Contexte de la politique : « Nécessité », « raison d'être », « solutions de rechange » et « autres moyens »

Le présent document est présenté à titre informatif seulement. Il ne vise pas à entraver le travail des décideurs. Il ne vise pas à laisser entendre que le gouvernement peut réglementer des questions qui relèvent de la compétence provinciale. Il ne remplace pas la Loi sur l'évaluation d'impact (LEI) ou ses règlements. En cas d'incompatibilité entre le texte du présent document et la LEI ou ses règlements, la LEI et ses règlements ont prévalence.

Pour les versions les plus à jour de la LEI et de ses règlements, veuillez consulter le site Web du ministère de la Justice.

1. Objectif

Le présent document vise à fournir des éclaircissements aux promoteurs, aux autorités fédérales, aux peuples autochtones et aux autres participants lorsqu'ils examinent les éléments suivants en vertu de la Loi sur l'évaluation d'impact (LEI) :

Des directives détaillées sur ces éléments sont fournies aux promoteurs dans le document d'orientation suivant : « Nécessité », « raison d'être », « solutions » et « autres moyens ».

2. Explication des principaux termes et définitions

La nécessité du projet se définit comme l'occasion qu'il entend saisir. Autrement dit, la « nécessité » établit la justification fondamentale du projet.

La raison d'être du projet se définit comme l'objectif de la réalisation du projet, y compris les objectifs du promoteur.

La « nécessité » et la « raison d'être » du projet doivent être établies selon la perspective du promoteur et fournir un contexte pour l'analyse des solutions de rechange.

Les solutions de rechange se définissent comme des moyens fonctionnellement différents de satisfaire à la nécessité du projet et d'atteindre son objectif, et qui sont réalisables sur les plans technique et économique.

Les autres moyens se définissent comme les divers moyens réalisables sur les plans technique et économique, y compris l'utilisation des meilleures technologies disponibles qui permettent la réalisation d'un projet désigné et de ses activités concrètes.

Les solutions de rechange désignent à la fois les « solutions de rechange au projet » et les « solutions de rechange à la réalisation du projet ».

Les meilleures technologies disponibles (MTD) s'entendent de l'emploi de la technologie ou de la technique la plus efficace pour atténuer les effets négatifs sur les personnes et l'environnement, et qui sont réalisables sur le plan économique.

Réalisable sur le plan technique s'entend d'un élément qu'on peut réussir à mettre en œuvre eu égard à la situation précise du projet, élément qui est généralement accepté, courant, documenté et éprouvé, ou qui est relativement nouveau, mais dont on estime la mise en œuvre réussie très probable. Les critères visant à déterminer le caractère réalisable sur le plan technique comprennent notamment la disponibilité des sources d'énergie, la capacité de mise en œuvre dans le climat local, le mode d'exploitation, les paramètres de rendement, les besoins en infrastructures de soutien, les risques inhérents (p. ex. la sécurité), l'utilisation de technologies éprouvées et la distance par rapport au site principal du projet.

Réalisable sur le plan économique s'entend d'une mesure dont les coûts ne sont pas prohibitifs. Dans l'examen du point de vue d'un promoteur concernant l'étendue du caractère réalisable sur le plan économique d'une mesure, l'Agence d'évaluation d'impact du Canada (l'Agence) ou la commission d'examen étudiera, au cas par cas et dans le contexte du projet particulier, différents critères économiques et les effets positifs associés à la mesure. Les critères économiques comprennent notamment les coûts estimatifs (immobilisations et fonctionnement), les revenus, les profits et les prévisions de production.

Effets s'entendent des changements causés à l'environnement ou aux conditions sanitaires, sociales ou économiques et les répercussions positives et négatives de tels changements.

Les composantes valorisées peuvent représenter des éléments ou des conditions environnementaux, sanitaires, sociaux, économiques ou supplémentaires de l'environnement naturel et humain qui peuvent être touchés par un projet proposé et qui sont préoccupants ou importants pour le public, les peuples autochtones, les autorités fédérales et les parties concernées. Les composantes valorisées peuvent avoir une importance scientifique, biologique, sociale, sanitaire, culturelle, traditionnelle, économique, historique, archéologique ou esthétique.

3. Contexte

Il y a longtemps que les évaluations environnementales tiennent compte de la « nécessité », de la « raison d'être » et des « solutions de rechange » (« solutions de rechange » et « autres moyens »). La Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) (LCEE 2012) exige de tenir compte de la « nécessité » et des « solutions de rechange à la réalisation du projet ». Quant à la « nécessité » et aux « solutions de rechange », elles sont de nouveau intégrées à la LEI, puisqu'elles étaient auparavant incluses dans la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (loi antérieure, adoptée en 1992).

La prise en compte de ces éléments offre une occasion importante de mobilisation significative des peuples autochtones, du public et des autres participants. Il faut étudier la « nécessité », la « raison d'être » et les solutions de rechange le plus tôt possible dans la planification d'un projet désigné, avant de prendre des engagements fermes et d'y faire des investissements. L'étape préparatoire permet de cerner rapidement les principaux enjeux préoccupants. À cette étape, l'on obtient des renseignements généraux sur les solutions de rechange pour éclairer les lignes directrices individualisées relatives à l'étude d'impact, ce qui permet à l'Agence d'établir la portée de l'évaluation des solutions de rechange de façon appropriée.

Lorsqu'il prend en compte la « nécessité », la « raison d'être », les « solutions de rechange » et les « autres moyens », le promoteur définit la possibilité (la « nécessité »), énonce ce qui doit être réalisé en menant à bien le projet (la « raison d'être »), examine les approches fonctionnellement différentes (les « solutions de rechange »), puis présente les différents moyens réalisables sur les plans technique et économique pour mettre en œuvre l'approche privilégiée (les « autres moyens »).

Le promoteur peut présenter les renseignements sur les solutions de rechange envisagées avant l'étape préparatoire pour en appuyer l'analyse.

Le cas échéant, l'évaluation des « solutions de rechange » et des « autres moyens » devrait notamment reposer sur les éléments suivants :

S'il y a lieu, les promoteurs sont encouragés à décrire la façon dont les solutions de rechange envisagées se rapportent à ces études, plans ou évaluations ou en ont tenu compte. L'aperçu du processus ci-dessous montre la manière dont la « nécessité », la « raison d'être », les « solutions de rechange » et les « autres moyens » s'intègrent à l'évaluation d'impact.

ÉTAPE PRÉPARATOIRE
Description initiale du projet
  • Le promoteur présente l’information concernant « la raison d‘être du projet » et « la nécessité » du projet.
  • Le promoteur fournit une liste de « solutions de rechange » potentielles au projet « qui sont réalisables sur les plans technique et économique » et directement liées au projet.
  • Le promoteur fournit une liste des « autres moyens » qui sont réalisables sur les plans technique et économique, notamment au moyen de l’utilisation des meilleures technologies disponibles.
  • Les participants peuvent faire des commentaires sur la Description initiale du projet et apporter une contribution au sommaire des questions.
Sommaire des questions
  • L’Agence dirige la contribution des participants et prépare un sommaire des questions soulevées, notamment sur « la nécessité », « la raison d’être » et « les solutions de rechange ».
  • Le promoteur formule ses commentaires sur le sommaire des questions, en indiquant comment ils pourraient être pris en compte.
Description détaillée du projet
  • Le promoteur présente de l’information à jour sur « la raison d‘être du projet » et « la nécessité du projet », y compris tout avantage éventuel.
  • Le promoteur fournit une description des « solutions de rechange » au projet, qui sont réalisables sur les plans technique et économique », et qui sont directement liées au projet.
  • Le promoteur présente une description des « autres moyens » possibles et réalisables sur les plans technique et économique », notamment au moyen de l’utilisation des meilleures technologies disponibles.
Lignes directrices individualisées relatives à l'étude d'impact
  • L'Agence établit la portée des exigences relatives à l'évaluation des solutions de rechange en se fondant sur leur pertinence et leur importance. Si l'Agence détermine qu'une évaluation plus approfondie est requise, elle fournit une orientation au promoteur dans les Lignes directrices individualisées relatives à l'étude d'impact.
PHASE DE L'ÉTUDE D'IMPACT
Étude d'impact
  • Le promoteur recueille l’information nécessaire et effectue une évaluation des solutions de rechange conformément aux Lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact.
  • Au besoin, le promoteur détermine quelles sont les meilleures technologies et meilleures pratiques environnementales disponibles (MTD/MPED) en respectant l’orientation fournie dans l’Évaluation stratégique des changements climatiques (ESCC).
  • L’Agence ou la commission d’examen mobilise les groupes autochtones, les autorités fédérales et les organismes de réglementation du cycle de vie, d’autres administrations et le public concernant l’étude d’impact du promoteur.
  • L’Agence examine l’étude d’impact pour veiller à ce qu’elle respecte les exigences décrites dans les Lignes directrices individualisées relatives à l’étude d’impact.
PHASE DE L'ÉVALUATION D'IMPACT
Rapport d'évaluation d'impact
  • L'Agence ou la commission d'examen sollicite des commentaires sur l'évaluation du promoteur concernant les solutions de rechange et pourrait demander des précisions au promoteur et des conseils aux autorités fédérales ou d'autres participants.
  • L'Agence ou la commission d'examen intègre les résultats de son examen de la raison d'être et de la nécessité du projet et de l'évaluation des solutions de rechange, le cas échéant, dans le rapport d'évaluation d'impact.
PHASE DE LA PRISE DE DECISION
Déclaration de décision
  • La « nécessité du projet », la « raison d'être », les « solutions de rechange » et les « autres moyens » fournissent le contexte relatif à la détermination de l'intérêt public qui est effectuée par la ministre ou le gouverneur en conseil.
  • La ministre peut fixer les conditions relatives à la mise en œuvre des mesures d'atténuation, qui ont été prises en compte dans le cadre de l'évaluation des autres moyens.
PHASE DE LA POSTDÉCISION
Conformité et suivi
  • L'Agence s'assure que le projet demeure conforme aux conditions établies par le ministre.
  • Si un plan de gestion adaptative est requis, le promoteur fait le suivi de l'efficacité des mesures d'atténuation et considère des solutions de rechange, notamment des MTD nouvellement mises au point, pour améliorer les mesures d'atténuation, au besoin.

4. Éléments à examiner dans les « solutions de rechange »

Par exemple, dans le cas d'une entité capable de produire de l'électricité de sources multiples, les « solutions de rechange » à un barrage hydroélectrique proposé pour répondre à la demande énergétique à venir d'une région donnée pourraient inclure d'autres moyens fonctionnels différents de produire de l'électricité (c.-à-d. éoliens, solaires, nucléaires, etc.) ou de répondre à la demande future par des moyens visant à améliorer la conservation et l'efficacité de l'approvisionnement énergétique actuel.

L'évaluation des « solutions de rechange » permet au promoteur de mettre en évidence les avantages du projet proposé par rapport à son abandon ou à d'autres moyens de le réaliser, le cas échéant. Elle permet aussi au public et à d'autres participants, aux groupes autochtones, aux autorités fédérales, aux organismes de réglementation du cycle de vie et à d'autres instances de comparer un projet proposé à la solution de rechange sans mesure ou à d'autres solutions possibles, le cas échéant.

La gamme de « solutions de rechange » à envisager varie selon le type de projet. L'évaluation est ainsi adaptable. Par exemple, pour certains types de projets, comme les mines, les « solutions de rechange » qui satisfont à sa nécessité ou atteignent ses objectifs peuvent être limitées. Les promoteurs du secteur public (soit le gouvernement) sont généralement en mesure d'étudier davantage de « solutions de rechange » dans l'analyse que les promoteurs du secteur privé, car ils sont moins susceptibles de se spécialiser dans un type de projet particulier et sont mieux placés pour définir l'objectif et la nécessité du projet du point de vue de l'intérêt public en général.

L'établissement et l'examen des « solutions de rechange » devraient être un processus inclusif et participatif, et le promoteur doit tenir compte des points de vue, des renseignements et des connaissances des peuples autochtones, du public et des autres participants, ainsi que des études et des rapports existants dans l'élaboration et l'évaluation d'autres moyens de réaliser le projet.

Au cours de l'étape préparatoire, le promoteur doit d'abord énumérer, dans la description initiale du projet, les « solutions de rechange » qu'il envisage, qui sont réalisables sur les plans technique et économique et directement liées au projet. Il doit ensuite, dans la description détaillée du projet, décrire les « solutions de rechange » réalisables sur les plans technique et économique. Si, à la lumière des renseignements fournis, l'Agence détermine qu'il faut examiner plus à fond les « solutions de rechange », elle décrira la façon dont ces « solutions de rechange » devraient être évaluées dans le cadre des lignes directrices individualisées relatives à l'étude d'impact.

Les résultats de l'analyse devraient permettre au lecteur de comprendre les avantages et les inconvénients des différentes manières de satisfaire à la nécessité d'un projet et d'atteindre ses objectifs, les répercussions de la solution sans mesure (au besoin) et la justification de l'option privilégiée par le promoteur. Après l'évaluation des « solutions de rechange », le promoteur devrait examiner les solutions de rechange pour réaliser son option privilégiée.

Les étapes de l'évaluation des « solutions de rechange » sont décrites en détail dans le document d'orientation : « Nécessité », « raison d'être », « solutions de rechange » et « autres moyens ».

5. Éléments à examiner dans les « autres moyens »

La procédure d'évaluation des solutions de rechange à la réalisation du projet en vertu de la LEI est semblable à celle de la LCEE 2012. Toutefois, alors que la LCEE 2012 mettait l'accent sur les effets négatifs dans ces évaluations, le processus prévu dans la LEI porte sur les effets aussi bien positifs que négatifs à court et à long terme du projet. Sont compris les principaux effets environnementaux, sanitaires, sociaux et économiques, en tenant compte de leur répartition et de leurs interactions (voir le Cadre de travail : Mise en œuvre de la directive sur la durabilité , pour obtenir de plus amples renseignements sur l'approche systémique et les interactions entre les composantes valorisées). Le promoteur doit également tenir compte de l'utilisation des meilleures technologies disponibles (MTD) lorsqu'il compare les solutions de rechange à la réalisation du projet à un certain nombre de facteurs et choisit la solution de rechange qu'il privilégie. La détermination des MTD peut se faire à partir de diverses sources, comme des experts techniques, des documents publics ou privés, des recherches universitaires, etc.

Le cas échéant, l'évaluation des « autres moyens » devrait tenir compte des composantes du projet, comme d'autres emplacements, les méthodes de développement ou de mise en œuvre, les itinéraires, les conceptions, les technologies, les mesures d'atténuation, etc. L'évaluation peut également tenir compte d'autres moyens d'améliorer les effets positifs du projet. Les améliorations peuvent prendre de nombreuses formes et comprendre des mesures visant à augmenter les effets positifs d'un projet (p. ex. améliorer les possibilités d'emploi et de formation, notamment pour les femmes) ou être mises en œuvre en dehors du projet (p. ex. approvisionnement local, remise en état de paysages dégradés, création de nouveaux paysages, réinvestissement dans la collectivité locale, etc.). Une liste plus complète des composantes et des éléments typiques d'un projet qu'il est possible d'inclure dans l'analyse des « autres moyens » se trouve dans le Modèle de lignes directrices individualisées relatives à l'étude d'impact.

Considérations particulières pour les projets miniers

Avant que des plans d'eau où vivent des poissons puissent être utilisés pour l'entreposage de déchets miniers, dont les stériles, et pour la gestion des eaux de traitement, ils devront être inscrits comme dépôts de résidus miniers dans l'annexe 2 du Règlement sur les effluents des mines de métaux (REMM). Or, ce processus réglementaire ne sera pas engagé tant que le promoteur n'aura pas entrepris une évaluation détaillée des solutions de rechange pour l'entreposage des déchets miniers.
Il est d'usage que l'évaluation des solutions de rechange en vertu du REMM soit incluse dans le processus d'évaluation d'impact. La réalisation de cette évaluation rigoureuse et exhaustive des solutions de rechange à l'étape de l'évaluation d'impact vise à simplifier le processus d'examen réglementaire en général et à réduire le temps requis pour procéder à la modification du REMM. Il est fortement suggéré au promoteur d'ajouter dans l'étude d'impact les exigences du REMM concernant l'évaluation des solutions de rechange pour l'élimination des résidus miniers. Pour plus d'information, le promoteur est invité à consulter le document d'Environnement et Changement climatique Canada intitulé Guide sur l'évaluation des solutions de rechange pour l'entreposage des déchets miniers.

Le promoteur devrait étudier les « autres moyens » le plus tôt possible dans la planification d'un projet désigné. Comme c'est le cas pour l'examen des « solutions de rechange », le promoteur doit d'abord énumérer, dans la description initiale du projet, les « solutions de rechange » qu'il envisage, qui sont réalisables sur les plans technique et économique et directement liées au projet. Il doit ensuite, dans la description détaillée du projet, décrire les « autres moyens » réalisables sur les plans technique et économique, y compris l'utilisation des MTD. Les renseignements fournis dans la description détaillée du projet serviront à orienter l'évaluation sur les solutions de rechange à la réalisation du projet et sur les effets potentiels les plus pertinents et les plus importants dans le contexte du projet.

La méthode et le degré d'effort appliqués à l'étude des « autres moyens » peuvent s'établir par projet, en fonction des cinq grands paramètres suivants :

Les promoteurs de projets susceptibles de produire de fortes émissions de gaz à effet de serre (GES) seront invités à déterminer de façon officielle la meilleure technologie disponible et les meilleures pratiques environnementales (MTD/MPE) afin de réduire les émissions de GES. Le promoteur peut envisager de nouvelles solutions de rechange (ou réexaminer celles qui ont déjà été rejetées) à la lumière de l'information présentée au cours de la phase de l'étude d'impact. Les peuples autochtones, le public et les autres participants devraient avoir l'occasion de formuler des commentaires sur les solutions de rechange, de déterminer les composantes valorisées qui sont touchées par ces solutions, de participer à la détermination des critères d'évaluation et de donner leur point de vue.

Le promoteur peut comparer les « autres moyens » en tenant compte des effets négatifs et positifs potentiels. S'il existe plusieurs mesures d'atténuation possibles pour un effet négatif, le promoteur pourrait en comparer les avantages et les inconvénients dans le cadre de l'évaluation des « autres moyens ».
L'analyse vise à comprendre les avantages et les inconvénients des différentes manières de réaliser un projet ainsi que la justification des options privilégiées par le promoteur. Après avoir franchi ces étapes, les moyens privilégiés par le promoteur pour réaliser un projet sont présentés dans l'évaluation d'impact.

Les étapes de l'évaluation des « autres moyens » sont décrites en détail dans le document d'orientation : « Nécessité », « raison d'être », « solutions de rechange » et « autres moyens ».

6. Principes directeurs pour l'examen des « solutions de rechange » et des « autres moyens »

  1. Prendre en compte l'évaluation des solutions de rechange comme un autre moyen d'optimiser le projet
    • Le processus d'examen des solutions de rechange peut permettre aux promoteurs de projets de trouver des solutions proactives aux problèmes tout au long de la planification du projet et de l'évaluation d'impact.
    • L'examen efficace des solutions de rechange exige que le processus débute le plus tôt possible dans la planification du projet, que l'on étudie sérieusement les solutions et que l'on reste ouvert aux options novatrices.
    • Si de nouveaux renseignements sont obtenus, on pourrait envisager d'ajuster les solutions de rechange.
    • Les solutions de rechange réalisables sur les plans technique et économique qui évitent complètement les effets négatifs devraient être privilégiées par rapport à celles qui ont des effets nécessitant des mesures d'atténuation ou de compensation.
  2. Favoriser un processus ouvert et participatif
    • L'engagement des parties externes facilite la transparence et peut favoriser un soutien accru pour les projets et les décisions.
    • Divers points de vue obtenus grâce à la mobilisation précoce et réelle des peuples autochtones, du public et des autres participants peuvent éclairer l'élaboration et l'évaluation de solutions de rechange.
  3. Établir la portée de l'évaluation des solutions de rechange
    • Les promoteurs ne sont pas censés étudier toutes les solutions de rechange plausibles, mais seulement un nombre raisonnable qui couvre l'ensemble des options qui satisfont à la nécessité d'un projet et qui atteignent son objectif.
    • Ce « nombre raisonnable » d'options dépend de chaque projet, mais devrait inclure celles qui sont réalisables sur les plans technique et économique, qui satisfont à la « nécessité » du projet et qui répondent à sa « raison d'être ».
    • La mesure dans laquelle les solutions de rechange doivent être analysées et comparées dépend aussi de chaque cas. Certains cas justifient des analyses plus détaillées, notamment lorsque la différence entre les solutions de rechange et leurs effets connexes n'est pas claire (c.-à-d. qu'une solution n'est pas meilleure qu'une autre) ou lorsque des participants s'y intéressent tout particulièrement ou s'en préoccupent.
  4. Appliquer les principes de durabilité
  5. Fournir des documents clairs et complets
    • Présenter et expliquer les méthodes utilisées et décrire les mesures prises avec suffisamment de détails pour permettre au lecteur de comprendre l'analyse.
    • Décrire clairement les critères, la justification et le processus appliqués à l'évaluation de la faisabilité technique et économique des solutions de rechange potentielles.
    • Présenter clairement les critères, les justifications et les processus appliqués à l'analyse des solutions de rechange et à la sélection des options privilégiées.
    • Présenter l'information de manière compréhensible. Utiliser des tableaux pour résumer la comparaison des solutions de rechange et de leurs effets, le cas échéant.
    • Citer les sources d'information et les documents à l'appui, selon le cas (p. ex., études, rapports, plans, etc.).

7. Rôles et responsabilités principaux liés à la « nécessité », à la « raison d'être », aux « solutions de rechange » et aux « autres moyens »

Promoteur

Agence

Commission (pour les évaluations d'impact réalisées par des commissions d'examen)

Public et autres participants

Peuples autochtones

Autorités fédérales, organismes de réglementation du cycle de vie et autres instances

8. Conclusion

Ensemble, la « raison d'être », la « nécessité », les « solutions de rechange » et les « autres moyens » fournissent d'importants renseignements à l'évaluation d'impact et favorisent une bonne planification de projet. Pour tirer le plus grand profit de ce processus, les promoteurs sont invités à tenir compte de ces éléments pendant ou avant l'étape préparatoire et à suivre la méthode systématique décrite dans le document d'orientation « Nécessité », « raison d'être », « solutions de rechange » et « autres moyens ».

9. Principales questions et réponses

Q : Comment les « solutions de rechange » sont-elles prises en compte dans la prise de décisions?

R : Les « solutions de rechange » sont un élément dont il faut tenir compte lors des évaluations d'impact, en vertu de l'article 22 de la Loi sur l'évaluation d'impact. Ainsi, le rapport d'évaluation d'impact contiendra des renseignements ayant trait aux « solutions de rechange » que l'Agence ou la commission d'examen aura prises en compte durant l'évaluation d'impact. Les décideurs déterminent si les effets négatifs relèvent de la compétence fédérale ou si les effets directs ou accessoires négatifs sont dans l'intérêt public. La décision quant à savoir si ces effets sont dans l'intérêt public doit se fonder sur le rapport d'évaluation d'impact et tenir compte de l'article 63 sur les éléments d'intérêt public.

« Les solutions de rechange » fournissent un contexte à la prise de décision. Les décideurs n'exigeraient pas d'un promoteur qu'il mette en œuvre une « solution de rechange » que ce dernier n'a pas préalablement choisie.

Q : La détermination de la portée varie-t-elle en fonction du type de projet?

R : Oui. Différents facteurs liés au projet influeront sur le niveau d'analyse requis pour l'examen des « solutions de rechange » et des « autres moyens ». Les promoteurs du secteur public (soit le gouvernement) sont généralement en mesure d'étudier davantage de « solutions de rechange » que les promoteurs du secteur privé, car ils sont moins susceptibles de se spécialiser dans un type de projet particulier et sont mieux placés pour définir l'objectif et la nécessité du projet du point de vue de l'intérêt public en général.

Il se peut aussi que la portée soit plus restreinte en raison du type de projet. Par exemple, pour certains projets, comme les mines, les « solutions de rechange » qui satisfont à sa nécessité ou atteignent ses objectifs peuvent être limitées. Dans de tels cas, la seule « solution de rechange » qui peut être pertinente est la solution sans mesure (nulle).

Q : Quel est le but de la solution de rechange sans mesure (nulle)?

R : Les lignes directrices individualisées relatives à l'étude d'impact peuvent exiger des promoteurs qu'ils incluent une « solution de rechange » sans mesure (nulle), laquelle peut servir de point de repère et d'élément de comparaison du projet proposé et de toute autre « solution de rechange » envisagée par le promoteur.

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