être la plus courte possible, compte tenu des besoins du programme.

5.2.2 Types de bail

Contrats de location-exploitation : dans leur analyse, les ministères doivent tenir compte du fait que la durée d'un contrat de location-exploitation est inférieure à la durée économique des biens immobiliers. Toutefois, comme les contrats de location-exploitation sont en général de courte durée, ils accordent aux ministères la souplesse voulue pour s'adapter aux changements. Parmi les autres avantages des contrats de location-exploitation, on peut citer :

  • le besoin réduit de débourser des montants importants;
  • l'isolement des fluctuations à court terme de l'offre et des valeurs du marché.

Toutefois, les contrats de location-exploitation présentent des inconvénients importants, dont les suivants :

  • les clauses d'indemnité en cas de cessation anticipée;
  • des frais d'intérêt implicites supérieurs au loyer de l'argent pour le gouvernement;
  • la dépendance envers le marché pour s'approvisionner en biens immobiliers, ce qui occasionne une exposition à long terme aux cycles et aux valeurs du marché.

Les contrats de location-exploitation sont la forme de bail la plus courante qu'utilise le gouvernement fédéral. Toutefois, une attention grandissante est accordée aux contrats de location-acquisition.

Les contrats de location-acquisition constituent un moyen de financer l'achat d'une immobilisation. Dans cette optique, le recours à un contrat de location-acquisition ne diffère pas sensiblement de l'acquisition d'un bien immobilier par l'État. Dans un contrat de location-acquisition, les risques et les avantages de la propriété sont essentiellement transférés au preneur à bail, par opposition à l'effet d'un contrat de location-exploitation, en vertu duquel le bailleur assume tous les risques et les avantages liés à la propriété du bien immobilier.

Un bail est considéré comme un contrat de location-acquisition quand au moins l'un des critères suivants est satisfait :

  • le bail transfère la propriété au preneur à bail à la fin de la durée du bail;
  • le preneur à bail peut acheter le bien immobilier à un prix inférieur à la juste valeur marchande à la fin du bail;
  • la durée du bail est d'au moins 75 % de la durée économique prévue du bien immobilier;
  • la valeur actuelle des loyers correspond à 90 % au moins de la juste valeur marchande du bien immobilier au début du bail.

La principale distinction entre le simple achat d'un bien immobilier et un contrat de location-acquisition tient à ce que celui-ci permette de répartir dans le temps le coût en capital du projet. On estime en général que c'est là que réside l'intérêt de cette forme de contrats.

Le recours à un contrat de location-acquisition fait également intervenir le point de vue du ministère des Finances Canada sur la gestion de la dette, la politique financière et la fiscalité. Les ministères doivent se poser les questions suivantes : quelle serait l'ampleur des engagements financiers à long terme? quel serait l'effet des obligations cumulées découlant de ces contrats sur la capacité d'emprunt du Canada et sa relation avec les marchés des capitaux? le coût réel de financement des projets est-il supérieur au coût implicite de la dette souveraine? quel est l'effet de la situation sur les recettes fiscales?

Les ministères doivent faire preuve d'une grande prudence quand ils décident de conclure un contrat de location-acquisition. À l'instar de toutes décisions d'investissement, celles qui portent sur les contrats de cette nature doivent pouvoir être justifiées par le rapport qualité-prix dont ils font bénéficier le contribuable canadien.

5.3 Diligence raisonnable et objectifs du gouvernement

Peu importe qu'un bien immobilier soit acquis par achat, location ou d'autres moyens, il incombe au ministère de veiller à ce que l'acquisition ait lieu sous le signe de la diligence raisonnable. Celle-ci impose la prise en compte au moment de l'acquisition de tous les facteurs se rapportant aux objectifs du ministère et à ceux du gouvernement.

Le Guide est centré sur les objectifs applicables au gouvernement dans son ensemble. Les lignes directrices et les indications applicables aux ministères sont concentrées sur la diligence raisonnable et les risques posés par la prestation des programmes ministériels.

5.3.1 Sécurité

Lorsqu'un ministère envisage l'acquisition d'un bien immobilier, il doit prendre en considération les exigences en matière de sécurité de la Norme opérationnelle sur la sécurité matérielle du Conseil du Trésor. La sécurité a trait à l'emplacement de l'immobilisation (p. ex. en milieu urbain ou rural). Les facteurs de sécurité s'appliquent autant à l'usage qu'un ministère entend faire d'une immobilisation qu'à la sécurité des Canadiens qui habitent à proximité.

Dans certains cas, sans égard aux autres considérations, l'acquisition du titre de propriété par l'État — y compris parfois par la construction — répondra mieux aux objectifs de sécurité du gouvernement que toute forme de location ou de permis. De plus, la conception et la nature de la construction d'un immeuble ou d'une installation, qu'il soit acheté, construit ou pris à bail, peuvent avoir un effet direct sur la sécurité.

5.3.2 État

S'il est décidé d'acquérir un bien immobilier du secteur privé, tout vice de construction doit être corrigé au préalable. Sinon, le coût de l'atténuation des risques posés par un vice particulier doit être retranché du coût d'acquisition.

Les ministères veilleront, avant l'acquisition ou la construction, à ce que l'immobilisation réponde aux exigences du Service de protection contre les incendies de Ressources humaines et Développement social Canada, c'est-à-dire que les biens-fonds envisagés satisfassent aux exigences du Code national du bâtiment, du Code national de prévention des incendies, du Code national de construction des bâtiments agricoles du Canada et à celles des normes de santé et de sécurité au travail énoncées dans la Politique sur la protection contre les incendies, enquêtes et rapports.

5.3.3 Environnement

Dans le cadre de l'analyse préalable à l'acquisition, un ministère doit déterminer s'il est possible de gérer dans le respect de l'environnement un bien qu'il envisage d'acquérir.

Lorsqu'un ministère aura constaté l'état d'un bien sous l'aspect environnemental et conclu qu'il est compatible avec l'usage qu'il entend en faire ou qu'il peut être rendu compatible, le ministère doit consigner toute lacune.

Il peut arriver que le seul bien qui réponde aux exigences soit contaminé. Dans la plupart des cas, toutefois, le ministère aura le choix entre plusieurs biens, et l'un des principaux objectifs de nature environnementale quant aux biens immobiliers est d'éviter l'acquisition de lieux contaminés. Cependant, s'il n'existe aucune solution autre, l'objectif qui s'impose est de limiter la responsabilité du gouvernement dans toute la mesure possible, tel que décrit le document intitulé Avis de pratiques exemplaires : concernant les considérations environnementales dans les opérations immobilières du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

Il importe également d'être fixé sur la partie responsable de tous travaux d'assainissement et leurs conséquences pour le prix d'achat.

Dans le cas des projets de construction, les ministères doivent s'attacher aux questions liées à l'engagement du gouvernement envers le développement durable. Les ministères doivent accorder toute l'attention voulue aux lois qui prescrivent de réduire l'utilisation des ressources et la production de déchets, de créer des conceptions efficientes et efficaces, d'économiser l'énergie et de protéger les espaces naturels exceptionnels ainsi que les espèces désignées ou en péril.

Dans l'ensemble, les ministères doivent privilégier une conception durable ou verte.

5.3.4 Obligations juridiques

Le ministère de la Justice Canada aide les ministères à effectuer des recherches de titre afin de confirmer la propriété de biens immobiliers et de déterminer si un titre est frappé de restrictions. Justice Canada évalue également le risque juridique de l'existence de droits, découlant ou non de traités, ou de titres intéressant les peuples autochtones. En plus de vérifier, d'un point de vue juridique, l'existence de droits des Autochtones, les ministères doivent constater si la région est habitée par des groupes d'Autochtones dont les revendications pourraient se répercuter sur l'acquisition ou l'utilisation du bien. L'acquisition d'un bien immobilier est une « intervention envisagée de l'État » qui a une importance juridique pour les « consultations » qu'il mène auprès de tous groupes autochtones dont les droits (réels ou plausibles) risquent de subir les effets négatifs de l'intervention envisagée.

Si le titre de propriété d'un bien comporte des restrictions ou des charges ou s'il prévoit des empiètements, le ministère concerné doit confirmer qu'ils n'influeront pas sur l'utilisation faite du bien aux fins du programme visé.

Une question importante à trancher est celle de savoir si le ministère acquerra ou non les droits sur les ressources de surface ou souterraines. Si les ressources précitées ne sont pas visées par l'acquisition, il pourrait être nécessaire d'ajouter au contrat de vente des dispositions prévoyant l'accès des lieux à des entreprises commerciales ou des groupes autochtones.

5.3.5 Patrimoine

Lorsqu'un ministère envisage l'achat d'un immeuble âgé d'au moins 40 ans, il doit se renseigner auprès du Bureau d'examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) de Parcs Canada sur l'existence éventuelle de désignations patrimoniales et le sens des désignations en vigueur, notamment leurs effets sur le potentiel d'utilisation du bien pour répondre aux exigences du programme visé dans les limites de l'investissement annuel que le ministère concerné juge abordable.

Avant d'acheter une immobilisation à valeur patrimoniale, le ministère doit saisir toutes les nuances des soins particuliers nécessaires à la protection de son caractère patrimonial.

Les caractéristiques patrimoniales d'immobilisations nouvellement acquises par un ministère sont décrites dans l'Énoncé de la valeur patrimoniale rédigé par Parcs Canada. Les ministères qui acquièrent un édifice patrimonial sont encouragés à élaborer un plan de conservation au moment de la désignation afin que le gestionnaire des biens qui en a la responsabilité comprenne à fond sa valeur patrimoniale et qu'un plan d'entretien et de réparation sur la vie utile complète soit établi. Les plans d'investissement dans une immobilisation à valeur patrimoniale doivent comprendre les coûts de la conservation des valeurs patrimoniales au cours du cycle de vie du bien. L'acquisition d'une immobilisation de cette catégorie par le gouvernement du Canada ne doit jamais avoir pour effet la diminution ou la perte de la valeur patrimoniale.

Puisque les coûts de fonctionnement, d'entretien et de recapitalisation des immobilisations anciennes sont parfois supérieurs à ceux des nouvelles, les ministères doivent calculer les coûts complets de leurs options et faire en sorte que leurs acquisitions procurent le meilleur rapport qualité-prix à l'État. Lorsqu'ils acquièrent un édifice patrimonial, ou un édifice qui sera probablement désigné comme tel, les ministères doivent confirmer qu'il s'agit de la meilleure solution possible d'après l'analyse de rentabilisation et qu'ils ont les moyens d'en conserver la valeur patrimoniale. Lorsqu'un ministère gardien cède à un autre la responsabilité de gérer un bien patrimonial, l'effet net de l'opération sur le gouvernement fédéral dans son ensemble doit évidemment être neutre, mais le ministère acquéreur doit néanmoins se familiariser avec ses nouvelles responsabilités, élaborer un plan de conservation et intégrer à son plan d'investissement stratégique les coûts de l'acquisition et de l'entretien de l'immobilisation. [lien à la section 8.4]

Si un ministère construit un immeuble ou effectue des rénovations importantes, par exemple s'il construit une annexe et effectue de ce fait des travaux de terrassement, il consultera Parcs Canada concernant la dimension archéologique des travaux.

5.3.6 Accessibilité

Avant d'effectuer une acquisition ou des travaux de construction, un ministère doit évaluer l'accessibilité au bien envisagé ou à construire et confirmer qu'il répond à toutes les exigences de la Norme d'accès facile aux biens immobiliers du Conseil du Trésor. Si un bien ne répond pas à toutes les exigences en matière d'accessibilité, l'analyse préalable à l'acquisition doit prendre en compte la praticabilité des améliorations nécessaires et les dépenses qu'elles occasionneront. Fait à noter, la Norme d'accès facile représente les exigences minimales applicables aux biens fédéraux. Les ministères gardiens voudront peut-être appliquer des normes plus rigoureuses pour répondre aux besoins particuliers d'un programme. Le cas échéant, ils les trouveront dans les codes provinciaux et des pratiques exemplaires autres.

À noter que la Norme d'accès facile aux biens immobiliers ne prescrit pas l'application exhaustive de la norme CSA B651 de l'Association canadienne de normalisation, mais qu'elle en limite la portée aux éléments de bâtiment et d'aménagement mentionnés à la section 5, intitulée « Exigences d'accès facile ». Les ministères gardiens détermineront, par voie de leurs stratégies internes de planification des installations ou des locaux, la mesure dans laquelle les exigences de la norme CSA B651 s'appliquent aux autres composantes (p. ex. escaliers de sortie, sorties d'urgence, commandes techniques, alertes visuelles, avertissements observables, aiguillage, indicateurs de danger).

Nota : Un ministère locataire assume normalement les frais d'aménagement visant à répondre à ces exigences là où elles dépassent celles de la Norme d'accès facile.

Dans certains cas, des éléments donnés peuvent échapper aux exigences de l'accessibilité totale. Les ministères gardiens sont les seuls responsables de l'établissement de procédures internes qui déterminent les éléments à exempter et l'approbation des exemptions. Les procédures en la matière prescrivent aux ministères gardiens de consulter les ministères locataires potentiels et d'autres utilisateurs aussi bien que des spécialistes lorsqu'ils doivent régler des questions d'accessibilité. Par contre, seul le sous-ministre du ministère gardien ou son délégué a la responsabilité des exemptions et le pouvoir de les accorder. Les décisions d'accorder une exemption doivent être étayées d'une analyse écrite signée par le sous-ministre ou son délégué.

Lorsqu'ils évaluent les éléments à exempter, les ministères gardiens doivent reconnaître que les restrictions qui empêchent une personne atteinte d'une certaine forme d'invalidité d'accéder au lieu ne constituent pas automatiquement un obstacle pour toutes les personnes handicapées. Les exemptions doivent être envisagées pour un immeuble particulier. Une exemption justifiée d'une exigence particulière en matière d'accessibilité ne signifie pas que l'exemption des autres exigences est justifiée également.

Voici des exemples de situations dans lesquels des exemptions pourraient être envisagées :

  • accessibilité au deuxième étage d'un immeuble de deux étages, si la superficie louable du deuxième est inférieure à 600 mètres carrés et les services gouvernementaux et les aires de travail du rez-de-chaussée sont entièrement accessibles (un immeuble de plain-pied dont le sous-sol abrite des opérations est une situation analogue);
  • nouveaux baux non renouvelables et baux avec options portant sur des locaux temporaires, d'une durée inférieure à deux ans;
  • installations inaccessibles par nature dans des endroits éloignés;
  • stations de surveillance sans personnel;
  • installations conçues et construites à l'intention de personnel non handicapé (là où le fait de n'avoir aucun handicap est une exigence particulière de l'emploi) et installations où les exigences opérationnelles empêchent l'accès raisonnable des lieux aux personnes handicapées.

Les ministères peuvent déroger légèrement à la norme technique. Le cas échéant, les dérogations doivent être conformes à l'esprit général de la norme sans toutefois restreindre l'accessibilité générale a un bien particulier.

Voici des exemples de dérogations mineures possibles :

  • reporter l'installation d'urinoirs accessibles (que mentionne la norme CSA 04) jusqu'au prochain réaménagement important de salles de toilettes adaptées récemment aux exigences de la norme CSA 95 (qui n'exige que des cabines de toilette accessibles);
  • considérer comme mineur un écart positif de 15 mm de la hauteur du bec d'une fontaine (le Code du bâtiment de l'Ontario autorise une hauteur de 915 mm, tandis que la norme CSA 04 prévoit 900 mm).

5.4 Liste de contrôle

L'analyse préalable à l'acquisition a consisté :

  • à établir un lien entre tous les biens immobiliers à acquérir et un programme mentionné dans l'architecture des activités de programmes du ministère;
  • à examiner les diverses formes d'acquisition susceptibles de répondre à l'exigence, p. ex. licence, tenure à bail, tenure franche et autres, y compris l'affectation d'immobilisations figurant au parc immobilier d'un ministère à de nouvelles utilisations;
  • à pondérer les diverses options concernant la participation possible du secteur privé à la réalisation du bien immobilier;
  • à prendre en compte l'effet de restrictions, charges ou empiètements et les caractéristiques des lieux dans l'optique des programmes et de la sécurité;
  • à tenir compte de l'état environnemental du bien, et il en a été conclu que le ministère est doté d'un plan de gestion respectueux de l'environnement;
  • à prendre en considération une désignation patrimoniale réelle ou éventuelle et son effet;
  • à effectuer une évaluation des parties intéressées au gouvernement et ailleurs.

Si l'acquisition prévoit une relation ministère gardien - ministère locataire :

  • le ministère locataire a fourni tous les renseignements pertinents au ministère gardien;
  • le ministère gardien a intégré à l'analyse des options l'information sur la planification, les opérations et le budget du locataire.
  • Avant d'acquérir un bien immobilier, le ministère a étudié toutes les solutions possibles, y compris une utilisation accrue des biens immobiliers actuels, la révision des exigences du programme pour réduire la demande immobilière, l'utilisation d'autres biens immobiliers fédéraux.
  • Le ministère s'est servi de techniques de détermination des coûts du cycle de vie complet pour évaluer les diverses solutions d'acquisition et choisir celle dont les coûts précités sont les plus faibles.
  • L'option retenue est la plus avantageuse pour le ministère et pour l'État.
  • Les projets de construction tiennent compte de l'engagement du gouvernement envers le développement durable.
  • Le ministère est doté d'un plan qui garantira que tous biens immobiliers acquis seront conformes à la Politique sur la protection contre les incendies, enquêtes et rapports.
  • Le ministère est à même de maintenir la valeur patrimoniale d'une immobilisation susceptible d'être désignée édifice patrimonial au moment de l'acquisition.
  • Le ministère dispose d'un plan visant à garantir que tous biens immobiliers acquis seront conformes à la Norme d'accès facile aux biens immobiliers du Conseil du Trésor.
  • L'acquisition répond à toutes les exigences des processus d'approbation du Conseil du Trésor et du ministère, tels qu'ils sont décrits à la section qui traite des transactions.
  • L'examen effectué par Justice Canada a confirmé que le titre de propriété est libre. Advenant le risque que le titre soit contesté ou l'imposition de restrictions au titre, il est confirmé que la situation ne nuira aucunement à l'utilisation prévue des lieux aux fins des programmes.
  • Si le bien à acquérir comprend des ressources en surface ou souterraines, les documents d'acquisition exigent des accords sur l'accès des lieux aux fins d'exploitation ou d'extraction et en précisent l'effet sur l'utilisation faite des lieux par le ministère.

6. Utilisation et occupation

L'objectif prépondérant tout au long de la phase d'utilisation et d'occupation du cycle de vie d'un bien est de garantir que ce dernier continue de répondre pleinement et de façon efficiente et efficace aux besoins du programme du ministère auquel il sert.

Les ministères doivent tenir de l'information exhaustive, précise et actuelle sur les biens qu'ils gèrent ou occupent. Ces renseignements sont le fondement de l'examen périodique qui consiste, notamment, à confirmer que les biens continuent de répondre aux besoins des programmes et à évaluer le rendement des biens en regard des programmes auxquels ils servent.

6.2 Objet et rendement

Pour pouvoir prendre des décisions réfléchies concernant les investissements à engager au cours de la durée utile de biens immobiliers, les hauts fonctionnaires du gouvernement fédéral doivent disposer des renseignements qui leur apporteront des réponses à des questions comme les suivantes :

  • Quels biens possédons­nous?
  • Quels sont les biens dont nous avons besoin à l'appui de nos programmes?
  • Le rendement des biens est­il efficace et économique aux fins de la prestation des programmes?

Les intéressés trouveront les réponses à la première question en consultant le système d'information ministériel des biens immobiliers et les données que contient le Répertoire des biens immobiliers fédéraux, tenu par le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Les deux systèmes d'information offrent également des précisions sur l'emplacement et la valeur des biens. Le système d'information ministériel offrira des renseignements détaillés, notamment sur l'état matériel et la fonctionnalité des biens.

En ce qui concerne la question « quels sont les biens dont nous avons besoin à l'appui de nos programmes? », les renseignements sur la fonctionnalité et l'utilisation des biens figurant au parc immobilier d'un ministère offrent une partie de la réponse. Par conséquent, fonctionnalité et utilisation sont deux autres aspects des biens immobiliers que doit décrire le système d'information d'un ministère. Si les biens au parc immobilier ne peuvent satisfaire aux exigences des programmes permanents, cela se traduira par une piètre fonctionnalité et la sous­utilisation.

Des systèmes efficaces d'évaluation et de mesure du rendement des biens apporteront des réponses à la troisième question. Les rapports sur le rendement et ceux qui émanent des systèmes de mesure contribuent à la prise de décision éclairée sur l'affectation des ressources par les ministères, y compris au sein de leurs services. Parmi les principales composantes d'un système efficace figurent :

  • des indicateurs de rendement clés pouvant servir à évaluer la qualité de la gestion des programmes et le degré de réalisation des objectifs particuliers de ces derniers en ce qui a trait aux intrants immobiliers;
  • des données de référence auxquelles comparer les objectifs de rendement et les objectifs de programme ultérieurs;
  • des données précises, fiables, cohérentes et vérifiables.

L'évaluation du rendement procure de l'information tant quantitative que qualitative sur le degré d'efficacité avec lequel les biens immobiliers répondent aux exigences des programmes, et elle constitue les assises de la gestion des biens tout au cours de leur cycle de vie. Dans ce contexte, l'évaluation du rendement n'est pas une fin en soi, mais plutôt un outil essentiel qui contribue aux processus de planification et de prise de décision.

En comparant sans cesse le rendement réel des biens immobiliers aux cibles établies et en recourant à cette fin à des données de référence utiles, les ministères peuvent se servir des résultats d'évaluation pour élaborer des stratégies d'acquisition, d'utilisation, d'entretien et d'aliénation, qui, à leur tour, enrichissent la fonction de planification stratégique du ministère qui conduira à un plan d'investissement à long terme.

6.2.1 Rendement physique

Le rendement physique se rapporte aux aspects concrets des biens immobiliers grâce auxquels il existe une assiette d'immobilisations viables tout au long de leur cycle de vie qui appuie la prestation des programmes. Parmi ces aspects concrets figurent la qualité et la durabilité de l'assiette foncière et les améliorations qui lui sont apportées, notamment bâtiments et infrastructures.

Aux fins des politiques du Conseil du Trésor, le rendement physique a deux volets : l'état et incidence environnementale.

État

L'état physique d'un bien immobilier dépend dans une large mesure du type d'utilisation et d'entretien qui en est fait. L'exploitation, l'entretien et les réparations nécessitent des investissements continuels. Il est donc important de contrôler sans cesse l'état physique des biens immobiliers par des inspections régulières et l'évaluation périodique de l'entretien nécessaire et des coûts de réparation à engager. Les résultats de l'évaluation de l'état physique prennent la forme d'un rapport détaillé sur les corrections à apporter aux systèmes matériels et leurs lacunes actuelles aussi bien que les coûts connexes.

L'évaluation précise de l'état d'un bien permettra au ministère de déterminer la fraction restante de la vie utile des immobilisations et leur conformité avec les politiques en matière d'accessibilité, de patrimoine et de protection environnementale, autant de renseignements qui détermineront les investissements actuels et futurs.

Parmi les échelles d'évaluation possibles de l'état d'un bâtiment, figurent :

  • l'indice de l'état des installations (IEI), un ratio du coût des réparations nécessaires à la valeur de remplacement;
  • l'indice de l'état du bâtiment (IEB), une valeur cumulative des résultats d'évaluation des diverses composantes particulières des systèmes du bâtiment (p. ex. CVC) : cet indice offre un degré de détail équivalent à celui de l'IEI classique, en ce sens que l'IEB cumulatif est applicable à une seule installation ou structure;
  • les systèmes de gestion techniques (SGT), un jeu d'outils qui aident à évaluer l'état des installations et à classer par degré d'importance les besoins en financement.

Incidence environnementale

L'incidence d'un bien immobilier sur l'environnement est fonction de l'ampleur des opérations qui s'y déroulent et s'étend sur un large éventail de fonctions et d'activités. Les lois fédérales et provinciales détermineront ou influenceront la gestion de quantité de fonctions opérationnelles et de fonctions d'entretien, et elles peuvent influer sur la nature et l'étendue de la surveillance obligatoire.

Un examen exhaustif du rendement relatif à l'environnement doit porter sur les questions suivantes, s'il y a lieu. Des indicateurs sont proposés pour chaque domaine, mais la liste ne doit pas être considérée comme exhaustive.

  • Sites contaminés :
    • nombre de sites évalués, assainis ou dont les risques sont gérés;
    • réduction de la responsabilité à l'égard de l'environnement par suite de dépenses d'assainissement.
  • Réservoirs de combustible :
    • pourcentage de réservoirs de combustible conformes aux lignes directrices techniques de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement.
  • Matières ou déchets dangereux :
    • nombre d'installations de stockage conformes à la réglementation;
    • volume des déchets dangereux éliminés.
  • Substances qui appauvrissent la couche d'ozone :
    • nombre d'installations dotées de plans de gestion stratégique ou d'élimination progressive des substances qui appauvrissent la couche d'ozone;
    • risque d'appauvrissement de la couche d'ozone ou de réchauffement de la planète causé par les émissions;
    • diminution des émissions en pourcentage des stocks.
  • Émissions de gaz à effet de serre et autres :
    • réduction annuelle des émissions en pourcentage dans l'ensemble du parc immobilier d'un ministère;
    • nombre de programmes de surveillance des émissions.
  • Gestion des déchets solides :
    • réduction en kg par personne/année/installation (en comparaison de données de référence);
    • pourcentage de déchets recyclés ou compostés.
  • Consommation et économie d'énergie et d'eau :
    • coût par année (par immeuble / occupant / m2 de superficie de bureau / programme);
    • nombre d'installations dotées de plans d'économie d'énergie ou d'eau;
    • pourcentage de réduction constaté et économies réalisées.
  • Eaux usées :
    • nombre de programmes de surveillance (qualité des déversements et du milieu ambiant);
    • nombre de cas de dépassement des lignes directrices sur les déversements.
  • Qualité de l'air intérieur :
    • nombre de vérifications de la qualité de l'air des immeubles;
    • présence de contaminants de l'atmosphère intérieure;
    • taux d'aération.
  • Planification en vue d'une éco­urgence :
    • existence de plans d'intervention en cas d'éco­urgence;
    • respect des plans en situation d'éco­urgence.

6.2.2 Fonctionnalité

La fonctionnalité se rapporte à la qualité de l’appui accordé par les biens immobiliers aux activités d’un ministère et à la mesure dans laquelle ils répondent aux besoins opérationnels particuliers des programmes ministériels. Ainsi, un rapport sur la fonctionnalité renseigne le ministère sur l’efficacité avec laquelle ses biens immobiliers permettent de satisfaire aux exigences des programmes.

Voici des exemples d’indicateurs de la fonctionnalité :

  • Adaptation :
    • emplacement et configuration du bien immobilier;
    • existence de services municipaux suffisants;
    • proximité de l’infrastructure de soutien, d’autres installations opérationnelles et de la clientèle;
    • aménagement interne à l’appui des utilisations et du mouvement des personnes et des biens;
    • utilisation maximale et optimale (potentiel d’aménagement).
  • Satisfaction de la clientèle :
    • locataires et occupants;
    • proximité des services aux employés;
    • clientèle;
    • plaintes et suggestions des utilisateurs.
  • Importance critique pour la mission (le programme) :
    • mesure dans laquelle un bien particulier est nécessaire pour répondre aux exigences d’un programme;
    • poursuite de l’activité.
  • État de préparation du bien :
    • l’état de préparation est représenté par des cotes qui classent les installations dans différentes catégories, notamment :
      • Pleinement préparé
      • Excédentaire par rapport au programme
      • À remplacer
      • Dépasse les besoins
      • N’appuie pas le programme

6.2.3 Utilisation

Utilisation s'entend de l'intensité de l'usage fait d'un bien immobilier. Un rapport en la matière aide les ministères à déterminer si leurs besoins en locaux sont satisfaits de façon efficiente.

L'indicateur de l'utilisation le plus répandu est le taux d'occupation. Certaines précautions s'imposent à qui calcule et interprète un indice du taux d'occupation. À titre d'exemple, une donnée globale qui révèle que x % de la superficie totale du portefeuille des installations est inoccupée ne permettrait pas de faire la distinction entre les biens immobiliers qui appuient une mission et ceux qui seraient excédentaires par rapport aux besoins des programmes. Dans la même optique, un taux d'occupation n'offre pas nécessairement de renseignements sur les locaux inoccupés depuis peu (le roulement) et ceux qui sont vacants depuis plusieurs années, voire plus longtemps.

L'indice d'utilisation des immobilisations (IUI) sert à évaluer le parc immobilier en regard des besoins des programmes. Il s'agit d'un ratio des immobilisations utilisées au total des immobilisations. Les biens utilisés sont recensés au moyen d'enquêtes annuelles, et des mesures distinctes sont établies pour les installations et les fonds de terre. L'IUI décèle la superficie excédentaire.

L'indice d'utilisation de la superficie (IUS) se calcule pour divers types de superficie en divisant la superficie réelle par les normes autorisées. Dans certains cas, un indice de 1,15 révèle l'existence de superficie excédentaire, tandis qu'une mesure de 0,95 indique que la superficie est insuffisante pour répondre aux besoins d'une activité.

Voici des exemples d'autres indicateurs possibles de l'utilisation :

  • Nombre d'heures d'utilisation d'un bien
  • Surface utile occupée
  • Superficie des terrains aménagés

6.2.4 Rendement financier

Le rendement financier d'un bien immobilier est évalué en comparaison des coûts de gestion et d'utilisation réels et prévus au cours de son cycle de vie.

Les principaux facteurs considérés comprennent les suivants :

  • Coûts d'acquisition et de financement
  • Taux de rendement (rendement quinquennal et annuel de l'investissement et revenus nets de fonctionnement)
  • Revenu par m2
  • Amortissement des biens
  • Coûts de fonctionnement et d'entretien
  • Coûts d'aliénation
  • Âge réel

Voici des exemples d'indicateurs utilisés couramment :

  • Coût par occupant par m2
  • Coût par occupant
  • Coût par m2

Le ratio des dépenses de fonctionnement à la valeur de remplacement actuelle des installations est un autre indicateur qui illustre le rapport entre les dépenses de fonctionnement annuelles allant à l'entretien et la valeur de remplacement actuelle d'installations. Le ratio des dépenses de fonctionnement à la superficie brute des installations correspond au rapport entre les dépenses de fonctionnement allant à l'entretien et la superficie brute totale en mètres carrés du portefeuille des installations.

Il incombe aux ministères de contrôler le rendement financier de tous les biens que compte leur parc immobilier. Cela vaut particulièrement pour les édifices patrimoniaux, afin d'éclairer les décisions sur les dépenses de conservation et la planification de l'investissement. Un indicateur du rendement financier permettrait aux ministères de faire la distinction entre les coûts occasionnés par différents types d'immeubles, p. ex. patrimoniaux et non patrimoniaux. Les ministères sont le mieux placés pour décider du mode de calcul d'un indicateur des coûts de fonctionnement qui serait pertinent et économique à établir.

6.2.5 Modèles de mesure du rendement des immobilisations

Plusieurs systèmes de mesure du rendement des biens immobiliers sont en usage. Signalons le Baldrige National Quality Program, la carte de pointage équilibrée et le modèle d'évaluation stratégique (MES).

6.3 Contexte de la mesure du rendement d'une immobilisation

Les ministères prennent des décisions complexes sur l'affectation à court et à long terme des ressources en se référant à des stratégies détaillées qui leur procurent des renseignements sur les biens immobiliers, le matériel, les RH et la TI. Les résultats de l'évaluation du rendement des biens immobiliers éclairent la planification stratégique, qui détermine, à son tour, les plans d'investissement dans les immobilisations

Contexte de la mesure du rendement d’une immobilisation
Contexte de la mesure du rendement d’une immobilisation. Version textuelle ci-dessous:
Contexte de la mesure du rendement d’une immobilisation - Version textuelle

Le graphique suivant illustre les nombreux facteurs qui sont incorporés au processus décisionnel d’attribution à court et à long terme dans le cadre de la mesure du rendement des actifs. Il montre que les Problèmes et résultats de rendement contribuent aux Stratégies immobilières. À leur tour, les Stratégies immobilières, avec les Stratégies relatives au matériel et à la TI, contribuent au Plan d’investissement en immobilisations, qui contribue lui même à l’Attribution et à la planification des ressources organisationnelles. Parmi les autres facteurs qui contribuent à l’Attribution et à la planification des ressources organisationnelles, mentionnons les Plans relatifs aux ressources humaines et aux autres ressources.

6.3.1 Conséquences du mauvais rendement des immobilisations

Comme l'illustre le schéma ci­dessus, les problèmes de rendement doivent être résolus et des stratégies doivent être établies pour assurer le bon rendement des immobilisations. Voici certains des facteurs particuliers à considérer à cette fin :

  • Mauvais état
    • Réaffectation des fonds en vue d'assurer la viabilité des biens à court et à long terme.
    • Report de l'entretien sur la foi d'une évaluation des risques.
    • Analyse coûts­avantages exhaustive pour choisir entre la conservation et le remplacement.
    • Vente ou démolition d'une structure, là où le fonds de terre doit être conservé.
  • Piètre rendement environnemental
    • Adoption d'un système de gestion environnementale qui sert à contrôler à long terme le rendement en matière d'environnement.
    • Analyse des différentes solutions d'écologisation des opérations.
    • Analyse coûts­avantages visant à justifier des améliorations éconergie (dont l'objet est, par exemple, de réduire la consommation d'énergie ou d'eau).
    • Campagne de promotion de la conformité (mécanismes de réacheminement des déchets, réduction de la consommation d'énergie, et autres).
  • Piètre fonctionnalité
    • Analyse de différentes solutions possibles à des problèmes.
    • Élaboration de stratégies d'aliénation des biens qui ne répondent plus aux exigences des programmes et dont la conservation ne peut être justifiée.
    • Réinstallation pour tirer parti des occasions d'utilisation maximale et optimale.
  • Sous­utilisation
    • Examen de la possibilité d'aliéner les parties inoccupées de biens immobiliers.
    • Recherche d'occasions d'utiliser des locaux et des biens inoccupés ou sous­utilisés par des services du ministère ou d'autres ministères.
    • Là où la conservation de biens inoccupés ou sous­utilisés est justifiée, recherche d'occasions d'en maximiser le rendement économique par la location, l'octroi de permis ou d'autres mécanismes producteurs de revenus.
  • Problèmes de rendement financier
    • Recherche de moyens de réduire les coûts :
      • diminution de la consommation d'énergie;
      • groupement de services divisés;
      • confirmation de la pertinence des PTLIF et recherche d'occasions de les réduire;
      • optimisation de l'utilisation de la superficie;
      • diminution du taux de sous­utilisation;
      • analyse du marché afin de constater si les tarifs sont trop élevés et s'il est nécessaire de les renégocier;
      • examen du potentiel de mise en valeur non réalisé.

Les mesures énumérées ci­dessus sont des exemples d'interventions que les ministères peuvent envisager, et elles ne représentent aucunement une liste exhaustive.

6.4 Ajustement du modèle de garde

À tout moment au cours de la vie utile d'un fonds de terre, d'un immeuble ou d'une infrastructure il peut être justifié, du point de vue économique, d'en donner en location tout ou partie. Il se peut que les besoins à court et à long terme des programmes aient changé à ce point que l'ajustement du modèle de garde assure l'abordabilité de la prestation des programmes. Les besoins du ministère peuvent avoir changé, si bien que — quoique les immobilisations touchées demeurent nécessaires — la part de superficie sous­utilisée susceptible d'être consacrée à d'autres usages va croissant.

De plus, le ministère ferait bien, dans certains cas, de prévoir des emprises ou des servitudes pour répondre aux besoins des administrations municipales voisines ou adapter les lieux à l'activité économique régionale.

Le cas échéant, les ministères gardiens veilleront à ce que le gouvernement fédéral se conduise d'une manière ouverte et équitable et qui influera au minimum sur les entreprises ou les intérêts privés aux environs de l'immobilisation touchée. Les facteurs à considérer relativement aux demandes de soumissions lancées par le gouvernement fédéral sont particulièrement pertinents.

6.5 Relation locataire-gardien

Les ministères doivent conclure officiellement par écrit les ententes sur les biens immobiliers afin que toutes les parties interprètent de la même façon les rôles, les responsabilités et les engagements financiers de chacune. En outre, les ministères doivent communiquer ouvertement, se transmettre l'information utile dans de brefs délais et respecter leurs obligations opérationnelles, juridiques et stratégiques respectives. Il importe également d'établir un processus de règlement des différends éventuels entre les parties.

Le ministère locataire, en qualité d'employeur, doit veiller à la santé et à la sécurité de ses employés dans le milieu de travail. La législation (Code canadien du travail) et divers instruments stratégiques dont il est question ci­dessous font état des obligations précitées.

Les ministères locataires doivent faire en sorte que tous locaux acquis répondent entièrement aux besoins de leurs programmes et à leurs obligations stratégiques en faisant connaître clairement et officiellement les exigences particulières de leurs programmes aux ministères gardiens dès le début du processus de planification.

6.6 Diligence raisonnable et objectifs du gouvernement

6.6.1 Sécurité

La Politique du gouvernement sur la sécurité (PGS) énonce l'objectif stratégique que les ministères doivent réaliser et les exigences stratégiques auxquelles ils doivent satisfaire. Les exigences concernant la gestion des risques de sécurité, le contrôle de l'accès et les mesures de protection présentent un intérêt particulier pour les gestionnaires immobiliers.

La Politique compte deux parties : la première (chapitre 1­1) présente la politique à proprement parler, tandis que la seconde réunit les normes opérationnelles suivantes :

Les organismes responsables d'un domaine particulier rédigent de la documentation technique à son sujet. Le lecteur est invité à accéder aux thèmes (chapitres) énumérés ci­dessus pour constater les documents disponibles et, si la situation s'y prête, consulter les normes techniques.

Pour obtenir avis et conseils concernant l'interprétation et la mise en œuvre de la PGS et des normes opérationnelles, prière d'adresser un courriel à gos-sog@tbs-sct.gc.ca. Veuillez adresser les demandes de renseignements concernant la documentation technique à l'organisme responsable.

6.6.2 Santé et sécurité

Les administrateurs généraux, en tant qu'employeurs tels qu'ils sont définis à la partie II du Code canadien du travail, doivent veiller à la santé et à la sécurité des employés dans le milieu de travail. Comme il existe un rapport direct entre l'état des biens immobiliers et la santé et la sécurité, les gestionnaires immobiliers doivent contrôler étroitement l'état des lieux et faire le nécessaire pour que les documents de planification prévoient et expliquent clairement les investissements nécessaires pour assurer l'entretien, apporter des améliorations aux immobilisations et parer aux risques à mesure qu'ils se présentent (par des réparations ou des travaux d'atténuation urgents).

Protection contre les incendies

La gestion des risques visant à assurer la santé et la sécurité comprend le respect des instruments stratégiques sur la protection contre les incendies du Conseil du Trésor et la collaboration avec les responsables du Programme du travail à Ressources humaines et Développement social Canada aux mesures de protection en la matière.

La politique actuelle du Conseil du Trésor sur la protection contre les incendies prescrit un cadre d'exigences en matière de respect de codes et de normes. Les principales responsabilités découlant de cet ensemble complexe d'exigences liées réciproquement comprennent les suivantes :

  • déclarer tous les incendies au Service de protection contre les incendies de Ressources humaines et Développement social Canada;
  • veiller à ce que les systèmes d'alarme incendie soient inspectés et mis à l'essai afin de confirmer qu'ils sont conformes au Code national de prévention des incendies du Canada;
  • faire le nécessaire pour que soient inspectés, mis à l'essai et entretenus, sans exception, le matériel et les systèmes de protection contre les incendies dans les biens immobiliers dont un ministère assure la gestion et la maîtrise, conformément aux exigences du Code national du bâtiment (CNB), du Code national de prévention des incendies (CNPI) du Canada et des normes de protection contre les incendies du Conseil du Trésor, en ce qui concerne, notamment :
    • la conception et la construction des immeubles;
    • l'exposition des immeubles;
    • les services immobiliers;
    • les matières dangereuses et les processus et opérations connexes;
    • le stockage et le maniement des matières;
    • les systèmes de détection des incendies et d'alarme incendie;
    • les systèmes d'alimentation en eau et d'extinction des incendies;
    • les extincteurs;
    • les systèmes d'extinction particuliers;
    • les systèmes d'urgence en cas d'incendie;
    • les procédures et les organisations d'urgence en cas d'incendie et les plans d'évacuation;
    • l'intervention et le matériel du service des incendies;
    • les mesures visant à réduire au minimum les pertes ou les dommages à la suite d'un incendie.

Les ministères locataires sont chargés d'assurer l'inspection, la mise à l'essai et l'entretien du matériel et des systèmes complémentaires ou spécialisés qui protègent contre les incendies le matériel et les lieux où se déroulent les processus et les opérations dont ils assurent la gestion et la maîtrise, conformément aux exigences du CNB, du CNPI et de la Politique sur la protection contre les incendies, enquêtes et rapports du Conseil du Trésor. Il incombe au ministère locataire, là où sont installés des systèmes de protection contre les incendies qui répondent à ses besoins opérationnels, d'en assurer la coordination efficace avec les systèmes de protection contre les incendies déjà installés dans les immeubles.

Les ajouts aux immeubles et aux structures et les modifications qui leur sont apportées aussi bien que les changements d'occupation et d'utilisation doivent être conformes à la Politique et passés en revue afin d'en assurer la conformité avec cette dernière, le CNB et le CNPI. Fait à noter, le renouvellement d'un bail est considéré comme une acquisition et est soumise à l'examen complet décrit à (Section sur l'acquisition — Protection contre les incendies).

Les ministères doivent faire le nécessaire pour que les services d'extinction des incendies des collectivités locales soient libres d'inspecter (sans préjudice) les biens fédéraux pour pouvoir s'acquitter de leurs obligations de lutte contre les incendies. De plus, les ministères doivent fournir au besoin, aux services locaux de lutte contre les incendies, des exemplaires de leurs plans d'évacuation en cas d'incendie.

Usage du tabac dans les lieux fédéraux

Les questions relatives à l'usage du tabac dans le milieu de travail et à l'extérieur doivent être tirées au clair. Elles sont soulignées aux présentes en raison du rapport direct entre la gestion de l'usage du tabac et la satisfaction des employés et la tension dans le milieu de travail.

6.6.3 Environnement

La principale responsabilité des ministères gardiens relative à l'environnement est de veiller à ce que les biens immobiliers fédéraux soient protégés contre les dommages environnementaux tout au long de leur vie utile, conformément au principe du développement durable. Idéalement, ils préviendront la pollution plutôt que d'y remédier après coup. Toutefois, certains biens seront inévitablement contaminés par des opérations courantes ou des accidents.

L'utilisation, y compris par un tiers autorisé, d'un bien immobilier ne doit pas avoir pour conséquence sa contamination ou des effets négatifs sur l'environnement. En cas de contamination, des mesures immédiates et raisonnables doivent être prises pour protéger la santé et la sécurité des personnes et de l'environnement avant d'arrêter une ligne d'action future.

Les ministères gardiens sont chargés d'apporter des mesures correctives aux effets négatifs sur l'environnement qu'a la gestion qu'ils assurent des biens immobiliers. À moins qu'il puisse être démontré que des mesures correctives plus rigoureuses soient plus avantageuses économiquement pour le gouvernement fédéral, l'action corrective entreprise doit être adaptée aux exigences de l'utilisation actuelle ou prévue du bien touché.

Lorsqu'ils établissent des objectifs d'assainissement, les ministères gardiens doivent choisir la plus praticable des trois méthodes élaborées par le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME) :

  • Première méthode : suivre les Recommandations pour la qualité de l'environnement du CCME, lesquelles sont modifiées selon les besoins, de même que les Standards pancanadiens relatifs aux hydrocarbures pétroliers (HCP) dans le sol, le cas échéant. S'il n'y a pas de directives relatives à une certaine catégorie de contaminant ou si elles ne sont pas appropriées du point de vue technique ou économique à une situation particulière, les ministères et organismes peuvent avoir recours à des lignes directrices ou à des normes équivalentes (p. ex. provinciales).
  • Deuxième méthode : suivre les Recommandations pour la qualité de l'environnement du CCME modifiées où les conditions du site, l'utilisation du terrain, les récepteurs ou le mode d'exposition diffèrent légèrement des protocoles ayant été utilisés pour l'élaboration des recommandations susmentionnées.
  • Troisième méthode : suivre les Recommandations pour la qualité de l'environnement du CCME modifiées et fondées sur une évaluation spécifique des risques associés à un site, tel qu'il est décrit par le CCME, ou l'équivalent, et où les conditions sont uniques ou tout particulièrement de nature délicate.

Les ministères déploieront tous les moyens dont ils disposent pour empêcher leurs activités de se répercuter négativement sur les biens immobiliers attenants.

Par souci d'économies d'échelle, un ministère qui doit régler un problème de contamination envisagera de coordonner son activité d'assainissement avec celles que mènent d'autres parties pour régler des problèmes comparables dans des lieux attenants.

Lorsqu'ils sont appelés à gérer des sites contaminés à l'étranger, les ministères doivent se conformer aux lois et aux règlements environnementaux des collectivités locales ou du pays hôte, et, en l'absence de tels lois et règlements, ils appliqueront des pratiques exemplaires afin de réduire au minimum les effets nocifs de la contamination.

6.6.4 Obligations juridiques

Plans et priorités des collectivités locales

Bien que la Loi constitutionnelle de 1982 exonère en droit les biens immobiliers fédéraux des contrôles et des lois en matière d'utilisation du sol établis par d'autres ordres de gouvernement, les ministères gèrent leurs biens immobiliers en tant que citoyens institutionnels probes. À ce titre, ils connaissent et respectent les plans et les priorités de la collectivité locale dans laquelle ils sont situés. Ils doivent saisir l'effet éventuel de leurs activités sur leur milieu immédiat.

Titre libre

Il relève de la gestion prudente de confirmer de nouveau à l'occasion la situation juridique de tous les biens immobiliers que compte le parc d'un ministère. Ainsi, le personnel chargé de gérer les immobilisations sera informé des possibilités de contestation de titres ou des restrictions qui s'y appliquent. L'expérience nous apprend que des obligations ou des restrictions légales essentielles rattachées à un titre sont souvent « oubliées » jusqu'à ce qu'il soit pratiquement trop tard lorsqu'un projet de construction ou de réutilisation est envisagé, et, trop souvent, de telles obligations ou restrictions ne sont examinées en détail qu'au moment de l'aliénation du bien dont il s'agit.

Droits des Autochtones

Les responsables doivent connaître l'identité des groupes autochtones habitant à proximité de biens immobiliers. La gestion prudente de ces derniers prescrit d'entretenir des rapports avec la direction des groupes afin de favoriser la relation privilégiée que le gouvernement fédéral entretient avec les peuples autochtones aux termes de la Loi constitutionnelle de 1982, grâce également aux programmes et aux initiatives que le gouvernement offre de longue date aux groupes autochtones et aux Autochtones particuliers.

Il y a lieu de signaler, tout particulièrement, les droits, réels ou affirmés, des Autochtones sur les biens immobiliers d'un ministère et les répercussions de l'utilisation faite de ces biens sur les droits susmentionnés. Les conseillers juridiques du ministère de la Justice Canada sont en mesure de renseigner les ministères sur les situations dans lesquelles la consultation de groupes autochtones ou d'Autochtones particuliers est une obligation juridique. Quoi qu'il en soit, l'entretien de bons rapports tant qu'une immobilisation fait partie du parc immobilier d'un ministère permettra bien souvent d'éviter que les intérêts des Autochtones occasionnent des litiges ou des tensions.

Droits d'exploitation de surface ou souterraine

Si les secteurs public ou privé, ainsi que des particuliers, des entreprises ou des groupes autochtones, ont accès à des biens immobiliers afin d'y exploiter (p. ex. par la chasse ou la pêche) ou d'y extraire (p. ex. par l'exploitation des forêts ou de gisements de minéraux ou d'hydrocarbures) des ressources, les contrôles applicables le cas échéant (juridiques, environnementaux et autres) devront être coordonnés avec les exigences permanentes des programmes. Il se peut que le régime juridique qui prévoit l'accès des lieux aux intéressés soit établi dans le bail, le permis ou l'acte d'achat d'origine. Il se peut également qu'il appelle la tenue de négociations par étapes ou de façon continue.

Une attention particulière doit être accordée au mécanisme de traitement des revenus susceptibles d'être tirés de l'exploitation ou de l'extraction de ressources de surface ou souterraines d'un bien immobilier fédéral, et la formule devra être examinée régulièrement. En règle générale, les revenus occasionnés par l'accès d'autres parties à des ressources sont portés au crédit du Trésor et ne peuvent servir à compenser les coûts des programmes.

6.6.5 Patrimoine

Les ministères gardiens doivent se doter d'un plan dont l'objet est de faire évaluer le caractère patrimonial de tous les immeubles de l'État âgés d'au moins 40 ans. Le plan doit être élaboré en tenant compte des stratégies d'acquisition, de fonctionnement, d'entretien et d'aliénation des ministères, qui mentionneront à coup sûr les immeubles en usage qui doivent être évalués, si ce n'est déjà fait, et être gérés d'une manière qui en respecte et en conserve la valeur patrimoniale.

  • Édifices fédéraux du patrimoine classés. Les ministères doivent demander conseil au BEEFP avant d'effectuer des interventions, y compris des opérations et des travaux d'entretien, ou de changer l'utilisation d'un édifice de manière à altérer les caractéristiques patrimoniales telles qu'elles sont définies dans l'Énoncé de la valeur patrimoniale. Les ministères trouveront des conseils pratiques dans les normes et les lignes directrices sur la conservation des lieux historiques du Canada.
  • Édifices fédéraux du patrimoine reconnus. Les ministères doivent obtenir de bons conseils sur la conservation lorsqu'ils envisagent de modifier un édifice du patrimoine, d'en changer l'utilisation ou d'y pratiquer une autre intervention, si bien que son caractère patrimonial pourrait en être altéré. Ils s'adresseront pour la circonstance à des spécialistes en conservation du secteur privé ou public, notamment à ceux du BEEFP.

Parcs Canada offre des conseils sur la préservation du caractère patrimonial potentiel des « édifices de caractère historique », c'est­à­dire des immeubles dont on sait, dès leur construction, qu'ils deviendront des édifices patrimoniaux, d'après des critères tels associations historiques, qualités architecturales et facteurs environnementaux. Un bon exemple d'édifice de caractère historique est le Musée canadien de la guerre à Ottawa.

La Loi sur l'Agence Parcs Canada stipule notamment ce qui suit : « L'Agence est responsable de la mise en œuvre de la politique du gouvernement du Canada dans le domaine des parcs nationaux, des lieux historiques nationaux … des autres lieux patrimoniaux protégés et des programmes de protection du patrimoine ». Les archéologues de Parcs Canada peuvent également offrir aux autres gestionnaires des terres fédérales des conseils, des outils et des renseignements en ce qui a trait à l'archéologie et aux études d'impact environnemental.

6.6.6 Accessibilité

Les ministères doivent se demander s'il y a lieu d'appliquer des normes et des codes qui sont entrés en vigueur postérieurement à l'approbation et à l'occupation de leurs biens immobiliers, de manière à répondre aux nouveaux besoins de la collectivité des personnes handicapées et à mettre en œuvre les nouvelles technologies prévues à leur intention. Fait à noter, la Norme d'accès facile représente les exigences minimales applicables à tous les biens.

Qui plus est, il y a lieu de revoir régulièrement les exemptions et les écarts afin de confirmer qu'ils demeurent justifiables, d'après l'utilisation faite des biens et leur mode d'occupation.

Il est signalé que le renouvellement d'un bail est considéré comme une acquisition et que la Norme d'accès facile s'applique intégralement à ce moment.

6.7 Liste de contrôle

  • Des indicateurs et des objectifs de rendement ont­ils été fixés, et des solutions ont­elles été apportées aux conséquences des lacunes dans les plans stratégiques?
  • Des exigences actuelles et permanentes des programmes ont­elles été désignées pour chaque bien que compte le parc immobilier?
  • Les exigences en matière de sécurité et les mesures de sécurité sont­elles mises à jour régulièrement, y compris les instructions à l'adresse des utilisateurs du bien immobilier?
  • Des plans d'évacuation d'urgence ont­ils été élaborés et examinés de concert avec les services des incendies des collectivités locales et RHDSC?
  • Les exigences en matière d'accessibilité sont­elles satisfaites, particulièrement en ce qui concerne les situations d'urgence comme un incendie?
  • Le BEEFP a­t­il été invité à examiner les immeubles âgés d'au moins 40 ans? Les édifices désignés sont­ils gérés d'une manière qui en protège le caractère patrimonial, tel qu'il est défini à l'Énoncé de la valeur patrimoniale?
  • Des plans de conservation des édifices désignés ont­ils été élaborés?
  • Le bien immobilier a­t­il été l'objet d'une vérification environnementale? Existe­t­il un plan d'action ou d'assainissement visant à corriger tout problème environnemental?
  • Des mesures sont­elles prises de temps à autre pour entretenir de bons rapports avec les voisins d'un bien immobilier, tout particulièrement des groupes autochtones qui pourraient avoir un intérêt dans le mode de gestion d'un bien?
  • Les documents juridiques sur les titres de propriété et des questions connexes sont­ils examinés et mis à jour régulièrement, et est­il tenu compte des exigences juridiques ayant évolué dans le cadre de l'utilisation faite d'une immobilisation?
  • S'il existe un rapport gardien­locataire, le locataire a­t­il fourni au gardien tous les renseignements pertinents sur ses exigences opérationnelles actuelles et futures, y compris ses besoins en locaux et ses exigences à long terme en matière de sécurité et d'accessibilité?

7. Aliénation

La présente section traite de la dernière phase du cycle de vie d’un bien immobilier, à savoir son aliénation par vente ou transfert. Dans les circonstances, l’aliénation ne se rapporte pas aux baux, aux permis ou aux charges, dont traitent les sections 6 et 8. De plus, bien que la dernière phase du cycle de vie se termine parfois par la démolition, la présente section n’en traite pas non plus. Les ministères voudront peut­être consulter la Politique sur les marchés avant d’engager des entrepreneurs qu’ils chargeront de démolir des immobilisations fédérales.

7.1 Introduction au processus d’aliénation

Les ministères doivent adopter une approche anticipatrice de la planification de l’aliénation plutôt que de procéder au cas par cas. Ils doivent se doter de processus qui leur permettent de repérer les biens immobiliers excédentaires et, dans le cadre de stratégies plus vastes de planification de l’investissement, les biens immobiliers susceptibles de le devenir. Les décisions d’aliénation doivent être bien planifiées et s’appuyer sur l’analyse des indicateurs de rendement et sur les besoins actuels ou prévus du programme touché. Il est important de planifier le renouvellement ou l’aliénation avant qu’un bien immobilier donné ne parvienne à l’obsolescence et que sa capacité à répondre aux besoins du service des programmes ministériels soit compromise.

Dès qu’un ministère reconnaît qu’un bien n’est plus nécessaire à la mise en œuvre de ses programmes ou de ses activités, il doit le déclarer excédentaire. Toutefois, le ministère demeure responsable de la garde et de la maîtrise du bien excédentaire, y compris de ses coûts de fonctionnement, jusqu’à ce qu’il soit vendu ou transféré. À ce moment, il applique le processus d’aliénation qu’illustre le schéma suivant et qui est décrit en détail ci­après.

Introduction au processus d’aliénation
Processus d’aliénation de biens immobiliers. Une description complète du processus peut être trouvé dans le texte qui suit immédiatement cette image. Version textuelle ci-dessous:

7.2 Étapes du processus d'aliénation

7.2.1 Détermination du type d'aliénation

Le processus courant d'aliénation s'applique généralement à des biens, ou à des portefeuilles de biens, de moindre valeur qui peuvent être facilement vendus sans qu'un investissement considérable soit nécessaire. Ces biens sont normalement vendus « tels quels » sur le marché public par le ministère qui en a la garde, son mandataire (Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) ou une entreprise privée. Le cas échéant, les transactions signifient qu'il y a peu de possibilités d'accroître la valeur du bien avant la vente ou le transfert, et que le bien ne revêt pas d'intérêt stratégique.

Le processus stratégique d'aliénation porte sur des biens « stratégiques », ou des portefeuilles de tels biens, dont la valeur peut être accrue de manière appréciable, qui sont particulièrement délicats sur le plan politique ou qui présentent un ensemble de ces caractéristiques. En raison de la complexité de leur situation, les biens visés peuvent faire l'objet d'efforts innovants dans le cadre d'une approche de gestion globale. La Société immobilière du Canada limitée (SIC), l'agent d'aliénation du gouvernement, se charge d'aliéner les biens excédentaires choisis dont il est question par voie d'un processus dirigé.

La vente des biens immobiliers excédentaires à la SIC doit être envisagée lorsqu'une ou plusieurs des conditions suivantes sont réunies :

  • la taille ou la valeur du bien, ou du portefeuille de biens, est assez importante pour nuire aux marchés locaux si son intégration n'est pas gérée correctement;
  • il est possible d'accroître grandement la valeur du bien, ou des biens d'un portefeuille (p. ex. par lotissement, modification du zonage, un investissement ou une opération de mise en valeur avant la vente), de manière à optimiser le rendement pour les Canadiens;
  • un partenariat avec un autre ordre de gouvernement, le secteur privé ou une autre partie constitue le meilleur moyen d'obtenir soit la valeur inhérente du bien ou du portefeuille de biens donné, soit le meilleur résultat pour le gouvernement au-delà du rendement financier;
  • il y a des questions délicates sur le plan politique, y compris la possibilité d'un gain important pour un tiers plutôt que pour le gouvernement.

Si le bien immobilier visé ne remplit aucune des conditions susmentionnées, le processus courant d'aliénation s'y appliquera.

7.2.2 Intérêt pour un bien immobilier excédentaire

Processus courant

Dans le cas du processus courant, tous les biens immobiliers fédéraux excédentaires sont offerts simultanément aux autres ministères fédéraux, aux sociétés d'État et aux administrations provinciales et municipales. Ces organismes peuvent acquérir des biens immobiliers à des fins publiques sur une base prioritaire comme il est décrit ci­dessus. Toutefois, lorsque l'acheteur prioritaire a la possibilité de modifier le zonage et de revendre un bien immobilier à profit, l'acte de cession ou de transfert doit inclure des clauses restrictives appropriées visant à garantir le respect de l'esprit initial de l'opération.

Les délais de confirmation de l'intérêt porté à un bien à des fins publiques que précise la Directive sur la vente ou le transfert des biens immobiliers excédentaires doivent être respectés. Quand un bien immobilier est transféré à des fins publiques, le transfert final de la gestion doit être réalisé dès que possible après la période d'offres.

Si les organismes mentionnés ci-dessus ne profitent pas de la possibilité d'acquérir un bien immobilier excédentaire par le processus courant, le bien est alors déclaré « excédentaire » par rapport aux besoins du gouvernement, et il est aliéné par l'État dans des conditions d'équité et de transparence manifestes, compte tenu de la nécessité d'accorder au public la possibilité raisonnable de se porter acquéreur par voie d'un appel d'offres. Si cette façon de faire ne convient pas ou n'est pas dans l'intérêt public, le recours à l'appel d'offres peut ne pas être obligatoire.

Les ministères qui désirent obtenir de plus amples consignes sur les appels d'offres sont invités à consulter la section 8 du Guide, qui propose des exemples de transactions qui échappent à l'obligation de procéder à un appel d'offres.

Le choix des offres doit se faire prudemment, sous l'aspect financier, pour assurer le meilleur rapport qualité-prix au contribuable canadien.

Processus stratégique

Le traitement des aliénations stratégiques est une question délicate. La stratégie d'aliénation d'un bien excédentaire stratégique vise à obtenir le meilleur rapport qualité­prix pour l'État en tenant compte des exigences des politiques en vigueur et des cordes sensibles au sein de la collectivité, y compris les besoins des communautés de langue officielle en situation minoritaire.

À la différence des biens visés par le processus courant, ceux qui sont assujettis au processus d'aliénation stratégique ne sont pas mis en vente ou transférés en priorité. Les ministères responsables de l'exécution de programmes, les sociétés d'État mandataires et les autres ordres de gouvernement sont plutôt consultés pour déterminer tout intérêt qu'ils pourraient porter au bien particulier, compte tenu de leurs enjeux ou de leurs programmes. Cette information est prise en considération à l'étape d'évaluation des intervenants du processus.

Il faut déterminer les intérêts des organismes gouvernementaux le plus rapidement possible au cours du processus. Une confirmation écrite de la nature et de l'étendue de l'intérêt doit être fournie dans des délais de 120 ou 240 jours, comme dans le cas du processus courant.

Étant donné la nature délicate des biens faisant l'objet d'une aliénation stratégique, il faut faire preuve de prudence quand on informe les intervenants hors du gouvernement fédéral de l'intention d'aliéner un bien. Il faut leur préciser que le bien excédentaire n'est pas proposé à la vente sur le marché libre, car il répond aux critères qui imposent que ce soit la Société immobilière du Canada limitée (SIC), la société mandatée par le gouvernement pour aliéner ses biens immobiliers, qui se charge de gérer sa réintégration dans la collectivité.

L'objectif de l'évaluation des intervenants est de fournir des éléments ou des hypothèses de base pour permettre aux responsables du processus d'aliénation stratégique d'aller de l'avant en ayant en main quelques renseignements sûrs en matière de risques. Les questions qui concernent plusieurs programmes, comme le patrimoine fédéral, les questions environnementales, et les intérêts des Autochtones et les langues officielles, doivent être cernées par les organismes fédéraux concernés. Les restrictions qui s'appliquent aux biens-fonds en matière d'utilisation opérationnelle par les ministères gardiens ou les autres ministères doivent également être confirmées (p. ex. musées, initiatives de logements abordables, poursuite de l'utilisation du programme).

Idéalement, l'évaluation des intervenants aboutit à des conclusions et à des ententes entre les intervenants fédéraux sur les restrictions à l'utilisation du bien-fonds (p. ex. abandon progressif ou maintien du programme par le ministère gardien) avant l'évaluation du bien et la mise en route du processus de planification de la SIC. Le ministère gardien aura avantage à mettre sur pied une équipe interministérielle, ou, à tout le moins, un réseau de personnes-ressources composé de représentants des autres intervenants fédéraux qui aideront à cerner et à évaluer l'intérêt porté au bien aux fins de programmes tout au long du processus.

À ce point du processus d'aliénation stratégique, le ministère gardien doit se charger d'autres activités, notamment :

  • le choix du porte­parole ministériel désigné pour les projets biens en vue, s'il y a lieu;
  • l'élaboration d'une stratégie ou d'un plan de communication pour répondre aux questions et aux préoccupations pendant que le processus se déroule.

7.2.3 Diligence raisonnable et objectifs du gouvernement

Qu'il s'agisse d'une aliénation courante ou stratégique, il incombe au ministère gardien de mener à bien tous les travaux nécessaires concernant les biens touchés.

La phase de l'aliénation ne doit pas être inattendue : les ministères gardiens doivent l'entreprendre en tant qu'étape finale bien planifiée pour laquelle leur cadre de planification prévoit de bons délais. Tous les renseignements nécessaires sur un bien doivent avoir été recueillis avant que soit amorcée l'aliénation. Le moment est propice à l'examen et à la confirmation des renseignements dont il est question ci­dessous. Ce n'est normalement pas le moment de chercher à obtenir de nouveaux renseignements, et, dans la plupart des cas, des données inattendues ne seraient pas mises au jour à cette étape.

Sécurité

Il peut arriver, à l'occasion, que l'aliénation de biens excédentaires présente un danger pour la sécurité du public ou suscite des préoccupations à ce sujet s'ils sont offerts à la vente au public ou à d'autres ordres de gouvernement. Cette catégorie de biens immobiliers peut comprendre, sans toutefois s'y limiter, d'ancien bunkers de la Défense nationale, des laboratoires spécialisés, d'anciennes prisons ou d'anciens centres de détention et des structures renforcées dans un but particulier. Les ministères gardiens ont la responsabilité de détecter les problèmes de sécurité publique lorsqu'ils entament un processus pour déclarer un bien immobilier fédéral excédentaire; ils doivent en outre assumer tous les coûts engagés pour modifier le bien immobilier afin d'éliminer les problèmes possibles de sécurité publique.

Les réponses aux questions qui suivent peuvent aider à déterminer si certaines caractéristiques de biens immobiliers excédentaires sont susceptibles de poser un problème de sécurité publique. Ces lignes directrices ne sont fournies qu'à titre indicatif et doivent être appliquées avec discernement. Selon toute probabilité, un bien immobilier excédentaire doit posséder au moins deux des caractéristiques pour qu'on puisse déclarer qu'il pose des problèmes de sécurité publique. Lorsqu'ils procèdent à une évaluation de sécurité, les organismes fédéraux peuvent demander conseil des corps policiers du territoire où est situé le bien immobilier visé.

Les questions suivantes aideront les intéressés à déterminer si un bien excédentaire peut poser un problème de sécurité publique :

  • Le bien immobilier est-il fortifié de quelque façon? Par exemple, ses murs ou ses accès sont-ils renforcés? Y a-t-il des barreaux aux fenêtres ou a-t-il même des fenêtres? Le nombre d'entrées est-il limité? Comporte-t-il des dispositifs de sécurité comme des tours de contrôle ou des murs d'enceinte?
  • Est­il en grande partie ou entièrement souterrain?
  • Est-il entièrement ou partiellement autonome? Possède-t-il des systèmes de survie indépendants comme des dispositifs de filtration d'air, des génératrices ou une source d'approvisionnement en eau?
  • Est-il construit de telle sorte qu'il serait très difficile pour la police d'en forcer l'entrée?
  • Possède-t-il de l'équipement qui pourrait facilement être utilisé par des organisations terroristes ou criminelles pour la culture hydroponique de drogues, l'aménagement de laboratoires clandestins, la fabrication d'armes nucléaires, biologiques ou chimiques ou d'autres activités criminelles importantes?

Selon les résultats de l'évaluation de sécurité, l'une des mesures suivantes peut être prise :

  • Il n'existe aucun problème de sécurité publique; la vente du bien immobilier dans son état actuel est donc acceptable.
  • Il existe des problèmes de sécurité publique, mais le ministère gardien se charge d'effectuer les modifications indiquées, et le bien immobilier peut donc être vendu.
  • Il existe des problèmes de sécurité publique et d'importantes modifications sont nécessaires avant que le bien immobilier puisse être mis en vente.
  • Le bien doit être démoli pour des raisons de sécurité publique.
  • Le ministère gardien doit reconsidérer s'il convient de déclarer le bien excédentaire.
État

Si une immobilisation a été bien entretenue conformément à des plans d'investissement à long terme, son état, au moment de son aliénation, devrait correspondre à son âge et à l'utilisation qui en a été faite. La détérioration notée dans les systèmes de planification et de rapports d'un ministère, sans que des mesures correctives aient été prises, ne répondrait pas à la norme souhaitée de propriété prudente, même si l'aliénation de l'immobilisation détériorée est prévue depuis longtemps.

Bien que l'entretien continu des immobilisations destinées à être aliénées impose un fardeau aux budgets ministériels, leur détérioration provoque des risques pour la santé, la sécurité et l'environnement. Les obligations d'un ministère en matière de garde de biens immobiliers ne se terminent que lorsque les biens ne figurent plus à son parc immobilier.

Obligations juridiques

Le ministère gardien consultera le ministère de la Justice Canada pour confirmer la validité des documents figurant dans ses dossiers concernant le titre de propriété d'un bien.

La Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux impose de nombreuses exigences auxquelles il faut satisfaire afin de déterminer le ministère chargé de la gestion d'un bien. Les renseignements sur la question seraient normalement confirmés de nouveau à l'occasion avant qu'un ministère procède à une aliénation, à l'octroi d'un permis ou au transfert de la responsabilité de la gestion d'un bien.

Le ministre de la Justice ou son délégué au ministère concerné doit être convaincu que le ministre à l'origine de l'aliénation est chargé de la gestion du bien à aliéner. Il arrive qu'une recherche de titres ne soit pas concluante, et la loi prévoit donc une disposition en vertu de la laquelle un ministre est réputé être chargé de la gestion d'un bien s'il est « convaincu » que c'est effectivement le cas. Les conditions à remplir pour qu'un ministre ait une telle conviction sont énumérées à l'annexe C du Guide.

Le ministère de la Justice Canada doit être consulté dès que possible pour régler toutes les questions de titre et tous risques juridiques. Les résultats de l'analyse détermineront si le gardien procède ou non à l'aliénation.

Questions autochtones

Les ministères doivent confirmer de nouveau l'existence ou l'inexistence de droits, découlant ou non de traités, de groupes autochtones ou de titres autochtones, et, le cas échéant, ils doivent se demander si une décision d'aliénation peut avoir des répercussions négatives sur de tels droits ou titres. Cette évaluation doit se faire en consultation avec les conseillers juridiques du ministère de la Justice Canada et le ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada. Quand ils prennent des décisions d'aliénation qui peuvent avoir des effets sur les droits, découlant ou non de traités, ou sur les titres autochtones, les ministères doivent respecter la relation fiduciaire entre l'État et les peuples autochtones et assumer toutes les obligations fiduciaires fédérales concernant l'intérêt des peuples autochtones dans le bien visé, y compris l'obligation juridique de consulter des groupes autochtones et de tenir compte de leurs droits ou d'une revendication plausible, selon les conseils offerts par le ministère de la Justice Canada.

Droits d'exploitation de surface ou souterraine

Au moment de l'aliénation d'un bien immobilier, il faut accorder une attention aux droits d'exploitation de surface et souterraine. Si des groupes autochtones font valoir une revendication plausible ou sont à la recherche d'occasions de développement économique, l'aliénation de droits d'exploitation de surface ou souterraine peut avoir un effet sur eux. Les ministères qui désirent aliéner un bien doivent d'abord passer la question en revue avec Affaires indiennes et du Nord Canada ou le ministère de la Justice Canada.

Si le titre de propriété fédéral d'un bien n'englobe pas de ressources de surface ou souterraines, il faudra confirmer l'état des droits auprès du ministère de la Justice Canada et des propriétaires de tels droits, au cours de l'aliénation.

La Loi sur le ministère des Ressources naturelles confère à Ressources naturelles Canada la compétence de traiter des droits d'exploitation souterraine, y compris les droits miniers. À ce titre, il attribue, gère, transfère et enregistre les droits miniers que détient le gouvernement fédéral dans les provinces et les droits d'exploitation de pétrole et de gaz dans les régions pionnières non couvertes par des conseils régionaux.

Lors de l'aliénation d'un bien immobilier, s'il existe des droits miniers ou des droits d'exploitation de pétrole et de gaz, les ministères doivent consulter dès que possible Ressources naturelles Canada pour s'assurer qu'ils comprennent les rôles, les responsabilités et les pouvoirs respectifs relatifs à ces droits. Il importe de se rappeler que l'aliénation des biens a lieu à la valeur marchande et que des droits d'exploitation de pétrole et de gaz et des droits miniers qui font partie des intérêts de l'État dans un bien sont susceptibles d'accroître grandement la valeur de celui­ci.

En règle générale, des droits d'exploitation de pétrole et de gaz et des droits miniers qui font partie de l'intérêt du propriétaire ne doivent être cédés que moyennant l'autorisation de Ressources naturelles Canada. De plus, tous les droits conservés doivent être transférés sans frais à Ressources naturelles Canada.

Environnement

Le processus d'aliénation doit être mené dans le respect de l'environnement. Le moment est propice pour confirmer de nouveau que toutes les obligations, telles celles qui découlent de la Loi sur les espèces en péril et de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, et les responsabilités juridiques potentielles et tous coûts qui en découlent ont été pris en considération au cours de la phase de l'utilisation et de l'occupation du bien.

Avant d'aliéner des biens immobiliers, les ministères doivent en vérifier l'état en ce qui a trait à l'environnement. Une évaluation environnementale du lieu effectuée à la phase de l'utilisation et de l'occupation permettra de dresser la liste des contaminants et de leurs origines afin que la responsabilité de leur gestion puisse être attribuée et que, au besoin, des travaux supplémentaires d'assainissement puissent avoir lieu. Cette détermination doit se faire en consultation avec des conseillers juridiques et environnementaux.

Lors de la vente ou du transfert de biens qui doivent être assainis, il peut être avantageux que ce soit l'acquéreur qui prenne les mesures qui s'imposent. Il importe de trancher clairement la question de savoir si l'État ou l'acquéreur devra acquitter le coût des travaux d'assainissement et de tenir compte de ces coûts lors de la négociation du prix final de vente ou de transfert.

La section 7 du Guide offre des précisions sur les méthodes d'assainissement des biens immobiliers fédéraux.

Patrimoine

Les ministères doivent consulter le Bureau d'examen des édifices fédéraux du patrimoine (BEEFP) concernant des mesures de conservation du patrimoine dès que possible au cours du processus d'aliénation pour disposer de délais nécessaires à l'examen des conseils et des recommandations que leur adresse le BEEFP.

Aux fins de l'affectation à des utilisations de rechange des édifices patrimoniaux classés ou reconnus qui sont sous­utilisés ou excédentaires, il faut s'assurer que « tout est fait » signifie, tout au moins :

  • dans le cas d'un édifice du patrimoine classé, faire le nécessaire pour protéger le caractère patrimonial de l'édifice et préciser la nature et le niveau de protection à lui accorder dans tout acte de vente, par exemple en ajoutant au titre une clause restrictive ou une servitude précisant les exigences en matière de patrimoine;
  • dans le cas d'un édifice du patrimoine reconnu, décider s'il faut ou non continuer à en protéger le caractère patrimonial et, le cas échéant, préciser dans l'acte de vente la nature et le niveau de toute protection.

Si un ministère s'adresse à des organismes à l'extérieur du gouvernement fédéral pour attribuer une nouvelle vocation à un édifice patrimonial, il doit d'abord communiquer avec les gouvernements provinciaux, les administrations municipales et les groupes de protection du patrimoine.

Lorsqu'un édifice patrimonial ne fait plus partie du parc immobilier fédéral, le ministère gardien doit en informer le BEEFP afin que sa base de données sur cette catégorie de biens demeure précise et pertinente.

En outre, les ministères doivent consulter Parcs Canada lorsqu'ils vendent un bien qui renferme tout ou partie d'un lieu historique national, noter les particularités d'un bien qui ne fait plus partie du parc fédéral des lieux historiques nationaux et aviser Parcs Canada de la fin du processus d'aliénation.

Autres mesures

Il est parfois nécessaire de réaliser d'autres études techniques quand on procède avec toute la diligence raisonnable voulue. Il incombe au ministère gardien de coordonner la réalisation de toutes les études nécessaires.

7.2.4 Évaluation et préparation à la vente ou au transfert

Dans le cas des aliénations courantes et stratégiques, les ministères doivent faire déterminer la valeur d'un bien immobilier avant de le vendre ou de le transférer.

Pour obtenir de plus amples renseignements sur les évaluations, les ministères sont priés de consulter la section 8 du guide.

Aliénation courante

À cette étape de l'aliénation courante, le ministère résume tous les renseignements recueillis lors de la constatation des intérêts prioritaires, du processus de diligence raisonnable et de l'évaluation, et prépare le transfert ou la vente du bien à un acheteur prioritaire ou le lancement d'un appel d'offres à d'éventuels acheteurs du secteur privé. Toutes les offres doivent comprendre, selon le cas, des conditions se rapportant aux constatations faites lors du processus de diligence raisonnable.

Aliénation stratégique

Non seulement le ministère doit soumettre le bien visé à une évaluation indépendante par une tierce partie, mais la Société immobilière du Canada limitée (SIC) doit produire un plan d'affaires qui fait état de sa capacité d'accroître grandement la valeur du bien ou de satisfaire à d'autres exigences de politiques sociales et économiques et d'augmenter les avantages afférents dont peuvent bénéficier les Canadiens. Parmi les éléments du plan, mentionnons :

  • une description de l'environnement de l'entreprise (macroenvironnement, possibilités et menaces);
  • la capacité qu'a la SIC de profiter pleinement de l'occasion et la mise en relief des motifs l'incitant à le faire;
  • une description de l'investissement projeté (p. ex. modification de zonage, mesures environnementales correctives, aménagement d'une infrastructure, lotissement) et une estimation de la valeur accrue;
  • les répercussions de la stratégie gouvernementale relative à l'aliénation dont l'évaluation indépendante n'a pas tenu compte;
  • des plans d'urgence ou de gestion des risques.

À cette étape de l'aliénation stratégique, les ministères doivent disposer de l'information nécessaire pour préparer un rapport d'analyse stratégique. Ce document doit :

  • inclure les résultats d'études juridiques (y compris les droits et les titres autochtones), de toutes consultations tenues auprès de groupes autochtones et d'analyses techniques, telles des études environnementales;
  • déterminer et évaluer brièvement les intérêts de toutes les parties prenantes fédérales et autres;
  • déterminer la politique du gouvernement fédéral et d'autres aspects stratégiques (p. ex. revendications territoriales globales et particulières, questions d'environnement ou de patrimoine);
  • comporter une évaluation des risques au sujet de l'intégrité du programme que le bien appuie;
  • prévoir un plan pour l'évacuation graduelle des lieux par le ministère et leur utilisation provisoire en attendant la vente ou le transfert définitif;
  • décrire, le cas échéant, l'intérêt des gouvernements provinciaux et des administrations municipales pour le bien et son utilisation future;
  • établir le rendement financier éventuel à l'aliénation — valeur de base fondée sur les résultats de l'évaluation indépendante par une tierce partie et les coûts de préparation en prévision de l'aliénation — et préciser les stratégies de gestion des cas lorsque le coût est censé dépasser le rendement.

7.2.5 Étapes finales de l'aliénation stratégique

Il y a lieu, à ce moment, de procéder à une analyse complète des considérations et d'élaborer des solutions finales.

Le ministère doit élaborer une stratégie d'aliénation et formuler une recommandation demandant l'approbation de la stratégie d'aliénation à l'autorité compétente. Le document doit également préciser les principes du développement futur, selon le cas, et faire état de l'imposition de conditions ou de limites au plan de réaménagement proposé, s'il y a lieu.

Une fois que la vente est approuvée, le ministère gardien doit adopter une stratégie de retrait ou d'utilisation provisoire et prendre les dispositions nécessaires pour que le ministère de la Justice Canada conclue la transaction de manière opportune.

Ensuite, la SIC entamera le processus officiel pour obtenir les approbations nécessaires à l'exécution du plan d'affaires du bien ou du portefeuille de biens.

7.3 Répartition des produits de la vente

Le produit de la vente ou du transfert de biens immobiliers doit être versé au Trésor, conformément aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques. Dans le cas d'une vente à la SIC, celle­ci émet, au nom du Receveur général du Canada, un billet à ordre non productif d'intérêt propre à un projet donné, en remplacement d'un paiement en espèces au moment de la vente. Le billet est inscrit dans les comptes clients du gouvernement conformément aux pratiques et à la politique financières établies. Les remboursements sont aussi portés au crédit du Trésor.

Le Conseil du Trésor a autorisé le partage de la totalité du produit net de la vente ou du transfert de biens immobiliers excédentaires. Les ministères auront accès à leur part au moyen du processus budgétaire établi à cette fin. Pour accéder au produit de la vente, les ministères doivent :

  • disposer d'un plan d'investissement en immobilisations déjà approuvé par le Conseil du Trésor qui englobe une stratégie de réinvestissement des produits de la vente des biens immobiliers;
  • respecter les exigences du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada concernant la présentation d'information sur les biens immobiliers.

Les ministères peuvent demander une nouvelle répartition, et l'examen d'une telle demande tiendra compte de critères d'abordabilité.

7.4 Évaluation

À cette étape finale du cycle de vie du bien immobilier, il est important d'en évaluer le rendement antérieur en consultant les analyses effectuées déjà, aux fins de la planification ultérieure. Les ministères doivent au moins comparer le rendement du bien aux normes définies à la phase de l'acquisition. Les écarts importants par rapport aux résultats attendus doivent être expliqués.

7.5 Liste de contrôle

  • Si les rapports réguliers sur le rendement d'un bien immobilier révèlent qu'il est sous-utilisé ou que les investissements sont insuffisants (conditions qui signalent que le bien est mal adapté aux exigences des programmes), le moment est propice pour envisager l'aliénation.
  • Le cas échéant, il y a lieu de choisir entre l'aliénation courante et l'aliénation stratégique.
  • Les préparatifs de l'aliénation nécessitent de l'information exhaustive sur le bien visé, y compris l'effet de l'aliénation sur la sécurité; l'état du bien et la détérioration du fonds de terre du point de vue environnemental; des questions juridiques, y compris la question de savoir si le titre est libre et l'aliénation en règle des droits sur les ressources; l'effet de l'aliénation sur des groupes autochtones; des facteurs relatifs au patrimoine.
  • La valeur maximale doit être tirée de l'aliénation d'un bien au profit de l'État. Le produit de la vente est crédité au gouvernement, et le ministère à l'origine de l'aliénation peut en toucher une fraction aux termes d'une entente qu'il conclura à cette fin avec le Conseil du Trésor.

8. Lignes directrices générales sur les transactions de biens immobiliers

Des lignes directrices générales sur les thèmes suivants s'appliquent aux trois phases du cycle de vie matériel d'un bien immobilier, nommément acquisition, utilisation et aliénation :

  • Appels d'offres
  • Évaluation
  • Conformité avec les politiques
  • Arbitrage
  • Transferts de garde

8.1 Appels d'offres

En règle générale, le principe du meilleur rapport qualité-prix au profit de l'État préside aux décisions sur les biens immobiliers. C'est le cas au moment de l'acquisition, lorsque des locaux peuvent être donnés en location à des locataires du secteur privé, ou qu'il s'agit d'aliéner un bien qui n'est plus nécessaire à la prestation des programmes.

Tous les transferts de bien immobilier doivent se dérouler dans l'équité et la transparence manifestes, en tenant compte de la nécessité d'accorder au public la possibilité raisonnable de se porter acquéreur de biens immobiliers aliénés par l'État ou de céder à l'État des biens immobiliers dont il se départit.

Les ministères doivent entamer le processus d'appel d'offres promptement afin de disposer des délais nécessaires pour envisager toutes les options possibles. Le principe du meilleur rapport qualité-prix doit déterminer la sélection de l'offre, et les facteurs et les critères pour déterminer cette valeur doivent être définis avant l'appel d'offres. Les critères doivent demeurer constants au cours des processus d'appel d'offres et d'adjudication.

Lors de l'appel d'offres, les ministères sont tenus de donner à un nombre suffisant et représentatif de personnes ou d'entreprises la possibilité de présenter des soumissions. Ils peuvent répondre aux exigences de la Politique en recourant à l'une des méthodes suivantes :

  • annonce publique, qui inclut un système ouvert d'appel d'offres;
  • publication d'un avis public, conformément aux pratiques commerciales généralement acceptées;
  • sélection à partir d'une liste publique de fournisseurs (c'est-à-dire un document qui indique un échantillon représentatif des fournisseurs du bien immobilier désiré);
  • dans le cas des acquisitions par voie d'achat, la sélection à partir d'une liste représentative des biens immobiliers disponibles, accompagnée d'une analyse des options prouvant qu'une juste comparaison a été faite entre les biens immobiliers figurant sur la liste;
  • l'utilisation d'un système qui, de l'avis du ministre, compte tenu de l'objet et de la nature de l'acquisition ou de l'aliénation visée :
    • garantit avec un degré de probabilité acceptable que les personnes ou les entreprises susceptibles d'être intéressées seront mises au courant du projet d'acquisition ou d'aliénation;
    • favorise une analyse honnête et équitable des offres.

Comme l'indique la Politique sur la gestion des biens immobiliers, le ministère doit lancer un appel d'offres, sauf si le ministre est satisfait que la nature ou l'objet de l'opération est tel qu'il ne conviendrait pas ou ne serait pas dans l'intérêt du public de procéder de la sorte. Parmi les transactions dont c'est le cas, on peut citer :

  • les cas d'extrême urgence tels que tout retard risque de porter préjudice à l'intérêt du public;
  • tout achat, bail, permis ou toute autre acquisition d'un bien immobilier ne pouvant logiquement être obtenu que d'un fournisseur unique, notamment :
    • l'acquisition par l'État d'une servitude;
    • l'acceptation d'un abandon de bail visant des terres publiques;
    • l'acceptation de la renonciation aux droits conférés par un permis visant un bien immobilier de l'État;
    • un échange immobilier visant des biens immobiliers particuliers;
    • la signature par le ministre responsable de la Gendarmerie royale du Canada, avec une administration provinciale ou une administration municipale, d'un bail prévoyant la prestation de services de sûreté;
  • toute vente, tout bail ou permis ou toute autre aliénation, là où un bien immobilier ne peut logiquement être cédé qu'à une personne, notamment :
    • la concession d'une servitude sur des terres publiques;
    • l'abandon d'un bail par l'État;
    • la renonciation aux droits conférés par un permis dont l'État est titulaire;
    • un échange immobilier visant des biens immobiliers particuliers;
  • tout transfert de gestion ou de maîtrise à une province ou toute vente à une administration municipale d'un bien immobilier destiné à être utilisé à des fins publiques;
  • la vente d'un bien à la Société immobilière du Canada limitée.

En outre, il se peut qu'en raison des caractéristiques des transactions, le lancement d'un appel d'offres ne soit pas indiqué ou risque de porter préjudice à l'intérêt du public. Tel serait le cas, par exemple, d'un nouveau bail portant sur des biens immobiliers actuellement occupés, alors qu'une analyse d'options indique que le coût global de l'occupation continue serait nettement inférieur au coût global estimatif d'un nouveau bail, calculé en fonction de données complètes et fiables du marché, auquel donnerait vraisemblablement lieu un appel d'offres. Cependant, l'analyse d'options doit se faire rapidement, de sorte que le ministère puisse lancer un appel d'offres si l'analyse d'options est peu concluante.

Il se peut également qu'un ministère ayant un besoin immobilier particulier reçoive une offre spontanée d'une administration publique (p. ex. une province ou une municipalité) ou d'une entité privée (p. ex. un agent immobilier ou un propriétaire foncier). En règle générale, le ministère informera l'auteur de la proposition qu'il en évaluera l'intérêt, mais que, si son avantage est confirmé, il devra s'adresser au marché libre afin d'accorder à d'autres parties l'occasion de présenter des propositions concurrentes. Le ministre compétent devra approuver toute exception à cette règle.

Dans tous les cas, il faut préciser dans les dossiers pertinents toutes les circonstances et toutes les données sur lesquelles on s'est appuyé pour justifier l'exception.

8.2 Évaluation

Les biens immobiliers ont une valeur. Lorsqu'ils exécutent des transactions, les ministères calculent la valeur probable de leur intérêt dans un bien ainsi que des droits et des avantages qu'il leur procure en effectuant une évaluation ou une estimation telles qu'elles sont décrites dans la Norme d'évaluation et d'estimation des biens immobiliers. Le transfert de garde fait exception à cette règle, car sa contrepartie est une somme symbolique, étant donné que toutes les ressources touchées, y compris les immobilisations, sont transférées d'un ministère à un autre par suite d'un remaniement de l'administration fédérale ou du réaménagement des responsabilités à l'égard des programmes.

L'évaluation intervient dans la plupart des décisions prises au cours de la gestion du cycle de vie d'un bien immobilier. Elle est nécessaire à la prise de décision réfléchie, à l'établissement de données de référence sur le rendement et à la preuve que le principe de l'optimisation des ressources est respecté. S'agissant de transactions, l'évaluation porte principalement sur la valeur marchande et la valeur locative marchande.

La Politique sur les services communs charge Travaux publics et Services gouvernementaux Canada des évaluations des biens-fonds. Ressources naturelles Canada est responsable des droits d'exploitation souterraine et en a la charge au cours d'une transaction. Si une transaction porte sur des droits miniers, par exemple si un bien contient des gisements de charbon connus, son évaluation tiendrait compte de la valeur des ressources de surface et souterraines.

Les ministères doivent avoir la certitude que le processus d'évaluation débouche sur une valeur sûre et justifiable, qu'il est soumis à des méthodes valables d'assurance et de contrôle de la qualité, et que le personnel qui en est chargé répond aux exigences de la Norme d'évaluation et d'estimation des biens immobiliers. Les exigences en la matière comprennent la production de documents écrits à une date donnée qui énoncent la valeur des intérêts dans le bien immobilier, des droits sur celui­ci et des avantages qu'il procure, et qui offrent suffisamment d'information et de données d'analyse à l'appui de la conclusion. Les processus et les procédures doivent témoigner d'un degré de diligence raisonnable à proportion de la valeur potentielle et des risques.

8.2.1 Évaluation ou estimation

Tant les évaluations que les estimations sont des documents écrits qui énoncent une opinion sur la valeur marchande. La différence entre les deux tient normalement au niveau de diligence raisonnable accru qui caractérise le recours à des méthodes d'évaluation établies.

Comme les ministères doivent obligatoirement demander à Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) d'évaluer un bien-fonds à céder, TPSGC met à leur disposition les Lignes directrices pour l'évaluation à l'adresse http://www.tpsgc.gc.ca/realproperty/text/pubs_valuation/toc-f.html. Étant donné que les ministères peuvent effectuer eux­mêmes des estimations, ils établissent leurs propres processus et procédures à cette fin. Toutefois, ils demandent souvent l'avis du Bureau de l'évaluateur en chef de TPSGC.

L'estimation est normalement prévue dans des situations qui présentent un degré de risque relativement faible, là où un appel d'offres est lancé sur un marché concurrentiel, ou lorsque des ministères fédéraux procèdent à des transactions de nature courante ou à valeur symbolique.

8.2.2 Seuils

Les seuils que la Norme d'évaluation et d'estimation des biens immobiliers fixe à la valeur des transactions, et qui déterminent le recours par les ministères à des évaluations ou à des estimations, sont censés être des repères qui correspondent aux exigences minimales. Les ministères doivent également tenir compte de la complexité et des risques de chaque situation.

Dans des circonstances délicates, ou s'il s'agit d'évaluations complexes ou de situations qui présentent des risques élevés, il est recommandé aux ministères d'obtenir une évaluation plutôt que de s'en tenir aux exigences minimales visant les estimations, ou d'obtenir plusieurs évaluations lorsque la valeur des transactions envisagées dépasse le seuil de 350 000 $. Les évaluateurs de TPSGC sont en bonne posture pour offrir des conseils dans les circonstances.

8.2.3 Loyers du marché

La Norme définit la valeur marchande, qui est normalement fondée sur la valeur en fief simple (notion qui englobe la totalité des droits), aux fins des acquisitions et des aliénations de biens immobiliers. Le loyer du marché correspond à la valeur d'un intérêt à bail, qui ne représente que l'ensemble des droits cédés par voie d'un bail ou d'un permis. Nonobstant la valeur estimée ou évaluée d'un intérêt à bail ou autre, le loyer demandé d'un locataire ne doit jamais être inférieur au coût intégral acquitté par le ministère gardien relativement à l'octroi d'un bail ou d'un permis.

Sur des marchés particuliers, il peut y avoir ou non un rapport entre la valeur marchande de l'intérêt en fief simple et le loyer du marché d'un bien. Par exemple, un bail particulier peut stipuler que le loyer du marché correspond à un pourcentage de la valeur marchande. La formule est peut­être bien adaptée à certains marchés, mais le loyer qu'elle fixe peut ne pas être raisonnable ailleurs. Ainsi, il ne serait pas raisonnable de demander un loyer qui correspond à un pourcentage de la valeur marchande de pâturages si cette valeur est calculée sur la base d'une utilisation industrielle maximale et optimale ou d'utilisations agricoles intensives qui engendreraient un revenu élevé. Le loyer du marché de pâturages doit plutôt être fixé par comparaison à des baux sur des terres comparables qui prévoient des droits identiques à ceux qui seraient accordés relativement au bien visé.

Comme il est mentionné ci­dessus, l'évaluation de baux et de conventions de permis est fondée sur les droits qu'ils confèrent. Les éléments d'évaluation d'un bail ou d'un permis d'occupation reflètent la qualité (engagement), la quantité (montant) et la durabilité (durée) des revenus ou des coûts qui y sont prévus. Ils définissent des relations commerciales uniques et de durée fixe, ainsi que les droits et les responsabilités connexes, tant du propriétaire du secteur privé que du locataire du secteur public, ou vice versa. Comme il s'agit de conventions uniques (qui peuvent néanmoins être « normalisées »), toute évaluation d'un bail ou d'un permis d'occupation doit reposer sur une compréhension exhaustive de ses dispositions. La variation des droits et des obligations prévus par un bail ou un permis d'occupation peut provoquer la fluctuation importante de leur valeur. Les évaluateurs doivent donc cerner la variation des droits et des obligations et effectuer des rajustements en conséquence.

Le loyer du marché serait fixé normalement par l'une des méthodes suivantes :

  • une enquête sur les loyers du marché de biens immobiliers comparables;
  • les loyers les plus élevés proposés en réponse à une annonce;
  • le loyer prévu par la proposition, coté par comparaison à des critères de sélection préétablis;
  • un loyer fixe, augmenté d'un pourcentage du chiffre d'affaires normal de l'industrie, tel qu'il est fixé au moyen d'une enquête;
  • la valeur commerciale évaluée du bail;
  • toute autre méthode utilisée couramment sur le marché dans des situations de location comparables.

Autres facteurs à considérer en situation de location

  • Vente au détail ou activités commerciales autres — L'effet global d'un locataire sur la part du bien immobilier autre que celle qu'il occupe peut avoir pour résultat des différences entre les loyers du marché que versent, notamment, les locataires clés, les locataires ordinaires et ceux qui ont été recrutés du fait qu'ils fourniraient un service de vente au détail ou autre qui est censé procurer un avantage global. Ainsi, différents locataires situés au même endroit peuvent acquitter des loyers sensiblement différents en fonction de leur apport à l'ensemble.
  • Monopoles — Les loyers demandés en situation de monopole gouvernemental, là où il existe des utilisations institutionnelles connexes, sont souvent fondés sur le principe du recouvrement des coûts ou une formule fixée par la loi. Le cas échéant, les loyers ainsi calculés deviennent les loyers du marché en raison de leur seule existence et de leur acceptation par les locataires. Cependant, les ministères feraient bien d'examiner régulièrement l'effet des formules appliquées en les comparant aux données sur le marché afin d'éviter que des écarts se manifestent.
  • Amélioration dévolue — Les améliorations locatives peuvent augmenter ou diminuer la valeur marchande ou le loyer du marché ou n'avoir aucun effet sur eux. Plus particulièrement, les améliorations qui augmentent l'utilisation faite d'un bien en hausseront la valeur à la vente ou à la location; celles qui sont éliminées à l'échéance du bail, de sorte que l'état initial du bien est rétabli, n'auront aucun effet sur la valeur à la vente ou à la location; celles qui entravent l'utilisation optimale du bien en diminueront la valeur à la vente ou à la location.

En somme, les conditions du bail, les restrictions imposées à l'utilisation du bien immobilier et l'effet de la location sur les parties du bien que n'occupe pas un locataire peuvent influencer le loyer du marché. Par conséquent, les gestionnaires doivent élaborer un modèle et consigner les hypothèses qu'ils appliquent et les conclusions qu'ils tirent. Le loyer demandé d'un locataire ne doit jamais être inférieur au loyer du marché.

8.2.4 Restrictions à l'utilisation et utilisation à des fins publiques

L'utilisation d'un bien-fonds à des fins publiques n'influe pas sur sa valeur marchande calculée d'après l'utilisation maximale, sauf si le bien-fonds est frappé d'une restriction (notamment une restriction exécutoire que le propriétaire ou le gardien ne peut modifier). Pareilles restrictions limitent juridiquement l'utilisation du bien, ce qui en transforme l'utilisation optimale. Un bien-fonds utilisé à des fins publiques qui est visé par une restriction serait évalué en fonction de l'utilisation restreinte.

S'agissant d'aliénations de biens immobiliers utilisés à des fins publiques, la Norme d'évaluation et d'estimation des biens immobiliers exige qu'un bien excédentaire soit évalué en fonction de son utilisation optimale aussi bien que de son utilisation restreinte (utilisation continue à des fins publiques) à titre d'utilisation optimale. La raison du mode d'évaluation exigé est de reconnaître qu'un bien peut être vendu à la valeur fixée selon l'utilisation restreinte ou sur la foi d'une solide analyse en faveur de son utilisation à long terme à des fins publiques, mais il a aussi pour motif de garantir que le négociateur soumette la transaction à une condition ou un engagement, enregistré sur le titre de propriété, afin de protéger les intérêts de l'État, là où le bien visé ne fera plus partie du parc fédéral, contre un écart de valeur et le risque que la partie acquéreuse du secteur public réalise un profit grâce à une opération d'achat­revente.

Signalons l'exemple d'un bien immobilier excédentaire dans une zone qui offre un potentiel d'aménagement résidentiel. Il est établi que le bien est nécessaire en vue de son utilisation continue à des fins publiques par un organisme fédéral de sécurité, si bien qu'il continuera de faire partie du parc immobilier fédéral. L'évaluation est fondée sur l'utilisation optimale du bien en vue de sa mise en valeur (9 000 000 $) et son utilisation optimale restreinte à des fins institutionnelles (6 800 000 $). Les renseignements précités sont fournis à l'agent de gestion immobilière pour qu'il s'en serve au cours des négociations. L'agent doit garantir que le prix de la transaction est justifié en regard de la valeur marchande établie et que les modalités de la convention reflètent l'utilisation restreinte du bien.

8.2.5 Appels d'offres

Le recours à des estimations à l'appui d'un bail ou d'un permis laisse entendre que la transaction se déroulera sur un marché libre et concurrentiel ou qu'il n'est pas dans l'intérêt public de lancer un appel d'offres. Dans le premier cas, le raisonnement qui joue est que le processus concurrentiel éprouve la valeur du bail ou du permis, à telle enseigne que des estimations sont suffisantes et le processus permet de vérifier économiquement que le principe de l'optimisation des ressources est respecté.

Lorsqu'un ministère conclut une transaction visant un bail ou un permis sans lancer d'appel d'offres, là où la nature ou l'objet de la transaction dicte cette marche à suivre, il se demandera si une estimation est suffisante et se référera pour la circonstance à la justification de renoncer à un appel d'offres aussi bien qu'à la valeur, au caractère délicat ou à la complexité de la transaction envisagée.

À titre d'exemple, les ministères ne doivent pas se fonder sur des transactions auxquelles l'État est partie pour illustrer le comportement du marché, sauf dans des circonstances exceptionnelles où il est impossible de réunir un nombre suffisant de baux comparables. Le cas échéant, une transaction à laquelle l'État est partie peut servir de point de comparaison.

Les transactions justes, ouvertes et équitables sont des points de comparaison idéals pour estimer la valeur marchande d'un bien immobilier aux fins d'une transaction. Citons l'exemple d'un appel d'offres préalable à l'acquisition ou à l'aliénation d'une immobilisation. Fait à noter, les marchés immobiliers sont imparfaits par essence. Avant de mener à terme une transaction, il faut disposer d'une estimation ou d'une évaluation en tant que données de référence afin de confirmer que le prix ou le coût de la transaction envisagé est représentatif de la valeur marchande.

S'il n'existe pas de marché ouvert aux fins d'une transaction donnée, le procédé de diligence raisonnable nécessaire à l'évaluation à l'appui de la transaction doit être justifiable, et, le cas échéant, la valeur marchande reposant sur des données et des analyses solidement argumentées doit servir de mesure de rendement avant que la transaction soit conclue. La documentation au dossier doit pouvoir être soumise avec succès à l'examen du public.

8.2.6 Facteurs particuliers influant sur la valeur

Plusieurs facteurs, notamment les suivants, influeront sur la valeur marchande :

  • Patrimoine : l'évaluateur doit être informé clairement de toute désignation du bien visé ou restriction à son utilisation, car il peut en résulter un effet appréciable sur la valeur marchande. Les désignations patrimoniales qui ne demeurent pas en vigueur lorsque le bien­fonds est vendu ou transféré n'auront pas d'effet appréciable, car le nouveau propriétaire ou locataire ne sera pas tenu d'en respecter les exigences.
  • Environnement : la Politique sur la gestion des biens immobiliers autorise les ministères à céder à l'acheteur la responsabilité de l'assainissement des sites contaminés. Là où ce facteur joue, l'évaluation engloberait une estimation de la valeur marchande du site assaini, et elle serait corrigée pour tenir compte de la prise en charge des travaux d'assainissement par l'acheteur.
  • Espèces en péril : il importe de signaler toutes restrictions à l'utilisation future faisant suite à une évaluation des espèces en péril afin qu'il en soit tenu compte dans la valeur du bien immobilier.

8.2.7 Octroi d'options d'achat

Les ministères doivent établir la valeur marchande d'un bien immobilier avant d'accorder une option d'achat exclusive. La contrepartie à verser au gouvernement en échange de l'octroi d'une option d'achat exclusive doit être au moins égale aux coûts engagés par le gouvernement pour conclure l'entente et détenir le bien pendant la durée de l'option.

8.2.8 Hypothèses critiques ou extraordinaires

Toute évaluation formulée sur la base d'hypothèses critiques ou extraordinaires risque de ne pas être fiable, car la valeur dépend de la réalité des hypothèses. L'analyse préalable à l'évaluation est susceptible de déboucher sur une estimation trompeuse de la valeur si les hypothèses sont fausses. Le recours à des hypothèses extraordinaires est utile dans les circonstances, car elle permet de prendre en considération des options, le plus souvent aux fins de la budgétisation et de la planification. Parmi les hypothèses extraordinaires, citons l'évaluation d'un immeuble « au terme de la construction », en tant que locaux inoccupés, comme ayant été loué pour 5 ans, 10 ans, etc. Par conséquent, tout rapport faisant état d'une valeur estimative fondée sur de telles hypothèses doit les énoncer clairement.

Si une estimation de valeur formulée aux fins d'une transaction repose en partie sur une hypothèse extraordinaire ou critique, la transaction ne doit pas être conclue tant que la condition restrictive n'a pas été remplie ou l'hypothèse ne s'est pas avérée.

8.2.9 Indépendance de l'évaluation

Comme le mentionne la Norme, les responsabilités à l'égard de la transaction et celles qui concernent l'évaluation doivent être séparées, de telle sorte que la personne chargée de l'évaluation ne participe pas aux négociations ou à la prise de décision se rapportant à la transaction.

8.3 Conformité avec la Politique

Aux trois phases matérielles que sont l'acquisition, l'utilisation et l'aliénation, les ministères doivent s'assurer qu'ils satisfont à toutes les exigences stratégiques de la Politique sur la gestion des biens immobiliers. Toute dérogation obligatoire à l'application de cette politique est soumise à l'approbation du Conseil du Trésor. L'annexe B de la Politique énumère les limites à l'approbation des transactions par le Conseil du Trésor, au cas où des exceptions sont nécessaires. En clair, le Conseil du Trésor doit approuver, s'il y a lieu, les transactions dont la valeur dépasse les limites susmentionnées.

Les ministères noteront que le ministère gardien, le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada peuvent désigner les stratégies de transaction à soumettre au Conseil du Trésor, nonobstant les pouvoirs financiers du ministre concerné.

Le Comité de direction des SMA, que préside un secrétaire adjoint du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, peut également conseiller et orienter les ministères gardiens pour leur indiquer si les biens immobiliers dont la valeur se situe dans les limites d'approbation prescrites justifient de porter la transaction à l'attention des ministres du Conseil du Trésor.

8.4 Arbitrage

Lorsqu'un différend survient au sujet de tout transfert de bien immobilier, les ministères doivent consulter les conseillers des services juridiques ministériels ou des bureaux régionaux du ministère de la Justice Canada et faire tous les efforts raisonnables pour le régler au mieux des intérêts de l'État, par des discussions, des négociations de bonne foi, la médiation ou la conciliation.

L'une des méthodes non juridiques à employer pour résoudre les différends en matière de transfert de bien immobilier est l'arbitrage, qui lie normalement les parties. L' « arbitrage » (arbitration) désigne le fait de soumettre un différend à un tribunal d'arbitrage désigné conformément à la loi ou à une convention, en vue de son règlement, que l'arbitrage soit ou non administré par un organisme permanent d'arbitrage.

Voici certains des avantages possibles de l'arbitrage :

  • Le processus est conçu par les parties concernées et peut donc se révéler rapide, sans formalité et économique.
  • Le différend se règle en privé, à l'abri des regards indiscrets et sans divulgation de secrets commerciaux ou de pratiques internes.
  • La sentence est sans appel et lie les parties à la convention d'arbitrage.

L'arbitrage peut cependant comporter les inconvénients suivants :

  • Il peut être coûteux, lent et de caractère formel si les parties ne parviennent pas à un accord.
  • L'appel est exclu (sauf dans de très rares cas).
  • Étant donné la nature du droit immobilier, dans certains cas de différends en matière immobilière, il peut être avantageux de recourir aux tribunaux plutôt qu'à l'arbitrage. Des modalités de procédure sommaire permettent parfois de résoudre assez vite des différends.

Les décisions de faire appel ou non à l'arbitrage doivent être étudiées au cas par cas. Avant de négocier une convention d'arbitrage, les ministères doivent consulter les conseillers des services juridiques ministériels ou des bureaux régionaux du ministère de la Justice Canada. Les ministères peuvent aussi être tenus de préparer une analyse des risques juridiques concernant les convocations, la législation en vigueur en matière d'arbitrage, les questions à soumettre à l'arbitrage et le montant des frais juridiques.

Une convention d'arbitrage peut être intégrée au document principal qui constate l'opération immobilière ou dans un document distinct. Dans les deux cas, elle précise la portée de l'arbitrage et la procédure à suivre pour s'y soumettre afin de régler un différend.

Les ministères doivent disposer de fonds suffisants pour régler le montant qu'une sentence arbitrale les condamne à payer de même que tous les frais accessoires. Lorsque la situation s'y prête, ils doivent discuter de la question au préalable avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada.

8.5 Transfert de responsabilités de gestion

8.5.1 Commentaires généraux

Le transfert de responsabilités de gestion entre ministères fédéraux est une transaction qui prend la forme d'une acquisition pour le ministère cessionnaire, d'une aliénation pour le ministère cédant et d'une utilisation en cours dans la perspective du Conseil du Trésor. Pour cette raison, des facteurs particuliers doivent être pris en considération dans ces situations.

Du point de vue du Conseil du Trésor, le déplacement d'une immobilisation d'un ministère gardien fédéral à un autre doit être relativement homogène. Plus particulièrement, les plans qui ont été présentés et le rendement déclaré relativement à l'immobilisation dont un ministère avait la garde seront inchangés, en substance, lorsque le ministère gardien cessionnaire s'en chargera. L'état de l'immobilisation sera le même, et il en sera ainsi de ses effets sur l'environnement, ses titres de propriété et d'autres questions juridiques, par exemple les droits sur les ressources, les emprises, les servitudes, les droits des Autochtones.

Néanmoins, le transfert d'une immobilisation entre ministères doit être comptabilisé en tant qu'opération réalisée à la valeur marchande dans les comptes du gouvernement. Il faut donc apprécier avec précision la valeur marchande du bien. L'état de l'immobilisation doit répondre aux exigences de programme et aux capacités d'investissement du ministère cessionnaire, et tout problème environnemental doit être clairement expliqué et une solution doit lui être apportée.

S'il est nécessaire de réaliser des travaux intéressant une immobilisation en prévision de son transfert, le ministère cessionnaire insistera normalement pour que l'activité soit menée à bien avant le transfert ou que le ministère cédant lui transfère également des fonds provenant de ses niveaux de référence dont le montant estimatif suffira à l'exécution des travaux. Cette condition sera particulièrement importante si l'immobilisation est entachée de problèmes environnementaux ou s'il s'agit d'un édifice du patrimoine désigné auquel s'appliquent des obligations particulières en matière de conservation.

Le moment du transfert n'est non seulement propice à l'examen de l'état d'un immeuble, de ses problèmes environnementaux et de questions comparables, c'est également le temps d'en revoir et d'en confirmer le titre de propriété. Toute charge qui pèse sur le titre, par exemple des droits et des revendications de peuples autochtones, sont signalés et, au besoin, actualisés.

8.5.2 Autres intérêts

Bien que, le plus souvent, les transferts internes consistent en des transactions entre deux ministères qui ont envisagé la situation sous l'aspect de leurs obligations et de leurs exigences de programme respectives, les ministères gardiens doivent vérifier auprès d'autres ministères et organismes fédéraux l'existence éventuelle d'intérêts concurrents dont ils doivent tenir compte.

8.5.2.1 Intérêts autochtones

Les transferts constituent des interventions de l'État qui suscitent des questions relatives à la consultation de groupes autochtones. À plus forte raison si un transfert débouche sur un changement d'utilisation, il est possible que le ministère concerné doive être tenu par la loi de consulter les groupes autochtones concernés et, éventuellement, de tenir compte de droits et de revendications des Autochtones, selon leur nature et leur ampleur. Pour cette raison, les conseillers juridiques du ministère de la Justice Canada doivent participer aux transactions de transfert.

9. Demandes de renseignements

Veuillez adresser vos demandes de renseignements concernant le présent instrument de politique à l’unité organisationnelle de votre ministère responsable de la question. Pour obtenir l’interprétation du présent instrument de politique, l’unité organisationnelle responsable de la question doit communiquer avec : Demandes de renseignements du public du SCT.

Annexe A : Références

Législation, réglementation et politiques

Biens immobiliers

Liste partielle des autres textes législatifs, réglementaires et de politiques ayant des incidences sur la gestion immobilière

Autres ressources

Annexe B : Lexique des biens immobiliers

Acquisition (acquisition)
Transaction dont le résultat est l'ajout de biens immobiliers au parc immobilier fédéral, par achat, location, obtention de permis, échange, don, servitude, expropriation, transfert de la gestion d'un bien immobilier entre ministères ou sociétés d'État mandataires, ou transfert de la gestion et de la maîtrise d'un bien immobilier par une province.
Aliénation (disposition/disposal)
Toute transaction dont le résultat est le dessaisissement d'un bien immobilier par vente, location, octroi de permis, échange, don, servitude, transfert de la gestion de biens immobiliers entre ministères ou sociétés d'État mandataires, ou transfert de la gestion et de la maîtrise d'un bien immobilier à une province.
Arbitrage (arbitration)
Présentation d'un différend à un tribunal d'arbitrage désigné conformément à la loi ou à une convention, en vue de son règlement, que l'arbitrage soit ou non administré par un organisme permanent d'arbitrage.
Assainissement (remediation)
Amélioration d'un site contaminé pour prévenir, réduire au minimum ou limiter les dommages à la santé humaine ou à l'environnement; suppose l'élaboration et l'application d'une méthode planifiée pour surveiller, éliminer, détruire, contenir ou réduire de toute autre façon l'exposition aux contaminants des récepteurs concernés.
Biens immobiliers (real property)
Tout titre, intérêt ou profit dans des terres, qui comprend les mines, les minéraux et les améliorations qui leur sont apportées, sur ou sous terre.
Coûts différentiels (incremental costs)
Coûts engagés en raison d'une intervention, c'est­à­dire coûts qui n'auraient pas été engagés si l'intervention n'avait pas eu lieu. Par exemple, si un bien est donné en location, tout coût résultant de cette activité, y compris coûts de fonctionnement et d'entretien supplémentaires et coûts occasionnés par les services que nécessite un bien immobilier pour qu'il se prête mieux à la location.
Développement durable (sustainable development)
Développement fait de telle sorte que :
  • l'utilisation faite aujourd'hui des ressources et de l'environnement ne remet pas en cause leurs perspectives d'utilisation par les générations futures;
  • la gestion de notre système économique vise à maintenir ou à améliorer notre base de ressources et notre environnement.
Durée (term)
Période visée par un bail, un permis ou une entente autre, y compris toute option de renouvellement.
Édifice patrimonial (heritage building)
Édifice appartenant au gouvernement fédéral auquel le ministre de l'Environnement a attribué la désignation « classé » ou « reconnu ».
Entente (agreement)
Instrument, tel un protocole d'entente ou un instrument d'occupation qui, s'il n'est pas exécutoire légalement, établit une relation gardien­locataire en conférant des droits d'utilisation d'un bien immobilier, en les investissant d'obligations et en leur attribuant des avantages, comme s'il s'agissait d'un instrument véritablement exécutoire.
Estimation (estimate)
Opinion, jugement ou calcul écrit de la valeur marchande d'un bien immobilier, rendu à une date précise, qui évalue les droits de propriété, les intérêts dans le bien immobilier visé ou les avantages qu'il procure et offre suffisamment de renseignements et d'analyse à l'appui de la conclusion qui y est formulée.
Évaluation (appraisal)
Opinion écrite bien argumentée de la valeur marchande d'un bien immobilier à une date particulière, qui évalue les droits sur un bien immobilier, les intérêts dans celui­ci ou les avantages qu'il procure, conformément aux méthodes d'évaluation reconnues.
Fins publiques (public purpose)
En ce qui concerne les ministères et les sociétés d'État mandataires fédéraux, « fins publiques » désigne les besoins des programmes; en ce qui concerne les provinces et les municipalités, « fins publiques » désigne normalement le réseau routier, les services publics et les parcs. D'autres fins publiques peuvent être envisagées si elles ne sont pas de nature commerciale et concourent au bien commun de tous les citoyens.
Fonctionnalité (functionality)
Mesure du rendement qui traduit l'efficacité avec laquelle une immobilisation répond à des exigences de programme et de service.
Gardien (custodian/custody)
Ministère dont le ministre gère des biens immobiliers aux fins des programmes du ministère.
Gestion (administration)
L'exercice par un ministre de la responsabilité de gérance d'un bien immobilier appartenant à l'État.
Gestion des sites contaminés (management of contaminated sites)
Éventail des méthodes de traitement d'un site contaminé connu. La gestion inclut, sans s'y restreindre, au moins un des éléments suivants : atténuation naturelle surveillée, avertissements, restrictions à l'accès du site, changement dans l'utilisation du terrain, isolement des contaminants des récepteurs humains et écologiques (stabilisation des contaminants, barrières, recouvrement de sable), assainissement provisoire, assainissement partiel, assainissement progressif, assainissement complet, assainissement selon l'une ou l'autre des méthodes précitées pour répondre à diverses normes (industrielles, commerciales, agricoles, résidentielles, normes applicables aux espaces verts), report des interventions tant que la contamination n'aura pas cessé. Gestion s'entend également de la gestion des risques.
Gestion des risques (risk management)
Sélection et mise en place d'une stratégie de contrôle des risques, assortie de mécanismes de surveillance et d'évaluation de l'efficacité de la stratégie; peut inclure des mesures directes ou d'autres stratégies pour réduire la probabilité, l'intensité, la fréquence ou la durée de l'exposition à la contamination.
Investissement (investment)
Affectation et réaffectation de ressources financières à des biens immobiliers nouveaux ou existants.
Marché libre (open market)
Appel d'offres qui accorde au public une occasion juste et équitable d'acquérir un bien immobilier du gouvernement ou de se dessaisir d'un bien immobilier en l'aliénant au profit du gouvernement.
Ministère (department)
Ministère ou organisme auquel la politique en question s'applique. Voir la section portant sur chaque instrument stratégique pour obtenir de plus amples renseignements.
Ministre (minister)
Dans le cas d'un ministère, ministre qui, selon les dispositions de la Loi sur la gestion des finances publiques, est chargé de sa gestion.
Permis (licence)
Tout droit d'utilisation ou d'occupation d'un bien immobilier qui ne constitue pas un titre de propriété foncière.
Rendement financier (financial performance)
Mesure du rendement qui précise le degré d'efficacité de l'utilisation d'une immobilisation ainsi que de son appui, en regard des normes ou objectifs définis.
Rendement physique (physical performance)
Mesure de l'état de réparation d'un bien et de ses conditions environnementales par rapport aux exigences actuelles et à long terme auxquelles il doit répondre en matière de prestation des services.
Site contaminé (contaminated site)
Site sur lequel se trouvent des substances à des concentrations (1) supérieures aux niveaux qui existent naturellement sur place et qui posent (ou peuvent poser) un risque immédiat ou à long terme pour la santé humaine ou l'environnement ou (2) supérieures aux niveaux précisés dans les politiques ou la réglementation applicables.
Société d'État consolidée (consolidated Crown corporation)
Type de société d'État mentionné dans les Comptes publics dont le financement provient en grande partie du gouvernement. Il existe 23 sociétés d'État consolidées canadiennes dont l'activité financière est consolidée dans les Comptes publics du Canada.
Utilisation (utilization)
Mesure de rendement qui apprécie le type d'utilisation faite d'une immobilisation, l'intensité de l'utilisation et l'adaptation de l'immobilisation à celle­ci, en regard de sa capacité ou de son potentiel.
Transfert de la garde de biens immobiliers (custody transfer)
Transfert de la gestion d'un bien immobilier comme soutien à un rajustement ou à un transfert de l'obligation de rendre compte d'un programme.
Valeur marchande (market value)
Prix que rapporterait vraisemblablement un bien immobilier sur un marché concurrentiel et ouvert, à une date particulière, si étaient réunies toutes les conditions nécessaires à une vente juste, l'acheteur et le vendeur se comportaient avec prudence et en connaissance de cause et le prix n'était pas influencé par des facteurs exceptionnels.
Versement annuel (annual consideration)
En ce qui concerne un bail ou un permis, la contrepartie totale divisée par une durée en années.
Versement total (total consideration)
Versement total payable par le locataire au propriétaire en vertu d'un bail ou par le détenteur au concédant en vertu d'un permis, pendant la durée du bail ou du permis. Lorsque tout ou partie du versement est fondé sur le revenu ou n'est pas quantifiable par ailleurs, une estimation raisonnable du versement total sera formulée.

Annexe C : Gestion

L'article 18 de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux traite de la gestion de biens immobiliers par un ministre. La Loi comprend une disposition en vertu de laquelle un ministre est réputé avoir la gestion d'un bien immobilier lorsqu'il est « convaincu » que le bien relève de lui.

Un ministère doit prendre les mesures suivantes pour établir que son ministre a la gestion ou est « convaincu » qu'il a la gestion des biens immobiliers fédéraux figurant au parc immobilier du ministère :

  1. Vérifier que les biens appartiennent à Sa Majesté du chef du Canada. Le ministère consultera le ministère de la Justice Canada à cet égard.
  2. Parcourir les dossiers du ministère à la recherche de décrets, de délibérations du Conseil du Trésor et d'autres documents traitant de l'acquisition du bien. Si l'examen révèle que le bien a été acquis aux fins du ministère, le paragraphe 18(1) de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux s'appliquera, et le ministère sera autorisé à conclure que la gestion du bien était dévolue au ministre au moment de son acquisition.
  3. Parcourir les dossiers du ministère à la recherche de décrets ou d'actes ministériels dont l'effet aurait pu être de transférer la gestion du bien au ministre après son acquisition par Sa Majesté du chef du Canada.
  4. Parcourir les dossiers du ministère afin de confirmer que celui­ci n'a pas aliéné le bien ni n'en a transféré la gestion à un autre ministère.
  5. Si les dossiers du ministère ne renferment pas suffisamment de renseignements pour qu'il soit conclu que le ministre a la gestion du bien, consulter le ministère de la Justice Canada afin d'établir l'existence éventuelle de présomptions législatives, de dates de transfert ou de crédits qui ont pour effet de confier la gestion du bien au ministre.
  6. Si un ministère n'a pu établir que son ministre a la gestion d'un bien en procédant par les étapes 1 à 5 ci­dessus, il prendra les mesures supplémentaires énumérées ci­après pour recueillir d'autres preuves concluantes qui offriront l'assurance que le ministre peut être « convaincu » (tel que cette expression est utilisée au paragraphe 18(5.1) de la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux) qu'il a la gestion du bien.
  7. S'assurer qu'il n'existe aucune preuve dans les dossiers du ministère ou le Répertoire des biens immobiliers fédéraux qui indiquerait que la gestion du bien revient à un autre ministre.
  8. Confirmer qu'aucun autre ministère n'occupe ou n'utilise le bien.
  9. Parcourir les dossiers du ministère à la recherche de preuves que le bien a été utilisé aux fins du ministère au cours des cinq dernières années (parmi les preuves possibles figurent l'occupation du bien, la délivrance de baux ou de permis, des paiements tenant lieu d'impôts versés en vertu de la Loi sur les paiements versés en remplacement d'impôts ou des dépenses dont l'objet est d'améliorer ou d'entretenir le bien).
  10. Si les mesures prises aux étapes 7 à 9 n'ont pas pour effet de « convaincre » le ministre qu'il a la gestion du bien, le ministère doit consulter le ministère de la Justice Canada pour trancher la question de savoir quel ministre en a la gestion.

Le Conseil du Trésor et son Secrétariat sont chargés d'établir un système pangouvernemental de gestion, de contrôle et de déclaration des biens fédéraux. Les pouvoirs applicables se retrouvent dans la Loi sur la gestion des finances publiques, paragraphes 7(1), 9(1.1), 9(2) et 149(1), et article 62, dans la Loi sur les immeubles fédéraux et les biens réels fédéraux, paragraphe 16(4), et dans la Loi sur les biens de surplus de la Couronne, alinéa 3(1)b). Les politiques du Conseil du Trésor sur la gestion des biens immobiliers et du matériel s'appliquent à tous les ministères, gardiens et locataires, tels que définis à l'article 2 de la Loi sur la gestion des finances publiques.

Cet annexe fournit aux ministères locataires des consignes intégrées sur les biens et les services qui ont trait à leurs locaux. Les biens immobiliers, qu'ils relèvent de l'administration d'un ministre ou qu'ils soient utilisés par un locataire, sont assujettis aux objectifs et aux principes de gestion énoncés dans la Politique sur la gestion des biens immobiliers. Même si l'annexe met l'accent sur les ministères locataires qui occupent des locaux dans des immeubles dont Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) a la garde, les consignes s'appliquent aussi aux locataires qui occupent des locaux dans des immeubles dont la garde relève d'autres organismes.

Définitions

Aménagement
Modifications et améliorations de l'immeuble de base ou de ses systèmes afin de préparer les locaux en vue de leur occupation par un ministère.
Ameublement
Biens meubles, autres que le mobilier ou l'équipement de bureau, qui sont disposés à l'intérieur d'un bureau et qui ont une fonction soit décorative, soit fonctionnelle (lampes de bureau, objets d'art et plantes).
Besoins en locaux
Besoins en espace des locataires, incluant la superficie de l'espace à bureaux (calculé d'après le nombre d'équivalents à temps plein), l'espace à usage particulier, la durée d'occupation, les heures d'ouverture et les critères de location.
Équipement de bureau
Équipement situé dans un bureau et dont se sert un ministère pour l'exécution de son mandat (téléphones, photocopieurs, ordinateurs, imprimantes et télécopieurs).
Heures normales de travail
Heures normales de travail précisées dans l'entente liant le gardien et le locataire. Généralement, la plage va de 7 h à 18 h, du lundi au vendredi, sauf les jours fériés.
Immeuble de base
Enveloppe du bâtiment, dont les planchers finis, les murs extérieurs, les cloisons séparatrices et le noyau central intérieur, les plafonds finis avec l'éclairage et les autres systèmes de bâtiment, conformément à la fonction prévue et à l'utilisation générale planifiée de l'immeuble. Dans le cas des locaux à bureaux, par exemple, l'immeuble de base comprendrait les couvre-fenêtres des murs extérieurs et les panneaux indicateurs principaux.
Matériel
Tous les biens mobiliers, hors l'argent et les dossiers, acquis par Sa Majesté la Reine du chef du Canada. Ces biens, tangibles, forment un vaste éventail comprenant l'équipement (de bureau, de technologie de l'information, de télécommunications et scientifique), le mobilier et l'ameublement, ainsi que des biens de taille plus imposante (véhicules et navires).
Ministère locataire
Ministère qui occupe un bien immobilier ou un espace dont l'administration relève du ministre ou d'un autre ministère.
Mobilier
Biens meubles qui servent à soutenir le corps, qui fournissent de l'entreposage ou qui permettent de soutenir un objet au-dessus du sol (bureaux, fauteuils, étagères fixes et classeurs).
Services additionnels
Services qui s'ajoutent aux services normaux fournis au locataire pour les fins uniques d'un programme (besoins d'entretien ménager additionnels, sécurité 24 heures sur 24 et alimentation en électricité après les heures normales d'ouverture).
Services aux locataires
Modifications apportées aux locaux existants ou services demandés par un ministère pendant la durée d'occupation. Ces services peuvent inclure des demandes de travaux de construction ou de relocalisation de portes, de murs et d'équipement électrique, des services de sécurité rehaussée ou l'entretien de l'équipement et des systèmes du locataire.

Rôles et responsabilités liés aux locaux

Le tableau 1.1 résume les rôles et les responsabilités du Conseil du Trésor et de son Secrétariat, du ministère gardien (habituellement TPSGC) et du ministère locataire en ce qui a trait aux locaux; il précise également les politiques et les consignes pertinentes.

Tableau 1.1 : Rôles et responsabilités
Organisme responsable Rôles Documents de référence
Planification et emménagement initial Utilisation et occupation

* Ces biens incluent typiquement le mobilier, l'ameublement, l'équipement de bureau et l'équipement de télécommunications.

1. Conseil du Trésor et Secrétariat Fournit une orientation et des consignes sur la gestion des biens immobiliers et du matériel
  • Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis
  • Politique sur la gestion des biens immobiliers
  • Politique sur la gestion du matériel
  • Politiques à l'intention des cabinets des ministres
  • Guide de la gestion des biens immobiliers
  • Guide de la gestion du matériel
  • Guide de gestion des biens meubles patrimoniaux
2. Ministère gardien (p. ex. TPSGC) Fournit l'immeuble de base et aménage l'espace è bureaux. Fournit des services aux locataires.
  • Politiques internes et normes du ministère gardien relatives aux locaux fournis aux ministères locataires
  • Entente entre le gardien et le locataire
  • Consignes sur les services aux locataires
3. Ministère locataire
  • Identifie ses besoins en locaux.
  • Identifie les services aux locataires et les biens dont il a besoin* au-delà de ceux que lui fornit le ministère gardien.
Identifie les services aux locataires et les biens dont il a besoin* au-delà de ceux que lui fornit le ministère gardien.
  • Politiques internes, normes et lignes directrices du ministère locataire relatives à ses besoins en locaux
  • Entente entre le gardien et le locataire

Ces responsabilités sont décrites plus en détail dans les paragraphes qui suivent.

1. Conseil du Trésor et Secrétariat du Conseil du Trésor

Orientation stratégique en matière de locaux

Le Cadre de politique sur la gestion des actifs et services acquis et ses instruments stratégiques connexes précisent l'orientation relative à la gestion des actifs et des services acquis. En vertu de ce cadre, les ministères gardiens et locataires sont tenus d'atteindre les objectifs de gestion et de respecter les principes énoncés dans la Politique sur la gestion des biens immobiliers et dans la Politique sur la gestion du matériel.

Ces deux politiques visent à permettre aux ministères de gérer les biens immobiliers et le matériel « d'une manière viable et financièrement responsable à l'appui de l'exécution efficiente et efficace au plan du coût des programmes du gouvernement ».

Les principes clés de gestion incluent les suivants :

  • une gestion financièrement responsable qui assure un avantage économique optimal à long terme pour l'État et offre le meilleur rapport qualité-prix pour les contribuables du pays;
  • une gérance culturelle et écologique qui contribue à la préservation et à la protection de notre patrimoine et de l'environnement;
  • des transactions équitables et transparentes qui assurent un traitement équitable.

Les ministères qui administrent des biens immobiliers à titre de locaux à bureaux doivent se conformer aux exigences de la Politique sur la gestion des biens immobiliers, qu'ils soient gardiens ou locataires. Il est à noter que l'article 6.1.2 s'applique aux locataires et aux ministères gardiens. Elle stipule que « les rapports gardiens-locataire sont enchâssés dans une entente officielle, qui garantit une coopération continue, une communication opportune et une compréhension mutuelle des obligations, des exigences opérationnelles, des responsabilités stratégiques et des engagements financiers respectifs pour obtenir des résultats optimaux en matière de biens immobiliers ». Il est important que les ministères s'assurent que cette entente soit complète et couvre tous les besoins en matière de locaux, y compris la gestion des services aux locataires.

Il est également important que les ministères sachent que les biens meubles dans un bureau (équipement, mobilier et ameublement) sont des biens matériels et qu'ils sont, de ce fait, assujettis à la Politique sur la gestion du matériel. Cette politique demande que les ministères tiennent compte « ...des coûts relatifs au cycle de vie complet et des avantages des solutions de rechange, afin de répondre aux besoins du programme» en matière de biens matériels. Ainsi, en faisant l'acquisition de ces biens, comme des fournitures de bureau, les administrateurs généraux doivent veiller à ce que leurs gestionnaires soient capables et certains de pouvoir fournir des pièces justificatives précises montrant que leurs ministères mettent en œuvre l'option qui correspond au meilleur rapport qualité-prix pour l'État. Le Guide de gestion du matériel du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada fournit des consignes sur l'administration de l'équipement, du mobilier et de l'ameublement de bureau.

Orientation stratégique pour les cabinets des ministres

Les cabinets des ministres sont assujettis aux lignes directrices énoncées dans les Politiques à l'intention des cabinets des ministres du Conseil du Trésor. Ce document intègre des règles et des règlements en matière de finances, de personnel et d'administration qui régissent les dépenses effectuées par les ministres et leur personnel exonéré dans l'exercice de leurs fonctions directement liées à leurs responsabilités. L'article 5.2.1 renferme des consignes sur le mobilier et l'ameublement d'un bureau de ministre.

2. TPSGC - Ministère gardien des locaux à bureaux

En vertu de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, et conformément à l'article 8.12 de la Politique sur la gestion des biens immobiliers, « Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) est le gardien désigné des installations à bureaux polyvalents au Canada qui sont fournies de façon obligatoire aux ministères et fixe les normes relatives à ces installations ».

À ce titre, TPSGC est chargé de fournir et d'aménager les locaux à bureaux pour les ministères qui sont locataires dans ses immeubles et de leur fournir les services connexes pendant la durée de leur occupation.

Orientation stratégique de TPSGC pour les locaux à bureaux

TPSGC établit les politiques et les normes pour les locaux à bureaux qu'il fournit aux locataires qui occupent les immeubles dont il a la garde. Par exemple, les Normes d'aménagement de TPSGC garantissent l'équité et l'uniformité quant aux locaux fédéraux de même que des milieux de travail viables, rentables et positifs. Elles cernent les éléments qui peuvent généralement se retrouver dans un projet d'aménagement ou de services aux locataires, tout en précisant les responsabilités en matière de financement de TPSGC et des ministères locataires.

En vertu de l'article 6.1.2 de la Politique sur la gestion des biens immobiliers, TPSGC conclut avec les ministères locataires des ententes officielles en ce qui a trait aux locaux, ententes qui précisent les modalités d'occupation du locataire et tous les services de l'immeuble que lui fournit TPSGC. Les services demandés pendant la durée d'occupation qui s'ajoutent à ceux qui sont précisés dans l'entente sont considérés comme des services aux locataires.

TPSGC publie également le document Guide d'acquisition de services aux locataires à l'intention des ministères, qui fournit aux ministères des conseils précis sur la manière d'obtenir et de mettre en œuvre des services aux locataires.

3. Ministères

Les ministères ont besoin de locaux pour exécuter les programmes prévus dans leur mandat. Ces locaux, y compris les biens et les services connexes, doivent étayer les besoins des programmes des ministères et les objectifs stratégiques du gouvernement d'une manière rentable et efficiente.

Consignes relatives aux besoins en locaux

Les ministères sont chargés d'élaborer et de diffuser des consignes bien documentées sur leurs besoins en locaux, y compris sur les demandes de biens et services connexes. Ces responsabilités sont souvent confiées à des unités ministérielles chargées des installations (ou des biens immobiliers) et du matériel.

Il est recommandé que les ministères élaborent un cadre de gestion des locaux qui convienne à leurs besoins. Ce cadre doit au moins inclure des structures explicites de responsabilisation et de prise de décisions éclairées adaptées aux besoins organisationnels. Il doit également inclure des politiques, des normes et des consignes appropriées aux besoins en locaux, notamment aux services aux locataires. Les ministères doivent identifier l'autorité responsable d'approuver les demandes de biens et services liées à leurs locaux.

Pour établir la priorité relative aux biens et services dont il a besoin, un ministère pourrait évaluer ses besoins à partir des trois catégories suivantes :

  • Obligatoire - Le bien ou le service vient répondre à une exigence précise d'une loi ou d'une politique (conformité à un code, santé et sécurité des fonctionnaires ou du public, ou initiative gouvernementale comme celle de l'écologisation des opérations gouvernementales).
  • Prudent - Le bien ou le service appuie l'exécution efficiente et efficace d'un programme ministériel (modifications aux locaux visant à rehausser la fonctionnalité ou la productivité des locaux).
  • Discrétionnaire - Le bien ou le service rehausse la fonctionnalité ou la productivité des locaux, ou permet de répondre aux besoins du programme, mais peut être considéré facultatif (œuvres d'art ou plantes).

Compte tenu de ses ressources limitées, un ministère pourrait alors financer en priorité les services obligatoires et prudents plutôt que ceux qui sont discrétionnaires.

Questions à l'intention des gestionnaires ministériels d'installations et de matériel

Étape de planification

  • Les gestionnaires sont ils au courant du processus d'approbation des demandes de biens et services liés aux locaux ministériels et du niveau d'autorisation exigé?
  • Le ministère mène t il une analyse exhaustive des demandes pour ces biens et services afin de déterminer s'ils sont nécessaires pour répondre à un besoin d'un programme ou à une exigence d'une politique? Se demande t on si ces biens et services sont obligatoires, prudents ou discrétionnaires, et accorde-t-on la priorité aux deux premières catégories?
  • Donne t on suffisamment de consignes ministérielles aux gestionnaires en ce qui concerne la planification et le traitement des demandes de biens et services liés aux locaux?
  • De telles demandes de services entraîneront elles des coûts additionnels pour le ministère gardien (la mise à niveau du système électrique ou de la consommation d'énergie)? Y aura t il des répercussions négatives sur l'intégrité des systèmes de l'immeuble, lesquelles répercussions pourraient entraîner d'autres coûts?
  • Le ministère a-t-il considéré d'autres méthodes pour obtenir des biens et des services liés à ses locaux (emprunter ou acquérir des biens excédentaires, louer ou partager des locaux avec un autre ministère)?
  • Le ministère envisage t il des méthodes pour minimiser le coût de ces biens et services avant de soumettre une demande (faire exécuter les travaux pendant les heures normales de travail pour éviter d'avoir à payer du temps supplémentaire, regrouper les demandes semblables pour réduire les frais administratifs ou acheter en vrac)?
  • Le ministère évalue t il l'ampleur des avantages qu'il retirera de l'investissement? Par exemple, la durée du bail est elle suffisamment longue?
  • Le ministère a-t-il suffisamment de fonds pour faire l'acquisition des biens et services qu'il demande et régler les frais d'entretien permanents y afférent?
  • Le ministère fournit il suffisamment d'éléments probants pour démontrer que l'option retenue correspond au meilleur rapport qualité-prix pour l'État?

Étapes d'approvisionnement et de mise en œuvre

  • Avez-vous pris connaissance du document Guide d'acquisition de services aux locataires à l'intention des ministères de TPSGC pour obtenir des consignes, surtout en ce qui a trait à l'approvisionnement et à la mise en œuvre des biens et des services liés aux locaux ? L'information est-elle mise à la disposition des gestionnaires ministériels qui ont l'autorité pour obtenir des biens et services?
  • Le ministère mène t il une analyse exhaustive des coûts de toutes les options de passation de marché possibles et retient il la plus rentable?
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