Regards sur l’évaluation - Évaluation du Programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques

1. Aperçu du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques

Le programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques (FILCCC) du Canada a été créé en 2010. Son mandat était de fournir 1,2 milliard de dollars sur trois ans aux pays en développement. Depuis, le Canada s'est engagé, en 2015, à octroyer 2,65 milliards de dollars supplémentaires pour la période de 2015 à 2021 et, en 2021, 5,3 milliards de dollars supplémentaires pour la période de 2021 à 2026.

Les parties à la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et l'Accord de Paris sont convenus que les ressources financières devraient être augmentées et viser à atteindre un équilibre entre les efforts d'adaptation et d'atténuation.

Les deux premiers engagements du Canada en matière de FILCCC ont été exécutés intégralement et le troisième est en cours d'achèvement.

L'approche actuelle consistant à fournir 5,3 milliards de dollars en matière de FILCCC est axée sur quatre grands secteurs thématiques, soit la transition vers une énergie propre et l'élimination progressive du charbon, l'agriculture et les systèmes alimentaires adaptés au climat, les solutions fondées sur la nature et la biodiversité, et la gouvernance climatique. Elle inclut également les changements suivants par rapport au deuxième engagement visant à rendre le FILCCC du Canada plus conforme aux besoins des pays en développement et aux pratiques exemplaires mondiales :

• Une plus grande proportion de subventions.
• Plus de financement pour l'adaptation.
• Lutter contre la perte de biodiversité parallèlement aux changements climatiques.
• Alignement sur la Politique d'aide internationale féministe au Canada.

Le programme de FILCCC du Canada est administré et exécuté conjointement par Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) et Affaires mondiales Canada (AMC) :

• ECCC est le ministère responsable des négociations dans le cadre de la CCNUCC et l'Accord de Paris, qui régissent les objectifs collectifs sur le financement climatique entre les signataires.
• ECCC est également le ministère responsable du suivi et de la production de rapports sur le financement climatique à l'échelle internationale, y compris pour satisfaire aux exigences de transparence selon les termes de la CCNUCC et de l'Accord de Paris.
• AMC est le ministère responsable de la mise en œuvre de la quasi-totalité de l'engagement de 5,3 milliards, dont 181 millions de dollars (ou 3% de l'engagement) sont mis en œuvre par ECCC.

2. Portée

L'évaluation du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques, couvre la période entre avril 2021 et février 2025. L'évaluation porte sur les thèmes suivants :

• Pertinence et alignement
• Conception et mise en œuvre
• Efficacité
• Apprentissage organisationnel

3. Méthodologie

De multiples sources de données ont été utilisées, notamment :

• Revue des documents. Environ 400 dossiers comprenant des plans de travail, des rapports, des documents de recherche, des communiqués de presse et des rapports d'évaluation sur d'autres programmes de financement climatique.
• Analyse des données. Environ 3 969 points de données administratives et financières. 
• Entrevues. Avec des administrateurs de programme d'ECCC et des représentants du gouvernement du Canada (29), ainsi que des partenaires de mise en œuvre (10).
• Études de cas. Une étude de cas axée sur les résultats obtenus grâce aux programmes bilatéraux
• Examen des dossiers. Y compris les plans de travail, les rapports, les documents de recherche, les communiqués, les documents d'information, les commentaires écrits de partenaires externes et les rapports d'évaluation sur les programmes de financement international de la lutte contre les changements climatiques menés par d'autres pays développés (environ 400)

4. Observations

4.1 Pertinence et alignement 

Contribution d'ECCC au programme de FILCCC : ECCC apporte une contribution importante à la conception, à l'exécution et à la gouvernance du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques (FILCCC) du Canada. Ce faisant, le Ministère met à profit les connaissances, l'expertise et l'expérience acquises dans le cadre de l'exécution de son vaste mandat sur le climat, tant au pays qu'à l'étranger. La mise en œuvre conjointe du programme de FILCCC par ECCC et AMC continue de constituer une approche efficace, en raison de l'expertise et de la capacité complémentaires des ministères.

Alignement sur les besoins des pays en développement : La conception et l'exécution du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques par ECCC correspondent aux besoins des pays en développement pour la mise en œuvre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et de l'Accord de Paris. Les projets financés appuient l'appropriation par les pays, renforcent la capacité de gouvernance climatique et répondent aux secteurs prioritaires, la plupart des projets répondant à des besoins multiples.

Alignement sur les pratiques exemplaires mondiales : La mise en œuvre du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques (FILCCC) par ECCC s'aligne sur les pratiques exemplaires mondiales pour les fournisseurs de financement climatique à savoir, appuyer l'appropriation par les pays, faire preuve de réceptivité aux capacités des pays et adopter des conceptions de projets novatrices ainsi que des mécanismes de décaissement flexibles. Toutefois, cet alignement pourrait être amélioré pour s'assurer que l'allocation du FILCCC soit inclusive et appuie les groupes de population les plus vulnérables, ainsi que pour assurer un accès rapide au financement.

4.2 Conception et mise en œuvre

Sélection des destinataires et instruments de paiement de transfert : Le processus de sélection des bénéficiaires du financement d'ECCC était inclusif, aligné sur le cadre stratégique sur le financement international de la lutte contre les changements climatiques et a mis à profit l'expertise et les relations existantes. La sélection de subvention ou de contribution a permis d'équilibrer le fardeau administratif des bénéficiaires avec les niveaux appropriés de surveillance et d'influence. Une plus grande flexibilité dans le choix des instruments améliorerait l'efficience de la mise en œuvre du programme. Bien qu'utiles, l'efficience et les effets du Fonds pour les priorités émergentes ont été limités par les paramètres de conception.

Négociation et signature des ententes : La sélection précoce des bénéficiaires visait à assurer le versement rapide des fonds. Toutefois, des difficultés ont été rencontrées en raison de l'insuffisance des capacités et de l'expertise pour rédiger, négocier et signer les ententes parmi les administrateurs de programmes et les facilitateurs ministériels, ce qui a entraîné des retards. Pour régler ces problèmes, il a fallu des ressources supplémentaires et une coordination avec Affaires mondiales Canada.

Décaissement et administration des ententes : Au cours de la période évaluée, 74 % des fonds alloués ont été déboursés, conformément aux calendriers des ententes de financement, malgré les difficultés liées à la capacité et aux compétences. Bien que les coûts administratifs d'ECCC ne représentent que 2,6 % du financement alloué, il existe des options possibles pour améliorer l'efficience du programme, comme la sélection de projets de grande valeur et la possibilité d'opter pour des ententes de subvention plutôt que de contribution, lorsque cela est conforme à l'évaluation des risques, la complexité des projets et l'accès au financement climatique.

4.3 Efficacité

Mesures du rendement : Le programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques d'ECCC utilise un cadre de mesure du rendement pour suivre les résultats et les indicateurs, mais il ne rend pas compte des résultats au niveau des projets par groupes de population. Le programme ne recueille pas systématiquement de données sur le rendement des projets de renforcement des capacités, qui représentent une part importante du financement. Il y a une nécessité avérée d'améliorer la mesure du rendement et de production de rapports sur les résultats immédiats et intermédiaires afin de mieux saisir les résultats des projets et d'appuyer l'apprentissage continu.

Résultats du financement de la lutte contre les changements climatiques d'ECCC : Les décaissements du financement international destiné à la lutte contre les changements climatiques par ECCC et la mise en œuvre des projets sont en cours, et les résultats au niveau du programme devraient s'accumuler au cours des prochaines années. L'évaluation a mis en évidence des résultats et des réalisations au niveau des projets, comme la création de communautés de gouvernance climatique en Afrique de l'Ouest et des projets pilotes réussis dans diverses régions.

Utilisation et optimisation des ressources : La littérature spécialisée montre que le financement climatique alloué aux projets d'atténuation n'a pas encore permis de réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES) dans les pays en développement, ce qui soulève des inquiétudes quant à l'efficacité du financement climatique mondial. Toutefois, l'évaluation a permis de constater qu'ECCC a amélioré le rapport coût-efficacité de ses projets d'atténuation au fil du temps, ce qui lui a permis d'obtenir un coût par tonne d'émissions de GES évitées ou réduites inférieur à celui du deuxième engagement. 

4.4 Apprentissage organisationnel

Ajustements récents dans la conception du programme : En tirant des leçons de leur expérience de la mise en œuvre de l'engagement précédent en matière de financement climatique, les administrateurs ont effectué plusieurs ajustements dans la conception du programme afin d'en améliorer l'efficience. Ces ajustements ont été accueillis positivement par les bénéficiaires et sont conformes aux pratiques exemplaires mondiales en matière de financement climatique et ne comportent aucun inconvénient documenté.

Gouvernance formelle : L'évaluation de 2021 a recommandé qu'ECCC et Affaires mondiales Canada adoptent une approche coordonnée et cohérente du financement climatique, ce qui a mené à la création de comités interministériels pour superviser la mise en œuvre des engagements en matière de financement international de la lutte contre les changements climatiques du Canada. Ces comités, auxquels participent divers ministères fédéraux, ont amélioré la gestion stratégique et le suivi des progrès.

Coordination : ECCC et Affaires mondiales Canada ont établi des méthodes de travail collaboratives et des canaux de communication réguliers dans la mise en œuvre du troisième engagement du Canada en matière de financement international de la lutte contre les changements climatiques. Dans l'ensemble, l'évaluation a permis de constater une meilleure intégration du travail et une réduction des chevauchements. Il existe, néanmoins, des possibilités d'améliorer la coordination en ce qui concerne les rapports sur les résultats, le choix des bénéficiaires, les processus d'ententes, l'échange de points de vue sur les projets et l'élaboration d'une réserve de projets stratégiques pour accroître l'impact du financement climatique public du Canada.

5. Recommandations

Recommandation 1 : La sous-ministre adjointe de la Direction générale de la politique stratégique et des affaires internationales devrait examiner les options qui pourraient accroître l'efficience, comme revoir l'équilibre entre l'utilisation des subventions par rapport aux contributions, et la sélection de projets de plus grande valeur nominale.

Recommandation 2 : La sous-ministre adjointe de la Direction générale des politiques stratégiques et des affaires internationales devrait examiner les éléments de conception du Fonds pour les priorités émergentes afin de s'assurer que mise en œuvre est conforme à l'objectif consistant à appuyer l'atteinte des résultats.

Recommandation 3 : La sous-ministre adjointe de la Direction générale des politiques stratégiques et des affaires internationales devrait améliorer la mesure du rendement, la surveillance et la production de rapports afin de démontrer les résultats et l'incidence des investissements au niveau des programmes et des projets.

Recommandation 4 : La sous-ministre adjointe de la Direction générale des politiques stratégiques et des affaires internationales devrait continuer à travailler avec Affaires mondiales Canada pour mieux coordonner et gérer les projets, ce qui améliorera l'impact du financement public du Canada soutenant la lutte contre les changements climatiques.

6. Plan d'action de la direction

Réponse de la direction à la Recommandation 1 : En accord. Le renouvellement de l'enveloppe du financement international de la lutte contre les changements climatiques permettrait à la DGPSAI de se réorienter stratégiquement vers des projets de plus grande envergure afin d'améliorer leurs capacités et leur efficacité, ainsi que l'impact global du programme. Les subventions seront utilisées de façon prioritaire lorsque les profils de risque le permettent, tandis que les contributions soutiendront des organisations plus petites ayant un potentiel de résultats avéré ou fort, produisant des résultats plus mesurables et durables, alignés sur les objectifs du programme FILCCC.

Action 1 : La DGPSAI examinera son approche en matière d'allocation de financement, en reconsidérant l'équilibre entre les subventions et les contributions.

Action 2 : La DGPSAI collaborera avec la Direction générale des programmes, des opérations et des affaires régionales pour faire progresser l'élaboration d'accords de subvention standardisés à appliquer dans le cadre du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques.

Réponse de la direction à la Recommandation 2 : En accord. Un Fonds des priorités émergentes (FPE) renouvelé s'appuierait sur les leçons tirées du FPE 2021-2026 et viserait à intégrer 1) un processus d'approbation plus flexible pour permettre une prise de décision rapide et réactive par le ministre de l'Environnement et du Changement climatique ; 2) le recours à des subventions (le cas échéant) pour réduire les délais requis pour la négociation des accords ; et 3) le recours à un financement pluriannuel (le cas échéant) pour remédier aux limites des accords de financement d'un an dans le cadre du FPE 2021-2026.

Action 1 : La DGPSAI examinera et révisera les éléments de conception du Fonds des priorités émergentes.

Réponse de la direction à la Recommandation 3 : En accord. La DGPSAI collaborera avec AMC pour renforcer l'approche conjointe de mesure du rendement des ministères afin d'améliorer la pertinence, l'exactitude, la cohérence et la qualité globale des rapports, et ainsi garantir une documentation et une communication appropriées et cohérentes des résultats. En soutenant les efforts d'apprentissage interne et les communications stratégiques externes, l'impact et la valeur du programmes FILCCC sont renforcés.

Action 1 : La DGPSAI continuera de collaborer avec AMC dans le cadre d'un partenariat coordonné visant à mettre en œuvre des approches améliorées de mesure du rendement.

Réponse de la direction à la Recommandation 4 : En accord. La DGPSAI collaborera avec AMC pour renforcer la coordination et la gouvernance des ministères afin de tirer parti de l'expertise, des capacités et des instruments financiers appropriés pour la sélection et la mise en œuvre des projets. Des comités consultatifs interministériels renouvelés seraient coprésidés par la DGPSAI et AMC afin de discuter des stratégies, de suivre l'avancement des programmes, d'assurer l'harmonisation des politiques et d'envisager les opportunités futures. La DGPSAI et AMC collaboreront notamment à l'élaboration d'une approche par pipeline pour la sélection et la mise en œuvre des projets, afin de permettre à certaines activités de passer d'un soutien initial pour le développement d'environnements favorables à des opportunités d'investissement à plus grande échelle, y compris pour un financement potentiel par le biais des contributions remboursables de AMC, le soutien des banques multilatérales de développement, ou celui d'autres fonds climatiques publics ou privés.

Action 1 : La DGPSAI continuera de collaborer avec AMC pour sélectionner et gérer un pipeline stratégiquement pertinent de projets de financement climatique.