Rapport final du Conseil consultatif sur l'action pour le climat : section 4

Transport

Contexte

Les sources d’émissions liées au transport comprennent le transport des passagers, y compris les automobiles, les camions légers et les motocyclettes, les camions lourds et le transport ferroviaire, aérien et maritime. En général, il y a trois principales façons de réduire les émissions provenant des transports : améliorer l’efficacité énergétique pour utiliser moins de carburant; passer à des carburants plus propres, y compris l'électricité; ou adopter des modes de transport moins polluants ou éviter les déplacements non essentiels. La meilleure stratégie dans n’importe quel sous-secteur de transport dépend d’un certain nombre de facteurs, comme le développement technologique, l’aspect économique, la commodité et la disponibilité des infrastructures. Jusqu’à présent, la réglementation visant à améliorer l’efficacité énergétique a été l’un des principaux outils de réduction des émissions des véhicules à passagers et du transport des marchandises. Des politiques complémentaires, comme la tarification du carbone et la norme sur les carburants propres, donneront un élan supplémentaire à la réduction de l’intensité des émissions du secteur des transports.

Cependant, nous voyons une occasion d’accélérer l’adoption des véhicules zéro émission^{Footnote 4} (VZE) à court terme. De nombreuses technologies de VZE, en particulier les véhicules électriques à batterie et les véhicules hybrides rechargeables, sont déjà largement disponibles sur le marché et elles constituent une option viable pour de nombreux Canadiens. Un récent sondage, mené par Abacus Data et Clean Energy Canada, indique que les Canadiens s’intéressent aux véhicules électriques; la plupart des répondants (64 %) ont dit que si cela ne dépendait que d’eux, les voitures électriques deviendraient la majorité des véhicules que les consommateurs conduiront à un moment donné dans le futur. Lorsqu’on leur a demandé quel serait le moment idéal pour ce changement, 79 % des répondants ont dit qu’ils espéraient qu’il se produirait dans 10 ans ou moins, dont environ la moitié (49 %), qui aimerait le voir se faire d’ici 5 ans.

Parmi les principaux obstacles à l’adoption des VZE, mentionnons les coûts initiaux plus élevés, les préoccupations concernant la disponibilité de l’infrastructure de ravitaillement en carburant de remplacement et de la gamme de véhicules, l’insuffisance de l’offre chez les concessionnaires et la faible sensibilisation des consommateurs.

Dans une lettre adressée au ministre des Finances et à la ministre de l’Environnement et du Changement climatique en mars 2019, nous avons formulé certaines recommandations initiales pour éliminer ces obstacles. Celles-ci comprennent :

Une mesure incitative fédérale pouvant atteindre 5 000 $ pour aider les Canadiens à acheter des véhicules zéro émission ou des véhicules hybrides rechargeables pour une période d’au moins deux ans;
Encourager les constructeurs à fixer des cibles d’offre volontaires de véhicules zéro émission et de véhicules hybrides;
Un accroissement des investissements dans des mesures habilitantes, notamment une infrastructure de recharge, des travaux de recherche et développement et des programmes de sensibilisation des consommateurs.

Le budget de 2019 a proposé le financement d’une mesure incitative à l’achat pouvant atteindre 5 000 $ pour les véhicules entièrement électriques, ainsi que des mesures incitatives fiscales pour encourager les entreprises à investir dans des VZE. Le programme incitatif fédéral concernant les VZE a été lancé à la suite du budget et il est en place depuis le 1er mai 2019. Le budget a également prévu des fonds supplémentaires pour un investissement dans l’infrastructure de recharge et pour soutenir les efforts visant à établir des cibles volontaires d’offre avec les constructeurs.

Bien que ces mesures envoient des signaux positifs et qu’elles accroîtront l’adoption des VZE, nous ne croyons pas qu’elles seront suffisantes pour atteindre les cibles fixées par le gouvernement du Canada d’augmenter les ventes de VZE à 10 % des ventes de véhicules neufs d’ici 2025, à 30 % en 2030 et à 100 % en 2040. Comme nous l’avons indiqué dans nos recommandations provisoires, à l’heure actuelle, seulement 2 % environ des véhicules neufs vendus au Canada sont des véhicules zéro émission.

À notre avis, il est nécessaire d’envoyer un signal clair et réglementaire aux constructeurs pour qu’ils augmentent l’offre de VZE. En offrant des mesures incitatives à l’achat, en investissant dans l’infrastructure et en établissant dès maintenant des ententes volontaires, cela donnera suffisamment de temps au marché canadien des VZE pour qu’il mûrisse et aux constructeurs automobiles pour qu’ils puissent planifier cette transition.

Il existe de nouvelles possibilités d’électrification dans d’autres sous-secteurs des transports qui pourraient également nécessiter l’appui de politiques gouvernementales à moyen terme. Une transition en douceur vers un système de transport à faible émission de carbone devra être guidée par une approche globale qui tire parti des stratégies de réduction des émissions dans tous les sous-secteurs et qui tient compte des possibilités de mieux intégrer différents modes de transport.

Mandat en matière de véhicules zéro émission

Dans nos recommandations provisoires, nous avons suggéré que des ententes d’offre de VZE avec les constructeurs automobiles pourraient initialement être des cibles volontaires, mais que le gouvernement fédéral devrait être prêt à mettre en place des cibles de ventes obligatoires si les mesures volontaires ne répondent pas suffisamment aux problèmes d’offre.

Des règlements exigeant des constructeurs qu’ils s’assurent qu’un certain pourcentage de leurs parcs de véhicules sont des VZE, une politique également connue sous le nom de mandat en matière de VZE, sont déjà en place dans un certain nombre d’administrations. Au Canada, un mandat en matière de VZE est en place au Québec et en développement en Colombie-Britannique.

Comme d’autres administrations l’ont démontré, les mandats en matière de VZE peuvent compléter d’autres politiques, y compris la réglementation sur l’efficacité énergétique des véhicules légers. Bien que le règlement canadien actuel sur les véhicules légers contienne certaines dispositions qui encouragent les constructeurs à produire des VZE, ce n’est pas l’intention première du règlement. Une politique plus rigoureuse et mieux ciblée enverrait un signal plus efficace aux constructeurs.

Des cibles volontaires à court terme aideraient les constructeurs à se préparer à une mise en application progressive des exigences réglementaires. De nombreux experts prévoient maintenant que les véhicules électriques atteindront la parité de prix avec les véhicules à combustion interne dès 2022-2023. Étant donné que les processus réglementaires exigent habituellement des années de consultation, de conception de politiques et de rédaction législative, le gouvernement du Canada devrait déployer des efforts à court terme pour introduire un mandat en matière de VZE. Cette exigence réglementaire s’appuierait sur des cibles de ventes volontaires et offrirait une certitude à long terme assortie d’un délai suffisant pour garantir que les constructeurs soient bien positionnés pour pouvoir satisfaire à un coût économique raisonnable. Un mandat en matière de VZE devrait être prêt à être mis en application d’ici 2022-2023, pour coïncider avec la parité de prix prévue avec les véhicules électriques et pour appuyer l’atteinte de la cible actuelle selon laquelle 10 % des ventes de véhicules neufs au Canada seront des VZE d’ici 2025.

Étude de cas : des mandats en matière de VZE dans d’autres administrations

La Californie est la première à avoir introduit, en 1990, une exigence relative aux véhicules zéro émission, qui a évolué au cours des 30 dernières années. Les constructeurs sont tenus de produire des VZE et des véhicules hybrides rechargeables en nombre suffisant pour répondre aux exigences en matière de crédits, qui augmentent avec le temps. Des crédits sont attribués aux VZE en fonction de facteurs tels que l’autonomie des véhicules. Les projections actuelles indiquent que la réglementation exigera qu’environ 8 % des ventes soient des VZE d’ici 2025. Les politiques en matière de VZE de la Californie ont contribué à l’innovation et au développement de technologies. Plusieurs États américains – dont le Connecticut, le Maine, le Maryland, le Massachusetts, NewYork, le New Jersey, l’Oregon, le Rhode Island, le Vermont et plus récemment, le Colorado – ont adopté la politique de la Californie. Des données récentes montrent que le nombre d’enregistrements de VZE dans les États ayant des mandats est environ 4,5 fois plus élevé que dans les autres États, y compris ceux qui ont des cibles ou d’autres politiques.

En janvier 2018, un règlement en matière de VZE très similaire à celui de la Californie est entré en vigueur au Québec. La politique du Québec utilise le même système de crédits que celui de la Californie, mais les exigences sont introduites un peu plus graduellement au cours des deux premières années de la politique. La Colombie-Britannique est également en train de concevoir et de mettre en œuvre une politique semblable afin d’atteindre sa cible de 10 % des ventes de véhicules neufs en 2025, de 30 % en 2030 et de 100 % en 2040.

La politique de la Chine relative à son mandat en matière de véhicules à énergie nouvelle (VEN) est entrée en vigueur en avril 2018, et elle repose sur le même principe général d’attribution de crédits en fonction de caractéristiques des véhicules et d’obligation pour les constructeurs de respecter certains seuils minimaux. Le mandat en matière de VEN est lié à la réglementation chinoise sur l’efficacité énergétique; les constructeurs peuvent utiliser les crédits excédentaires des VEN pour compenser les crédits de consommation moyenne de carburant des entreprises, ce qui crée une souplesse supplémentaire pour se conformer à la réglementation existante sur l’efficacité énergétique.Selon une analyse de l’International Council on Clean Transportation (ICCT), la part des ventes de VEN par rapport à celles de véhicules à passagers neufs en Chine passera d’environ 2 % en 2017 à environ 3 % en 2019 et 4 % en 2020. Ainsi, le gouvernement chinois, qui combinerait ces ventes à celles de VEN dans le secteur commercial, atteindrait sa cible cumulative de 5 millions de ventes de VEN en 2020.

La conception d’un mandat en matière de VZE en consultation avec des parties prenantes fournira également l’occasion d’examiner comment le Canada se positionne pour tirer parti des tendances changeantes et émergentes dans le domaine de la construction automobile mondiale. Les grands constructeurs automobiles ont annoncé d’importants investissements dans les VZE, en grande partie en réponse à l’élan grandissant dans le monde entier pour accélérer le passage aux véhicules à faible émission de carbone. Si le Canada n’agit pas de manière décisive, il risque de perdre à la fois sur l’offre suffisante de VZE pour répondre à la demande des consommateurs et sur la construction et les exportations de composants, des batteries aux minéraux de terres rares et autres.

Recommandation :

Le gouvernement du Canada devrait amorcer un processus réglementaire pour mettre en place d’ici 2022-2023 un mandat en matière de VZE qui permettra au Canada de s’assurer que les VZE représentent au moins 10 % des ventes de véhicules neufs en 2025, 30 % en 2030 et 100 % en 2040.

Mise en place d'un système de transport à faible émission de carbone

Bien que les émissions provenant du transport terrestre de marchandises, des véhicules tout-terrain et d'autres véhicules sont censées augmenter, il existe un certain nombre de nouvelles possibilités d'inverser cette tendance. Une approche globale exigera des efforts accrus pour accroître l'électrification et le passage à d'autres carburants propres, ainsi que le passage de modes de transport à émissions plus élevées à des modes de transport à faibles émissions.

L’amélioration technologique rapide qui a permis d’obtenir des batteries plus compactes, plus puissantes et plus abordables pour les véhicules à passagers électriques ouvre également d’importantes possibilités d’électrification accrue d’autres modes de transport. Il existe de plus en plus d’exemples de nouvelles technologies, de prototypes et de projets de démonstration qui pointent vers un point de basculement où l’électrification généralisée de certains types d’aéronefs, de navires, de ports et d’autres véhicules commerciaux et de transport de marchandises pourrait devenir viable sur le plan commercial. Des parcs d'autobus électriques en expansion sont déjà en circulation dans plusieurs villes canadiennes. Les municipalités étudient comment réduire à la fois les émissions et les coûts d'exploitation en électrifiant les véhicules qu'elles utilisent pour fournir des services aux citoyens, qu'il s'agisse de la collecte des déchets, du resurfaçage de la glace ou de l'entretien des parcs et services publics. Les entreprises mettent à l'essai l'utilisation de camions électriques, tant dans les centres urbains que sur de plus longues distances. Les perspectives 2019 de Bloomberg New Energy Finance (BNEF) pour les véhicules électriques incluent pour la première fois des projections détaillées sur le marché des véhicules utilitaires et prévoient qu'en 2040, 56 % des ventes de véhicules utilitaires légers en Europe, aux États-Unis et en Chine seront des modèles électriques, ainsi que 31 % des ventes de véhicules utilitaires moyens et 19 % des camions lourds. La BNEF prévoit également que 81 % des ventes d'autobus municipaux seront électriques d'ici 2040. L’utilisation accrue d’une électricité propre pour différents modes de transport permettrait de réduire considérablement les émissions et d’améliorer la qualité de l’air.

Nouvelles possibilités d’électrifier des modes de transport aérien, terrestre et maritime

Traversiers : En Norvège, un traversier électrique utilisant une technologie de batterie de l’entreprise canadienne Covrus Energy est en service depuis 2015. Fort du succès de ce traversier – qui a permis de réduire les coûts d’exploitation de 80 % et les émissions de dioxyde de carbone de 95 % – la Norvège continue à développer rapidement sa flotte de traversiers électriques. En 2018, l’État de Washington a annoncé son intention de convertir ses trois plus gros traversiers à des moteurs hybrides et d’installer des stations de recharge à quai pour maximiser l’utilisation d’électricité propre. La Colombie-Britannique a annoncé son intention d’ajouter des traversiers hybrides à quatre de ses itinéraires au cours des prochaines années.

Avions : Les vols à courte distance pourraient être le prochain mode de transport à profiter de l’électrification. La compagnie aérienne Harbour Air, dont le siège social est situé en Colombie-Britannique, a récemment annoncé un partenariat avec magniX, une entreprise qui propose des systèmes de propulsion électrique pour avions, afin de construire la première compagnie aérienne entièrement électrique du monde. Harbour Air exploite un service commercial vers 12 destinations avec une flotte de 40 avions, qu’elle prévoit éventuellement convertir en une flotte entièrement électrique. Le premier avion devrait commencer des vols d’essai plus tard en 2019.

Camions : Au Québec, la Compagnie Électrique Lion élargit son offre établie d’autobus scolaires électrifiés et prévoit livrer son premier camion urbain d’une autonomie allant jusqu’à 400 km plus tard en 2019.

Les possibilités d'électrification à grande échelle vont au-delà du transport routier. À titre d’exemple, le port de Vancouver a été l’un des premiers au monde à installer une alimentation à quai, une technologie qui permet aux navires compatibles d’éteindre leurs moteurs diesel et d’utiliser l’électricité terrestre. Depuis 2009, les installations d’alimentation à quai au terminal des navires de croisière du port de Vancouver ont permis d’éliminer 582 tonnes de polluants atmosphériques et 20 757 tonnes de gaz à effet de serre. L’alimentation à quai est maintenant aussi disponible à deux terminaux de navires porte-conteneurs. Le port de Vancouver encourage les compagnies maritimes à utiliser l’alimentation à quai en offrant des rabais sur les droits portuaires aux navires qui sont alimentés à quai.

D’autres mesures pourraient être prises pour accroître l’utilisation de l’électricité et d’autres combustibles à faible teneur en carbone dans les ports du Canada. Le gouvernement du Canada devrait explorer les outils et les approches possibles pour encourager l’adoption de technologies à faible teneur en carbone par les entités sous réglementation fédérale. Ainsi, il pourrait être possible d’améliorer la performance environnementale des aéroports en électrifiant le matériel de soutien au sol.

Des options pour l'électrification d'autres types de véhicules tout-terrain voient également le jour, y compris dans les secteurs traditionnels des ressources. Par exemple, Suncor a récemment annoncé qu'elle ajouterait 150 camions de transport électrique autonomes à ses activités d'exploitation des sables pétrolifères au cours des six prochaines années. Goldcorp construit actuellement son projet Borden en tant que mine entièrement électrique, ce qui devrait lui permettre de réaliser des économies annuelles de 9 millions de dollars en diesel, en propane et en électricité. À mesure que l'extraction des ressources évolue avec les nouvelles technologies pour réduire son empreinte environnementale et devient de plus en plus axée sur les données et automatisée, il faudra aussi tenir compte des changements dans la main-d'œuvre et les compétences requises.

Bien que l’électrification soit une stratégie prometteuse pour réduire les émissions du secteur des transports, d’autres approches auront également un rôle important à jouer. Les biocarburants et autres carburants à faible teneur en carbone pourraient être mieux adaptés pour réduire les émissions dans certains segments du secteur des transports. Par exemple, Agrisoma, producteur de biocarburants de Gatineau, au Québec, a mis au point une solution de rechange au carburéacteur à base de Carinata, une culture oléagineuse. Agrisoma et la raffinerie World Energy se sont associés aux compagnies australiennes Qantas Airway et United Airlines sur deux vols long-courriers à ce jour, remplaçant récemment 30 % du kérosène sur un vol commercial de San Francisco à Zurich. Carinata présente des avantages supplémentaires pour la santé des sols, complète la production végétale existante sans remplacer les cultures vivrières, et produit une alimentation animale à haute teneur en protéines comme sous-produit de la production de biocarburants.

Une approche globale de réduction des émissions liées au transport comprendra la poursuite de réductions importantes dans chaque mode de transport - y compris les camions, les ports et les avions - tout en passant par un transfert des modes de transport plus polluants vers les moins polluants. Un système avec de meilleurs liens entre les modes de transport et une plus grande coordination sur l'amélioration de la logistique pour consolider le transport des marchandises permettrait à la fois d'améliorer l'efficacité et de réduire les émissions. Il s'agit d'une entreprise complexe qui nécessiterait des investissements ciblés dans l'infrastructure et la mise en place d'incitations appropriées. Il existe, par exemple, des possibilités à court terme de réduire les émissions en déplaçant le transport des marchandises des camions vers le rail. Toutefois, la fiabilité des livraisons par chemin de fer dans des délais très courts est un obstacle majeur qui nécessiterait des investissements supplémentaires en capital et en infrastructure pour être surmonté.

Un effort stratégique du gouvernement du Canada pourrait aider à accélérer la transition vers un système de transport plus intégré, efficace et à faible émission de carbone. Le gouvernement du Canada pourrait jouer un rôle en réunissant les intervenants pertinents pour élaborer une stratégie et veiller à ce que les politiques et les investissements fédéraux soient cohérents avec cette orientation, en collaborant avec les provinces et les territoires pour cibler les investissements dans les infrastructures au besoin. La Banque canadienne d'infrastructures devrait participer à ce processus. Le gouvernement du Canada peut également jouer un rôle en veillant à ce que les entités sous réglementation fédérale, comme les ports et les aéroports, contribuent à l'adoption accélérée des technologies à faible émission de carbone.