Résumé

Contexte

Les modalités générales d’Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) servent à transférer de l’argent du trésor public fédéral à des particuliers, des organisations (p. ex., établissements d’enseignement, organisations communautaires, organisations non gouvernementales ou organisations internationales) ou à d’autres ordres de gouvernement (p. ex. gouvernements provinciaux), en vue de concrétiser les objectifs en matière de politiques gouvernementales et ministérielles. Même si certains programmes de subventions et contributions (S et C) sont conçus pour offrir un soutien à des initiatives ou dans des secteurs très précis, cette approche « générale » vise à appuyer un vaste éventail de programmes ou d’initiatives de financement sous forme de contributions correspondant à des secteurs ou des thèmes généraux au sein de l’Architecture d’alignement des programmes (AAP) d’ECCC, à l’aide d’un seul ensemble commun de conditions pour chacune des six autorisations-cadres. Cela a pour but de simplifier la gestion des programmes de financement sous forme de contributions et de donner au Ministère une flexibilité continue pour réagir de manière opportune aux nouvelles occasions, en évitant le besoin de modalités distinctes pour soutenir chaque programme ou initiative unique de financement sous forme de contribution.

ECCC a élaboré des modalités générales (MG) pour remplacer l’ancien système qui comprenait quatre « catégories » d’autorisations. En juin 2010, le Conseil du Trésor a approuvé six MG, réservées aux contributions seulement, avec l’intention que tous les programmes de contribution puissent à terme utiliser ces autorisations-cadres. Ces contributions sont les suivantes :

  • Contributions à l’appui de la Biodiversité – Espèces sauvages et habitats
  • Contributions à l’appui des Ressources en eau
  • Contributions à l’appui des Écosystèmes durables
  • Contributions à l’appui des Services météorologiques et environnementaux pour les Canadiens
  • Contributions à l’appui de la Gestion des substances et des déchets
  • Contributions à l’appui des Changements climatiques et Qualité de l’air

Plus de la moitié des accords de contribution du Ministère sont établis en vertu de l’une ou l’autre des six autorisations cadres. Les MG englobent tant les programmes exigeant la présentation d’une demande (comprenant des exigences et des processus liés à la présentation et à l’évaluation des demandes de financement) que les programmes n’exigeant pas la présentation d’une demande (n’étant pas assujettis à des exigences liées au processus de demande). Les autorisations-cadres sont continues et n’exigent aucune approbation officielle pour être maintenues.

La présente évaluation avait pour but d’examiner la pertinence et le rendement des six modalités générales pour ce qui est de faciliter la réalisation des résultats environnementaux au cours des cinq années, de 2010-2011 à 2014-2015. L’évaluation a été menée pour donner suite à la demande du Secrétariat du Conseil du Trésor et pour compléter d’autres évaluations de programmes individuels de S et C, répondant aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques d’évaluer tous les cinq ans tous les programmes de S et C en cours. L’évaluation a d’abord porté sur la pertinence et le rendement des projets financés dans le cadre des MG, et les constatations ont été regroupées afin de tirer des conclusions sur les MG en général. En outre, l’évaluation comprenait un examen de l’approche des MG en tant que mécanisme permettant le financement sous forme de S et C.

Constatations et conclusions

Pertinence

Il existe un besoin démontré sur le plan environnemental dans chacun des secteurs de programme couverts par les six MG, et les projets financés s’harmonisent aux priorités fédérales en matière de protection de l’environnement et avec les résultats stratégiques du Ministère. En outre, les activités de projet financées dans le cadre des MG sont conformes aux responsabilités fédérales précisées dans la législation comme la Loi sur le ministère de l’Environnement. Chaque projet financé est rattaché aux objectifs d’un programme d’ECCC et à un résultat stratégique du Ministère et, à ce titre, est compatible avec les responsabilités ministérielles.

Rendement – Efficience et économie

Les MG sont raisonnablement conçues pour que chacune soit harmonisée avec un programme de l’architecture d’alignement des programmes (AAP) et un résultat stratégique connexe d’ECCC et qu’elle énonce les résultats attendus (voir l’annexe C) auxquels elle est censée contribuer. L’accord de contribution pour chaque projet financé précise également le ou les résultats attendus selon les MG applicables que les activités financées sont censées soutenir. De plus, la plupart des gestionnaires de programme interrogés sont d’avis que le mécanisme des MG est essentiel, car il assure une uniformité de l’approche de financement pour tous les secteurs de programme du Ministère, une flexibilité permettant de réagir rapidement à de nouvelles possibilités de projet, et il réduit le nombre de modalités que la direction est tenue de maintenir, de mettre à jour et pour lesquelles elle doit produire des rapports. Les MG tirent profit de manière appropriée des mécanismes de gouvernance à l’échelle du Ministère par l’intermédiaire d’un comité officiel de SMA sur les subventions et les contributions ainsi que d’un processus structuré d’approbations de S et C définissant clairement le rôle et les responsabilités des gestionnaires de programmes et des finances. Le Ministère a élaboré des directives et des documents normalisés détaillés, comme des modèles pour l’accord de contribution et le rapport de projet final, afin de faciliter la gestion efficace des contributions financées dans le cadre des MG. Les bénéficiaires de financement témoignent de taux élevés de satisfaction quant aux caractéristiques de conception clés des processus de demande, de financement et de rapport liés aux S et C dans le cadre des MG.

Un certain nombre de facteurs suggèrent que les MG soutiennent une gestion efficace. Ainsi, l’approche par MG soutient un vaste éventail de programmes et d’initiatives de financement harmonisés avec un programme de l’AAP utilisant un seul ensemble commun de modalités pour chacune des six autorisations-cadres, diminuant ainsi le nombre de modalités individuelles à gérer. Des améliorations sur le plan de l’efficience des S et C en général ont été apportées à la suite de recommandations émanant d’une évaluation et d’une vérification interne précédentes, et dans le cadre du précédent processus de réforme des S et C du Ministère (p. ex., l’élaboration de modèles normalisés pour les ententes et les rapports de projet, des mesures pour simplifier le processus des approbations). De plus, le Ministère a mis en place un processus systématique de classement par priorité des projets qui seront soutenus par des S et C, y compris ceux assujettis aux MG, ce qui devrait contribuer à bien cibler les fonds et les activités de projet. La plupart des projets financés sont réalisés en collaboration et avec l’appui de ressources provenant d’un éventail de partenaires. Selon l’échantillon de l’examen des dossiers, considérant à la fois les contributions financières et en nature, des projets ont été financés à un taux moyen de 36 % par ECCC et de 64 % par des partenaires. Les résultats du sondage et de l’examen des dossiers indiquent que les bénéficiaires de financement sont très satisfaits de la fourniture et de l’efficience des programmes de contribution dans le cadre des MG; néanmoins, le délai de réception de l’avis et du financement est une préoccupation pour certains.

Les informations sur le rendement des projets financés dans le cadre des MG sont recueillies et fournies la plupart du temps, mais pas toujours, selon le modèle standard de rapport de projet final du Ministère. Les rapports de projet mettent l’accent principalement sur le degré d’achèvement des activités de projets financés et le degré d’atteinte des résultats, par opposition à la réalisation de résultats environnementaux. La Direction générale des services ministériels et des finances d’ECCC maintient une base de données des S et C axée sur les aspects financiers des projets financés, mais le Ministère n’a pas de système de gestion global qui consolide les données de rendement des projets. Chaque MG précise les résultats attendus et les indicateurs de rendement qui y sont associés, et chaque accord de contribution comprend au moins un des résultats attendus; cependant, l’évaluation n’a trouvé aucun élément probant de mesure du rendement par rapport aux résultats attendus et aux indicateurs connexes liés à la MG.

Rendement – Efficacité

Les projets financés selon les MG semblent apporter une contribution aux résultats environnementaux. Les constatations de l’évaluation suggèrent que les activités planifiées et les résultats attendus à court terme des projets financés sont pour la plupart en cours d’achèvement, même si les éléments probants relatifs aux derniers se limitent à des opinions exprimées dans des entrevues avec des gestionnaires de programme et dans un sondage des bénéficiaires de financement. De plus, l’examen des dossiers et des résultats du sondage suggère que les projets apportent une contribution aux résultats attendus selon les MG applicables; cependant, en raison d’un manque de données objectives sur le rendement, il n’est pas possible de tirer des conclusions définitives sur ce point. Aucun résultat inattendu n’est issu du mécanisme des MG.

Recommandation

L’évaluation n’a trouvé aucun élément probant de mesure du rendement par rapport aux résultats attendus et aux indicateurs selon les MG. Afin d’appuyer les efforts actuels du Ministère visant à élaborer ou à améliorer des indicateurs de rendement de programme pour les profils d’information sur le rendement (PIR)Note de bas de page 1, il conviendrait d’examiner les résultats attendus et les indicateurs des MG et d’envisager de les inclure dans les stratégies de mesure pour les S et C dans les secteurs de programme applicables. Cela aiderait à améliorer l’information sur le rendement pour ce qui est de l’efficacité des S et C assujetties à des autorisations-cadres à contribuer aux résultats de programme. En outre, l’évaluation a relevé que, pour un nombre important de projets de contribution et de dossiers examinés, les rapports de projet finaux des bénéficiaires n’étaient pas disponibles.

La recommandation suivante est fondée sur les constatations et les conclusions de l’évaluation. La recommandation s’adresse au sous-ministre adjoint de la Direction générale des services ministériels et des finances, en tant que cadre supérieur responsable de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et des S et C, y compris les MG.

Examiner, en consultation avec les SMA responsables des programmes connexes, la mesure du rendement et le processus d’établissement de rapports pour les S et C dans le cadre des MG, afin de contribuer à ce que

  • a) les résultats attendus selon les MG soient pris en compte dans l’élaboration des profils d’information sur le rendement conformément à la nouvelle Politique sur les résultats du CT; et
  • b) les dossiers des projets de contribution assujettis à des MG soient complètement documentés et comprennent les rapports de projet ou de contribution finaux des bénéficiaires de financement.

Le SMA, Direction générale des services ministériels et des finances, accepte la recommandation et a élaboré une réponse de la direction qui y donne suite de manière appropriée (voir la section 6 du rapport).

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