Rapport – Ce que nous avons entendu
Mobilisation relative à l’examen des processus d’évaluation environnementale

2016-2018

Remerciements

L’Agence d’évaluation d’impact du Canada tient à remercier tous les membres des Premières Nations, les Métis et les Inuits qui ont pris le temps d’examiner les processus fédéraux d’évaluation environnementale en vue de la création de la Loi sur l’évaluation d’impact.

Introduction

En 2016, le gouvernement du Canada a lancé un examen des processus fédéraux d’évaluation environnementale. En 2017, le Comité d’experts sur l’Examen des processus fédéraux d’évaluation environnementale a publié son rapport, Bâtir un terrain d’entente : une nouvelle vision pour l’évaluation des impacts au Canada. En juin 2017, le gouvernement du Canada a publié un document de travail pour obtenir des commentaires du public, Examen des processus d’évaluation environnementale et réglementaire : approche proposée.

En février 2018, la Loi sur l’évaluation d’impact (LEI) alors proposée a été présentée et renvoyée au Comité permanent de l’environnement et du développement durable. La LEI est entrée en vigueur en août 2019.

1 Ceux qui se sont exprimés

Le présent rapport résume les observations des nations, collectivités et organisations autochtones reçues lors de présentations sur le rapport de la commission d’examen, sur le document de travail et au Comité permanent de la Chambre des communes.

2 Ce que nous avons entendu

Les observations tirées des présentations ont été regroupées par thème, dont cinq principaux se dégagent de l’ensemble de ces observations :

1. réconciliation et établissement de relations
2. coopération et collaboration
3. instances d’évaluation d’impact et pouvoirs
4. renforcement des capacités
5. durabilité

2.1 Réconciliation et établissement de relations

Nous avons entendu l’importance de l’établissement de relations avec les collectivités autochtones, d’un dialogue régulier et ouvert avec les collectivités, qu’elles soient parties prenantes au processus d’évaluation ou observatrices. Le gouvernement fédéral et les collectivités autochtones devraient viser à bâtir une relation de nation à nation et à établir conjointement des modes de collaboration et de mise en œuvre des instances, la mise en œuvre des lois autochtones et des modalités de collaboration avec les provinces, les territoires et les promoteurs. Les collectivités autochtones ont souligné l’importance de la mise en œuvre, par le gouvernement du Canada, de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et ont insisté sur la place centrale de ces engagements dans les processus d’évaluation d’impact. Il a été suggéré d’adopter une approche selon laquelle les représentants du gouvernement visiteraient les collectivités et assisteraient régulièrement aux assemblées communautaires.

Les collectivités autochtones ont exprimé une préoccupation quant au pouvoir décisionnel ultime conservé par la Couronne – mentionnant qu’il y a incohérence avec la reconnaissance des compétences autochtones et des pouvoirs juridiques, et remettant en question la capacité des réformes alors proposées pour l’évaluation d’impact de réaliser la réconciliation.

Vous nous avez également dit que les réformes proposées ne démontraient pas suffisamment un engagement clair et formel du gouvernement fédéral envers la réconciliation avec les peuples autochtones. Le gouvernement fédéral devrait tenter d’obtenir un consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones au moyen de processus de consultation distincts et s’assurer que les peuples autochtones participent véritablement au processus décisionnel. Pour faciliter la réconciliation, le gouvernement du Canada devrait s’assurer qu’une consultation véritable est tenue à toutes les étapes du processus d’évaluation d’impact et que les résultats de la consultation sont utilisés d’une façon significative.

2.2 Coopération et collaboration

Collaboration efficace

Vous nous avez dit que les collectivités autochtones soutiennent le développement de modèles de consentement collaboratifs et communs pour tous les aspects des évaluations, pas seulement la mobilisation précoce et le processus décisionnel relatif à l’approbation ou au rejet des projets à la suite d’une évaluation. L’élaboration de modèles de collaboration doit tenir compte de la participation de toutes les générations, y compris les générations futures.

L’évaluation des répercussions potentielles sur les droits des peuples autochtones devrait être un processus collaboratif entrepris exclusivement par la Couronne et les détenteurs de droits autochtones, et non pas un fardeau indésirable placé sur les épaules des promoteurs qui ne sont pas bien équipés pour mener ce genre d’évaluation.

Les collectivités autochtones ont soulevé des préoccupations à propos de l’étape préparatoire menée par le promoteur et voulaient s’assurer qu’une étape préparatoire régie par la Loi donne également des occasions de présenter des commentaires significatifs et de collaborer au concept et à la planification du projet (y compris l’analyse d’autres solutions). Ils ont dit souhaiter que cette étape ne soit pas simplement un exercice de mobilisation sur des plans de projet qui n’ont pas encore été élaborés concrètement. Les collectivités autochtones devraient toujours être informées des projets, longtemps avant tout processus d’évaluation, et doivent être des partenaires dans la conception, l’ébauche et la mise en œuvre de lois et règlements touchant la consultation et la gestion environnementale. L’absence actuelle de mécanismes de résolution des différends a été signalée par certaines collectivités autochtones comme étant un enjeu. La collaboration devrait se poursuivre après la décision, pendant la surveillance et le suivi.

Les approches relatives à l’évaluation d’impact reposent trop fortement sur les visions du monde occidentales et ne tiennent pas suffisamment compte des visions du monde et des points de vue autochtones sur les questions environnementales et socioéconomiques. Le renouvellement d’une relation de nation à nation exige du gouvernement qu’il écoute les collectivités autochtones et apprenne à connaître leur vision du monde et leur culture.

Une collaboration efficace comprend un processus d’appel d’évaluation environnementale réglementaire de nation à nation, avec les nations autochtones qui supervisent les décisions à tous les paliers de compétence. Les cadres de collaboration doivent être fondés sur les principes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA).

Accords de collaboration

Bon nombre de collectivités autochtones ont déjà mis en place leurs propres protocoles de consultation de la collectivité. Des mesures de soutien devraient être offertes pour que chaque collectivité puisse non seulement définir ses propres processus, mais également pour établir une communication continue et mettre en œuvre ces protocoles. Les collectivités autochtones ont dit qu’il est nécessaire d’officialiser l’élaboration conjointe des cadres de travail de collaboration avec les peuples autochtones relativement aux évaluations environnementales et aux processus réglementaires. Le fait que les points de vue d’une collectivité ne correspondent pas toujours à ceux des décideurs devrait être pris en compte.

Les collectivités autochtones doivent pouvoir choisir le modèle d’accord qui fonctionne le mieux sur leurs territoires traditionnels. La création d’un mécanisme élargi et souple est nécessaire pour que le gouvernement du Canada puisse conclure des accords avec les collectivités autochtones, partout au pays. Les accords de collaboration doivent reconnaître les compétences, les lois, les pratiques et les systèmes de gouvernance autochtones.

Il faut donner de plus nombreuses occasions de rassemblement pour faciliter la participation directe aux discussions sur la gouvernance, les compétences, l’évaluation et la planification, y compris en élaborant des accords de collaboration pour la tenue et la surveillance des évaluations d’impact et le processus décisionnel des évaluations d’impact.

Mobilisation et consultation efficaces

L’examen des présentations a permis de constater qu’il y a eu des problèmes par le passé, à savoir des consultations menées tardivement, une étroitesse d’esprit, des participations passives, et une absence de réaction des promoteurs et des gouvernements. Les promoteurs du projet devraient être tenus de consulter pendant les toutes premières étapes du projet, avant le dépôt officiel d’une demande. La mobilisation et la consultation efficaces des collectivités autochtones nécessitent un échange d’information continu, dès le début, un partage actif et critique d’idées, et une mobilisation à l’intérieur des espaces des collectivités autochtones participantes. La consultation doit être tenue de nation à nation et avoir pour objectif d’obtenir le consentement libre, préalable et éclairé des collectivités autochtones avant que les décisions ou des mesures soient prises. Les collectivités autochtones ont dit que les promoteurs doivent participer à la consultation, mais que la consultation doit être tenue par la Couronne. De nombreuses collectivités autochtones ne veulent pas accepter d’aide financière ou commencer la mobilisation avec les promoteurs en raison de leur méfiance – la réconciliation et l’établissement de relations doivent donc être priorisés dans un processus d’évaluation d’impact revitalisé.

Les collectivités autochtones ont dit avoir l’impression que le gouvernement fédéral n’a pas fait les efforts nécessaires pour déterminer la valeur d’une consultation pour les collectivités participantes. Elles ont l’impression que leurs recommandations, leurs objections et leurs exigences concernant la mise en œuvre de mesures d’atténuation ont été minimisées ou même

ignorées par les promoteurs. Le gouvernement fédéral doit également s’assurer que la consultation est adéquatement financée pour que les collectivités et les organisations autochtones aient la capacité de participer pleinement au processus de consultation et soient rémunérées pour les services qu’elles fournissent.

Parallèlement, les gouvernements et les promoteurs doivent être sensibles à la « surcharge de consultation » à laquelle bon nombre de collectivités autochtones font face – les processus de consultation devraient tenir compte des cycles saisonniers (c.-à-d., saison de la chasse) et de la disponibilité des collectivités autochtones, et respecter les traditions locales. Vous nous avez dit que les consultations devraient être mieux échelonnées pour permettre la participation significative et respecter la capacité de chaque collectivité ou organisation autochtone participant au processus.

Échéanciers

Nous avons entendu l’importance des échéanciers comme facteur qui permet ou limite la participation et la consultation efficaces des Autochtones. Souvent, l’échéancier prescrit n’accorde pas assez de temps pour aborder adéquatement les impacts potentiels. Les collectivités autochtones susceptibles d’être touchées par un projet proposé devraient être consultées le plus tôt possible – les avis tardifs limitent la capacité d’un groupe autochtone de se préparer et de participer au processus de façon significative.

Les dispositions établissant les échéanciers réglementaires qui s’appliquent à la participation autochtone devraient être éliminées ou modifiées pour permettre aux collectivités autochtones de déterminer leurs propres échéanciers. Les échéanciers stricts minent l’objectif de collaboration avec les peuples autochtones et ne permettent pas une participation et une consultation efficaces des peuples autochtones au processus d’évaluation. Des processus décisionnels conjoints et des consultations véritables ne nécessiteront pas le même temps pour tous les projets et les peuples autochtones.

Vous nous avez également dit que les échéanciers fixes ne sont pas toujours appropriés puisque chaque échéancier de projet devrait être déterminé en fonction de la portée proposée et de l’impact. Les processus et les échéanciers doivent être suffisamment souples pour que les enjeux puissent être étudiés, évalués et abordés correctement. La loi devrait permettre aux nations autochtones de demander des exceptions aux échéanciers prescrits, comme le « mécanisme d’arrêt de l’horloge » et le déclenchement du report des échéances.

2.3 Instances et pouvoirs en matière d’évaluation d’impact

Instances

Vous nous avez dit que l’emploi du terme « instances » exclut les collectivités autochtones qui n’ont pas de base foncière associée à une instance géographique établie; cette situation ne devrait pas limiter leur capacité à participer. Les instances autochtones devraient coexister avec les instances fédérales, et des accords d’établissement de relation devraient être conclus. Le fréquent chevauchement des compétences devrait être reconnu puisqu’il coincide rarement avec les frontières écologiques.

Vous nous avez dit que le fait qu’une collectivité ou une organisation autochtone n’ait pas négocié un accord qui détermine les compétences ne devrait aucunement réduire la capacité de ce groupe ou de cette collectivité à participer à une évaluation d’impact. Il faut reconnaître qu’un modèle donné d’accord de collaboration ne conviendra pas à toutes les collectivités autochtones, et que la situation peut varier selon la collectivité.

La compétence des institutions autochtones d’évaluation environnementale devrait être reconnue, y compris les structures communautaires. La substitution des processus fédéraux d’évaluation d’impact par des processus menés par des Autochtones devrait être permise lorsqu’elle respecte les normes fédérales ou les dépasse. La substitution des agences ou des organismes des Premières Nations qui n’ont pas été établis comme satisfaisant à la définition actuelle d’instance pourrait être une option, pourvu que les exigences d’équivalence soient respectées.

Vous nous avez également dit qu’une crédibilité devrait être donnée à l’élaboration et à l’application des lois et de la gouvernance autochtones qui régissent les activités de projet dans les zones d’importance écologique, culturelle ou traditionnelle. Le gouvernement fédéral devrait aborder les évaluations d’impact en reconnaissant que les décideurs ayant autorité selon les différentes traditions autochtones peuvent varier, et qu’il est possible que plusieurs niveaux ou types d’approbation soient requis. Il faut de la transparence à l’égard des accords conclus.

Processus décisionnel

Un processus décisionnel juste, transparent et fiable s’appuie sur la transparence, la responsabilité et l’accès à l’information tout au long du processus. Il est nécessaire d’établir clairement les motifs d’une décision et la façon dont les intérêts autochtones ont été incorporés.

Les collectivités et des organisations autochtones ont également dit que le ministre a un pouvoir discrétionnaire trop important puisqu’il a l’ultime pouvoir décisionnel. Ce mécanisme permet l’approbation ministérielle des projets ayant d’importantes conséquences négatives. Nous avons entendu des collectivités et des organisations autochtones exprimer le sentiment de n’avoir aucun rôle significatif dans le processus décisionnel final sur leurs territoires ou sur leurs terres de réserve et les régions avoisinantes. La détermination de l’intérêt public ne devrait pas permettre la justification des violations des droits et intérêts autochtones, réduisant les droits des Autochtones lorsque vient le temps de trouver un équilibre entre l’État et les bénéfices pour l’intérêt public.

Vous nous avez dit que les collectivités autochtones devraient être consultées pendant le processus décisionnel au lieu d’être simplement avisées une fois la décision prise. Pour que la participation aux évaluations et aux examens réglementaires soit significative, il est impératif que les collectivités autochtones participent et soient reconnues comme des décideurs conjoints et qu’elles ne soient pas uniquement vues comme des intervenants. Les lois, les protocoles et les processus décisionnels autochtones devraient être intégrés au processus décisionnel.

Évaluations menées par des Autochtones

Vous nous avez dit que la Couronne devrait amorcer un processus mené par les Autochtones pour déterminer la portée, le fondement juridique et les mécanismes d’un processus d’évaluation pleinement collaboratif et assurer le partage des compétences des Premières Nations et de la Couronne pour refléter l’engagement du Canada envers la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Bien que l’évaluation d’impact soit amorcée par la Couronne, les organismes dirigeants autochtones doivent pouvoir élaborer leurs propres processus d’évaluation d’impact conformément à leurs propres lois, pratiques traditionnelles et systèmes de gouvernance. Les collectivités dotées de processus et de protocoles établis devraient pouvoir élaborer leurs propres évaluations d’impact stratégiques et régionales, lesquelles doivent être prises en compte dans les évaluations des projets.

Commissions d’examen conjoint

Lorsqu’un projet proposé doit être soumis à une évaluation environnementale du gouvernement fédéral et d’une province ou d’une autre instance, une commission d’examen conjointe peut être formée pour éviter de dupliquer les efforts. Un accord menant à la formation de cette commission peut être négocié entre le gouvernement fédéral et d’autres instances, et vous nous avez dit que cette disposition devrait inclure les collectivités autochtones qui ont des compétences et des intérêts. De tels accords devraient comporter des dispositions permettant aux collectivités autochtones de nommer des membres de la commission.

Effets cumulatifs

Les collectivités et les organisations nous ont dit que les effets cumulatifs ne sont pas adéquatement évalués ou atténués. Chaque projet proposé est évalué en tant que projet autonome en raison de l’approche séquentielle et linéaire de l’évaluation des effets du projet. Des processus réglementaires adoptant une approche holistique et complète devraient être utilisés pour tenir compte de tous les impacts du projet, y compris les effets cumulatifs et les effets indiqués dans les évaluations régionales d’impact. La responsabilité de déterminer les effets cumulatifs potentiels devrait revenir au gouvernement fédéral, en collaboration avec les collectivités autochtones, et les promoteurs potentiels devraient en être informés. Vous nous avez dit que seules des discussions continues, tenues dans le cadre d’un processus mutuellement convenu, permettraient de donner une orientation appropriée à la planification et à la gestion des effets cumulatifs.

2.4 Renforcement des capacités

Financement des capacités

Le financement des capacités est l’obstacle le plus souvent mentionné par les collectivités et organisations autochtones qui souhaitent participer de façon significative aux processus d’évaluation et de consultation. Il y a une expertise et une capacité importantes et très bien établies qui permettraient une participation au processus d’évaluation d’impact, mais souvent, les fonds manquent pour appuyer cette participation aux processus. De façon générale, l’aide financière reçue par le biais du programme d’aide financière aux participants n’est pas suffisante pour permettre aux collectivités de faire un examen approfondi des demandes et des documents connexes. Sans aide financière suffisante et opportune, bon nombre de collectivités et organisations autochtones ne peuvent pas participer pleinement à ces processus, ce qui entraîne des lacunes dans les évaluations. L’aide financière accordée aux participants devrait être versée pour la participation dès la première étape du processus, de sorte que le fardeau des coûts n’incombe pas au groupe autochtone. Une aide financière récurrente devrait être accordée aux collectivités pour qu’elles puissent établir et maintenir une équipe multidisciplinaire consacrée aux consultations sur l’évaluation d’impact. Les programmes d’aide financière aux participants doivent être bien connus et être facilement accessibles par les collectivités. Alors que les collectivités autochtones continuent d’assumer une part croissante de responsabilités dans le processus d’évaluation, le montant de l’aide financière versé devrait refléter l’ampleur croissante du travail à réaliser.

Renforcement continu des capacités

Vous nous avez dit qu’une façon d’améliorer la participation et la mobilisation efficaces des Autochtones est d’offrir une aide financière adéquate et continue. Cette aide est essentielle à la tenue d’un processus de consultation juste et équilibré et à l’établissement de règles équitables pour les nations autochtones et la Couronne.

Un programme d’aide financière devrait être mis en place pour assurer un soutien à long terme qui répond aux besoins et convient au contexte des divers peuples autochtones. Il devrait y avoir des niveaux réalistes d’investissements soutenus de gouvernement à gouvernement. Un financement des capacités pour la formation non spécifique au projet devrait être fourni. Ce financement pourrait servir à former des membres de la collectivité et du personnel pour qu’ils comprennent mieux le processus d’évaluation et les modalités de participation de la collectivité.

Outre l’aide financière, un renforcement des capacités non financières, comme la formation et l’éducation, devrait être fourni.

2.5 Durabilité

Vous nous avez dit que la durabilité doit être un objectif déterminant de la Loi, en particulier, et de l’évaluation d’impact, en général. Le cadre idéal de l’évaluation d’un projet ne devrait pas viser « l’atténuation des effets importants », mais l’examen de « sa contribution à la durabilité ». Pour ce faire, vous nous avez dit que l’étape préparatoire devrait comprendre un nombre suffisant d’études qui valident la durabilité d’un projet.

Les collectivités et les organisations autochtones ont également relevé les recommandations du comité d’experts, notamment les recommandations de respecter et de mettre en œuvre les cinq piliers de la durabilité. Pour ce faire, il incombera de tenir clairement compte de l’influence et de la reconnaissance des connaissances, des droits et des intérêts autochtones pendant les étapes et les processus d’évaluation, et de créer des comités de projet et d’experts gouvernementaux qui détermineront les impacts potentiels et qui évalueront ces derniers en fonction de critères de durabilité. La durabilité culturelle doit également être prise en compte, et le prisme de l’intendance de sept générations devrait être appliqué aux évaluations d’impact. L’objectif de durabilité cadre avec l’objectif de la Déclaration des Nations Unies et les cibles de biodiversité et de lutte aux changements climatiques intégrées aux accords internationaux dont le Canada est signataire.