Tarification de la pollution par le carbone provenant d’installations industrielles

Document d’information

Les émissions de gaz à effet de serre (GES) provenant des installations industrielles au Canada contribuent aux changements climatiques, qui donnent lieu à des tempêtes plus violentes, à des feux de forêt et à des vagues de chaleur sans précédent. La lutte contre les changements climatiques permettra d’éviter des conséquences catastrophiques tout en offrant d’importantes possibilités en matière de création d’emplois et une croissance économique propre.

Le gouvernement fédéral a élaboré un système de tarification de la pollution par le carbone pour les industries visant à réduire la pollution provenant du secteur industriel canadien, à stimuler l’innovation et à maintenir la compétitivité.

Tarification de la pollution par le carbone au Canada

Conformément à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre qui a été adoptée le 21 juin 2018, le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone (filet de sécurité fédéral) se divise en deux parties :

1. une redevance réglementaire sur les combustibles, appelée Redevance sur les combustibles;
2. un système de réglementation pour les grandes industries, que l’on appelle système de tarification fondé sur le rendement (STFR).

Afin de s’assurer que la tarification de la pollution par le carbone s’applique partout au Canada, le gouvernement fédéral met en place ce système dans toute province ou tout territoire qui en fait la demande ou qui ne met pas en place son propre système conforme aux exigences fédérales de référence :

• La redevance fédérale sur les combustibles est entrée en vigueur en Ontario, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba et en Saskatchewan en avril 2019, et elle s’appliquera également en Alberta à compter du 1^er janvier 2020.
• Le Système de tarification fondé sur le rendement est en vigueur depuis le 1^er janvier 2019 en Ontario, au Nouveau-Brunswick, au Manitoba, à l’Île-du-Prince-Édouard, et dans deux secteurs en Saskatchewan.^{Note de bas de page 1} 
• La tarification fédérale de la pollution par le carbone (la Redevance sur les combustibles et le système de tarification fondé sur le rendement) entrera en vigueur le 1^er juillet 2019 au Nunavut et au Yukon.

Le 28 juin 2019, le gouvernement du Canada a franchi une nouvelle étape importante dans l’élaboration du système fédéral de tarification de la pollution par le carbone en publiant le Projet réglementaire pour  le système de tarification fondé sur le rendement.

Raisons pour lesquelles le Canada a besoin d’un système de tarification fondé sur le rendement

Les installations industrielles émettent généralement des quantités importantes de pollution causée par les gaz à effet de serre. Elles font toutefois souvent face à la concurrence de leurs pairs situés dans des régions qui n’ont pas encore tarifé la pollution. Le système de tarification fondé sur le rendement vise à établir une tarification de la pollution par le carbone provenant des installations industrielles qui émettent 50 000 tonnes de pollution ou plus par année, tout en maintenant leur position concurrentielle par rapport aux pairs internationaux. Afin de minimiser les risques de compétitivité et de fuite de carbone pour des installations supplémentaires dans certains secteurs tout en maintenant l’incitatif visant à réduire leurs émissions, les installations émettant 10 000 tonnes de pollution ou plus dans certains secteurs peuvent également demander à participer volontairement au système de tarification fondé sur le rendement.

Le système de tarification fondé sur le rendement établit une norme d’émissions (c.-à-d. un niveau établi d’émissions de gaz à effet de serre par unité d’extrant) pour chaque secteur visé par le système. Les installations dont les émissions dépassent la norme doivent compenser pour les quantités excédentaires. Les installations dont les émissions sont inférieures à la norme obtiennent des crédits qu’elles peuvent vendre ou conserver afin de les utiliser plus tard. Cela signifie que les installations les moins efficaces (les plus polluantes) paient une plus grande part pour leurs émissions, que les installations les plus efficaces sont récompensées et que toutes les installations reçoivent un incitatif pour réduire la pollution par le carbone et appuyer l’innovation propre.

La plupart des systèmes de tarification de la pollution par le carbone adoptent une version de cette approche de la tarification des émissions industrielles de gaz à effet de serre. Au Canada, le Québec, la Nouvelle-Écosse, l’Alberta, la Saskatchewan et Terre-Neuve-et-Labrador ont des variations du système de tarification fondé sur le rendement qui sont en vigueur à l’heure actuelle. La Colombie-Britannique est en train d’élaborer un système semblable. La Californie et l’Union européenne ont inclus dès le début des politiques similaires dans leurs systèmes de tarification du carbone.

Normes de rendement

Les normes de rendement (aussi appelées normes de rendement réglementaires) sont établies en fonction de l’intensité moyenne des émissions de toutes les installations qui produisent des produits similaires au Canada.

Environnement et Changement climatique Canada a établi le niveau précis de chaque norme en fonction de deux analyses principales : une évaluation des risques pour la compétitivité et des « fuites de carbone » (c.-à-d. le risque que les industries passent d’une région à une autre pour éviter de payer un prix pour la pollution par le carbone) pour chaque secteur, et le niveau des émissions liées à des procédés industriels dans chaque secteur, qui sont beaucoup plus difficiles à réduire que celles qui proviennent des combustibles brûlés.

Dans le cadre de l’analyse de compétitivité, les normes pour les secteurs jugés à risque faible ou moyen sont établies à 80 % de l’intensité moyenne des émissions du secteur; celles qui sont jugées à risque élevé sont établies à 90 % ou 95 % de la moyenne. Cela signifie que le coût de la pollution par le carbone est appliqué chaque année à 5 %, 10 % ou 20 % des émissions totales du secteur. Une installation peut payer plus que cela si elle est moins efficace que la moyenne du secteur. Si elle dépasse la norme du secteur, elle peut gagner des crédits qui peuvent être vendus à d’autres émetteurs. Cette approche garantit que l’incitation à réduire les émissions créées par le prix de la pollution par le carbone s’applique à chaque tonne d’émissions des installations industrielles, mais limite leur exposition globale aux coûts afin de maintenir leur compétitivité.

Électricité

Le système de tarification fondé sur le rendement est conçu pour aider à lutter contre les changements climatiques en réduisant la pollution par le carbone provenant de la production d’électricité tout en minimisant les répercussions sur la compétitivité des secteurs industriels et en réduisant les coûts pour les entreprises et les ménages. Le système de tarification fondé sur le rendement attribue différentes normes à la production d’électricité en fonction du type de combustible utilisé. Cette approche s’harmonise avec d’autres politiques visant à réduire les émissions provenant de la production d’électricité, y compris le règlement fédéral visant l’élimination progressive du charbon au Canada d’ici 2030.

Dans le cadre du projet réglementaire pour le système de tarification fondé sur le rendement, publié en décembre 2018, la norme pour l’électricité produite à partir de charbon a diminué pour atteindre le niveau d’une centrale au gaz naturel efficace d’ici 2030. Le règlement final maintient cette approche pour le charbon, mais ajoute une baisse similaire pour la nouvelle production de gaz qui tombe à zéro d’ici 2030.

Cette norme, qui s’applique à la nouvelle production qui démarrera en 2021 ou plus tard, aidera l’électricité renouvelable comme l’énergie éolienne et l’énergie solaire à concurrencer encore plus efficacement le gaz naturel lorsque les services publics décideront du type de nouvelle production d’énergie à choisir.^{Note de bas de page 2}

Approche en matière d’émissions liées à des procédés

La redevance fédérale sur les combustibles fixe le prix des combustibles fossiles utilisés pour la combustion (p. ex., brûler du gaz naturel dans un appareil de chauffage ou de l’essence dans une voiture), tandis que le système de tarification fondé sur le rendement établit un prix pour la pollution par le carbone provenant d’un éventail plus large de sources, y compris les émissions liées à des procédés industriels.

Les émissions liées à des procédés industriels proviennent d’une réaction chimique ou physique autre que la combustion. Elles résultent des processus utilisés pour transformer les matières premières en différents produits. La réduction de ces émissions nécessite de nouveaux procédés, de nouvelles technologies ou la capture et le stockage des émissions.

Le projet de règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement, publié en décembre, considérait les émissions des procédés et de la combustion comme étant équivalentes. En réponse, les industries ayant une forte proportion d’émissions liées à des procédés ont soulevé des préoccupations quant à la difficulté de réduire ces émissions et quant au temps et aux investissements nécessaires pour développer de nouvelles technologies.

Le gouvernement du Canada a également appris que presque tous les autres systèmes de tarification de la pollution par le carbone reconnaissent le défi de réduire les émissions liées à des procédés. Par exemple :

• L’Alberta accorde un allègement pour traiter les émissions à 100 % de l’intensité moyenne pondérée en fonction de la production d’un secteur pour les émissions liées à des procédés.
• Le système de plafonnement et d’échange de droits d’émission du Québec permet de réduire de 100 % les émissions de gaz à effet de serre. À compter de 2021, les émissions liées à des procédés seront assujetties à un taux de resserrement de 0,5 % par année.
• Le système californien de plafonnement et d’échange de droits d’émission offre un allégement supplémentaire aux secteurs à haut risque de fuite de carbone et qui produisent plus de 50 % des émissions liées à des procédés.
• Le système d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre de l’Union européenne prévoit des quotas gratuits pour 97 % des émissions liées à des procédés sur la base des niveaux d’émission historiques.

Toutefois, bien qu’elles n’en soient généralement qu’à un stade précoce de développement, les technologies visant à réduire les émissions liées à des procédés commencent à être mises au point et utilisées au Canada aujourd’hui :

• Alcoa et Rio Tinto ont lancé une nouvelle coentreprise, Elysis, qui commercialise un nouveau procédé pour éliminer toutes les émissions directes de gaz à effet de serre provenant de la production d’aluminium. Ce projet a reçu l’appui financier du gouvernement fédéral en vertu du Fonds d’investissement stratégique, du gouvernement du Québec et d’Apple.
• L’usine d’engrais Nutrien Redwater en Alberta capte et stocke les émissions de CO₂ dans le cadre d’un projet de récupération assistée des hydrocarbures.
• La technologie de conversion par les algues de Pond Technologies aux installations de St Marys Cement, à St. Marys, en Ontario, utilise les émissions de dioxyde de carbone provenant de la production de ciment pour produire des algues qui pourraient un jour être utilisées dans des produits comme les biocarburants et les aliments pour animaux. Stelco construit à l’heure actuelle le premier déploiement commercial de cette technologie.

En réponse à ces considérations, nous avons adopté une nouvelle approche pour traiter les émissions liées à des procédés dans le règlement final. Cette approche reconnaît qu’il existe peu d’options pour réduire les émissions liées à des procédés aujourd’hui, mais elle maintient également un signal de prix pour soutenir l’innovation dans ce domaine. Dans les secteurs où les émissions liées à des procédés représentent plus de 30 % des émissions d’un secteur (comme l’acier et les engrais), les normes sectorielles sont ajustées comme suit :

• Pour les secteurs à 80 %, passer à 90 %
• Pour les secteurs à 90 %, passer à 95 %.

Les secteurs à 95 % dans le projet de règlement du système de tarification fondé sur le rendement (ciment et chaux) demeurent à 95 % dans le règlement final.

Crédits compensatoires

Dans le système de tarification fondé sur le rendement, les installations peuvent s’acquitter de leur obligation de conformité au moyen de n’importe quelle combinaison des éléments suivants :

• le paiement au gouvernement du Canada d’une redevance au prix du carbone (20 $ la tonne dépassant la limite en 2019 augmentant de 10 $ par année pour atteindre 50 $ la tonne en 2022),
• la présentation de crédits excédentaires d’une année de conformité antérieure ou achetés d’une autre installation qui a obtenu un rendement supérieur à sa norme sectorielle,
• la présentation de crédits compensatoires – y compris les crédits compensatoires fédéraux (qui doivent être rendus possibles par règlement) ou les crédits compensatoires provinciaux/territoriaux admissibles. Les crédits compensatoires sont générés par des projets qui réduisent les émissions de gaz à effet de serre ou augmentent le carbone stocké par des activités qui ne sont pas couvertes par la tarification de la pollution par le carbone, comme les déchets ou la foresterie.

Tel qu’annoncé dans le budget de 2019, le gouvernement du Canada élabore actuellement un système fédéral de compensation des gaz à effet de serre pour appuyer la mise en œuvre du système fédéral de tarification de la pollution par le carbone. Le 28 juin 2019, le gouvernement a publié un document de travail pour recueillir des commentaires sur les éléments clés de la conception de ce système.

Les crédits compensatoires provinciaux admissibles peuvent être utilisés par une installation pour compenser les émissions excédentaires dans le cadre du système de tarification fondé sur le rendement. Les crédits compensatoires provinciaux admissibles doivent provenir d’un programme et d’un protocole de crédits compensatoires provinciaux figurant sur la Liste des programmes et protocoles de crédits compensatoires reconnus pour le STFR fédéral du Ministère.

Produits issus du système de tarification de la pollution par le carbone

Tous les produits directs provenant du système fédéral de tarification de la pollution seront remis à la province ou au territoire où ils ont été générés.

Dans le cas des administrations qui ont choisi d’adopter le système fédéral, le gouvernement du Canada remboursera tous les produits directement au gouvernement provincial ou territorial.

Dans les provinces qui ne se sont pas engagées à établir un prix pour la pollution par le carbone, le gouvernement du Canada remet environ 90 % des produits directs provenant de la redevance fédérale sur les combustibles aux particuliers et aux familles au moyen de la Remise canadienne sur le carbone (RCC) (anciennement connue sous le nom de paiement de l’Incitatif à agir pour le climat). Le reste des produits sera versé aux municipalités, aux petites et moyennes entreprises, aux écoles, aux hôpitaux, aux universités et aux collèges, aux organismes sans but lucratif et aux collectivités autochtones.

Le 28 juin 2019, le gouvernement fédéral a publié un document visant à recueillir des commentaires sur la façon d’utiliser les produits découlant de la tarification de la pollution industrielle. Les commentaires peuvent être soumis jusqu’au 30 août 2019.

Critères permettant aux petites installations de participer volontairement au système de tarification fondé sur le rendement (participation volontaire)

Les installations qui émettent 50 000 tonnes de pollution ou plus par année doivent obligatoirement participer au système de tarification fondé sur le rendement. Afin de minimiser les risques de compétitivité et de fuite de carbone pour des installations supplémentaires dans certains secteurs tout en maintenant l’incitatif visant à réduire leurs émissions, les installations émettant 10 000 tonnes de pollution ou plus dans certains secteurs peuvent également demander à participer volontairement au système de tarification fondé sur le rendement.

La Politique concernant la participation volontaire au Système de tarification fondé sur le rendement décrit les facteurs dont Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) tient compte pour déterminer si une installation peut participer au système de tarification fondé sur le rendement. Le 28 juin 2019, Environnement et Changement climatique Canada a mis à jour cette politique afin d’élargir la liste des secteurs présentant un risque de fuite de carbone afin de permettre à un plus grand nombre d’installations de choisir de protéger leur compétitivité tout en soutenant une croissance propre. En raison d’un manque de données sectorielles adéquates, des normes visant la participation volontaire pour d’autres secteurs sont actuellement établies en fonction des installations. Environnement et Changement climatique Canada a l’intention d’adopter des normes sectorielles dans tous les cas le plus rapidement possible, car leurs exigences en matière de rapports permettent de fournir au Ministère de meilleurs renseignements sectoriels.

Processus de consultation

Depuis mai 2017, le gouvernement fédéral collabore avec les intervenants dans le cadre de l’élaboration des deux parties du système fédéral, y compris durant les travaux techniques détaillés menés auprès de l’industrie afin de garantir que le système de tarification fondé sur le rendement rende compte de ses activités. En décembre 2018, le gouvernement a publié un projet réglementaire pour le système de tarification fondé sur le rendement. La version finale du projet réglementaire pour le système de tarification fondé sur le rendement publiée aujourd’hui comprend un certain nombre de modifications fondées sur les commentaires des intervenants.

Un certain nombre de normes de rendement ont été mises à jour dans le règlement final afin de s’assurer que toutes les normes ont été établies en utilisant les meilleures données et les meilleures analyses disponibles. La version définitive du règlement fera l’objet d’un examen à partir de 2020, puis de nouveau en 2022, et elle pourrait être ajustée pour assurer le bon fonctionnement du système de tarification fondé sur le rendement.

Prochaines étapes

• Le système de tarification fondé sur le rendement est déjà en vigueur en Ontario, au Manitoba, au Nouveau-Brunswick, à l’Île-du-Prince-Édouard et partiellement en Saskatchewan. Le système entrera en vigueur au Yukon et au Nunavut le 1^er juillet 2019.
• Les installations assujetties au système de tarification fondé sur le rendement continueront de surveiller leurs émissions et leur production, et elles communiqueront cette information à Environnement et Changement climatique Canada d’ici le 1^er juin 2020 pour la période de conformité de 2019.
• Dans le cadre des examens prévus de la tarification de la pollution en 2020 et 2022, le gouvernement fédéral examinera son approche en matière de traitement des émissions ainsi que la rigueur globale des normes de rendement pour assurer le bon fonctionnement du marché du crédit.