Rapport annuel 2013–2014

Les études du CSARS visent à fournir au Parlement et à la population canadienne l’assurance que le Service, au cours de ses activités, s’est acquitté de ses fonctions d’une manière appropriée et efficace et qui respecte la primauté du droit.

La conduite des études au CSARS

Les études du CSARS fournissent un examen rétrospectif et une évaluation d’enquêtes et d’activités précises du SCRS. Son programme d’études est conçu de manière à englober un vaste éventail de sujets, et à le faire en temps utile et par thème.

Lorsqu’il détermine les sujets qu’il compte examiner, le CSARS prend en considération :

• les événements ou les faits nouveaux susceptibles de menacer la sécurité du Canada;
• les priorités établies par le gouvernement du Canada en matière de renseignement;
• les activités du SCRS qui pourraient avoir une incidence sur les droits et libertés individuels;
• les questions qu’il a cernées dans le cadre de sa fonction relative aux plaintes;
• les nouvelles orientations et initiatives annoncées par le SCRS ou le touchant;
• le rapport annuel classifié que le directeur du SCRS présente au ministre de la Sécurité publique.

Chaque étude fournit un instantané des actions du Service dans un cas précis. Cette approche permet au CSARS de gérer le risque que comporte sa capacité d’examiner seulement un petit nombre d’activités du SCRS dans une année donnée.

Chaque étude requiert généralement des centaines d’heures de travail échelonnées sur plusieurs mois. Dans le cadre du processus, les recherchistes du CSARS consultent de nombreuses sources d’information pour évaluer des aspects particuliers du travail du Service. Ils peuvent étudier les dossiers d’enquête sur des individus et des groupes, les dossiers de sources humaines, les évaluations de renseignements et les documents joints aux demandes de mandats. Le CSARS peut aussi examiner les dossiers ayant trait à la coopération et aux échanges opérationnels du SCRS avec des partenaires étrangers et canadiens.

Dans tous les cas, l’examen des documents suscite des échanges avec le Service; c’est pourquoi les recherchistes du CSARS organisent des réunions et des séances d’information avec des employés du SCRS pour obtenir des éclaircissements sur certains points. L’objectif du CSARS est de s’assurer qu’il a soigneusement examiné et parfaitement compris les enjeux des dossiers.

Les études du Comité contiennent des conclusions et, s’il y a lieu, des recommandations. Elles sont remises au directeur du SCRS et au ministre de la Sécurité publique.

Étude du CSARS : Évaluations de sécurité – Rapport en vertu de l’article 54

En vertu du paragraphe 54(2) de la Loi sur le SCRS, le Comité peut, de sa propre initiative ou à la demande du ministre, présenter à celui-ci un rapport spécial sur toute question qui relève de sa compétence.

Les évaluations de sécurité constituent l’une des principales responsabilités du SCRS, et l’une des mieux connues du public. Dans le cadre de cette fonction qui est énoncée dans les articles 13 à 15 de la Loi sur le SCRS, le Service conseille et aide le gouvernement du Canada à empêcher les personnes qui pourraient représenter une menace pour le Canada d’obtenir un statut au Canada ou d’entrer dans le pays, ainsi qu’à empêcher des personnes qui constituent une menace d’accéder à des renseignements, à des sites ou des biens sensibles.

Le CSARS examine le processus d’évaluation de sécurité de façon continue dans le cadre de sa fonction à l’égard des plaintes : en vertu de l’article 42 de la Loi sur le SCRS, il enquête sur les plaintes concernant les refus ou les révocations d’habilitations de sécurité. Toutefois, cela faisait plusieurs années que le Comité n’avait pas entrepris une étude ciblée de la Direction du filtrage de sécurité du Service (Direction). Depuis la dernière fois, plusieurs changements ont été apportés au Programme de filtrage de sécurité, notamment des initiatives visant à rationaliser le processus en vue d’améliorer la qualité et la cohérence des évaluations produites.

Conclusions

L’étude du CSARS s’est penchée sur les responsabilités et les activités principales de la Direction et notamment sur les modifications qui ont été apportées à son Programme de filtrage de sécurité. Au cours de l’étude, le Comité a choisi de se concentrer également sur les processus en vertu desquels l’information collectée à des fins d’évaluation de sécurité est utilisée, et sur les personnes qui y ont accès au sein du Service. À ces fins, le CSARS a examiné les documents ministériels, opérationnels, juridiques et les documents de politique pour aller au fond de la question. En outre, le Comité a tenu des séances d’information avec la Direction et des bureaux régionaux pour parfaitement cerner le processus d’évaluation.

À partir de 2010, la Direction a institué des changements organisationnels pour faire face à plusieurs défis, et notamment à : un nombre croissant de demandes de services; un manque de responsabilisation centralisée et de normes de rendement connexes; des outils obsolètes ou incohérents; et des activités « complexes. » Des changements sont encore en cours, mais le CSARS a dès lors noté qu’ils avaient contribué à accroître l’efficacité de la Direction. Le Comité a aussi constaté que les initiatives prises s’étaient révélées très productives, notamment la mise en place d’un mécanisme de contrôle de la qualité et une normalisation accrue des procédures et des évaluations produites au sein de la Direction générale et des régions. Dans l’ensemble, le CSARS a constaté que la Direction essayait de prendre de mesures proactives pour adopter de bonnes pratiques d’entreprise et pour intégrer les commentaires de parties prenantes internes et externes afin d’élaborer un outil d’évaluation meilleur et plus utile.

Le CSARS a accordé une attention toute particulière à la façon dont le SCRS utilise l’information collectée à des fins d’évaluation de sécurité et y accède. En effet, le Service recueille de nombreuses informations par le biais de ses autorités législatives distinctes. La divulgation de renseignements personnels, même au sein d’une organisation, est protégée en vertu de la Loi sur la protection des renseignements personnels. Les informations collectées en vertu de l’article 12 de la Loi sur le SCRS le sont à l’insu des personnes et sans leur consentement, mais en vertu des articles 13 à 15 (dans le cadre d’évaluations de sécurité pour le gouvernement ou dans le cadre de l’immigration) les personnes donnent, par écrit, leur consentement éclairé afin que le Service collecte des informations dans un but précis.

La notion de protection des informations personnelles est enracinée dans le Service depuis sa création. La Commission McDonald avait souligné ce point dans son rapport, en rappelant que bien que le commissaire à la protection de la vie privée puisse examiner les allégations de divulgation inadéquate des plaignants, « il est de l’essence même des enquêtes de sécurité que les personnes visées en ignorent l’existence. » Pour cette raison, elle avait réclamé « un système d’approbation préalable, comportant l’application judicieuse d’un strict critère de nécessité, comme moyen d’assurer que s’ils vont au-delà des éléments généralement jugés de notoriété publique les renseignements gouvernementaux sur les détails personnels de la vie privée des individus ne soient utilisés aux fins de la sécurité nationale que lorsque la nécessité en a été clairement établie. »

Le CSARS estime que la nature secrète des activités de collecte d’information du SCRS est précisément la raison pour laquelle il doit faire preuve de diligence dans l’utilisation des informations personnelles, surtout lorsqu’il s’agit d’informations recueillies dans le cadre de son mandat en matière d’évaluation de sécurité. À cet égard, le Comité a identifié une sérieuse préoccupation : les changements que le SCRS a entrepris à l’égard de l’utilisation interne des informations recueillies aux fins des évaluations de sécurité pourraient être contraires à la Loi sur la protection des renseignements personnels ou laisser la porte ouverte aux abus.

Le CSARS a noté qu’une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée était nécessaire lorsqu’une organisation entreprend d’apporter de grands changements systémiques à la façon dont elle partage et utilise les informations personnelles. Le Comité a été informé que le Service était en train de préparer une telle évaluation pour traiter des questions plus larges de gestion de l’information, mais le CSARS ne sait pas encore si l’on répondra à ses préoccupations précises d’une manière complète et en temps opportun.

Par conséquent, le CSARS a recommandé que le SCRS consulte le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada (CPVP) avant la fin de 2013 au sujet des changements affectant l’utilisation des informations recueillies à des fins d’évaluation de sécurité.

Réponse du SCRS

Le Service a écrit au CPVP en décembre 2013 pour l’aviser qu’il était en train de préparer une évaluation des facteurs relatifs à la vie privée dans le cadre d’une initiative plus large concernant la gestion des informations. Selon le SCRS, le CPVP sera en mesure d’examiner les problèmes relatifs à la vie privée soulevés par le CSARS dans son étude dans le cadre de cette évaluation plus large.

Étude du CSARS : Les capacités et les fonctions de surveillance du SCRS

Les activités de collecte d’information du SCRS reposent sur cinq piliers : les sources humaines, les interceptions techniques, la liaison avec des partenaires étrangers, les partenariats canadiens et la surveillance. De façon générale, la surveillance physique implique le fait de regarder ou de surveiller, discrètement, les mouvements et les activités d’une personne ou d’un objet en temps réel. Toutefois, si définir la surveillance physique est relativement aisé, il s’agit dans la pratique d’un exercice particulièrement ardu. Les agents de surveillance du SCRS doivent observer leur cible dans un contexte souvent complexe et en constante évolution afin de s’assurer que leurs activités passent inaperçues. À ces fins, ils doivent acquérir une connaissance approfondie de la zone, de solides aptitudes à la conduite, un sens de l’observation exceptionnel et une excellente compréhension globale des tactiques d’équipe. En outre, ils doivent travailler sous pression et, souvent, dans des conditions loin d’être idéales.

Conclusions

Le CSARS se penche régulièrement sur les activités de surveillance du SCRS dans le cadre d’études sur des enquêtes précises. Toutefois, cette année, le Comité a décidé d’entreprendre une étude plus ciblée des fonctions de surveillance. Cette étude comporte donc un examen approfondi des processus, des politiques et des mécanismes de contrôle en place pour gérer les activités du Service liées à la surveillance à travers le pays.

Le CSARS a aussi porté une attention toute particulière aux recommandations découlant d’une étude interne du SCRS en 2011, qui préconisait une meilleure normalisation et centralisation des activités de surveillance, ainsi que leur modernisation pour améliorer le rendement global. Cette initiative s’inscrit dans le renouvellement des programmes du SCRS au fil des dernières années pour améliorer son efficacité et son rendement opérationnel. L’étude du Comité a donc cherché à évaluer la mesure dans laquelle le SCRS a réussi à mettre en œuvre les changements préconisés, et sans doute nécessaires, au programme de surveillance.

Dans l’ensemble, le CSARS a constaté que les agents de surveillance effectuaient leur travail avec professionnalisme et dévouement. Le Comité a noté que d’un bout à l’autre du pays, ils montraient une attitude positive et une introspection similaires envers leur travail. Les membres de l’équipe de recherche du CSARS ont acquis une expérience pratique des complexités liées à la conduite des activités de surveillance en participant à un scénario de formation du SCRS. Cet exercice a donné au Comité un apercu de l’expertise des agents de surveillance, et les connaissances acquises ont enrichi notre évaluation globale de ces activités.

Le CSARS a mené un examen approfondi de la documentation et a rencontré chaque équipe de surveillance régionale au Canada. Cela nous a permis de voir que, malgré les différences qui existent entre les différentes régions, ces équipes se heurtent aux mêmes défis liés à la gestion. Ainsi, toutes doivent résoudre des problèmes liés aux normes d’embauche, à la formation, à l’approvisionnement en période de restrictions budgétaires, à la réduction naturelle des effectifs, à l’introduction de nouvelles technologies et à la gestion de ressources limitées. Le CSARS estime que la normalisation permettrait de résoudre ces défis et que la prise de telles mesures améliorera les capacités du Service en matière de surveillance. Le Comité a donc constaté que les principales conclusions et recommandations de l’étude interne du SCRS de 2011 étaient valables.

Toutefois, le SCRS a omis de mettre sur pied une solide structure de gestion pour mettre en œuvre les recommandations de son étude interne. Bien qu’elle ait recommandé qu’un gestionnaire doté de personnel se consacre à la coordination de la centralisation et de la normalisation du programme, le Comité a constaté que le Service n’avait pas donné suite à ce point. En l’absence d’une autorité centrale solide à la tête de la transition du programme de surveillance, les régions ont commencé à apporter des changements à leurs modèles de surveillance en fonction de leurs propres besoins et des ressources disponibles.

Ainsi, une région s’est employée à améliorer sa capacité d’analyse de manière à déployer des agents plus efficacement, tandis qu’une autre s’est efforcée d’améliorer l’analyse des mouvements d’une cible. Ces initiatives sont louables, cependant, si elles sont menées indépendamment des autres équipes de surveillance au Canada, le Comité craint qu’il soit beaucoup plus difficile pour le SCRS de concevoir un véritable ensemble de normes de surveillance au niveau national. Surtout, le CSARS estime que l’absence d’un leadership fort à la tête du programme de surveillance a laissé certains des défis que le Comité juge graves sans réponse.

Par exemple, le CSARS a constaté que le Service ne disposait pas d’un avis juridique sur la façon dont les lois provinciales s’appliquent à ses équipes de surveillance. Il ne possède pas non plus de normes sur la conduite automobile auxquelles ses employés pourraient se référer dans le cadre des activités opérationnelles quotidiennes majeures, telles que l’utilisation de matériel de communication au volant. Par conséquent, le CSARS a recommandé que le SCRS fasse une priorité de la demande d’avis juridique concernant sa responsabilité en vertu des lois touchant à la conduite inattentive au Canada. En outre, une fois cet avis juridique obtenu, le Service devrait élaborer des procédures opérationnelles claires et normalisées décrivant les responsabilités des agents à l’égard de l’exercice de leurs fonctions pendant qu’ils conduisent.

Le CSARS s’est également montré préoccupé par le peu de communication entre les régions, ainsi qu’avec l’Administration centrale du SCRS. Compte tenu du fait que les équipes de surveillance sont disséminées dans tout le pays, mais que leurs fonctions sont identiques, le CSARS s’attendait à une excellente communication entre tous ces professionnels. Au lieu de cela, il a constaté que, dans la plupart des cas, les équipes régionales menaient leurs activités complètement indépendamment des autres, et ne communiquaient que de façon sporadique avec leurs homologues à l’Administration centrale du Service. Que les équipes de surveillance du SCRS ne partagent pas systématiquement les enseignements tirés des activités et ne tiennent pas les professionnels concernés à l’Administration centrale constamment informés des développements opérationnels est contraire à ce que le CSARS considère comme des normes et pratiques nécessaires à un programme de surveillance moderne.

Enfin, étant donné que l’objectif du SCRS est de consolider encore davantage la normalisation des approches pour la formation et les activités de surveillance, le Comité s’attendait à ce que l’Administration centrale et les régions s’accordent sur cet objectif. Au lieu de cela, il a constaté que, dans certains cas, un modèle de formation à deux volets continue d’être applicable, et que l’Administration centrale s’emploie à la normalisation des objectifs de rendement et d’apprentissage, tandis que les régions restent concentrées sur leurs propres programmes de formation. De l’avis du CSARS, cette situation est due à un manque évident de coordination et de consultation entre l’Administration centrale et les équipes régionales.

En fin de compte, le CSARS a constaté que le fait que le Service n’ait pas mis sur pied une structure de gestion et un plan d’action pour mettre en œuvre les recommandations formulées dans l’étude interne de 2011 avait eu deux conséquences majeures. Tout d’abord, cela a empêché le Service de réussir la normalisation nécessaire à un programme de surveillance moderne, central et coordonné. Deuxièmement, et plus grave encore, ce manque de centralisation et d’uniformisation a créé une situation dans laquelle la structure de reddition de comptes n’est pas aussi solide qu’elle devrait être.

Par conséquent, le Comité a recommandé que le SCRS élabore un cadre de gouvernance défini qui puisse poser les bases d’un programme de surveillance national et normalisé. En outre, il devrait être mis en œuvre dans le cadre d’un plan d’action qui tiendrait compte des six points suivants : formuler clairement la nécessité d’un changement et le définir de façon précise; nommer une personne à la tête du programme; mobiliser les parties concernées dans les régions et chercher leur collaboration; définir des critères clairs pour la mise en œuvre du programme; lui octroyer des ressources; et expliquer aux parties concernées que la Direction se mobilise pour atteindre les objectifs du programme et qu’un processus de rétroaction intégré va aider à en évaluer les progrès.

Réponse du SCRS

Le Service a rédigé une demande d’avis juridique concernant sa responsabilité en vertu des lois touchant la distraction au volant dans l’ensemble du Canada. Le Service a également amorcé des changements internes afin de mieux promouvoir une approche normalisée à l’égard des activités de surveillance, et il a élaboré des recommandations liées aux divers aspects du programme de surveillance pour établir la base d’un plan d’action.

Étude du CSARS : Une enquête de contre-espionnage

La fin de la guerre froide, puis la montée de la menace posée par le terrorisme, ont entraîné des changements fondamentaux dans les priorités en matière de renseignement. Dans son dernier rapport public, le SCRS a confirmé que le terrorisme demeurait « la principale préoccupation », avant de rappeler aux Canadiens que la menace que pose l’espionnage était toujours bel et bien réelle, et que le Canada représentait « une cible très attrayante pour des services de renseignement hostiles. » Dans cette étude, le CSARS a examiné les objectifs et la gestion de l’une des enquêtes de contre-espionnage les plus longues et dotée de l’une des plus hautes priorités, et ce, afin d’évaluer la façon dont elle a suivi l’orientation du gouvernement actuel et les changements dans le climat de menace.

Le CSARS avait examiné cette enquête en 2007-2008, date à laquelle le Comité avait évalué le rendement du SCRS à parer aux tentatives de ce service de renseignement étranger de cultiver des sources d’information au sein du gouvernement du Canada et de se procurer clandestinement, auprès d’entreprises canadiennes, des renseignements économiques et des technologies contrôlées. Le CSARS avait conclu que le Service était bien placé pour cerner et parer aux nouvelles menaces que présentait ce service.

Au moment de l’étude, le Service venait tout juste de commencer à élargir son champ d’enquête, car le climat de menace était en train de changer. Bien que l’étude ait noté que le Service avait réorienté ses efforts de renseignement pour faire face à un changement décelé dans les pratiques de l’organisme étranger du enseignement en question, le Comité n’avait pas pu formuler d’autres commentaires sur cette direction de l’enquête, qui était toute nouvelle.

Conclusions

Dans cette étude, le CSARS s’est tout d’abord penché sur les efforts du Service pour affiner et recentrer le champ d’enquête sur l’organisme étranger du renseignement. Le Comité a constaté que ce léger recentrage était justifié, compte tenu de la volatilité et des défis inhérents à une enquête de contre-espionnage d’envergure. Toutefois, il a estimé qu’en dépit d’un certain nombre de succès, le recul pris par rapport à l’objectif traditionnel de l’enquête n’avait pas encore donné de résultats substantiels. Pour cette raison, le CSARS a recommandé que le Service s’engage à réévaluer, en temps opportun, les ressources consacrées à cet aspect de l’enquête, et ce, afin de déterminer sa viabilité sur le long terme.

L’étude a également porté sur les éléments les plus traditionnels de l’enquête, et a conclu que son noyau était toujours bien géré, avec plusieurs points forts et quelques succès notables. Le Comité a aussi constaté que le SCRS collaborait bien avec des partenaires canadiens traditionnels et inédits, et que cela constituait un bon exemple de coopération interministérielle autour d’un enjeu majeur.

Le Comité a également examiné un échantillon des évaluations du renseignement sur la menace associée avec l’organisme étranger, et a constaté que les évaluations du Service devraient être plus nuancées et fournir davantage d’informations contextuelles afin de mieux souligner toute définition générale de la menace.

Cette étude a également donné au CSARS l’occasion de se pencher sur un nouveau pouvoir octroyé au moyen de mandat qui a été approuvé par la Cour fédérale et qui a été utilisé, entre autres, dans cette enquête. Dans l’ensemble, le Comité a conclu que ce pouvoir démontrait sa valeur dans un certain nombre de situations, et que le Service avait reconnu les répercussions qu’il pouvait avoir sur la protection de la vie privée et avait pris des mesures pour minimiser son caractère invasif.

Le Comité a également examiné l’exécution du pouvoir dans le contexte spécifique de cette enquête. L’étude a révélé que le Service avait fait preuve de discernement, compte tenu du degré d’intrusion lié à son recours. Toutefois, elle a également révélé qu’un nombre relativement élevé de communications non ciblées avaient été interceptées. Par conséquent, le Comité a recommandé que la prochaine demande de mandat du SCRS inclue des données récapitulatives semblables à celles compilées pour le CSARS afin de fournir à la Cour fédérale des informations supplémentaires concernant l’application et l’utilisation de ce pouvoir dans le cadre de cette enquête.

Le Comité a communiqué sans ambiguïté ses attentes que le Service fasse preuve à l’avenir de sensibilité à l’égard des questions qui se posent en termes de proportionnalité et de nécessité opérationnelle lorsqu’il envisage de recourir davantage à ce pouvoir dans le cadre d’autres enquêtes.

Réponse du SCRS

Le Service va s’employer à donner la priorité à certaines cibles de façon plus concertée, et ce, afin de s’assurer que cette enquête à la menace soit dotée des ressources nécessaires. Il a également accepté de fournir un aperçu complet du pouvoir octroyé au moyen de mandat utilisé dans l’enquête dans le cadre de sa prochaine demande de mandat à la Cour fédérale.

Étude du CSARS : Une activité sensible du SCRS

Dans le cadre de ses fonctions, le SCRS doit parfois solliciter l’avis d’unités ou de programmes spécialisés lorsqu’il entreprend certaines opérations et activités. Cette étude est le premier examen approfondi d’un programme spécifique que le CSARS réalise. En raison de la nature des activités de ce programme, la participation et la contribution des partenaires canadiens, ainsi que l’aide de gouvernements étrangers, sont parfois nécessaires.

Conclusions

Au début de son étude, le CSARS s’est appuyé sur un certain nombre de facteurs clés, tels que : le processus de prise de décision du SCRS, la gestion globale du programme, les interactions du Service avec les parties concernées internes et externes, et les activités qui comportent un risque de susciter une controverse publique.

Le Comité s’est heurté à divers retards et problèmes en ce qui concerne la transmission de documents importants dans le cadre de son étude. Cela l’a amené à constater qu’une Direction générale du SCRS n’avait su répondre adéquatement aux demandes de documents nécessaires pour que le Comité mène à bien l’exercice. Par conséquent, le Comité a demandé au SCRS de procéder à un examen approfondi de la manière dont il reçoit les requêtes et y donne suite en temps voulu. Après avoir reçu la réponse du Service, le CSARS est confiant qu’il a reçu tous les documents pertinents pour son étude.

En 2010, l’ancien Bureau de l’inspecteur général avait recommandé que le SCRS apporte des améliorations clés aux politiques régissant les activités en question, et notamment aux exigences ministérielles en matière de rapports. Le SCRS a ensuite modifié certaines de ses politiques pertinentes, mais après un examen attentif, le CSARS a noté la nécessité de continuer à améliorer la politique actuelle, qui ne prévoit toujours pas suffisamment d’orientation. On a signifié au Comité que le SCRS s’employait à de nouvelles améliorations.

Le Comité a reconnu la nécessité de traiter ces activités au cas par cas, et ce, en raison de leur nature délicate. Les détails et les développements de chacune sont étroitement protégés et documentés. Toutefois, le CSARS a noté que des occasions de tirer un enseignement du passé pourraient être perdues en raison d’une protection excessive. Pour cette raison, le CSARS a recommandé que l’unité améliore ses méthodes de gestion de l’information et ses pratiques d’archivage.

Le CSARS a aussi noté que l’unité ne jouait pas un rôle aussi important dans le processus d’approbation de ces activités que préconise la politique. Au cours de son étude, le Comité a relevé une situation où une meilleure coordination interne et la participation de l’unité à l’étape de la prise de décision initiale auraient été bénéfiques. Dans ces circonstances, le CSARS a recommandé que le SCRS examine attentivement le rôle de l’unité dans le cadre plus large des discussions opérationnelles et des prises de décision, et ce, pour qu’elle y participe de façon plus explicite et formelle.

Le CSARS s’est également montré préoccupé par les mécanismes grâce auxquels le ministre de la Sécurité publique est tenu au courant des développements pertinents. Bien que le ministre soit informé de ces activités après les faits dans le rapport annuel du directeur, la politique opérationnelle ne mentionne pas qu’il soit obligatoire de faire rapport de façon continue et proactive.

Toutefois, comme l’a noté le CSARS, les instructions ministérielles stipulent que le directeur doit rapidement rendre compte au ministre quand une activité du SCRS peut avoir un impact négatif important sur les intérêts canadiens, notamment en discréditant le Service ou le gouvernement du Canada, donnant lieu à des controverses publiques. Le CSARS estime que les activités qu’il a étudiées comportent souvent des éléments qui pourraient donner lieu à des controverses publiques. Pourtant, il a constaté que le ministre de la Sécurité publique n’était pas toujours systématiquement informé de ces activités, et qu’il n’était pas tenu au courant de manière continue. Par conséquent, le Comité a recommandé que le SCRS s’efforce de veiller à ce que des rapports formels et systématiques soient acheminés au ministre de la Sécurité publique.

Le CSARS a aussi appris que les cadres du Service étaient mis au courant des développements clés des activités en question par le biais d’un document interne; cependant, le Comité a noté que le SCRS n’avait pas eu recours à ce processus depuis plus de deux ans, et ce, malgré des développements qui auraient, à notre avis, justifié des notes d’information. Pour cette raison, le CSARS a recommandé que des mécanismes ou processus appropriés soient mis en place pour aider à systématiquement informer les cadres du SCRS des développements liés aux activités examinées.

Le SCRS a indiqué que son approche actuelle pour gérer ces activités était viable, et qu’il avait la capacité de faire face à un afflux possible à l’avenir. Bien que le Service ait souligné que l’introduction de nouvelles politiques et procédures permettront de mieux guider ces activités, les questions soulevées lors de l’étude du CSARS laissent penser qu’il pourrait tirer parti d’une planification stratégique plus efficace à cet égard.

Réponse du SCRS

Le Service a entrepris de modifier les pratiques de gestion des informations concernant les activités de cette unité, et ce, pour permettre une meilleure tenue des dossiers et un meilleur suivi des enjeux, des enseignements et des recommandations. Il est également en train de mettre à jour les politiques pour veiller à ce que l’unité ait un rôle formel et explicite dans la prise de décision. Sur la question des rapports au ministre de la Sécurité publique, le SCRS continuera à suivre son protocole actuel, selon lequel il informe le ministre que lorsque cela s’avère nécessaire, car en fin de compte, c’est le directeur du SCRS qui détient le pouvoir d’approbation en ce qui concerne cette activité. Enfin, le SCRS a mis en place des séances d’information biannuelles officielles à l’intention de ses cadres sur cette activité, et d’autres pourront être organisées, au besoin.

Étude du CSARS : Le soutien aux opérations du SCRS et son utilisation à l’étranger – Rapport en vertu de l’article 54

Pendant de nombreuses années, la fonction première des employés du SCRS en poste à l’étranger était d’assurer des fonctions de liaison, à savoir la réception de renseignements de sécurité de gouvernements alliés et le relais de l’information à l’Administration centrale du Service. Après les événements du 11 septembre et face à l’évolution du climat de menace, le SCRS s’est vu contraint de repenser et de redéfinir la nature et la portée de son travail à l’étranger. Le Service a également dû accorder plus d’attention aux fonctions de soutien nécessaires pour mener les opérations à l’étranger de façon sûre et efficace.

Conclusions

Cette étude est consacrée à l’examen du soutien physique, technique et du soutien en matière de planification requis dans le cadre des opérations à l’étranger, en particulier dans un contexte qui comporte des risques plus élevés. Le CSARS a passé en revue les divers changements et évolutions des plateformes à l’étranger du SCRS avant d’examiner en détail l’une des mesures les plus exceptionnelles en matière de soutien aux opérations à l’étranger : l’armement du personnel dans un contexte dangereux ou à haut risque.

Le CSARS s’est heurté à quelques difficultés au cours de son étude. Son personnel a reçu des réponses incomplètes et incohérentes du SCRS sur un certain nombre de questions liées au programme des armes à feu, le laissant penser que le Service faisait preuve d’un manque de franchise. En fin de compte, le directeur exécutif du CSARS a écrit au Service pour exiger des informations complémentaires; et celles-ci ont permis au Comité d’achever son étude sur l’intégrité générale du programme des armes à feu du SCRS.

Au chapitre de l’évolution des plateformes opérationnelles du Service à l’étranger, le CSARS a noté que les processus en place requis pour entreprendre des opérations avaient été améliorés, et qu’ils étaient beaucoup plus inclusifs et exhaustifs que par le passé. Il a aussi constaté que le SCRS s’était employé à améliorer la formation offerte aux employés, qu’il avait élaboré de nouvelles politiques ainsi que de nouvelles méthodes d’approbations et d’autorisation, avait renforcé ses capacités et son équipement pour faire face aux incidents critiques, et avait mis au point de nouvelles méthodes opérationnelles visant à répondre de façon spécifique aux défis uniques liés aux activités à l’étranger. Toutefois, le CSARS a émis des recommandations grâce auxquelles le SCRS pourrait encore renforcer ses fonctions de soutien aux opérations à l’étranger.

Ainsi, en matière de formation, toute une gamme de cours spécialisés, adaptée aux besoins des employés qui sont déployés à l’étranger, a récemment été mise au point. Bien que ces cours offrent une excellente formation, aucun n’est réellement obligatoire avant un déploiement. Le CSARS a trouvé cela problématique, car la formation est censée aider les employés et atténuer les risques associés qu’ils peuvent rencontrer dans l’exercice des opérations à l’étranger ou dans leur participation à celles-ci. Le CSARS a donc recommandé que la formation nécessaire et pertinente devienne obligatoire avant le déploiement d’un employé à l’étranger.

En outre, le SCRS a récemment déployé son plan d’intervention en cas d’incident critique, qui décrit les principales étapes à suivre dans le cas où un employé est impliqué dans un incident ayant des répercussions sur sa santé et son bien-être. Malgré les avantages évidents du plan, le Comité a constaté que tous les employés en poste à l’étranger n’avaient pas été informés de l’importance de bien le comprendre. Par conséquent, le Comité a recommandé que l’Administration centrale du SCRS veille à ce que tous les employés soient correctement informés du plan et de leurs responsabilités à son égard.

Enfin, le CSARS a noté que le SCRS avait accordé une attention particulière à augmenter encore davantage les capacités en matière de soutien à la protection offertes aux employés travaillant à l’étranger. Il s’agit là de vêtements, casques, lunettes ou tout autre vêtement ou équipement destiné à assurer la protection corporelle de l’employé contre les blessures, et désigné sous le nom d’« équipement de protection individuelle » (ÉPI). Le CSARS a relevé des cas de mauvaise planification dans le déploiement d’articles d’ÉPI à l’étranger. Le CSARS a recommandé que le SCRS applique des mesures cohérentes visant à assurer que le personnel en poste à l’étranger reçoive l’équipement de sécurité personnel approprié.

Le SCRS s’est lancé dans d’autres modifications à sa plateforme de collecte de renseignements à l’étranger, et cela nécessite une planification et un soutien opérationnel supplémentaires, ainsi que les efforts concertés de l’Administration centrale du Service et de ses postes à l’étranger. Le CSARS note que le Service porte une attention particulière aux systèmes de soutien en place pour aider à faciliter les opérations à l’étranger; cependant, des défis généraux subsistent. L’Administration centrale a admis que le Service s’employait à les résoudre, dans les limites de ses contraintes budgétaires. Le CSARS reviendra sur le sujet afin d’évaluer la mesure dans laquelle ces initiatives ont affecté les fonctions de soutien opérationnel.

Dans l’ensemble, le CSARS a noté que les mécanismes de soutien aux opérations à l’étranger que le Service a conçu étaient uniques, compte tenu des défis associés au travail dans des contextes étrangers variés. Tout comme les agents de renseignements qui travaillent dans des opérations au Canada et qui reçoivent l’appui d’un certain nombre de différentes plateformes, les agents à l’étranger peuvent parfois être envoyés hors du pays en tant que membres d’une équipe, et peuvent bénéficier de différentes sortes de soutien, notamment la possibilité de l’usage d’une arme dans le cas d’un contexte opérationnel à haut risque ou dangereux. Il s’agit là d’un point important qui, selon le Comité, justifiait une attention particulière dans le cadre de cette étude.

L’une des mesures les plus exceptionnelles du SCRS en matière de soutien aux opérations, soit l’armement du personnel dans un contexte dangereux ou à haut risque, a été adoptée quand il s’est engagé de façon opérationnelle en Afghanistan. Les fonctions de soutien utilisées pour promouvoir les activités du SCRS dans ce pays furent de primes abords uniques, mais elles ont peu à peu été considérées comme le modèle à adopter dans d’autres contextes. Par conséquent, le SCRS a lancé son propre programme des armes à feu, qui comporte notamment un volet sur l’élaboration d’une nouvelle politique et formation spécifiques aux armes. Ce programme a également jeté les bases de sa propre équipe de soutien opérationnel armée. En 2010, le SCRS a reconnu publiquement que ses agents de renseignements pouvaient porter une arme dans des contextes opérationnels à l’étranger dangereux.

Cette même année, le CSARS a entrepris une étude des prises de décision du SCRS à l’égard des opérations à l’étranger, notamment concernant l’usage d’armes à feu en Afghanistan. À l’époque, le Comité avait conclu que de solides mesures étaient en place pour assurer la bonne formation, l’accréditation et les conditions dans lesquelles les armes à feu pouvaient être utilisées. Cependant, le CSARS avait mis en garde le Service sur une possible décision future de recourir aux armes à feu dans un autre pays que l’Afghanistan. L’étude se concluait par la recommandation que, si le SCRS devait étendre l’usage des armes à feu à l’étranger, que cela soit fait « après avoir consulté le ministre de la Sécurité publique et avoir obtenu son approbation. »

Le CSARS a constaté que les nouvelles procédures du SCRS fournissent une meilleure orientation aux employés au sujet de leurs rôles et responsabilités dans le cadre du programme des armes à feu du Service, mais il semble y avoir quelques disparités entre la politique et son application pratique. De plus, le Comité a appris que tous les employés qui doivent avoir une bonne compréhension du programme n’avaient pas connaissance des politiques ou des protocoles. Il a aussi relevé un cas dans lequel le Service n’avait pas suivi à la lettre son propre protocole sur les armes à feu. À la lumière de ces observations, le CSARS a souligné au Service que sa politique et ses protocoles devaient être suivis à la lettre, ou qu’il devait signifier par écrit dans quelle mesure une marge d’interprétation était acceptée.

Le CSARS a aussi noté que la politique du Service sur les armes à feu ne traitait pas de manière adéquate du problème de la responsabilité civile ou pénale de l’employé en vertu des lois d’un pays étranger, de la question de savoir si des mécanismes d’immunité pourraient être envisagés ou de la position du gouvernement du Canada s’il devait venir à la rescousse d’un employé dans certaines situations. Il existe également un manque de conseils adéquats en termes de poursuites judiciaires au Canada dans le cas où un employé est soupçonné d’avoir fait preuve de négligence à l’étranger, et on n’a pas déterminé dans quelle mesure certains types d’armes à feu peuvent être considérés comme des « armes défensives ». Enfin, il existe un manque de conseils adéquats en termes de possibles implications juridiques pour le Canada en vertu du droit international.

Afin d’améliorer la gestion du programme des armes à feu, le CSARS a recommandé que le SCRS élabore de meilleures lignes directrices sur l’approvisionnement et l’achat d’armes dans les environnements opérationnels dangereux, qu’il crée un centre de responsabilité défini pour le programme, et qu’il obtienne des conseils juridiques à jour concernant le caractère raisonnable et la nécessité du port d’armes à feu dans des contextes opérationnels dangereux.

Enfin, en 2010, le CSARS avait recommandé que toute modification à la portée du programme des armes à feu qui s’appliquerait à d’autres pays que l’Afghanistan soit effectuée en consultation avec le ministre de la Sécurité publique, conformément aux critères énoncés dans les instructions ministérielles. Dans les premiers stades de l’étude, il n’apparaissait pas clairement si on avait directement consulté et mobilisé le ministre de la Sécurité publique sur cette question. Le SCRS a ensuite fourni des informations supplémentaires au CSARS qui, après les avoir évaluées attentivement, reste d’avis que le Service n’a pas adéquatement informé le ministre de la Sécurité publique alors que la nature et la portée du programme des armes à feu dépassaient le contexte afghan.

Le CSARS estime que bon nombre des questions soulevées dans cette étude ont directement trait à la responsabilité ministérielle à l’égard du SCRS. Par conséquent, le Comité a recommandé que le SCRS fournisse au ministre une justification écrite expliquant les bases juridiques en vertu desquelles les fonctionnaires du SCRS sont autorisés à porter des armes en dehors du cadre juridique unique qu’est l’Afghanistan. En outre, dans le cadre de cette consultation ministérielle, le Comité s’attend à ce que le Service explique en détail la façon dont l’autorisation du port d’arme pour certains de ses employés est compatible avec le cadre stratégique du SCRS, qui est ancré sur le principe d’activités légales et autorisées, nécessaires, proportionnelles, et sur l’utilisation efficace des ressources publiques.

Les difficultés rencontrées lors de la quête de la documentation concernant les interactions du SCRS avec le ministre sur cette question ont soulevé une autre préoccupation. L’importance d’adhérer à de solides pratiques de gestion des renseignements entre les ministères et agences du gouvernement du Canada, en particulier en ce qui concerne la prise de décision, est largement reconnue. Le Comité a trouvé surprenant et inacceptable que le SCRS ne possède aucune trace d’une réunion entre le directeur du Service et le ministre au cours de laquelle une question aussi importante que celles concernant les armes à feu ait été discutée. Le CSARS a donc recommandé que le SCRS prenne immédiatement les mesures appropriées pour souligner l’importance de tenir un dossier des discussions et des décisions, et ce, afin d’assurer une reddition de comptes appropriée.

Réponse du SCRS

Le SCRS s’emploie à élaborer un processus qui fournira des lignes directrices normalisées sur la formation appropriée recommandée pour chaque déploiement, permanent ou temporaire. Le personnel opérationnel et le personnel chargé de la sécurité détermineront ce qui fait partie de la formation obligatoire. En ce qui concerne le plan d’intervention en cas d’incident critique, le SCRS a indiqué que même s’il avait déjà pris de nombreuses mesures pour s’assurer que les employés étaient informés du plan, il allait recourir à d’autres moyens, notamment à la formation, pour renforcer leur connaissance des rôles et responsabilités lors de tous les types d’incidents et/ou d’urgence.

En ce qui concerne l’équipement de sécurité personnel, le SCRS a indiqué qu’il fournissait déjà à ses employés en poste un tel équipement. Toutefois, le Service intégrera les exigences existantes en matière d’équipement de sécurité personnel aux politiques et procédures avant la fin de l’année. En même temps, le Service finalisera également une politique portant sur l’approvisionnement et l’achat d’armes dans des environnements opérationnels dangereux. Le SCRS a déclaré qu’il n’avait pas besoin de créer un centre de responsabilité pour son programme des armes à feu, car les procédures actuelles stipulent qu’un tel centre est déjà en place. Sur la question de la documentation, le SCRS a décidé de prendre des mesures à moyen terme pour assurer la bonne consignation des décisions impliquant des consultations avec le ministre.

Les recommandations du CSARS relatives à l’obtention d’un avis juridique à jour et à la remise d’une justification écrite au ministre sont encore à l’étude.

Étude du CSARS : Le recours du SCRS à un domaine d’expertise émergent

Au cours des dernières années, le CSARS a constaté que le Service se tournait de plus en plus vers un nouveau domaine d’expertise pour faire progresser ses enquêtes contre le terrorisme et de contre-espionnage. Le Service a commencé à y recourir au cours des années 1990, quand le personnel opérationnel a demandé une évaluation des cibles, puis le champ des demandes s’est progressivement étendu pour inclure également des évaluations de sources humaines. En raison de la demande de services, cette unité spécialisée au sein du Service a grossi au fil des ans, et son travail s’est diversifié. Cette unité se consacre actuellement à deux activités principales : la contribution directe aux opérations, et la recherche et le développement.

Conclusions

L’étude du CSARS a examiné la façon dont les connaissances et compétences de cette équipe contribuent à la compréhension du climat de menace, et la manière dont cette expertise est utilisée et appréhendée par les différentes unités du Service.

Dans l’ensemble, le CSARS a constaté que l’expertise de cette unité avait contribué à renforcer les capacités opérationnelles du SCRS, et à atténuer certains risques liés aux activités, notamment lorsque le Service travaille dans un environnement dangereux. Il a aussi constaté qu’un second regard sur certaines activités était utile, d’autant plus que l’unité est en mesure de fournir des informations spécialisées supplémentaires.

Le CSARS a pu jauger l’utilité de l’unité en étudiant les commentaires des autres bureaux opérationnels. Ceux-ci étaient extrêmement positifs, même s’ils soulignaient que le problème majeur était le temps nécessaire pour obtenir le produit final. En fin de compte, le Comité a eu l’impression que le travail de cette unité représentait une précieuse contribution aux activités et aux opérations du Service.

La facette « recherche et développement » de l’appareil est très active au sein de la communauté de professionnels des pays alliés, qui partage des idées et son expertise. Cette communauté offre également des opportunités intéressantes de collaboration. Le Comité a constaté que la contribution apportée par l’équipe de recherche et de développement était respectée sur le terrain, et que les partenaires du Service appréciaient et reconnaissaient son travail.

Il n’existe actuellement aucune norme de pratique encadrant le type d’activités menées par cette unité dans un cadre de renseignement. Un défi se pose donc à l’égard de l’usage de cette expertise. L’étude du CSARS a examiné la manière dont l’unité s’efforçait de s’assurer que, dans l’exercice de son travail pour le SCRS, elle n’agissait pas d’une manière qui pourrait contrevenir aux codes ou normes éthiques. Le Comité a constaté que l’unité s’acquittait de ses tâches avec diligence et dans le respect de toute préoccupation d’ordre éthique qui pourraient découler de la prestation de services à une agence de renseignement de sécurité, et qu’elle avait adopté une approche proactive et méthodologiquement indiquée pour élaborer un cadre éthique.

Étude du CSARS : Examen d’un poste du SCRS à l’étranger

Chaque année, le CSARS se penche sur les activités du SCRS à l’étranger en effectuant un examen approfondi des activités menées dans une station étrangère (à l’exception des postes situés à Paris, Washington, Londres et en Afghanistan l’emplacement des postes à l’étranger reste une information classifiée). Les activités menées par le personnel du SCRS affecté à l’étranger sont le centre névralgique des opérations du Service : en effet, avec l’élargissement de la portée de ses activités à l’étranger depuis dix ans, le personnel en poste a endossé davantage de responsabilités en termes de collecte de renseignements et de coordination des activités.

Le Comité choisi généralement le poste à l’étranger en fonction des tâches et des fonctions habituelles du personnel du SCRS qui y travaille, et de l’existence de pratiques de pointe, d’un contexte ou d’un partenariat local unique, ou de tout autre aspect qui a des implications plus larges pour le programme de collecte de renseignements du Service.

Conclusions

Cette année, le Comité a choisi de se pencher sur un poste dont les activités étaient à l’avant-garde de l’évolution du modus operandi du SCRS à l’étranger. Après un examen approfondi de la documentation et de nombreuses séances d’information à l’Administration centrale du Service, le CSARS a effectué une visite complète sur place.

Lors de sa visite, le CSARS a pris note d’un problème de sécurité à l’égard de la protection d’un réseau de communications. À la suite d’un problème technique, le SCRS a pris des mesures raisonnables pour s’assurer de sa résolution tout en maintenant le niveau de sécurité nécessaire. Toutefois, le Comité a constaté que la politique du Service ne comportait pas de procédures adéquates pour faire face à ce type de situation. En outre, la documentation stipule qu’il doit informer et obtenir l’approbation d’un autre partenaire avant de recourir à une telle solution technique pour ce réseau. Par conséquent, le CSARS a recommandé que le SCRS mette à jour ses procédures de sécurité afin d’inclure des lignes directrices supplémentaires, et qu’il informe l’autorité compétente de la solution mise en place pour résoudre le problème technique.

Comme le CSARS l’a constaté au cours des dernières années, l’évolution de la marque opérationnelle du SCRS à l’étranger a largement amélioré la collecte de renseignements, mais elle a aussi créé son lot de difficultés. Par exemple, le Comité a noté que le Service n’utilisait pas autant qu’il le pourrait (et qu’il le devrait) l’éventail de techniques disponibles pour valider les renseignements recueillis à l’étranger, en particulier lorsqu’il se trouve dans les environnements opérationnels les plus sécuritaires. Par conséquent, le CSARS a recommandé que le SCRS améliore son processus de validation des renseignements recueillis à l’étranger, et ce, en utilisant davantage les outils et des techniques sur lesquels il s’appuie déjà au Canada. Dans le cas contraire, le Comité craint que le Service mise beaucoup sur des techniques qui ne confirmeraient pas la valeur et la véracité des informations.

Enfin, le CSARS a examiné un partenariat canadien important dans le cadre des opérations à l’étranger : celui conclu avec le ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD). Depuis plusieurs années, le CSARS a noté l’évolution du Programme d’établissement de rapports sur la sécurité mondiale (PERSM) du MAECD, qui a été créé après le 11 septembre afin d’augmenter le nombre de rapports sur le terrorisme, la non-prolifération et d’autres questions de sécurité. Les agents du PERSM, qui ne sont pas des agents de renseignements, recueillent des renseignements sur les questions de sécurité et de stabilité, évaluent l’évolution des menaces et des risques dans les missions, et travaillent avec des équipes d’intervention rapide à l’échelle du gouvernement dans des situations de crise.

En principe, le travail des agents ne devrait pas se recouper : les agents du PERSM recherchent des renseignements concernant les faits nouveaux dans le monde, indépendamment de leur lien avec le Canada, tandis que les agents du SCRS collectent des renseignements qui sont liés à des menaces envers la sécurité du pays. Néanmoins, un potentiel latent et réel de conflit existe entre ces deux programmes, notamment un risque que le Service et le MAECD « pêchent » leurs informations au même endroit, ainsi que le déploiement possible de programmes de collecte d’informations qui ont le même objectif en termes de priorités établies par le gouvernement du Canada pour l’étranger ou en matière de renseignement. Le CSARS gardera ce conflit potentiel à l’esprit.

Lors de sa visite du poste, les responsables du PERSM et du SCRS ont déclaré au Comité qu’ils se rencontraient fréquemment pour discuter des situations qui pourraient devenir problématiques. Les deux responsables ont qualifié leur relation de travail de « coopération utile, professionnelle et complémentaire » à leurs rôles. Bien que la relation entre les responsables du PERSM et du SCRS au poste soit parue bonne et productive, le CSARS reste conscient du fait que les objectifs et les méthodes du PERSM peuvent conduire à des initiatives contradictoires et superposées au travail du SCRS.

De plus, de manière plus générale, le CSARS n’a pas eu une bonne impression de la relation entre les responsables du SCRS et du MAECD au poste : il a trouvé que ceux-ci connaissaient mal le travail de l’autre, qu’ils en faisaient peu de cas et ne se soutenaient pas. Dans un cas, le Comité a noté un manque de communication qui a entraîné des mois de frustration, des erreurs et une baisse de l’échange d’informations. Le CSARS considère que la situation est regrettable compte tenu des efforts entrepris au cours des dernières années pour accroître la coopération et la coordination entre les deux organisations sur le plan de la sécurité nationale ou des affaires de terrorisme.

Le Comité a émis des observations similaires dans quelques-unes de ses récentes études. En 2010-2011, lors d’une étude sur les relations du SCRS avec un partenaire de la communauté du Groupe des cinq, le Comité avait constaté que l’échange d’informations concernant les activités opérationnelles à l’étranger était fortement limité; par conséquent, il avait recommandé que le Service adopte une interprétation plus large de son engagement à communiquer des renseignements dans le cadre du protocole d’entente avec le MAECI (devenu désormais le MAECD). À la lumière de ces observations, le CSARS entreprendra une étude complète de cette relation dans l’année à venir.

Réponse du SCRS

Le Service a accepté de continuer à mettre à jour ses protocoles de communication pour les solutions techniques, et il s’emploiera à élaborer des lignes directrices plus strictes dotées d’un meilleur cadre redditionnel en ce qui concerne son processus de validation pour les renseignements recueillis à l’étranger.