Allocution d’ouverture du Bureau de la concurrence pour l’audience du CRTC sur les services mobiles sans fil

Discours

Notes d’allocution de Matthew Boswell, commissaire de la concurrence
Audience du CRTC sur les services mobiles sans fil
Le 18 février 2020
Gatineau (Québec)
(Le discours prononcé fait foi)

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Introduction

Monsieur le président, madame la vice-présidente, mesdames et messieurs les conseillers, personnel du Conseil et représentants juridiques, bonjour. Mon nom est Matthew Boswell; je suis commissaire de la concurrence au Bureau de la concurrence du Canada.

Avant de commencer, permettez-moi de vous présenter les membres de notre groupe d’experts. À ma droite, Laura Sonley, agente principale du droit de la concurrence à la Direction générale de la promotion de la concurrence; elle dirige l’équipe du Bureau pour cette instance. À sa droite, Tasneem Chipty de Matrix Economics. Madame Chipty est l’experte en sciences économiques retenue par le Bureau pour cette instance. À sa droite, Derek Leschinsky, conseiller juridique du Bureau de la concurrence. Finalement, à ma gauche, Anthony Durocher, sous-commissaire de la concurrence, qui dirige la Direction générale de la promotion de la concurrence du Bureau.

Aperçu

Cette instance touche un secteur complexe, et un ensemble complexe d’enjeux, analysés et interprétés par un groupe de parties intéressées ayant des points de vue très divergents. Bien que la plupart des parties intéressées conviennent des avantages de la concurrence dans cette industrie, comme des tarifs plus bas pour les services sans fil, un plus grand choix de réseaux de grande qualité et l’amélioration du bien-être des Canadiens, le reste des enjeux fait peu consensus.

Une évaluation fondée sur la preuve

Le Bureau de la concurrence accorde donc une grande importance à sa participation à cette instance. Pour bien comprendre la complexité de cet enjeu et démêler la multitude de points de vue, il faut faire preuve d’impartialité et s’appuyer sur des faits probants. En tant qu’organisme indépendant agissant dans l’intérêt public, le Bureau a le mandat de protéger et de promouvoir la concurrence au Canada. Les recommandations que nous avons présentées dans le cadre de cette instance s’appuient sur les preuves que nous avons examinées et analysées. Comme vous l’avez indiqué dans votre avis de consultation, cette instance vise à faire en sorte que le cadre réglementaire des services mobiles sans fil favorise une concurrence durable qui donne lieu à des tarifs raisonnables, à des services innovateurs et à des investissements continus dans des réseaux sans fil mobiles de haute qualité dans toutes les régions du pays. Dans cette optique et en nous appuyant sur nos travaux, nous avons proposé ce que nous croyons être la voie la plus prometteuse pour stimuler une concurrence réelle et durable à long terme dans cette industrie.

Nous vous remercions de nous accueillir aujourd’hui pour nous permettre de présenter notre point de vue et nos conclusions afin de vous aider à tenir compte de ces enjeux importants dans l’industrie des services sans fil.

Évidemment, nous sommes conscients que d’autres enjeux de cette instance dépassent notre mandat et notre expertise. Nos soumissions et les points de vue exprimés aujourd’hui reflètent notre champ de compétence, c’est-à-dire la concurrence.

Notre but, ce matin, est d’expliquer le fondement de notre recommandation d’adopter un modèle d’ERMV axé sur les installations pour stimuler la concurrence. Pour ce faire, je décrirai d’abord les deux principales conclusions de l’analyse approfondie effectuée par le Bureau et madame Chipty qui soutiennent cette recommandation :

  • Premièrement, Bell, Rogers et Telus, les trois grands fournisseurs nationaux, disposent d’un pouvoir de marché et exercent leur puissance commerciale dans plusieurs régions du Canada.
  • Deuxièmement, les entreprises perturbatrices du secteur sans fil dotées d’installations régionales entraînent une importante concurrence des tarifs là où elles offrent leurs services en ébranlant le pouvoir de marché des trois grands.

Bell, Rogers et Telus ont un pouvoir de marché

Notre analyse a commencé par une question fondamentale : est-ce qu’il y a un problème de concurrence dans l’industrie canadienne du sans-fil? La question est cruciale parce que, à notre avis, sans problème de concurrence, il n’est pas nécessaire d’imposer une solution réglementaire. Pour déterminer le caractère suffisamment concurrentiel d’un marché, le CRTC détermine si les entreprises détiennent un pouvoir de marché. Ce test est également au cœur des activités quotidiennes du Bureau. Différents indicateurs permettent de déterminer le pouvoir de marché, notamment le niveau de concentration du marché, la rentabilité des participants au marché et la présence d’importants obstacles à l’entrée sur le marché. De toute évidence, l’industrie du sans-fil au Canada est très concentrée, très rentable, et il est extrêmement difficile d’y entrer en raison, notamment, de la nécessité d’acquérir des blocs de spectre et de construire des réseaux très coûteux.

Ces indicateurs de pouvoir de marché sont renforcés par l’analyse quantitative approfondie de Mme Chipty qui s’appuie sur les données des fournisseurs de services sans fil qu’elle a obtenues dans le cadre de cette instance. Mme Chipty a évalué le pouvoir de marché en mesurant la réaction des trois grands à une augmentation de la concurrence. Elle a constaté qu’ils baissaient alors leurs tarifs de manière significative lorsqu’ils étaient confrontés à une concurrence accrue des entreprises perturbatrices des services sans fil dotées d’installations régionales, comme Vidéotron et Freedom Mobile. Cette constatation vient renforcer la conclusion du Bureau et de madame Chipty voulant que les trois grands détiennent un pouvoir de marché dans de nombreux marchés au Canada.

Étant arrivés à la conclusion qu’il y a un problème de concurrence dans l’industrie, nous avons ensuite étudié la façon de réagir, en gardant à l’esprit la nécessité d’un équilibre entre une concurrence accrue et l’incitatif à investir dans les réseaux de grande qualité au Canada. Selon le point de vue de la partie intéressée, les recommandations qui ont été présentées se situent dans un spectre allant d’un modèle d’ERMV plus vaste au maintien du statu quo. Le Bureau croit que les régulateurs devraient uniquement intervenir lorsque nécessaire, selon la meilleure preuve disponible. Dans l’industrie du sans-fil, la concurrence axée sur les installations serait la solution préférée, si elle est viable. Ce qui nous mène à la deuxième conclusion du Bureau.

Les concurrents dotés d’installations perturbent de plus en plus le paysage de la concurrence et offrent des tarifs considérablement plus bas

La concurrence des entreprises perturbatrices des services sans fil dotées d’installations crée un marché permettant aux Canadiens de bénéficier des avantages de la concurrence, notamment d’une baisse des tarifs et d’un plus grand choix.

La preuve que nous avons analysée donne un portrait encourageant de l’important progrès réalisé depuis le dernier examen des services sans fil du CRTC, il y a cinq ans.

La preuve démontre que les Canadiens choisissent de plus en plus les entreprises perturbatrices dotées d’installations. Il y a cinq ans, Vidéotron comptait environ 10 % des abonnés du Québec et Freedom, anciennement Wind Mobile, comptait près de 800 000 abonnés. Depuis, le nombre d’abonnés a presque doublé dans les deux cas.

De plus, la preuve démontre que les trois grands réagissent clairement à la concurrence des entreprises perturbatrices des services sans fil dotées d’installations. Mme Chipty estime que les Canadiens paient, en moyenne, 10 % de moins pour un gigaoctet de données lorsqu’une entreprise perturbatrice s’empare de 5,5 % du marché, par rapport aux régions où un tel concurrent est absent. L’économie augmente à 65 % lorsqu’une entreprise perturbatrice du secteur des services sans fil s’est emparé de 20 % du marché.

Un modèle d’ERMV axé sur les installations est la voie d’avenir la plus prometteuse

En termes simples, dans certaines parties du Canada, la concurrence des entreprises perturbatrices des services sans fil dotées d’installations conduit de plus en plus à une chute des tarifs et à une augmentation des choix. Le Bureau a donc proposé un modèle d’ERMV axé sur les installations visant à renforcer ces avantages concurrentiels et à accroître le nombre de Canadiens qui en bénéficieraient.

En revanche, une politique d’ERMV qui ne serait pas axée sur les installations présente plusieurs problèmes.

Premièrement, les limites de l’offre concurrentielle d’un ERMV dépendraient grandement de son concurrent et du CRTC. L’incitatif d’un exploitant de réseau concurrentiel serait d’augmenter les coûts de l’ERMV et d’utiliser les leviers disponibles pour en faire un concurrent moins efficace. Une politique d’ERMV plus vaste pourrait mener à un plus grand nombre d’entrées sur le marché que le modèle d’ERMV axé sur les installations proposé par le Bureau, mais ces participants seraient vraisemblablement moins efficaces, même regroupés, en raison de leur structure de coûts. Pour comprendre l’importance de la structure de coûts, dites-vous que les tarifs de vente en gros actuels dans le contexte d’itinérance obligatoire devraient diminuer jusqu’à 64 % pour que les plans offerts soient comparables aux plans de Vidéotron, Sasktel et Freedom Mobile.

Deuxièmement, à l’échelle internationale, la réussite de politiques obligatoires d’ERMV plus vastes est mitigée; certaines politiques ont mené à une augmentation de la concurrence, mais pas toutes.

Finalement, et peut-être le point le plus important, une politique d’ERMV plus vaste pourrait affaiblir ou ralentir la croissance et l’impact de la concurrence des entreprises perturbatrices du sans-fil dotées d’installations. Comme mentionné, madame Chipty a conclu que les Canadiens commencent à voir des bénéfices tangibles lorsque les entreprises perturbatrices dotées d’installations réussissent à occuper au moins 5,5 % du marché, et ces bénéfices croissent considérablement lorsque la part de marché de ces entreprises atteint 20 %. Pour améliorer significativement les tarifs et les choix, il faut viser ces cibles. Une politique obligatoire d’ERMV plus vaste pourrait aller à l’encontre de cet objectif en forçant les entreprises perturbatrices dotées d’installations à faire concurrence aux ERMV pour aller chercher les mêmes clients, mais selon des règles du jeu inéquitables. Nommément, les ERMV auraient accès aux vastes réseaux existants bâtis au fil des décennies, alors que les entreprises perturbatrices dotées d’installations seraient limitées à leurs propres réseaux qui accusent des décennies de retard de construction. Une telle situation met en danger les bénéfices que les entreprises perturbatrices des services sans fil pourraient offrir aux consommateurs. D’après les calculs de Mme Chipty, juste pour Freedom, si la croissance ralentissait de 25 %, la perte d’économies pourrait
 atteindre 234 millions de dollars, annuellement, en raison des réductions de prix non obtenues par les consommateurs.

Pour ces raisons, à cette étape, l’adoption d’une politique d’ERMV plus vaste est un pari risqué, puisque la preuve démontre que l’entrée sur le marché et l’expansion des entreprises perturbatrices des services sans fil resteront rentables pour les Canadiens.

Notre recommandation vise à encourager et à inciter l’expansion des réseaux des entreprises perturbatrices des services sans fil par le biais d’une intervention réglementaire restreinte dans le temps.

Le modèle d’ERMV axé sur les installations cible les régions où les options offertes aux consommateurs sont encore limitées aux trois grands, en faisant la promotion de la croissance de la forme la plus efficace de concurrence : la concurrence fondée sur les installations. Les entreprises perturbatrices des services sans fil élargissent énergiquement leurs réseaux dans ces régions. Par exemple, à la fin de la période étudiée par Mme Chipty, quatre régions n’avaient toujours pas de concurrent régional. Depuis, Freedom est entré sur le marché dans ces quatre régions. Notre politique vise à préserver et améliorer les incitatifs à l’investissement des entreprises perturbatrices des services sans fil pour que de plus nombreux Canadiens puissent bénéficier de la concurrence démontrée qu’apportent ces entreprises.

Le modèle d’ERMV axé sur les installations que nous recommandons se veut restreint dans le temps et vise à mener à un monde où les entreprises perturbatrices des services sans fil ne dépendent plus de leurs concurrents. Les entreprises perturbatrices qui exploitent leur propre réseau, comme Vidéotron et Sasktel, ont le plein contrôle de leurs tarifs, de leurs offres de produits et de la qualité du réseau, ce qui leur permet de faire une concurrence plus féroce en raison de la plus grande latitude de leur structure de coûts. Et, de manière plus importante, les trois grands sont incités à réagir à cette concurrence accrue en améliorant leurs propres offres pour aller chercher de nouveaux clients et garder les clients actuels.

Certains font valoir que le risque d’une diminution de l’investissement est surévalué puisque le Bureau n’a pas trouvé de preuve concrète suggérant la diminution de l’investissement après la mise en œuvre de politiques obligatoires d’ERMV plus vastes, à l’échelle internationale. Toutefois, il est important de faire une distinction entre les incitatifs à l’investissement des trois grands et les incitatifs à l’investissement des entreprises perturbatrices du secteur des services sans fil. Dans plusieurs territoires étudiés, une politique d’ERMV plus vaste a été établie, en partie, pour inciter l’entrée de fournisseurs dotés d’installations, semblables aux entreprises perturbatrices des services sans fil au Canada. Par conséquent, nos conclusions quant à la situation ailleurs dans le monde relativement à l’investissement peuvent fournir une certaine indication de la probable faible influence d’une politique d’ERMV plus vaste sur les incitatifs à l’investissement des trois grands, mais ne donnent pas beaucoup d’indications de l’incidence sur les incitatifs à l’investissement pour les entreprises perturbatrices dotées d’installations.

Autres mesures correctives à examiner

Finalement, en guise de solutions additionnelles, nous croyons que certaines mesures visant à réduire les obstacles à l’entrée et à l’expansion, et à réduire les coûts de changement de fournisseur pour les consommateurs, pourraient améliorer le niveau d’intensité de la concurrence dans l’industrie. À cet égard, nous notons en particulier le transfert transparent obligatoire, les règles de partage de tour et d’accès aux sites, les tarifs d’itinérance et le découplage des appareils comme des enjeux nécessitant votre attention pour accroître la concurrence.

Conclusion

En conclusion, le Bureau recommande une politique qui encourage et incite une concurrence axée sur les installations et portée par les entreprises perturbatrices déjà en activité dans le secteur des services sans fil. Nous estimons que la preuve présentée à cette instance a démontré que la concurrence fondée sur les installations, assurée par ces entreprises perturbatrices, est efficace et que cette conclusion devrait guider la voie d’avenir. Par conséquent, nous recommandons une politique d’ERMV qui est axée sur les installations, par opposition à une politique nouvelle et plus spéculative qui n’a pas été mise à l’épreuve dans le contexte canadien et qui a donné des résultats mitigés ailleurs dans le monde. De plus, nous recommandons cette approche puisqu’un modèle d’ERMV plus vaste pourrait mettre en danger les effets concurrentiels démontrés par les entreprises perturbatrices des services sans fil.

Un modèle d’ERMV plus vaste est une solution moins ciblée qui, puisqu’elle ne présente pas une voie définie vers l’indépendance par rapport aux trois grands, nécessiterait la surveillance et l’intervention continuelles du CRTC.

L’incitation et l’accélération de la croissance des entreprises perturbatrices dotées d’installations sont la voie d’avenir la plus prometteuse. Le modèle d’ERMV axé sur les installations permettrait à ces entreprises perturbatrices de faire affaire en tant qu’ERMV dans les régions avant d’offrir ultimement leurs services aux consommateurs à l’aide de leurs propres réseaux. Ce modèle est conçu pour encourager l’expansion et la croissance des entreprises perturbatrices dotées d’installations, une solution qui a fait ses preuves pour stimuler la concurrence et améliorer les tarifs et les choix offerts aux Canadiens.

Finalement, un modèle axé sur les installations conduirait à une concurrence plus efficace de la part de concurrents indépendants et autonomes et, par conséquent, s’avère la voie la plus probable vers une baisse des tarifs et une augmentation des choix et de l’innovation pour les clients de services sans fil à l’avenir.

Nous serons heureux de participer à la discussion d’aujourd’hui et nous vous remercions du temps que vous nous avez consacré ce matin. Il nous fera plaisir de donner des réponses claires et concises à vos questions.

Je vous remercie, à nouveau, d’avoir invité le Bureau à participer à cette audience.

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